劉舒楊，王浦劬

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政府購(gòu)買公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)與防范

劉舒楊，王浦劬

一般理論認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)可以提升效率、促進(jìn)民主、實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任。但是，越來(lái)越多的證據(jù)表明，政府購(gòu)買服務(wù)也存在著潛在的風(fēng)險(xiǎn)，購(gòu)買服務(wù)不一定能提升公共服務(wù)的供給效率，可能威脅社會(huì)的民主治理，或者降低公共服務(wù)供給中的政府責(zé)任。為防范政府購(gòu)買公共服務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，需構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性制度環(huán)境、建立需求評(píng)估機(jī)制、提升政府的合同管理能力。

政府購(gòu)買公共服務(wù)；競(jìng)爭(zhēng)；民主治理；政府責(zé)任

政府購(gòu)買公共服務(wù)，“就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用”。*中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2013年9月30日，http:∥www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html.，2016年4月16日。當(dāng)前，政府購(gòu)買公共服務(wù)已經(jīng)成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家提供公共服務(wù)的主要手段。據(jù)薩瓦斯的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)至少有200種服務(wù)由承包商向政府提供，*薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第75頁(yè)。內(nèi)容涉及教育、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全、福利管理等方面。截止2014年英國(guó)地方政府從第三方采購(gòu)商品和服務(wù)金額已達(dá)450億英鎊，幾乎占據(jù)總開支的四分之一。

自20世紀(jì)90年代，我國(guó)地方政府相繼開始購(gòu)買公共服務(wù)的試點(diǎn)探索，購(gòu)買范圍不斷擴(kuò)大，購(gòu)買制度逐步完善。2013年9月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出：“推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑”，“到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度”。*中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。黨的十八屆三中全會(huì)要求“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。政府購(gòu)買公共服務(wù)由此成為我國(guó)全面深化改革的重要內(nèi)容，成為提升公共服務(wù)質(zhì)量、轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的改革手段。

一般理論認(rèn)為，以購(gòu)買的方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給，可以有效引入競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮政府與市場(chǎng)的雙重機(jī)制；轉(zhuǎn)變社會(huì)公眾在公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)中的地位，滿足公眾在公共服務(wù)供給中的多樣化需求；引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給框架，通過(guò)多方參與，提升政府在履行公共服務(wù)方面的政府責(zé)任。但是，經(jīng)驗(yàn)表明，購(gòu)買服務(wù)并非解決公共服務(wù)問(wèn)題的萬(wàn)靈之藥，只有在滿足相應(yīng)制度條件的前提下，購(gòu)買服務(wù)才能實(shí)現(xiàn)效率、民主、有效治理與政府責(zé)任的目標(biāo)。因此，面對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀，我們不僅需要看到超越傳統(tǒng)的單一行政性公共服務(wù)供給方式的優(yōu)越性，更要清楚把握政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)良好目標(biāo)的條件和自身存在的風(fēng)險(xiǎn)，全面正確認(rèn)知和把握政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和弊端，揚(yáng)長(zhǎng)避短。

本文在積極主張政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的前提下，通過(guò)審慎反思中西方政府購(gòu)買公共服務(wù)中可能出現(xiàn)的負(fù)面問(wèn)題，分析政府購(gòu)買公共服務(wù)在追求供給效率、民主治理與政府責(zé)任方面可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提出防范風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，以期為我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的健康發(fā)展提供借鑒。

一、損害效率原則的實(shí)現(xiàn)

從簡(jiǎn)單的觀點(diǎn)出發(fā)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要比政府壟斷行為更有效，購(gòu)買服務(wù)正是通過(guò)破除壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效率的提高。但是，競(jìng)爭(zhēng)并不是萬(wàn)能的處方，競(jìng)爭(zhēng)也并非總能夠?qū)崿F(xiàn)效率。隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)的不斷深化，以及對(duì)購(gòu)買服務(wù)更長(zhǎng)時(shí)間、更多領(lǐng)域的觀察，對(duì)購(gòu)買服務(wù)可以帶來(lái)效率的質(zhì)疑正逐步增多。

(一)政府購(gòu)買公共服務(wù)未必帶來(lái)真正的公平競(jìng)爭(zhēng)

市場(chǎng)僅在存在真正競(jìng)爭(zhēng)的情況下才會(huì)有效率，但“政府所運(yùn)行的市場(chǎng)會(huì)受到各種缺陷的困擾，市場(chǎng)中積累的缺陷越多，就越難以實(shí)現(xiàn)效率的承諾”。*凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》，孫迎春譯，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第13頁(yè)。

首先，在政府購(gòu)買公共服務(wù)中存在“供給方缺陷”。“供給方缺陷”包括缺乏為政府購(gòu)買服務(wù)而存在的市場(chǎng)，服務(wù)供應(yīng)者之間競(jìng)爭(zhēng)程度低，市場(chǎng)會(huì)受到外部因素的影響。“政府有時(shí)購(gòu)買的大宗物品和服務(wù)根本就沒(méi)有預(yù)先存在的市場(chǎng)”，“如果不是為了政府的需要，也根本不會(huì)有市場(chǎng)”。*凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》，第25頁(yè)。因此，政府主導(dǎo)建立的市場(chǎng)中，合格的生產(chǎn)者往往很少。凱特爾在研究美國(guó)地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的案例時(shí)指出，很多項(xiàng)目服務(wù)生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)程度很低，以致成為“供應(yīng)商主導(dǎo)的系統(tǒng)”。例如密歇根州社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的供應(yīng)商數(shù)量就極少，“官員往往被迫將合同簽給唯一的供應(yīng)商，盡管他們并不總能符合政府的工作要求”。*Ruth Hoogland DeHoog, Contracting Out for Human Services： Economic, Political, and Organizational Perspectives, New York: State University of New York Press, 1984, p.130.在我國(guó)的購(gòu)買實(shí)踐中，也存在著“陪標(biāo)”的現(xiàn)象。由于可以提供某項(xiàng)公共服務(wù)的生產(chǎn)者的實(shí)際數(shù)量不足以達(dá)到招標(biāo)規(guī)定的最低值，因而邀請(qǐng)或者安排其他生產(chǎn)者象征性地參與招標(biāo)過(guò)程。這種小股供應(yīng)商把持市場(chǎng)的現(xiàn)象，會(huì)逐步演化成供應(yīng)商的壟斷。Johnston和Romzek在研究美國(guó)堪薩斯州向地區(qū)性老齡非營(yíng)利性組織AAAs(Area Agencies on Aging)購(gòu)買老年人醫(yī)療服務(wù)的案例時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方政府出于穩(wěn)定性的考慮，常常并不尋找更多的服務(wù)供應(yīng)者，但長(zhǎng)期的合作使得服務(wù)供應(yīng)者形成了與政府談判的能力，政府與之的合作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囮P(guān)系，服務(wù)承接方甚至可以影響政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定。*Jocelyn M. Johnston and Barbara S. Romzek, “Contracting and Accountability in State Medicaid Reform: Rhetoric, Theories, and Reality,” Public Administration Review, Vol.59, No.5, 1999，pp.383-399.

