何艷玲, 錢(qián)　蕾

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§政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究§

“模糊的確定性”：政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的選擇機(jī)制

何艷玲, 錢(qián)蕾

政府購(gòu)買(mǎi)已成為中國(guó)公共服務(wù)供給改革的重要機(jī)制。需求回應(yīng)、新的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的以及部門(mén)決定共同支配著政府購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容選擇，并使之呈現(xiàn)出“模糊的確定性”，即內(nèi)容邊界雖然模糊，但其行為選擇的邏輯是確定的。從未來(lái)發(fā)展來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)該成為實(shí)現(xiàn)合作治理轉(zhuǎn)型的突破口。

政府購(gòu)買(mǎi)；公共服務(wù)；需求回應(yīng)；合作治理

近年來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在被納入頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，也迅速開(kāi)啟了政策實(shí)踐的進(jìn)程。政府購(gòu)買(mǎi)逐漸成為政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)建設(shè)、黨建的創(chuàng)新舉措與承接機(jī)制。政府購(gòu)買(mǎi)了哪些服務(wù)，這些服務(wù)呈現(xiàn)出什么特質(zhì)，政府為何購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)服務(wù)而非其他服務(wù)，其在進(jìn)行內(nèi)容選擇時(shí)又遵循著怎樣的邏輯？關(guān)于這些問(wèn)題，已有的研究尚未給出清晰回答。在此，筆者將從如下兩方面著手，對(duì)上述問(wèn)題有所回應(yīng)：其一，歸結(jié)目前地方政府購(gòu)買(mǎi)的主要內(nèi)容及存在的偏差；其二，分析政府為什么會(huì)購(gòu)買(mǎi)這些內(nèi)容，并對(duì)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的選擇進(jìn)行解釋。

一、政府購(gòu)買(mǎi)的興起及其內(nèi)容研究

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成為研究熱點(diǎn)，與全球政府改革實(shí)踐以及國(guó)內(nèi)中央和地方政府的相關(guān)政策持續(xù)推進(jìn)密切相關(guān)。1980年代以來(lái)，全球政府改革，主要以生產(chǎn)力、市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向、分層負(fù)責(zé)、政策取向及績(jī)效責(zé)任等為核心。其中，“市場(chǎng)化”強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)用市場(chǎng)誘因，通過(guò)民營(yíng)化或運(yùn)用非政府形態(tài)(包括民間企業(yè)、非營(yíng)利組織)方式提供服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)或委托外包(contracting out)是市場(chǎng)化最常被使用的方式。這種市場(chǎng)化改革的深層意涵在于以市場(chǎng)策略來(lái)替換傳統(tǒng)科層體系的命令與控制機(jī)制，政府角色從“自行生產(chǎn)服務(wù)者”調(diào)整為“服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者”。*D. F. Kettl, The Global Public Management Revolution： A Report on the Transformation of Governance, Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000，pp.1-3.

政府購(gòu)買(mǎi)的主要理論認(rèn)為，由于存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，公共服務(wù)的資源配置無(wú)法達(dá)到最佳，尋求市場(chǎng)、政府之外的主體承擔(dān)公共服務(wù)成為必然。具體而言，以政府為核心的傳統(tǒng)科層體系已不能適應(yīng)日益復(fù)雜的公共事務(wù)。特別是隨著全球化進(jìn)程加快和公民社會(huì)興起，政府面對(duì)日漸復(fù)雜或從未出現(xiàn)的新問(wèn)題，如貧窮、饑荒、生態(tài)惡化、環(huán)境污染等等，大多表現(xiàn)無(wú)力，人們對(duì)政府的信任度下降?！罢ъ`”客觀(guān)上需要借助超越政府的力量來(lái)進(jìn)行共同治理。而市場(chǎng)機(jī)制也有其難以克服的弱點(diǎn)。市場(chǎng)運(yùn)作的核心價(jià)值是有效的資源配置，但由于市場(chǎng)存在著自身無(wú)法解決的“搭便車(chē)”“外部性”“信息不對(duì)稱(chēng)”等問(wèn)題，無(wú)法達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，更談不上分配的基本正義和公平。在此背景下，新的治理方式，比如合作治理、政策網(wǎng)絡(luò)治理倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，以求通過(guò)水平式的聯(lián)結(jié)方式把政府、利益集團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及公民等正式或非正式組織聯(lián)系起來(lái)，并以共同利益為結(jié)點(diǎn)，彼此形成資源依賴(lài)互動(dòng)關(guān)系。而政府購(gòu)買(mǎi)，正是一種具體的合作治理形式。

