齊　嘉

(蘇州科技大學(xué) 人文學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

18世紀(jì)俄國地方管理制度探析*

齊嘉

(蘇州科技大學(xué) 人文學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

摘要：18世紀(jì)是俄國地方管理制度的重要轉(zhuǎn)型期。伴隨領(lǐng)土的不斷擴(kuò)張以及國家內(nèi)部矛盾的演化，地方管理制度變革成為沙皇鞏固政權(quán)的重要手段，更成為順利完成其他各項(xiàng)改革的先決條件。由于缺乏完備的官僚體系，從彼得一世時(shí)期起，沙皇利用地方自治傳統(tǒng)和制度，以地方選舉的方式來吸引各等級共同參與國家地方行政管理，實(shí)施地方自治。宮廷政變及葉卡捷琳娜二世統(tǒng)治時(shí)期，伴隨貴族等級自治的逐步形成，俄國地方自治的觀念和意識也隨之增強(qiáng)。但是，由于國家原則長期居于主導(dǎo)地位，俄國的地方自治完全不同于西方。俄國地方管理機(jī)關(guān)的選舉機(jī)構(gòu)均為國家自上而下垂直管理體系的組成部分，自治僅是中央管控地方的一種政治手段?？梢哉f，18世紀(jì)俄國的地方自治，只有西方的形，而無自治的實(shí)。

關(guān)鍵詞：18世紀(jì)；俄國；地方管理；自治

18世紀(jì)，伴隨俄國對外戰(zhàn)爭以及對外領(lǐng)土的不斷擴(kuò)張，國內(nèi)的等級問題、經(jīng)濟(jì)問題、民族問題、宗教與文化問題日益凸顯，中央政權(quán)對地方管理機(jī)制的改造也越發(fā)迫切，由此出現(xiàn)的中央與地方相互關(guān)系成為俄國政權(quán)存續(xù)、發(fā)展的重大問題。中央開始要求地方管理組織增添更多的分支機(jī)構(gòu)，承擔(dān)更多的管理職能，在處理地方事務(wù)即協(xié)調(diào)關(guān)系中更具有效率和靈活性，其結(jié)果是俄國政權(quán)組織、結(jié)構(gòu)及其性質(zhì)均出現(xiàn)了急劇的變化，造成俄國的地方管理機(jī)制逐步變革。那么，俄國18世紀(jì)中央與地方關(guān)系是如何演進(jìn)的？不同時(shí)期的沙皇政府都采取了哪些施政綱領(lǐng)？這一個世紀(jì)的俄國地方管理制度的變革又具有哪些特點(diǎn)？

一、彼得一世統(tǒng)治時(shí)期

俄國中央政權(quán)對地方機(jī)構(gòu)改造的一些重要模式和特點(diǎn)，在彼得一世改革時(shí)期便已有所顯現(xiàn)。這一時(shí)期，地方管理機(jī)關(guān)的改革，目的在于通過建立一套具有廣泛權(quán)力并有詳細(xì)實(shí)施辦法的官僚機(jī)構(gòu)，來竭力加強(qiáng)和鞏固統(tǒng)治階級在地方上的權(quán)力。[1]1698年，當(dāng)彼得一世從國外返回俄國之時(shí)，其對歐洲的整體印象是“喧囂而濃煙滾滾的機(jī)器車間、制造軍艦的輕重工業(yè)工廠和船塢”[2]。出訪期間，彼得一世走訪了歐洲各大經(jīng)濟(jì)城市中心，如阿姆斯特丹、倫敦、維也納，逐漸形成了一種觀念，即歐洲強(qiáng)國以及重要經(jīng)濟(jì)中心的出現(xiàn)，主要是由各地方城市及其居民廣泛參與國家治理并發(fā)揮主導(dǎo)作用的結(jié)果。與此同時(shí)，沙皇也一定注意到了西歐城市居民在管理自己城市方面所享有的較多權(quán)利和自由。由此，彼得一世可能獲得了重要啟示，即城市自治是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)繁榮的主要因素之一。所以，彼得一世回國后，以《馬格德堡法》*《馬格德堡法》(Magdeburg Law)，12—13世紀(jì)以馬格德堡命名的城鎮(zhèn)法，規(guī)定了城市和周圍鄉(xiāng)村各個等級以財(cái)產(chǎn)權(quán)為主的自治權(quán)利；13—14世紀(jì)以后傳入波蘭、立陶宛等地。為藍(lán)本，于1699年1月30日頒布了有關(guān)地方管理機(jī)構(gòu)改革的兩個重要詔令。