其次，來(lái)自需求方的缺陷，即政府在購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中存在的缺陷。凱特爾指出，政府自身的行為，會(huì)產(chǎn)生實(shí)際的市場(chǎng)缺陷，“政府不僅經(jīng)常在確定產(chǎn)品特性方面做不到足以引起競(jìng)爭(zhēng)所要求的明確性，而且還會(huì)因頻繁而重要的信息失靈而痛苦不堪”。*凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》，第28頁(yè)。Johnston和Romzek在研究政府購(gòu)買公共服務(wù)中合同管理的復(fù)雜性時(shí)表明，適于進(jìn)行購(gòu)買或者在購(gòu)買中容易導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)一般具有如下特征：私人獲益、產(chǎn)出容易測(cè)量、產(chǎn)出測(cè)量時(shí)間短、產(chǎn)出是有形的、具有足夠的供應(yīng)商；反之，當(dāng)私人收益降低，產(chǎn)出衡量困難，產(chǎn)出衡量時(shí)間長(zhǎng)，產(chǎn)出無(wú)形，供應(yīng)商不足時(shí)，政府購(gòu)買公共服務(wù)合同管理的難度增加，市場(chǎng)或者競(jìng)爭(zhēng)可以起到的作用降低。*Johnston and Romzek, “Contracting and Accountability in State Medicaid Reform.”

(二)競(jìng)爭(zhēng)性的政府購(gòu)買公共服務(wù)未必帶來(lái)成本節(jié)約

在政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中，確實(shí)存在著大量的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。但是，無(wú)論西方還是我國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)性都是購(gòu)買服務(wù)追求的主要指標(biāo)，人們希望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，以較低的成本獲得合適的公共服務(wù)。事實(shí)上，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買服務(wù)的比重確實(shí)在逐步增加。以美國(guó)佛羅里達(dá)州政府購(gòu)買公共服務(wù)的項(xiàng)目為例，比較2000—2001財(cái)年與2004—2005財(cái)年政府購(gòu)買情況，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買比重下降了7.7%，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的比重上升了7.9%。*Meeyoung Lamothe and Scott Lamothe, “Beyond the Search for Competition in Social Service Contracting: Procument, Consolidation, and Accountability,” The American Review of Public Administration, Vol.39, No.12, 2009，pp.164-188.我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買開始于20世紀(jì)90年代末，1998年深圳市綠化管理處引導(dǎo)部分公園養(yǎng)護(hù)工人成立園林綠化公司，引入競(jìng)爭(zhēng)性方法招標(biāo)購(gòu)買服務(wù)，目前，深圳市民營(yíng)園林綠化公司已有上千家，深圳市購(gòu)買園林綠化服務(wù)成為我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)招標(biāo)運(yùn)作的早期典型案例。

雖然政府購(gòu)買公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性不斷提高，但是很多競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買并沒(méi)有帶來(lái)服務(wù)成本下降的預(yù)期理想結(jié)果。Meeyoung Lamothe和Scott Lamothe在對(duì)佛羅里達(dá)州政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間段的比較研究時(shí)就發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買項(xiàng)目越來(lái)越集中于大的生產(chǎn)者手中，項(xiàng)目的數(shù)量越來(lái)越少，購(gòu)買的金額卻不斷增多，“競(jìng)爭(zhēng)成為效率(節(jié)約成本)的破壞者而非推動(dòng)者”。*Meeyoung Lamothe and Scott Lamothe, “Beyond the Search for Competition in Social Service Contracting: Procument, Consolidation, and Accountability,” pp.164-188.事實(shí)上，在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，一方面實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的條件相對(duì)嚴(yán)格，競(jìng)爭(zhēng)要求在公共服務(wù)市場(chǎng)中存在足夠多的潛在服務(wù)生產(chǎn)者，政府具備充足的組織資源(包括相對(duì)充分的信息、專業(yè)的公務(wù)員等)以及政府可以避免外在的政治干預(yù)；另一方面，即使政府和市場(chǎng)能夠滿足以上要求，公共服務(wù)生產(chǎn)者的機(jī)會(huì)主義與非法行為，仍有可能使購(gòu)買公共服務(wù)的成本高于政府自我提供服務(wù)。*Ruth Hoogland Dehoog, “Competition, Negotiation, or Cooperation: Three Models for Service Contracting,” Administration & Society, Vol.22, No.3, 1990，pp.317-340.Henry Ohlsson選擇瑞典115個(gè)城市中的170家公共和私人組織在垃圾回收方面的績(jī)效數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比研究，發(fā)現(xiàn)公共部門垃圾回收的成本平均竟然比私人部門低6%。*Henry Ohlsson, “Ownership and Production Costs: Choosing between Public Production and Contracting-Out in the Case of Swedish Refuse Collection,” Fiscal Studies, Vol.24, No.4, 2003，pp.451-476.