更直接的研究為政府購(gòu)買(mǎi)提供了重要依據(jù)。薩瓦斯提出公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者可以實(shí)現(xiàn)分離；*薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002年。而薩拉蒙的第三方治理理論則進(jìn)一步論證了政府與社會(huì)組織合作的正當(dāng)性。*Lester M. Salamon, “Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third-Party Government: Toward A Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State,” Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, Vol.16, No.1-2, 1987, pp.29-49.社會(huì)組織對(duì)需求反應(yīng)敏感且服務(wù)高效，而政府在服務(wù)遞送、資金提供和服務(wù)監(jiān)管方面尤為擅長(zhǎng)，社會(huì)組織與政府由此形成的責(zé)任共擔(dān)關(guān)系可以克服市場(chǎng)失靈和政府失靈問(wèn)題。

而在政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容方面，一些國(guó)家或地區(qū)基于政府職能重要性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)邊界。*項(xiàng)顯生:《我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)邊界問(wèn)題研究》,《中國(guó)行政管理》2015年第6期。即屬于本質(zhì)性、核心的政府職能，其所屬的公共服務(wù)由政府內(nèi)部生產(chǎn)和提供。比如美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)局第92號(hào)政策令函指出，本質(zhì)性政府職能“乃是指政府的某職能與公共利益密切相關(guān)，應(yīng)由政府公務(wù)員自行執(zhí)行者”。包括刑事偵查、公訴及司法職能控制、外交事務(wù)、軍隊(duì)指揮、聯(lián)邦公務(wù)員指揮管理、情報(bào)以及反情報(bào)活動(dòng)的指揮及控制等等。而不屬于本質(zhì)性政府職能的其他公共服務(wù)，可依情況由政府購(gòu)買(mǎi)獲得。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，政府購(gòu)買(mǎi)涵蓋了大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是教育、公共衛(wèi)生、文化、社會(huì)服務(wù)等。*賈西津、蘇明等：《中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究終期報(bào)告》，北京：亞洲開(kāi)發(fā)銀行，2009年。其中，基本公共服務(wù)是最常購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容，其他受歡迎內(nèi)容還包括設(shè)施管理。*Andrew Kakabadse and Nada Kakabadse, “Outsourcing in the Public Services: A Comparative Analysis of Practice, Capability and Impact,” Public Administration and Development, Vol.21, No.5, 2001, pp.401-413.國(guó)際城市管理協(xié)會(huì)(ICMA)在對(duì)美國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)的44項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，將購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容歸為四類(lèi)：公共工程、公共安全、公共衛(wèi)生事業(yè)以及娛樂(lè)藝術(shù)。*James Ferris and Elizabeth Graddy, “Contracting Out: For What? With Whom?” Public Administration Review, Vol.46. No.4, 1986, pp.332-344.其中公共工程均為非生產(chǎn)性的，包括街道修復(fù)、綠化、生活垃圾處理等。公共衛(wèi)生事業(yè)除了兒童、老人、醫(yī)療等服務(wù)外，還包括動(dòng)物收容服務(wù)。公共安全領(lǐng)域涉及巡邏、急救醫(yī)療服務(wù)、消防等。娛樂(lè)藝術(shù)則是購(gòu)買(mǎi)博物館、圖書(shū)館等文化場(chǎng)所服務(wù)以及其他文化服務(wù)。此外，稅收評(píng)估、垃圾回收也被納入合同中。*George A. Boyne, “Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U.S. Local Government,” Public Administration Review, Vol.58, No.6, 1998, pp.474-484.

雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未對(duì)中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)論述，但從具體案例中仍然可以了解到其購(gòu)買(mǎi)的主要方向。江西扶貧項(xiàng)目、上海社區(qū)矯正項(xiàng)目、艾滋病防治是早期政府購(gòu)買(mǎi)的試點(diǎn)。*韓俊魁：《當(dāng)前我國(guó)非政府組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第6期。針對(duì)上海的試點(diǎn)來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)主要集中在社區(qū)民生服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)、社會(huì)公益服務(wù)、社會(huì)管理。*徐家良、趙挺：《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑創(chuàng)新:上海的實(shí)踐》，《中國(guó)行政管理》2013年第8期。而在有的地區(qū)，政府購(gòu)買(mǎi)從生活性民生公共服務(wù)發(fā)展到生產(chǎn)性保障服務(wù)，比如農(nóng)村“七站八所”改制。*王浦劬：《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的改革機(jī)理分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。

至于政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的選擇機(jī)制，這方面的研究尚不充分。需要關(guān)注的研究有兩項(xiàng)。一項(xiàng)研究認(rèn)為中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)建立在政府和社會(huì)組織的模糊關(guān)系上，而社會(huì)組織則從邊界模糊中生產(chǎn)出新邊界。*黃曉星、楊杰：《社會(huì)服務(wù)組織的邊界生產(chǎn)：基于Z市家庭綜合服務(wù)中心的研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2015第6期。另一項(xiàng)研究則發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)組織面臨著宏觀(guān)政策模糊發(fā)包的制度環(huán)境，在具體政策執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)的是地方政府風(fēng)險(xiǎn)控制、增量改革和社會(huì)組織“屬地化”邏輯；這種制度環(huán)境在一定程度上塑造著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的結(jié)果。*黃曉春:《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。顯然，二者都認(rèn)為，由于政府與社會(huì)組織的模糊關(guān)系，中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)行為存在一定模糊性。延續(xù)他們的討論，本文在理論層面的疑問(wèn)是，政府購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容選擇是否真的是模糊的？抑或有另外的邏輯？

二、政府購(gòu)買(mǎi)的主要內(nèi)容及其特征

中國(guó)市場(chǎng)化改革的縱深發(fā)展形成了多元化的利益群體，而養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、環(huán)境保護(hù)等訴求也日益凸顯，并成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。十六大以來(lái)，政府開(kāi)始著力回歸基本公共服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理創(chuàng)新提到改革議程。在此背景下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成為社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理的重要載體。十八大報(bào)告指出，要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)。2013年，十八屆三中全會(huì)決定，推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。并加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的力度。2014年，財(cái)政部頒布了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》，并于2015年起正式實(shí)施。至此，政府購(gòu)買(mǎi)在國(guó)家層面達(dá)成共識(shí)。與此同時(shí)，各級(jí)政府也陸續(xù)出臺(tái)了政府購(gòu)買(mǎi)的指導(dǎo)意見(jiàn)、管理辦法等，規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行為。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度環(huán)境初步形成。

結(jié)合我們?cè)诟鞯氐恼{(diào)研，*除非特別注明，所有數(shù)據(jù)都來(lái)源于我們?cè)凇罢蛏鐣?huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中英經(jīng)驗(yàn)研究”項(xiàng)目(王浦劬教授主持)調(diào)查中所獲資料。目前地方政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容可歸結(jié)出如下幾個(gè)特征：

(一)基本公共服務(wù)占主導(dǎo)

為了便于分析，可以簡(jiǎn)單地將政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容分為兩大類(lèi)：其一，面向公眾的服務(wù)，是指基于不同的人群而提供的生存、生活、發(fā)展服務(wù)。包括基本公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)服務(wù)。*具體分類(lèi)依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》第十三條的相關(guān)規(guī)定。其二，面向部門(mén)的服務(wù)，是指履行管理職能的專(zhuān)業(yè)服務(wù)和輔助服務(wù)以及維持組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所提供的保障服務(wù)。包括技術(shù)性服務(wù)和履職輔助服務(wù)。表1顯示，基本公共服務(wù)占據(jù)主導(dǎo)地位，其中養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、教育所占比例較大。尤其是，養(yǎng)老服務(wù)所占比重最大，且服務(wù)類(lèi)型最多。上海市社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)平臺(tái)中標(biāo)記錄顯示，近五年來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量約占所有中標(biāo)服務(wù)的50%。其次是殘疾人服務(wù)和面向貧困人群的社會(huì)救助服務(wù)，兩項(xiàng)共占25%。表1還顯示，面向部門(mén)的服務(wù)也是政府購(gòu)買(mǎi)的主要內(nèi)容，且涉及面廣泛。