第一紙?jiān)t令的內(nèi)容主要涉及莫斯科的城市居民?！皞ゴ蟮纳郴时说靡皇郎羁塘私獬鞘兄械纳倘?、手工業(yè)者以及所有居民總是由于各衙門的錯誤指令及拖拉作風(fēng)遭受巨大財(cái)產(chǎn)損失，而這也間接損害到了國家整體的發(fā)展。因?yàn)槭忻裨谪?cái)產(chǎn)損失的同時(shí)也減少了國家賦稅的收入。因此，從法令頒布之日起，彼得一世將莫斯科全體居民從過去各衙門的統(tǒng)治管理中解放出來，建議全體居民每年選舉自己身邊那些善良公道的人來擔(dān)任管理職務(wù)，以決定和處理城市相關(guān)事務(wù)?！敝螅说靡皇烙衷?月17日頒布的法令中對管理人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明確，指出城市委員會應(yīng)由12人組成，每人以一個月為期限，輪流擔(dān)任主席的職務(wù)，組建一個委員會議并建立負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)的相應(yīng)配套機(jī)構(gòu)，由100百名士兵幫助執(zhí)行。同年11月7日又將該委員會更名為莫斯科市政局(Московская ратуша)。起初，市政局的主要職能包括：向莫斯科居民征收各種賦稅、調(diào)解居民間的經(jīng)濟(jì)糾紛、簽署貿(mào)易協(xié)議等等。值得注意的是，相關(guān)法令明文規(guī)定，如果個別委員向市民征收了不當(dāng)?shù)亩悇?wù)，那么選民有權(quán)進(jìn)行追究。[3]420-422

1月30日頒布的第二項(xiàng)詔令，主旨使莫斯科以外城市居民擺脫各地軍政長官的管理統(tǒng)治，在各地區(qū)建立由選舉產(chǎn)生“善良公正”的委員組成的自治機(jī)構(gòu)。不過，與第一紙?jiān)t令中的莫斯科選舉管理委員會相區(qū)別的是，其他地區(qū)的選舉不是強(qiáng)制執(zhí)行的，而是以自愿的方式執(zhí)行。彼得一世認(rèn)為，詔令的頒布是一項(xiàng)造福于民的舉措，是“偉大的國君對民眾的憐憫和愛護(hù)，因?yàn)檫@樣就使得民眾擺脫了軍政長官和各級衙門的欺壓、苛稅和腐敗”，所以自愿選擇這樣選舉模式的地區(qū)都應(yīng)該向國家繳納雙份的人頭稅。[3]422-423換言之，沙皇是希望民眾以贖買的方式換取地方自治權(quán)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但結(jié)果卻事與愿違。雖然各地民眾都對軍政長官及各衙門怨聲載道，但只有極少城市同意為擺脫舊有管理繳納雙份人頭稅，大部分城市都向中央反映，加倍納稅力所難及，并且各地也選不出來合適的人選擔(dān)任管理，甚至對“誠實(shí)善良”的地方軍政長官和衙門官員表示“滿意”。這種情況下，中央宣布改革勢在必行，各地方城市必須嚴(yán)格執(zhí)行管理委員會的選舉，但取消了雙份人頭稅的條件。事實(shí)上，從彼得一世所頒布的兩條詔令中可以很明顯地看出，對于“城市自治”的實(shí)施，完全是由以沙皇為代表的中央政府主導(dǎo)的，國家比各城市更需要民眾的自我治理。其主要原因是在當(dāng)時(shí)的客觀歷史條件下，彼得不再信任，也實(shí)在找不出更為稱職的行政管理機(jī)構(gòu)和人員。