(三)政府購(gòu)買公共服務(wù)可能帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量下降

有研究認(rèn)為，政府購(gòu)買服務(wù)成本的降低，主要源于以下三個(gè)原因：(1)服務(wù)生產(chǎn)者沒(méi)有遵守政府條例和公務(wù)員的各項(xiàng)要求，雇傭非全日制員工，或者以臨時(shí)工代替正式員工；(2)壓低服務(wù)提供人員的工資水平，甚至低于規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)；(3)削減員工的福利待遇，特別是養(yǎng)老、醫(yī)療等基本福利保障，“邊際福利的差距是‘政府和私人承包商之間的最大區(qū)別’”。*轉(zhuǎn)引自凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》，第130頁(yè)。由此可見(jiàn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)的成本降低，并不僅僅來(lái)自于充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可能也來(lái)自于服務(wù)質(zhì)量的下降。

雖然很多政府購(gòu)買公共服務(wù)的支持者堅(jiān)持購(gòu)買服務(wù)的低成本不是來(lái)自于公共服務(wù)質(zhì)量的降低，而是其生產(chǎn)效率的提高?！昂贤邪芴岣呱a(chǎn)效率的主要原因在于單位時(shí)間內(nèi)單個(gè)雇員產(chǎn)出量的提高，而不是低工資”，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買使政府可以在不同供應(yīng)商之間進(jìn)行選擇，“這種選擇能夠推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)又能帶來(lái)更多成本收益比高的公共服務(wù)”。*薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，第161頁(yè)。但是，如前所述，在具有“供給方缺陷”的市場(chǎng)中，很難依靠自發(fā)市場(chǎng)機(jī)制的自然選擇，驅(qū)逐服務(wù)質(zhì)量低劣的公共服務(wù)生產(chǎn)者。因此，識(shí)別并且淘汰這些生產(chǎn)者，需要科學(xué)合理、公平公正的評(píng)估機(jī)制，否則公共服務(wù)質(zhì)量的下降在所難免。與此同時(shí)，購(gòu)買合同中的自由裁量權(quán)也會(huì)降低公共服務(wù)的質(zhì)量，其中對(duì)涉及公民權(quán)益的公共服務(wù)影響尤其嚴(yán)重，例如老年人關(guān)懷、社區(qū)矯正、家庭服務(wù)等。如果在相關(guān)合同中沒(méi)有對(duì)合同目標(biāo)作出清晰界定，服務(wù)生產(chǎn)者就會(huì)獲得較大的自由裁量權(quán)空間，因此，可能出現(xiàn)以犧牲質(zhì)量為代價(jià)降低成本的現(xiàn)象，但是，這種質(zhì)量的下降，卻無(wú)法在技術(shù)上認(rèn)定為違背合同條款?，F(xiàn)實(shí)中，服務(wù)質(zhì)量下降主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是服務(wù)生產(chǎn)者減少服務(wù)事項(xiàng)或者服務(wù)覆蓋人群；另一方面就是降低具體服務(wù)提供人員的薪酬、福利待遇，間接降低服務(wù)水平的專業(yè)性。

二、弱化民主治理原則的貫徹

在政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體結(jié)構(gòu)中，社會(huì)公眾即公共服務(wù)受益人的身份發(fā)生了很大的變化。社會(huì)公眾由公共服務(wù)的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的顧客，公共服務(wù)的目標(biāo)由滿足社會(huì)公眾整體的公共服務(wù)需求，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)顧客個(gè)體在公共服務(wù)方面的個(gè)人利益，即“顧客至上”。這一變革對(duì)于克服傳統(tǒng)公共服務(wù)供應(yīng)中，脫離公眾需求的行政性供給具有很大助益，“顧客至上”促使公共服務(wù)具有更多選擇、更多創(chuàng)新和更少浪費(fèi)。同時(shí)，“顧客至上”強(qiáng)化社會(huì)公眾的主體地位和購(gòu)買過(guò)程中的選擇性，有助于提升政府和社會(huì)治理中的民主性。

但是，個(gè)人利益的聚合并不等同于公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府購(gòu)買中的社會(huì)公眾也不僅僅是享受公共服務(wù)的顧客。在購(gòu)買過(guò)程中過(guò)分追求個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)反而造成對(duì)公共利益的消解，對(duì)社會(huì)公平的忽視，最終帶來(lái)對(duì)民主治理原則的弱化。購(gòu)買服務(wù)中的“顧客至上”是提升公共服務(wù)質(zhì)量的有效路徑，但缺乏公共利益指引的“顧客至上”，會(huì)使購(gòu)買服務(wù)走向民主治理的反面。

(一)消解公共利益的實(shí)現(xiàn)

在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給中，政府是公共服務(wù)的供應(yīng)者，政府提供并自己生產(chǎn)公共服務(wù)，社會(huì)公眾被動(dòng)接受政府提供的服務(wù)。此時(shí)，公共服務(wù)具有很強(qiáng)的行政性或部門性偏好，政府往往根據(jù)自身的行政價(jià)值、工作理念與實(shí)際偏好提供公共服務(wù)，不論公共服務(wù)是否符合社會(huì)公眾的需求。

變革后，公眾成為公共服務(wù)的消費(fèi)者，政府需要仔細(xì)聆聽(tīng)和了解消費(fèi)者的需求，擴(kuò)大消費(fèi)者在需求設(shè)計(jì)階段的發(fā)言權(quán)，甚至讓消費(fèi)者“選擇服務(wù)提供者，從而開始讓顧客坐到駕駛的座位上”。*戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著政府部門》，周敦仁等譯，上海：上海譯文出版社，2006年，第121頁(yè)。例如，憑單制*憑單制是政府購(gòu)買公共服務(wù)的一種方式，具體指政府向符合規(guī)定條件的公共服務(wù)對(duì)象發(fā)放憑單，由公共服務(wù)的消費(fèi)者選擇服務(wù)提供方，并向服務(wù)提供方交付憑單，服務(wù)提供方持憑單向政府部門要求兌現(xiàn)一定數(shù)量的資金。就是將選擇權(quán)交給消費(fèi)者的主要方式。這種把資源交給消費(fèi)者挑選的方法，確實(shí)使公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者對(duì)消費(fèi)者的需求保持靈敏的反應(yīng)，使消費(fèi)者對(duì)公共服務(wù)的滿意度大幅提高，但是，這一做法也將追求短期個(gè)人利益的政治觀點(diǎn)植入了公共服務(wù)供給的過(guò)程。政府購(gòu)買公共服務(wù)傳遞出一種政治傾向，人們更希望政府回應(yīng)短期的、獨(dú)立的個(gè)人利益，以滿足個(gè)體在公共服務(wù)上的不同需求，而不支持政府通過(guò)審慎的過(guò)程追求公共利益的政策。*Linda de Leon and Robert B. Denhardt, “The Political Theory of Reinvention,” Public Administration Review, Vol.60, No.2, 2000，pp.89-97.如此，在公共服務(wù)供給中，公共利益可能被逐步消解。