表1　政府購(gòu)買(mǎi)的主要內(nèi)容

續(xù)表1

寧波鎮(zhèn)海區(qū)“微民生”項(xiàng)目(圖1)則更具體地呈現(xiàn)了政府購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容，從中也可看到，養(yǎng)老服務(wù)占據(jù)比例最大。

圖1　寧波鎮(zhèn)海區(qū)“微民生”項(xiàng)目(2010—2015)

(二)中央和地方政府購(gòu)買(mǎi)存在差異性

對(duì)中央-省-市三級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)的相關(guān)政策進(jìn)行梳理，可以看出購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容具有一定程度的差異性。中央層面購(gòu)買(mǎi)主要集中在社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)、殘疾人服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、農(nóng)村公益性服務(wù)、公共文化服務(wù)、交通運(yùn)輸服務(wù)(見(jiàn)表2)，呈現(xiàn)出基本公共服務(wù)導(dǎo)向型的政策設(shè)計(jì)。

表2　中央政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容*數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律知識(shí)資源總庫(kù)法律法規(guī)庫(kù)。

省市政府層面的制度設(shè)計(jì)仍然具備基本公共服務(wù)導(dǎo)向，同時(shí)向社會(huì)事務(wù)服務(wù)及行政運(yùn)作服務(wù)延伸(見(jiàn)圖2、圖3基于河北省的梳理)?？梢钥闯觯?gòu)買(mǎi)內(nèi)容及相關(guān)政策在科層體系中層層傳遞，但每一級(jí)政府都會(huì)進(jìn)行政策拓展或者會(huì)有創(chuàng)新。

圖2　省級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容*數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)法律知識(shí)資源總庫(kù)法律法規(guī)庫(kù)和北大法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)。市級(jí)、縣級(jí)政府政策文件同樣來(lái)自前述兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。其中，剔除了部分政府履職所需的政策文件。

圖3　市級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容

(三)不同地方政府購(gòu)買(mǎi)層次的梯度擴(kuò)散

中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)的政策推進(jìn)路徑是自下而上、循序漸進(jìn)的地方試點(diǎn)，而后上升到行政法規(guī)層面，最后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。不同地方政府購(gòu)買(mǎi)處于不同層次，并呈現(xiàn)梯度擴(kuò)散特征。以省級(jí)政府為參照，地方政府購(gòu)買(mǎi)的發(fā)展階段可分為三個(gè)層次(表3)：全面推開(kāi)階段、擴(kuò)展階段以及試點(diǎn)階段。

表3　地方購(gòu)買(mǎi)發(fā)展階段的不同層次

處于全面推開(kāi)階段的省份，試點(diǎn)起步時(shí)間早，資金投入較大，政府購(gòu)買(mǎi)的制度體系已經(jīng)構(gòu)建。這些地區(qū)多為政府購(gòu)買(mǎi)的先行省份。購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容涵蓋了從出生到養(yǎng)老以及衣食住行全方位體系，如計(jì)劃生育、婚育服務(wù)、基本公共教育、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)促進(jìn)、社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)救助、棚戶(hù)區(qū)改造、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)、公共法律服務(wù)、公共文化服務(wù)以及公共體育服務(wù)等。同時(shí)，這些省份也開(kāi)始從項(xiàng)目(機(jī)構(gòu))購(gòu)買(mǎi)發(fā)展到人才購(gòu)買(mǎi)。

處于擴(kuò)展階段的省份政策推進(jìn)較快，投入持續(xù)增加。與全面推開(kāi)階段省份相比，這部分地區(qū)的政府購(gòu)買(mǎi)大多為項(xiàng)目與機(jī)構(gòu)的購(gòu)買(mǎi)，對(duì)于專(zhuān)業(yè)性人才的購(gòu)買(mǎi)需求則較少。

試點(diǎn)階段即處在政府購(gòu)買(mǎi)的起步階段。除北京、上海、廣東、浙江、江蘇外，其他省份基本上都是在2014年開(kāi)始政府購(gòu)買(mǎi)的試點(diǎn)工作。*在此以省級(jí)單位為分析對(duì)象。當(dāng)然，不排除某些省份的個(gè)別縣市在2014年以前就已經(jīng)開(kāi)始了購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐，比如成都市。其購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容主要集中在購(gòu)買(mǎi)運(yùn)作比較成熟、問(wèn)題最突出、民眾最關(guān)心的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育等。