除了個別偏遠(yuǎn)地區(qū)外(主要為波羅的海剛剛吞并的地區(qū))，全國各主要城市均建立了選舉產(chǎn)生的自治機(jī)關(guān)。起初，莫斯科市政局與其他城市市政局關(guān)系平等，其職能都局限于當(dāng)?shù)毓茌牱秶畠?nèi)。但不久，由于全國各城市市政局收繳的人頭稅都交于莫斯科，莫斯科市政局也自然轉(zhuǎn)變?yōu)閲易钪匾呢?cái)政機(jī)關(guān)，并逐漸轄制其他城市，成為中央管理機(jī)關(guān)。這個以民選原則為基礎(chǔ)建立的機(jī)關(guān)在18世紀(jì)初已轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)城市事務(wù)管理的國家機(jī)構(gòu)，沙皇開始委派親信擔(dān)當(dāng)常任主席，而由市民選舉的管理員也根本不對選民負(fù)責(zé)，只是承擔(dān)著溝通市民與中央政權(quán)的中間人角色。顯而易見，1699年詔令所建立的自治機(jī)構(gòu)只是徒具形式，自治從一開始就不是中央政權(quán)的目的，僅是構(gòu)建垂直管理體系的一種權(quán)宜之計(jì)。事實(shí)上，早在1699年頒布第二個詔令時(shí)，各地方居民便有了這樣的判斷，所以不愿選舉任何人成為管理員。人們大概基于兩個方面的認(rèn)識：一是經(jīng)驗(yàn)性地對16—17世紀(jì)曾出現(xiàn)過的地方民選政令抱有懷疑，二是當(dāng)時(shí)的俄國市民也的確沒有任何自治的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，況且城市居民也非統(tǒng)一體，總是存在著相互競爭的不同利益集團(tuán)。直到18世紀(jì)的后期，伴隨市民階層自我意識的增長，對城市選舉活動的認(rèn)識才有所改變。

1702年至1705年，彼得一世著手縣級改革，試圖吸收各地方貴族參政議政，將地方上的軍政長官和縣衙門置于當(dāng)?shù)刭F族團(tuán)體監(jiān)督之下，并在地方機(jī)關(guān)建立委員會制。但由于散處于莊園的貴族集團(tuán)對中央所賜予的權(quán)利均抱淡漠態(tài)度，再加上軍政長官陽奉陰違，所以這次縣級改革的嘗試戛然而止。彼得一世連年征戰(zhàn)，各地方兵役、賦稅問題的矛盾極為嚴(yán)重，在阿斯特拉罕、頓河流域和巴什基爾等地都爆發(fā)了人民起義，而中央為鎮(zhèn)壓各地暴動，開始準(zhǔn)備在各地方建立強(qiáng)有力的地方政權(quán)機(jī)關(guān)。1708年12月18日，彼得頒布諭旨，開始了省制改革。確定將341座城市劃屬八個新的行省大區(qū)，而后于1713年至1714年又建立了三個行省。各省由各省長或總督管理。起初，彼得為限制各省長地方專權(quán)，規(guī)定各省建立由地方選舉產(chǎn)生的8～12人的政務(wù)委員會，以投票表決的方式處理一些重要的省級事務(wù)，但實(shí)際上由于中央?yún)⒄何赐耆珗?zhí)行以及各省長的抵制，改革也不了了之。

由一個省中心來管理數(shù)量眾多的縣，造成地方行政效率低下，因而需要建立中間區(qū)域單位，這樣就出現(xiàn)了以軍政長官為領(lǐng)導(dǎo)的“州”。1719年全國在省級下劃分出50個州，每個州又下轄若干個由專員管轄的縣，各縣專員及軍政長官的身邊要臣組成州委員會，由當(dāng)?shù)刭F族自行選舉?？h公署依靠村長以及百人長管理村社具體事務(wù)(主要為征稅和兵役)。