在公眾與政府的關(guān)系中，政府視公眾為“顧客”，但公眾不僅僅是政府的顧客，顧客的標(biāo)簽有很大的局限性。*Henry Mintzberg, “Managing Government, Governing Management, ” Harvard Business Review, Vol.74, No.3, 1996，pp.75-83.一方面，作為顧客的角色，公共服務(wù)市場(chǎng)中的個(gè)人不需要關(guān)心其他顧客的利益，也不需要顧忌公共利益，顧客僅要求個(gè)人利益的充分實(shí)現(xiàn)，“在一個(gè)類似市場(chǎng)的場(chǎng)所中的個(gè)人選擇優(yōu)于基于公共價(jià)值觀的集體選擇”。*珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年，第70頁(yè)?！邦櫩椭辽稀睂€(gè)人利益置于公共利益之上，或者僅將公共利益視為實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人利益的副產(chǎn)品。另一方面，政府提供的公共服務(wù)不僅僅是滿足公民個(gè)體需求，提高個(gè)人生活便利性的工具，還需要傳遞社會(huì)公共價(jià)值。但是，以滿足個(gè)人利益為目標(biāo)的購(gòu)買服務(wù)，很大程度上忽略了公共服務(wù)中社會(huì)公共價(jià)值的傳遞。在公眾與服務(wù)生產(chǎn)者的關(guān)系中，營(yíng)利性的私人生產(chǎn)者很難理解民主治理中的社會(huì)價(jià)值，“購(gòu)買服務(wù)僅要求明確提供服務(wù)的具體信息，而不會(huì)要求民主、公平、公開等含糊的社會(huì)價(jià)值”。因此，如同Hodge從經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、民主績(jī)效、法律績(jī)效、政治績(jī)效五個(gè)方面衡量政府購(gòu)買公共服務(wù)后所指出的那樣，從經(jīng)濟(jì)績(jī)效的視角來(lái)看，政府購(gòu)買公共服務(wù)在某些方面確實(shí)取得了成功，但是，這其中確實(shí)伴隨著社會(huì)問(wèn)題和民主風(fēng)險(xiǎn)。*Graeme A. Hodge, “Competitive Tendering and Contracting out: Rhetoric or Reality?” Public Productivity & Management Review, Vol.22, No.4, 1999，pp.455-469.

(二)忽視社會(huì)公平和正義

個(gè)人利益的聚合不等于公共利益的實(shí)現(xiàn)，以個(gè)人利益為核心的購(gòu)買服務(wù)還容易導(dǎo)致服務(wù)購(gòu)買中特權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，損害購(gòu)買結(jié)果的公平。從理論上來(lái)看，政府購(gòu)買的公共服務(wù)是社會(huì)基本公共服務(wù)，而不是全部公共服務(wù)，其中，公民權(quán)是公民享受社會(huì)基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)。社會(huì)公眾應(yīng)該平等地享受基本公共服務(wù)，不受包括財(cái)產(chǎn)、社會(huì)地位、性別、種族等社會(huì)因素的影響甚至干擾。在民主治理原則下，政府的目標(biāo)是關(guān)注并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾共同的公共利益，而且需要努力地“阻礙一些狹隘的小集團(tuán)因?yàn)橐恍┎粸楣怖嫠菰S的理由而對(duì)公眾強(qiáng)行征稅的行為”。*Trudi C. Miller, “The Operation of Democratic Institutions,” Public Administration Review, Vol.49, No.6, 1989，pp.511-521.但是，在以社會(huì)公眾為“顧客”的購(gòu)買模式中，公共利益不僅變得不再重要，政府甚至?xí)蔀樘厥饫婕瘓F(tuán)獲勝聯(lián)盟的意志的代表。

“顧客至上”要求政府與服務(wù)生產(chǎn)者都對(duì)消費(fèi)者的需求保持敏感，不斷滿足消費(fèi)者多樣化的要求，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者個(gè)人利益的最大化。實(shí)踐中，一些更有能力接近政府表達(dá)偏好的個(gè)人或者群體往往容易獲得資源，進(jìn)而要求公共財(cái)政為其提供更多的、超越基本范疇的社會(huì)公共服務(wù)，形成一定的特權(quán)；相反，社會(huì)弱勢(shì)群體或者獨(dú)立的個(gè)人，由于很難形成利益聚合或者號(hào)召集體行動(dòng)，其基本公共需求常常被公共部門所忽視?！拔覀兛偰馨l(fā)現(xiàn)政策制定被積極有效的倡導(dǎo)群體所重塑”，*海倫·英格蘭姆、斯蒂文·R·史密斯編：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，鐘振明、朱濤譯，上海：上海交通大學(xué)出版社，2005年，第190頁(yè)。強(qiáng)勢(shì)社會(huì)團(tuán)體甚至可以裹挾政府將更多的公共財(cái)政資源投入其偏好的社會(huì)公共服務(wù)，購(gòu)買超出基本公共服務(wù)范疇或者不符合公共利益的服務(wù)或產(chǎn)品。因此，不受公共利益限制的“顧客至上”，不僅無(wú)益于民主性的增進(jìn)，反而加劇了公民間的不平等，弱化民主治理原則的貫徹。

三、侵蝕政府責(zé)任原則的履行

從最為廣義的角度看，“政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)民眾的需求和利益”。*楊欣：《公共服務(wù)合同外包中的政府責(zé)任研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2012年，第92頁(yè)。