三、政府購(gòu)買(mǎi)行為存在的偏差

雖然上述呈現(xiàn)了中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)的豐富圖景，但與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一般理論和多數(shù)國(guó)家實(shí)踐比較，中國(guó)實(shí)踐仍然存在一定程度的差異性乃至行為偏差。

(一)溢出公共性的過(guò)度購(gòu)買(mǎi)

通常，政府購(gòu)買(mǎi)的是公共服務(wù)，即具有公共物品特征的服務(wù)。而過(guò)度購(gòu)買(mǎi)，是指政府購(gòu)買(mǎi)了并不具備公共性的服務(wù)，即將本由社會(huì)、市場(chǎng)承擔(dān)的服務(wù)納入到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中。比如，上海浦東新區(qū)金橋鎮(zhèn)以政府購(gòu)買(mǎi)的方式啟動(dòng)“愛(ài)心暑托班”項(xiàng)目，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)這屬于私人服務(wù)范圍，可在家庭內(nèi)部解決或者由市場(chǎng)提供。廣州、南海等地購(gòu)買(mǎi)醫(yī)務(wù)社工服務(wù)，為患者提供心理咨詢(xún)、矛盾協(xié)調(diào)等服務(wù)，這與當(dāng)下醫(yī)患關(guān)系相對(duì)緊張的背景密切相關(guān)，但這些服務(wù)是否應(yīng)該由政府來(lái)購(gòu)買(mǎi)，是被質(zhì)疑的。

過(guò)度購(gòu)買(mǎi)還體現(xiàn)在，有的地方政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目仍然主要是為政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)而服務(wù)。在我們的調(diào)研中，有被訪(fǎng)的工作人員認(rèn)為其所在地區(qū)推行政府購(gòu)買(mǎi)改革主要就是為了解決自身內(nèi)部管理問(wèn)題。在南京市民政局公布的2015年購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目清單(第一批)中，政府投入787.9萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)56個(gè)項(xiàng)目，其中36個(gè)項(xiàng)目屬于政府履職的輔助事務(wù)和技術(shù)性事務(wù)，占資金總額的56.8%；而成都市2015年也有50%的資金是直接為政府職能的實(shí)現(xiàn)服務(wù)。

(二)購(gòu)買(mǎi)資源的轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化投入

政府購(gòu)買(mǎi)的目標(biāo)在一定程度上是為了完善公共服務(wù)的差異化供給程度，提高供給品質(zhì)，因此應(yīng)該是差異化投入，以與政府的標(biāo)準(zhǔn)化供給相區(qū)別。但在實(shí)施過(guò)程中，大部分地區(qū)仍然沿襲了傳統(tǒng)公共服務(wù)按照轄區(qū)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化配置的路徑。

2014年上海共有16個(gè)區(qū)通過(guò)社區(qū)公益招投標(biāo)平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)失能老人家庭照料者培訓(xùn)項(xiàng)目。一方面，除嘉定區(qū)以外，各區(qū)招標(biāo)文本在需求調(diào)研方面基本上都是基于上海全市失能老人整體情況進(jìn)行闡述，這導(dǎo)致標(biāo)書(shū)中具體需求分析和項(xiàng)目標(biāo)的(服務(wù)內(nèi)容)幾乎完全一致。另一方面，由于資源統(tǒng)一按照行政轄區(qū)配置，導(dǎo)致目標(biāo)群體多的區(qū)域不一定有相應(yīng)的資源投入。比如，嘉定區(qū)、靜安區(qū)是失能老人較為集中的區(qū)域，但和其他街道一樣也只有200名照料者有機(jī)會(huì)接受培訓(xùn)。徐匯和楊浦兩個(gè)區(qū)均有大約2400戶(hù)失能老人，但徐匯區(qū)的購(gòu)買(mǎi)力度卻是楊浦區(qū)的兩倍多(表4)。