在省制改革的同時(shí)，各地方城市成立了隸屬當(dāng)?shù)氐呢?cái)政機(jī)關(guān)，莫斯科市政局逐漸喪失了中央部門的地位，職能萎縮，受莫斯科省長的轄制。與此相應(yīng)，各地方城市自治機(jī)關(guān)也處于新成立的省級機(jī)構(gòu)的節(jié)制之下。1710年，包括莫斯科市政局在內(nèi)的各地方城市機(jī)構(gòu)均改名為市政公署(магистрат)。從1719年起，在新首都彼得堡建立了總公署(Главный магистрат)，規(guī)定各地市政公署均歸總公署管理。之后，在州和縣一級都分別設(shè)立自治局，形成總公署→市政公署(省級)→地方自治局(州級)→地方自治局(縣級)?？h級的地方自治局除了日常行政人員外，還包括海關(guān)、稅捐代征所、酒類與食鹽經(jīng)銷處等機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，盡管總公署、市政公署、自治局的建立思想以及名稱的使用都受到歐洲的影響，但彼得一世改革所形成的地方機(jī)構(gòu)與歐洲類似機(jī)構(gòu)完全不同。俄國的這些地方機(jī)構(gòu)不是等級管理機(jī)關(guān)，也不是自治，而是典型的官僚組織。正如史家Е.В.阿米謝莫夫所言，“綜合總公署議會章程內(nèi)容來看，彼得創(chuàng)建該機(jī)關(guān)及其附屬市政公署的目的并非是為了給予俄國民眾如歐洲一樣的自治體系，而是要以嚴(yán)苛措施來對城市居民實(shí)施監(jiān)管，以確保市民能夠全部承擔(dān)國家的各項(xiàng)義務(wù)與苛捐雜稅”[4]。

總體而言，彼得大帝時(shí)期的地方機(jī)構(gòu)改革初看起來存在內(nèi)部矛盾，一方面希望依靠各地方自治(民選原則)的力量來改變舊有地方行政管理的分權(quán)與混亂；另一方面卻在實(shí)踐中不斷擴(kuò)大各級地方機(jī)構(gòu)的權(quán)限，建立垂直于中央政權(quán)的官僚系統(tǒng)。造成這一矛盾的主要原因有以下兩個方面：一是以彼得一世為代表的中央政權(quán)并不完全掌握足夠的人力物力來完成強(qiáng)國的目標(biāo)和任務(wù)，因而不得不利用地方民間的自發(fā)性組織、傳統(tǒng)自治模式和制度，使其從屬于中央并逐步引導(dǎo)其完成國家自身無力履行的各樣職能。因此，所謂的民選原則和地方自治只是加強(qiáng)中央集權(quán)的手段，而非目的。真正的目的是禁錮所有階層，并以納稅的形式控制社會所有的力量，以完成對外戰(zhàn)爭，擴(kuò)張國家領(lǐng)土邊界。另一主要原因是，彼得大帝執(zhí)政時(shí)的俄國民眾，上到貴族下至市民、農(nóng)民都沒有要求自治的意識和觀念，因?yàn)榈胤阶灾蔚南葲Q條件是等級自治，而彼得一世統(tǒng)治期間，包括貴族在內(nèi)的所有等級都無法擺脫國家兵役與賦稅的義務(wù)束縛，再加上各地方等級之間矛盾重重，所以地方自治的積極性很難喚起?？傊?，18世紀(jì)初的俄國還不具備地方自治的現(xiàn)實(shí)土壤。

二、宮廷政變時(shí)期

彼得一世逝世(1725年)到葉卡捷琳娜二世即位(1762年)這段時(shí)間，被俄國著名歷史學(xué)家В.О.克柳切夫斯基稱之為“宮廷政變時(shí)期”[5]。一些歷史學(xué)家認(rèn)為，這一時(shí)期是一個膚淺、混亂和腐朽的時(shí)代。[6]事實(shí)上，盡管這一時(shí)期俄國宮廷內(nèi)不斷上演皇族們的悲喜劇，但在這37年中，俄國政治制度依然還在變革與發(fā)展，宮廷政變的結(jié)果使整個貴族等級的政治意義得到加強(qiáng)，其影響早已超出宮廷范圍，涉及俄國的根本制度。1725年1月28日，彼得大帝逝世，留給后繼者的不僅是未來得及指定的皇位，還有連年戰(zhàn)爭導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在國家政治和經(jīng)濟(jì)均面臨隕崩之際，國家新任統(tǒng)治者被迫變革彼得留下的各項(xiàng)制度及其法規(guī)，因此從某種意義而言，宮廷政變時(shí)期的統(tǒng)治政策不是對彼得改革的繼承，而是一種現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)和修正。