從理論上來(lái)講，政府購(gòu)買公共服務(wù)并不會(huì)降低政府的責(zé)任，因?yàn)橘?gòu)買服務(wù)的資金來(lái)源于公共財(cái)政資金，政府只是采取更有效率的方式提供公共服務(wù)。同時(shí)，政府購(gòu)買引導(dǎo)公共部門、企業(yè)、非營(yíng)利性組織共同參與公共服務(wù)供給，發(fā)揮不同主體在公共服務(wù)供給中的不同優(yōu)勢(shì)，最大限度滿足社會(huì)公眾在基本公共服務(wù)方面的需求。但是，在實(shí)踐中，公共服務(wù)參與主體的增多，客觀上造成公共服務(wù)項(xiàng)目的復(fù)雜性與合作難題；*Charles R. Wise, “Public Service Configurations and Public Organizations: Public Organization Design in the Post-Privatization Era,” Public Administration Review, Vol.50, No.2, 1990，pp.141-155.政府越來(lái)越依賴第三方提供公共服務(wù)，也帶來(lái)國(guó)家空心化的隱憂；同時(shí)，日益嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題也不斷侵蝕著政府的責(zé)任。

(一)公共服務(wù)主體間的合作難題

政府購(gòu)買公共服務(wù)將傳統(tǒng)的二元主體結(jié)構(gòu)變成四元甚至多元*因?yàn)楣卜?wù)的生產(chǎn)者也存在著多種類型：集成者、支持者、直接生產(chǎn)者，負(fù)責(zé)的公共服務(wù)購(gòu)買往往包含多種類型的服務(wù)生產(chǎn)者，所以可能出現(xiàn)多元主體結(jié)構(gòu)。主體結(jié)構(gòu)關(guān)系，主體增多，就會(huì)相應(yīng)增加合同關(guān)系和框架的復(fù)雜性，主體間協(xié)同合作的難度亦會(huì)相應(yīng)增大。

首先，需要協(xié)調(diào)不同主體間的服務(wù)動(dòng)機(jī)。在公共服務(wù)供給中，政府不僅負(fù)有為社會(huì)公眾提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，同時(shí)需要按照法定程序，以公平、公開、公正的原則向社會(huì)公眾提供服務(wù)，在公共服務(wù)供給中實(shí)現(xiàn)公共利益增加、保障公民個(gè)人權(quán)益、社區(qū)發(fā)展等公共目標(biāo)。因此，公共服務(wù)供給的目標(biāo)是多元的，效率或者利益最大化并不是公共服務(wù)追求的唯一或首要目標(biāo)。同時(shí)，不同類型的承接主體在參與公共服務(wù)供給的過(guò)程中也有著不同的目標(biāo)追求。對(duì)于社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)等非營(yíng)利性組織而言，實(shí)現(xiàn)組織既定的目標(biāo)和社會(huì)效益，是其參與公共服務(wù)供給的關(guān)鍵目的。因此，當(dāng)不同類型的主體參與到公共服務(wù)供給中，面對(duì)眾多的價(jià)值排序，主體間的合作實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)。

其次，多元主體參與放大了委托-代理模型的矛盾。政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)際上形成了一個(gè)委托-代理模型，政府是委托人，服務(wù)生產(chǎn)者是代理人。在一般的委托-代理模型中，委托人與代理人之間存在著利益沖突與監(jiān)控問(wèn)題。利益沖突指“雖然委托人提供了各種激勵(lì)誘導(dǎo)代理人工作，但代理人卻總是有優(yōu)先滿足的其他利益”，監(jiān)控問(wèn)題指“委托人試圖通過(guò)監(jiān)控代理人的行為減少他們的逃避現(xiàn)象”。*凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》，第20頁(yè)。隨著委托代理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜，監(jiān)控的成本會(huì)逐步增加。

在復(fù)雜的公共服務(wù)供給中，公共服務(wù)的生產(chǎn)者也存在著多種類型，即集成者、支持者與直接生產(chǎn)者。集成者通常是不直接為顧客提供服務(wù)，負(fù)責(zé)整合公共服務(wù)供給網(wǎng)鏈資源、管理網(wǎng)鏈運(yùn)營(yíng)的組織，例如得克薩斯州政府購(gòu)買日托服務(wù)就是與一家非營(yíng)利組織——兒童保育協(xié)會(huì)簽訂協(xié)議，由兒童保育協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理幾個(gè)縣的兒童保育供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)；*斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D. 埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第74-75頁(yè)。支持者一般是為其他組織或政府提供服務(wù)的組織，例如為生產(chǎn)者提供能力培訓(xùn)，為政府提供調(diào)研報(bào)告等；直接生產(chǎn)者就是面對(duì)服務(wù)對(duì)象直接生產(chǎn)公共服務(wù)的組織。因此，購(gòu)買者與集成者，集成者與生產(chǎn)者，購(gòu)買者與支持者，集成者與支持者，生產(chǎn)者與支持者之間形成多重委托-代理關(guān)系。

在政府購(gòu)買的實(shí)踐中，每一個(gè)層次的委托-代理關(guān)系都可能出現(xiàn)基于信息不對(duì)稱的監(jiān)控難題?！叭绻腥吮亲由斓锰L(zhǎng)，過(guò)多地介入代理人的工作，那么委托人和代理人之間的分界線就會(huì)消失。而如果委托人不能充分地深入觀察代理人的工作，就有可能遺漏各種丑行和潛在的災(zāi)難?！?凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》，第23頁(yè)。

(二)國(guó)家空心化的隱憂

國(guó)家空心化(Hollow State)是一種隱喻，用來(lái)說(shuō)明隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)成為一項(xiàng)基本的政策工具，公共部門越來(lái)越依賴非營(yíng)利性組織或營(yíng)利性企業(yè)提供基本公共物品和服務(wù)。*H. Brinton Milward and Keith G. Provan, “Governing the Hollow State,” Journal of Public Administration Research and Theory： J-PART, Vol.10, No.2, 2000，pp.359-379.政府原有的公共物品生產(chǎn)能力逐漸轉(zhuǎn)移，僅保留提供資金、管理規(guī)章和必要的監(jiān)控等職能。

一些學(xué)者認(rèn)為，這種職能的轉(zhuǎn)移并不意味著政府能力的弱化，更不意味著購(gòu)買服務(wù)會(huì)降低政府責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中，隨著購(gòu)買服務(wù)深入社會(huì)生活的方方面面，第三方不僅參與公共服務(wù)的實(shí)際提供，也參與法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，甚至參與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的起草。有時(shí)面對(duì)政府私人伙伴的貪婪、腐敗以及經(jīng)常的犯罪活動(dòng)，逐步羸弱的政府卻無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并更正。*轉(zhuǎn)引自凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》，第4-5頁(yè)。因此，過(guò)度依賴第三方提供公共服務(wù)，可能造成國(guó)家的空心化，并在一定程度上對(duì)政府責(zé)任構(gòu)成威脅。