表4　上海購(gòu)買(mǎi)失能老人家庭照料者培訓(xùn)項(xiàng)目

類(lèi)似的如廣州市以政府購(gòu)買(mǎi)方式向每個(gè)街道提供200萬(wàn)資金運(yùn)營(yíng)家庭綜合服務(wù)中心。但在每個(gè)街道的人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)、轄區(qū)面積等存在差異的情況下，標(biāo)準(zhǔn)化的、相同的資金支持意味著人口數(shù)量少的街道能夠享受家綜服務(wù)的人群所占比重大，覆蓋人群也更加全面；而在人口數(shù)量較多且老齡化程度較高的街道，則存在供給不足、受益人群比例較低的問(wèn)題。按照轄區(qū)配置資源的方式導(dǎo)致財(cái)政支出的空間失衡，購(gòu)買(mǎi)資源投入并未能與服務(wù)需求相匹配，政府購(gòu)買(mǎi)也陷入了科層體系的窠臼。

(三)服務(wù)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性配置

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要目的是解決迫切的社會(huì)問(wèn)題，因此其項(xiàng)目配置的基本邏輯是“按需配置”。但在各地實(shí)踐中，很多購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目都是按照競(jìng)爭(zhēng)性邏輯即“按優(yōu)配置”來(lái)進(jìn)行。

2013年成都市級(jí)財(cái)政共投入240萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)了27項(xiàng)社會(huì)工作服務(wù)，數(shù)據(jù)顯示25個(gè)項(xiàng)目落在了3個(gè)區(qū)2個(gè)市2個(gè)縣的街道、鎮(zhèn)或村。其中，3個(gè)區(qū)有2個(gè)區(qū)的生產(chǎn)總值位居全市前列；而在具體市、縣中，彭州市、都江堰市、雙流縣、郫縣的地區(qū)生產(chǎn)總值均位列市、縣前列。這表明，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的區(qū)、市、縣級(jí)政府比經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)獲得了更多購(gòu)買(mǎi)資金支持。又如廣東順德對(duì)社會(huì)組織的扶持項(xiàng)目，廣泛使用競(jìng)爭(zhēng)性專(zhuān)項(xiàng)資金分配。由于評(píng)估指標(biāo)設(shè)置的問(wèn)題，通常具有較好發(fā)展基礎(chǔ)的鎮(zhèn)街具有更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在其2014年的立項(xiàng)項(xiàng)目中，坐擁美的、碧桂園兩大年銷(xiāo)售額超一千億元級(jí)企業(yè)集團(tuán)的北滘鎮(zhèn)以7項(xiàng)獨(dú)占鰲頭。這表明，在競(jìng)爭(zhēng)性框架下，有限的購(gòu)買(mǎi)資源仍然未能很好地實(shí)現(xiàn)按需配置。

四、政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的行為選擇

綜上可見(jiàn)，在各地實(shí)踐中，政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容在形式上確實(shí)存在一定程度模糊性。但這并不意味著政府購(gòu)買(mǎi)行為選擇也是模糊的；相反，在購(gòu)買(mǎi)的時(shí)候，到底選擇購(gòu)買(mǎi)什么，其實(shí)有相當(dāng)大程度的確定性，我們稱(chēng)之為“模糊的確定性”，即邊界是模糊的，但對(duì)邊界的選擇卻是確定的。這種“確定性”體現(xiàn)在：

(一)需求回應(yīng)是政府購(gòu)買(mǎi)的首要壓力

政府購(gòu)買(mǎi)首先是在組織環(huán)境變遷情況下科層組織對(duì)外部社會(huì)需求的明確回應(yīng)，即公共服務(wù)供給缺失、資源分配失衡、社會(huì)兜底服務(wù)單一。更深層次的原因在于公共服務(wù)供給未能與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型形成的新社會(huì)需求相匹配，表現(xiàn)為基本公共服務(wù)領(lǐng)域，教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)存在較大缺口；就業(yè)服務(wù)、外來(lái)人口服務(wù)相對(duì)滯后。因此，這些領(lǐng)域成為政府購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的重點(diǎn)。各地實(shí)踐顯示，政府購(gòu)買(mǎi)的群體主要涵蓋了老年人、殘疾人、未成年人、罕見(jiàn)病患者、社工、求職人群、脆弱家庭、流動(dòng)人口、貧困人口等有特殊訴求的群體。而為什么出現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)部門(mén)的民政化，也與民政部門(mén)關(guān)涉大量民生需求有關(guān)，是政府對(duì)外部壓力的正?；貞?yīng)。