為了擺脫中央政權(quán)的財(cái)政困境，國家必須堅(jiān)持開源節(jié)流。一方面大力發(fā)展貿(mào)易，尤其需要加強(qiáng)對外貿(mào)易，以彌補(bǔ)國庫的空虛；另一方面，盡量壓縮政府支出，特別是要減少軍費(fèi)和國家機(jī)關(guān)的開支，而這樣做的結(jié)果便會造成對彼得時(shí)期已有國家管理機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)的變革，并觸及與自治制度相關(guān)聯(lián)的各種要素。

管理體系的變革既牽涉中央，也關(guān)涉地方權(quán)力機(jī)關(guān)。對中央而言，最重要的變革是1726年2月葉卡捷琳娜一世所創(chuàng)立的最高樞密會議。這個最高權(quán)力機(jī)構(gòu)取代了彼得當(dāng)政時(shí)期的最高中央機(jī)構(gòu)參政院，由6名大波雅爾組成，負(fù)責(zé)處理“特別重要的國事”，而這也意味著沙皇絕對性的權(quán)力開始遭到削弱。對地方而言，這一時(shí)期的一個重大變革是各地方軍政長官權(quán)力的恢復(fù)。在1719年彼得一世進(jìn)行的第二次省制改革中，全國建立了50個州，并在各州實(shí)行行政權(quán)和司法權(quán)分離的政策，軍政長官主要掌管司法職能。但在彼得一世逝世后，由于軍政長官掌管著警察和部分軍隊(duì)，其權(quán)力不斷擴(kuò)大，逐漸奪得了各地行政大權(quán)。1727年2月，縣級軍政長官控制了城市自治局，與此相應(yīng)，中央各省的市政公署也逐步處于各省軍政長官及其下屬辦公廳的管理之下。這種情況下，彼得一世時(shí)期創(chuàng)立的總公署權(quán)力遭到架空，幾個月之后被完全取締。[7]87如果說彼得一世在城市管理方面建立了一個自上而下垂直管理與形式性自治相結(jié)合的體系，那如今城市管理已完全歸屬各地方軍政長官的執(zhí)行機(jī)關(guān)了。

宮廷政變時(shí)期國家政治出現(xiàn)的最重要變化是貴族開始走向團(tuán)結(jié)及等級意識的覺醒，俄國貴族逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐恢И?dú)立的政治力量。1730年，未滿15歲的彼得二世死于天花，羅曼諾夫家族絕嗣。經(jīng)過一番復(fù)雜而混亂的斗爭后，最高樞密會議推舉伊凡五世的女兒安娜·伊萬諾夫娜繼承皇位，并與新任女皇約定很多極為苛刻的限制性條件。從目前保存下來的樞密院大臣所起草的草案來看，貴族們的主要意圖是擴(kuò)大貴族階層特權(quán)，建立一系列新的代議機(jī)構(gòu)，改組國家政權(quán)。例如，“國家的最高權(quán)力應(yīng)屬由《官秩表》中1～5品的官員共同選舉產(chǎn)生的貴族會議，并且各省省長及委員會成員都需選舉產(chǎn)生”[7]90。在此種情況下，女皇也被迫向貴族妥協(xié)，頒布了《貴族子弟服役及退役宣言》。該宣言規(guī)定：“所有貴族7歲至20歲期間都應(yīng)該學(xué)習(xí)科學(xué)知識，從20歲開始進(jìn)入軍隊(duì)服役，其服役期限縮減為25年。服役期滿之后貴族可以退役，并獲得晉升一級職務(wù)獎勵。若有貴族希望繼續(xù)服役，亦可滿足其愿望。在服役期間以傷病為由申請退役的貴族要提交證明，獲得批準(zhǔn)之后可提前退役。如果一個貴族有兩個或兩個以上的兒子，可以留一人在家里經(jīng)營家業(yè)?！盵8]貴族服役期限明確之后，其服役義務(wù)不再是終身制了，由此俄國貴族在法律上的等級意識開始覺醒，而此時(shí)的俄國也已然站在了君主立憲制的門檻。然而事實(shí)表明，18世紀(jì)的俄國歷史還是沒能跨過門襤，因?yàn)樽罡邩忻茉捍筚F族出于自身的狹隘和排他利益，使得貴族內(nèi)部矛盾重重，關(guān)系緊張。不久后，安娜利用近衛(wèi)軍與其他一些貴族的支持，撕毀了先前接受的條件，并廢除了最高樞密會議。在安娜女皇統(tǒng)治的十年間，德意志人開始影響俄國朝政，并出現(xiàn)了比倫專權(quán)。