國(guó)家空心化的憂患表現(xiàn)有三：第一，降低公共部門的合法性。公共服務(wù)是連接政府與社會(huì)公眾的紐帶，當(dāng)“公民納稅與享受服務(wù)之間的聯(lián)系變得日益脆弱”，*萊斯特·M·薩拉蒙：《新政府治理與公共行為的工具：對(duì)中國(guó)的啟示》，《中國(guó)行政管理》2009年第11期。公共部門的合法性也會(huì)隨之降低。第二，政府履職的能力下降。購(gòu)買政策的廣泛化，使得購(gòu)買已經(jīng)深入到公共服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。Milword和Provan在對(duì)美國(guó)亞利桑那州的圖森和匹麻縣推行的公共投資精神健康系統(tǒng)的案例中發(fā)現(xiàn)，雖然政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行過(guò)程的控制、對(duì)合同服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估都是政府應(yīng)該履行的相關(guān)職能，但由于能力限制，政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行控制實(shí)際上卻由非營(yíng)利組織和服務(wù)生產(chǎn)者實(shí)施。第三，減少公共服務(wù)的潛在責(zé)任性。*海倫·英格蘭姆、斯蒂文·R·史密斯編：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，第196頁(yè)。公共部門雖然經(jīng)常低效、僵化，但是，政府自身對(duì)于這些部門和工作人員設(shè)置有相關(guān)的制度，公眾對(duì)于這些部門也保有一定的監(jiān)督手段，對(duì)于提供公共服務(wù)的營(yíng)利或非營(yíng)利組織，公眾缺乏有效的監(jiān)督。

(三)助長(zhǎng)政府的腐敗現(xiàn)象

無(wú)論在西方還是中國(guó)，政府購(gòu)買中的腐敗問(wèn)題都普遍存在?！案瘮∪菀自诠膊块T和私營(yíng)部門的邊界發(fā)生”，面對(duì)數(shù)量龐大、穩(wěn)定性強(qiáng)且具有較大盈利空間的購(gòu)買項(xiàng)目，很多承包商為了獲得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)行賄政府官員；為了逃避檢查，以次充好，完成結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收，項(xiàng)目承包者也會(huì)向官員行賄。腐敗現(xiàn)象可以存在于各種類型的購(gòu)買服務(wù)方式中。“政府的承包合同、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和補(bǔ)貼可以通過(guò)賄賂、串謀和勒索來(lái)獲得。憑單制也會(huì)受到一系列詐騙行為的威脅，如偽造、盜用、出售以及非法收購(gòu)食品券。一個(gè)潛在的承包者會(huì)向政府官員行賄(或提供競(jìng)選贊助)來(lái)影響其決策，官員也可能主動(dòng)索要回扣。”*薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，第324-325頁(yè)。

腐敗的風(fēng)險(xiǎn)也存在于購(gòu)買服務(wù)過(guò)程的始終。購(gòu)買內(nèi)容確定、發(fā)布招標(biāo)信息、承包人資質(zhì)確定、生產(chǎn)公共服務(wù)、監(jiān)督服務(wù)生產(chǎn)、評(píng)估服務(wù)結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在著腐敗的風(fēng)險(xiǎn)和可能，“腐敗問(wèn)題充斥整個(gè)購(gòu)買過(guò)程，形形色色的操縱招投標(biāo)、賄賂和回扣現(xiàn)象從來(lái)沒(méi)有被消除過(guò)”。*John D. Donahue, The Privatization Decision： Public Ends, Private Means, New York: Basic Books, 1989, p.131.政府購(gòu)買中嚴(yán)重的腐敗行為不僅嚴(yán)重影響政府購(gòu)買公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，更重要的是，破壞了社會(huì)公平正義和民主的有效治理。在英國(guó)這一政府購(gòu)買運(yùn)行穩(wěn)定的國(guó)家，購(gòu)買中的腐敗行為已經(jīng)成為英國(guó)腐敗行為最重要的來(lái)源。據(jù)警方統(tǒng)計(jì)，1996年英國(guó)公共部門有130起嚴(yán)重違規(guī)案件，絕大部分與購(gòu)買服務(wù)中的回扣現(xiàn)象有關(guān)，很多案件中均具有通過(guò)行賄取得項(xiàng)目合同的現(xiàn)象，1990—1996年間法院此類案件激增，也進(jìn)一步印證了這一判斷。*David Hall, “Privatization, Multinationals, and Corruption,” Development in Practice, Vol.9, No.5, 1999，pp.539-556.

四、我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范制度

辨析政府購(gòu)買公共服務(wù)的弊端可見(jiàn)，這些弊端固然是政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體行為自身天然具有的，也是在政府購(gòu)買服務(wù)的行為組合和運(yùn)行中發(fā)生作用的。按照新制度主義的理論，弘揚(yáng)社會(huì)行為優(yōu)勢(shì)，抑制其弊端的根本出路，在于把行為納入制度的規(guī)范和軌道，通過(guò)建立健全制度，消解行為的天然弊端，發(fā)揮行為的巨大潛力。因此，基于政府購(gòu)買公共服務(wù)弊端的分析，設(shè)計(jì)和建構(gòu)針對(duì)性的制度，方是深入推進(jìn)政府公共服務(wù)改革的關(guān)鍵樞機(jī)。

(一)完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度安排，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性制度環(huán)境

只有真正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境才能實(shí)現(xiàn)效率，因此，政府需要通過(guò)制度建設(shè)促進(jìn)公共服務(wù)供給市場(chǎng)中真實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)。首先，政府需要對(duì)所購(gòu)買服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量有相對(duì)清晰的判斷，對(duì)潛在生產(chǎn)者的資質(zhì)、能力信息有一定了解，并具備判斷服務(wù)質(zhì)量的基本專業(yè)知識(shí)。其次，政府需要培育社會(huì)力量，形成潛在生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)。面對(duì)數(shù)量龐大、需求穩(wěn)定的公共服務(wù)供給任務(wù)，很多社會(huì)力量愿意進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域。面對(duì)新興社會(huì)力量，政府不僅需要給予成長(zhǎng)發(fā)展的空間，也需要通過(guò)創(chuàng)投、孵化等手段加以培育、引導(dǎo)，以形成數(shù)量質(zhì)量皆優(yōu)的社會(huì)力量競(jìng)爭(zhēng)者。