而有的地方政府購(gòu)買(mǎi)仍然以部門(mén)服務(wù)為主，即主要為政府履職而服務(wù)，其原因也在于外部壓力。長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)改革的壓力使得政府改革“為了編制而編制”，人員及其編制成了許多部門(mén)的稀缺資源。面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的公共事務(wù)，只有用政府購(gòu)買(mǎi)的方式緩解這一緊張格局。

(二)新的地方競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的是政府購(gòu)買(mǎi)的間接動(dòng)力

政府購(gòu)買(mǎi)在一定程度上也是新一輪地方政府競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)一個(gè)龐大的單一制國(guó)家，是在確保中央權(quán)威前提下激發(fā)地方活力，提升整體績(jī)效的一種有效激勵(lì)。隨著市場(chǎng)化改革日益深入，一味追求“增長(zhǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的同時(shí)，也因其負(fù)面影響飽受詬?。涸诖吮尘跋拢鐣?huì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展受到學(xué)界的普遍關(guān)注。*參見(jiàn)李培林：《重視推進(jìn)社會(huì)管理體制改革》，《人民論壇》2005年第10期；俞可平：《推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2007年4月23日；何增科：《以治理和善治為方向推進(jìn)社會(huì)管理體制改革》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2011年第12期。自2004年十六屆四中全會(huì)提出要“推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”，到2013年十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的要求，不到十年，中央政策文本密集出現(xiàn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的政策意見(jiàn)，社會(huì)創(chuàng)新被列為重點(diǎn)工作。

顯然，政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)仍然在，但是競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的已發(fā)生了變化。與純粹的競(jìng)爭(zhēng)增長(zhǎng)相比，公共服務(wù)有效供給也成了新的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的。我們?cè)诟鞯貙?shí)踐中看到政府購(gòu)買(mǎi)在不同區(qū)域的梯度擴(kuò)散，可以看成是這種競(jìng)爭(zhēng)的自然結(jié)果。在這種新的激烈競(jìng)爭(zhēng)格局下，政府購(gòu)買(mǎi)有可能是“為競(jìng)爭(zhēng)而購(gòu)買(mǎi)”而不是“為公共服務(wù)而購(gòu)買(mǎi)”。由此，在各地出現(xiàn)不同程度的過(guò)度購(gòu)買(mǎi)，也就可以解釋了。

(三)部門(mén)決定是政府購(gòu)買(mǎi)的主要路徑

政府購(gòu)買(mǎi)在形式上似乎完成了政府與社會(huì)組織的契約合作。眾多政府購(gòu)買(mǎi)的研究也認(rèn)為，這是政-社合作的全新開(kāi)始。事實(shí)是否真的如此？

合作是“一個(gè)在協(xié)商、承諾和執(zhí)行之間不斷反復(fù)的(iterative)和循環(huán)(cyclical)的過(guò)程”；*Peter Smith Ring and Andrew H. Van de Ven, “Development Processes of Cooperative Interorganizational Relationships,” Academy of Management Review, Vol.19, No.1, 1994, pp.90-118.是“自主的行為者(autonomy actors)之間通過(guò)正式或非正式的協(xié)商，建立一種規(guī)則和結(jié)構(gòu)以確定和調(diào)整他們之間關(guān)系，并且形成一種行動(dòng)和問(wèn)題決定的方式。*Ann Marie Thomson, “Collaboration: Meaning and Measurement,” Ph.D. diss., Indiana University -Bloomington, 2001.這些定義了合作雙方主體的對(duì)等性和過(guò)程的協(xié)商性。顯然，這些重要元素并未在各地政府購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中清晰凸現(xiàn)；政府購(gòu)買(mǎi)仍然是政府的“部門(mén)決定”過(guò)程。前文提到購(gòu)買(mǎi)資源按照行政區(qū)劃進(jìn)行配置，購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目按照指標(biāo)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性分配，這都表明傳統(tǒng)科層體系按照職能和工作任務(wù)“配給”公共服務(wù)的模式并未轉(zhuǎn)變。政-社互動(dòng)已經(jīng)開(kāi)始浮現(xiàn)，但合作仍然遙遠(yuǎn)。