競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買并不是政府購(gòu)買公共服務(wù)的唯一方式，對(duì)于不適合采用競(jìng)爭(zhēng)方式供給或者不具備競(jìng)爭(zhēng)條件的公共服務(wù)需要綜合運(yùn)用談判、合作等購(gòu)買方式。但無(wú)論采取何種購(gòu)買方式，作為購(gòu)買者的政府都需要對(duì)所購(gòu)買產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量與功效有清晰的認(rèn)識(shí)，政府目標(biāo)的清晰度越高，購(gòu)買成功的可能性越大。另外，無(wú)論采取競(jìng)爭(zhēng)性還是非競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買方式，效率原則都不是政府購(gòu)買追求的首要原則甚至唯一原則。政府購(gòu)買是一項(xiàng)復(fù)雜的公共政策，購(gòu)買過(guò)程需要兼顧效率、公平、民主、政府責(zé)任等多元價(jià)值。追求單一價(jià)值不僅會(huì)使服務(wù)有失偏頗，甚至可能走向反面。在西方國(guó)家的購(gòu)買實(shí)踐中，對(duì)效率原則的過(guò)分推崇，曾使購(gòu)買服務(wù)中的公平、民主、責(zé)任原則遭到損害。近期大量出現(xiàn)的逆向合同承包趨勢(shì)，*逆行合同承包是指被外包的公共服務(wù)項(xiàng)目重新被政府收回。很大程度上來(lái)源于西方國(guó)家對(duì)“效率至上”原則的反思。對(duì)我國(guó)而言，在購(gòu)買程序中兼顧效率、公平、民主、政府責(zé)任，尤為重要。面對(duì)公共服務(wù)供給長(zhǎng)期不均衡的狀況，單一追求效率原則，會(huì)使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同人群間公共服務(wù)的供給差異拉大，造成更大的社會(huì)不公正。

(二)建立需求評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者滿意與公共價(jià)值的統(tǒng)一

公共服務(wù)需要滿足社會(huì)公眾的需求，政府購(gòu)買公共服務(wù)正是通過(guò)市場(chǎng)的方式，賦予公眾選擇不同服務(wù)生產(chǎn)者的權(quán)利，克服了傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的僵化與單一。但公共服務(wù)供給也是公共價(jià)值的體現(xiàn)，政府提供的公共服務(wù)需要具有一定的普惠性或代表性，其目標(biāo)在于補(bǔ)充社會(huì)短板，提高社會(huì)整體福利。單一個(gè)人利益的聚合未必帶來(lái)公共利益的實(shí)現(xiàn)，在公共服務(wù)供給中“顧客至上”與增進(jìn)公共利益之間存在著一定的悖論。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)需要通過(guò)良好的制度設(shè)計(jì)，既保證公共服務(wù)供給的顧客導(dǎo)向，又應(yīng)對(duì)所購(gòu)買內(nèi)容是否具有公共性進(jìn)行評(píng)估。為此，有必要在購(gòu)買服務(wù)中建立需求評(píng)估機(jī)制。

所謂需求評(píng)估，就是對(duì)所要購(gòu)買的公共服務(wù)進(jìn)行“是否應(yīng)該購(gòu)買，如何購(gòu)買，由誰(shuí)購(gòu)買”的評(píng)估。具體包括：評(píng)估所要購(gòu)買的服務(wù)屬于公共服務(wù)還是私人服務(wù)，以保證公共財(cái)政資金使用的公共性；評(píng)估所要購(gòu)買的公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)還是增量公共服務(wù)，以保證政府購(gòu)買服務(wù)的公平性，促進(jìn)公共服務(wù)均等化；評(píng)估所要購(gòu)買的公共服務(wù)應(yīng)該由哪一層級(jí)政府提供，以保證不同層級(jí)政府履行各自應(yīng)有的責(zé)任。建立需求評(píng)估機(jī)制，既可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給中的顧客導(dǎo)向，使得公共服務(wù)的生產(chǎn)者對(duì)消費(fèi)者的需求保持敏感，又可以保證所購(gòu)買的公共服務(wù)符合公共利益。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府責(zé)任，提升合同管理能力

政府購(gòu)買通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)力量加入購(gòu)買框架，豐富了公共服務(wù)數(shù)量，提升了公共服務(wù)供給的靈活性。但由于參與主體增多客觀造成了主體間的合作難題，也由于社會(huì)力量承擔(dān)越來(lái)越多的公共事項(xiàng)，政府能力減弱，出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。事實(shí)上，造成這一困境的根源不在于多元主體的加入，而在于政府在購(gòu)買服務(wù)中降低了自身的能力建設(shè)，在應(yīng)履行的職責(zé)方面出現(xiàn)缺位，從而逐步失去總攬全局、統(tǒng)籌兼顧的能力。

就我國(guó)的購(gòu)買實(shí)踐而言，不僅存在由于購(gòu)買主體增多而帶來(lái)的合作難題；政府缺位，過(guò)度依賴服務(wù)生產(chǎn)者而帶來(lái)的“空心化”現(xiàn)象也開始顯現(xiàn)。因此，防患于未然，需要在制度設(shè)計(jì)中，明確政府責(zé)任，提升合同管理能力，促進(jìn)政府成為“精明的買主”。

在政府直接提供公共服務(wù)的過(guò)程中，政府的責(zé)任是提供服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)、監(jiān)督和評(píng)估服務(wù)；政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，政府的責(zé)任是提供服務(wù)、合同管理、監(jiān)督和評(píng)估，同時(shí)政府還承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，以保證公眾可以享受到基本公共服務(wù)。為此，政府需要制定法律法規(guī)保證購(gòu)買服務(wù)有章可循；安排公共財(cái)政資金保證公共服務(wù)順利供給；評(píng)估購(gòu)買需求，確定購(gòu)買內(nèi)容，選擇購(gòu)買方式，篩選符合條件的公共服務(wù)生產(chǎn)者；實(shí)施合同管理，在監(jiān)控成本和服務(wù)質(zhì)量之間選擇合適的平衡點(diǎn)，以最佳成本實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的管理、監(jiān)控；應(yīng)對(duì)合同履行期間的突發(fā)狀況，有能力履行政府的擔(dān)保責(zé)任；評(píng)估服務(wù)質(zhì)量，有能力發(fā)現(xiàn)并糾正服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的造假、瀆職和腐敗現(xiàn)象。

綜上，只有完善公共服務(wù)的購(gòu)買程序，培育社會(huì)力量，政府才可能成為“精明的買主”，在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中選擇合適的服務(wù)生產(chǎn)者；只有保證購(gòu)買服務(wù)的公共利益取向，才能避免政府被強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體裹挾，保持供給公共服務(wù)的公平正義；只有良好的監(jiān)督評(píng)估制度，政府才能充分利用不同性質(zhì)的社會(huì)力量在公共服務(wù)供給中的不同優(yōu)勢(shì)，提升公共服務(wù)的供給能力。因此，全面認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，建立健全防范風(fēng)險(xiǎn)的制度，應(yīng)加以足夠的關(guān)注和有效的實(shí)施。

(責(zé)任編輯:曹玉華)

Reflections on the Government's Purchasing Public Service

Liu Shuyang, Wang Puqu

The general theory holds that procurement can increase efficiency, democracy and government responsibility. With the development of the government's purchase, although procurement shows many advantages, more and more evidences reveal that it may lead to potential danger. In the real life, procurement does not always cause high efficiency, or may damage democracy and government responsibility. In order to avoid potential risks in the procurement, the government should construct competitive institutions and needs assessment institutions to increase the ability to manage contracts.

government purchasing public service, competition, democracy, government responsibility

劉舒楊，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所助理研究員(北京

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化研究”(14ZDA011)、中英合作項(xiàng)目“政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展研究”

D035

A

1006-0766(2016)05-0005-09

§政府購(gòu)買公共服務(wù)研究§本欄目特約主持人：王浦劬

專欄導(dǎo)語(yǔ)：政府購(gòu)買公共服務(wù)是深化政府治理改革和提升公共服務(wù)供給績(jī)效的重要途徑。近年來(lái)，它被納入國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，并在我國(guó)各級(jí)政府得以積極推進(jìn)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的鮮活實(shí)踐，為理論研究提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)材料，而政府購(gòu)買公共服務(wù)的深化改革，也迫切需要提煉經(jīng)驗(yàn)，分析得失，對(duì)于實(shí)踐的深化和創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行精細(xì)化的理論芻思和制度對(duì)策設(shè)計(jì)。

正是基于這樣的背景和出發(fā)點(diǎn)，本專欄對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)相關(guān)突出問(wèn)題展開重點(diǎn)審視和分析。其中，政府購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，是積極導(dǎo)入政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制的重要基礎(chǔ)，何艷玲、錢蕾?gòu)拇_定政府購(gòu)買公共服務(wù)內(nèi)容和范圍出發(fā)，認(rèn)為雖然目前政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容尚有模糊性，但是，購(gòu)買內(nèi)容的影響因素卻具有確定性：需求回應(yīng)、政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)以及部門邏輯，影響著政府購(gòu)買的內(nèi)容選擇，這些影響因素可以考慮為我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容的定基定準(zhǔn)依據(jù)。同時(shí)，對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行類型學(xué)的甄別辨析，無(wú)疑是推進(jìn)相關(guān)研究和實(shí)踐趨向精準(zhǔn)的體現(xiàn)，為此，王清從項(xiàng)目制的角度出發(fā)，指出常規(guī)制、項(xiàng)目制和混合制是公共服務(wù)的三種供給機(jī)制，不同政府部門選擇不同的公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制，形成部門間購(gòu)買服務(wù)的意愿的差異，剩余控制權(quán)、政府部門對(duì)社會(huì)組織的信任程度則是影響政府部門購(gòu)買意愿的因素。此外，政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，政府購(gòu)買公共服務(wù)在彰顯其積極功能的同時(shí)，也逐步顯示出內(nèi)含的可能風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)此創(chuàng)制伊始，清醒認(rèn)識(shí)這些風(fēng)險(xiǎn)，并且設(shè)計(jì)和安排相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范制度和機(jī)制，則是積極推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐中秉持辯證思維和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使得政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐諸事得以順利預(yù)立和成功運(yùn)行之必須，為此，本專欄主持人王浦劬和其合作者劉舒楊的論文從購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)條分縷析，警示性指出，經(jīng)驗(yàn)顯示，缺乏完善的制度和機(jī)制，政府購(gòu)買服務(wù)未必能夠達(dá)成這一機(jī)制安排之初心，相反，它的負(fù)面因素的擴(kuò)展，甚至可能降低公共服務(wù)供給效益，威脅社會(huì)的民主治理，降低公共服務(wù)供給中的政府責(zé)任?；谶@一分析，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性制度環(huán)境、建立需求評(píng)估機(jī)制、提升政府的合同管理能力，實(shí)是降低乃至消除政府購(gòu)買公共服務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)的針對(duì)性舉措。

隨著改革創(chuàng)新和政府治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐正在不斷深化發(fā)展，奔涌的經(jīng)驗(yàn)需要不斷提煉上升，以形成中國(guó)特色的政府購(gòu)買公共服務(wù)的論理機(jī)理和體制機(jī)制，相關(guān)的問(wèn)題也會(huì)持續(xù)性地如影似隨，為此，問(wèn)題解決和風(fēng)險(xiǎn)防范需要周全的制度設(shè)計(jì)安排，有鑒于此，熱切期待更多學(xué)者關(guān)注和參與政府購(gòu)買公共服務(wù)改革創(chuàng)新發(fā)展的研究與爭(zhēng)鳴。

100871)；王浦劬，北京大學(xué)國(guó)家治理研究院、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員，北京大學(xué)政府管理學(xué)院長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授(北京100871)