五、小　結(jié)

三十多年的地方增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了轉(zhuǎn)型陣痛，中央正密集出臺(tái)引領(lǐng)改革與創(chuàng)新的政策。在主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境的變化中，地方政府在一定程度上從招商引資的“政治企業(yè)家”轉(zhuǎn)型為“組織變革者”，并帶來(lái)了政府購(gòu)買(mǎi)等不同的地方改革實(shí)踐。在傳統(tǒng)模式下，政府既是生產(chǎn)者又是提供者，權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致對(duì)財(cái)政支出效果的忽視，但在購(gòu)買(mǎi)模式下，政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)現(xiàn)了政府從生產(chǎn)者到委托者、監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變，無(wú)感知的財(cái)政支出轉(zhuǎn)變?yōu)榭筛兄墓卜?wù)。顯然，政府購(gòu)買(mǎi)使公共服務(wù)供給更為有效優(yōu)質(zhì)。

但問(wèn)題在于，這種創(chuàng)新由于沒(méi)有清晰的理論邏輯和制度邊界，事實(shí)上也會(huì)帶來(lái)更多新的問(wèn)題，比如過(guò)度購(gòu)買(mǎi)、購(gòu)買(mǎi)資源的浪費(fèi)乃至新的資源分配不公。由于缺少雙向互動(dòng)以及過(guò)程透明，導(dǎo)致公共服務(wù)供給過(guò)程中(無(wú)論是政府提供還是政府購(gòu)買(mǎi))的問(wèn)責(zé)真空。政府應(yīng)該向誰(shuí)提供公共服務(wù)，以及提供什么樣的公共服務(wù)，這成了一個(gè)既沒(méi)經(jīng)過(guò)頂層設(shè)計(jì)，也沒(méi)經(jīng)過(guò)充分協(xié)商的過(guò)程。因此，雖然政府購(gòu)買(mǎi)的行為邏輯清晰，但其結(jié)果卻往往模糊甚至偏離初衷。如何消弭這種模糊性和偏差，構(gòu)建“清晰的確定性”，迫切需要政府進(jìn)一步考慮并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

政府購(gòu)買(mǎi)的價(jià)值取向指向的是合作治理。無(wú)疑，“治理轉(zhuǎn)型”(the transformation of governance)*National Academy of Public Administration, Report of the Priority Issues Task Force, Washington, D. C.: NAPA, 2000.對(duì)各國(guó)來(lái)說(shuō)仍然是未來(lái)主要議題。合作治理提供的“共識(shí)、共治、共享”敘事無(wú)疑是誘人的，但合作形成的條件，如信任、規(guī)則、資源；合作機(jī)制的構(gòu)建，如信息共享、資源整合、統(tǒng)一行動(dòng)、行動(dòng)者之間的互動(dòng)等等，卻仍然是懸而未決的難題。而在中國(guó)各地政府購(gòu)買(mǎi)開(kāi)展得如火如荼的時(shí)候，這些問(wèn)題甚至還沒(méi)有被根本觸及和回應(yīng)。就此而言，政府購(gòu)買(mǎi)的“下一步行動(dòng)”，應(yīng)該是為這些問(wèn)題的解決打開(kāi)一扇窗戶(hù)！

(責(zé)任編輯:曹玉華)

Ambiguous Certainty: An Analysis on the Boundary of Government Purchase

He Yanling, Qian Lei

Government purchase has become the important mechanism of public services delivery reform in China. The demands response, the new object in performance competition and the department decision have controlled the content of government purchase jointly, which makes it characterized as “ambiguous certainty”. That means even the content boundary is blurred, and the logic of government behavior is certain. From the perspective of future development, government purchase should become a breakthrough to achieve the transformation of cooperative governance in China.

government purchase, demands response, cooperative governance

何艷玲，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心教授(廣州510275)；錢(qián)蕾，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生(廣州510275)。周寒同學(xué)對(duì)本文寫(xiě)作有貢獻(xiàn)。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的方向與重點(diǎn)研究”(15ZDA046)、中英合作項(xiàng)目“政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中英經(jīng)驗(yàn)研究”

D035

A

1006-0766(2016)05-0014-09