1741年11月，彼得大帝的女兒伊麗莎白·彼得羅夫娜登上王位。由于王權(quán)是靠宮廷政變獲得，為了獲得權(quán)力的合法性，新任女皇頒布詔令，“彼得死后的歷任沙皇均踐踏了彼得大帝所制定的各項(xiàng)政策原則，而如今必須將其恢復(fù)”[7]92。執(zhí)政初期，伊麗莎白便恢復(fù)了之前被取締的各類委員會和總市議會，并同時(shí)將議會劃分為中央省級議會、地方省級議會和各城市議會等不同部門級別。與此相應(yīng)，一些小城市、縣級和地方貿(mào)易管理中心也建立議會，分別隸屬各地方省級、中央省級議會，并最終由總市議會統(tǒng)一管理。這樣，彼得大帝時(shí)期的垂直的、以選舉原則為基礎(chǔ)的地方管理方式不僅得以恢復(fù)而且還獲得強(qiáng)化。不過，從1744年起，參政院多次向女皇提交完全恢復(fù)彼得大帝時(shí)期建立的整個地方管理體系的計(jì)劃，均被否定。其中的主要問題是涉及地方軍政長官職位的去留，女皇擔(dān)心取締軍政長官，會造成地方議會獨(dú)權(quán)以及財(cái)政危機(jī)。

在隨后伊麗莎白執(zhí)政的二十年間，俄國的管理和自治體系沒有發(fā)生重大的變化。不過值得關(guān)注的是，這一時(shí)期出現(xiàn)了各種有關(guān)國家改革的方案，雖然這些方案未得以實(shí)施，但也反映出了這一時(shí)期俄國社會意識和政治思想的發(fā)展演進(jìn)。為了制定一部新的法律匯編，中央于1754年建立了法典編纂委員會(Уложенная комиссия)。委員會的領(lǐng)導(dǎo)者是女皇的重臣П.И.舒瓦洛夫伯爵。其制定的草案打算在各地方修改管理制度，向中央省、地方省和各縣派駐特派專員。特派專員的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)各地方糧食征集、交易和保管，從總體上保證軍隊(duì)的糧食供給。另外，這些專員還應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)督包括省長和軍政長官在內(nèi)的各地方政府機(jī)關(guān)、財(cái)政和司法部門的主要負(fù)責(zé)人，以清除地方上的貪污受賄、賣官鬻爵現(xiàn)象。草案要求：“如果各中央省的特派專員及其助理職務(wù)由參政院任命，那么各省和縣的專員職務(wù)則應(yīng)以選拔的方式，從那些省和縣所有貴族中選出當(dāng)?shù)刈顑?yōu)秀的誠實(shí)而公正的人來擔(dān)任；縣級專員應(yīng)當(dāng)每年召集地方貴族會議以討論相關(guān)事務(wù)，并選舉出一位林務(wù)官來看管公家林木的砍伐；最后，各專員有義務(wù)盡心竭力督導(dǎo)臣民時(shí)時(shí)懷有敬畏上帝之心、正義和忠誠之心，堅(jiān)持互幫互助的傳統(tǒng)美德，在善與美的環(huán)境下培養(yǎng)教育后代，讓他們學(xué)習(xí)閱讀，不再褻瀆上帝、不再弄虛作假?！盵7]93舒瓦洛夫的草案還打算建立一個和諧的體系，其中包括在各級地方機(jī)構(gòu)的空余位置安排地方貴族，并由貴族青年組成一支特殊軍隊(duì)——中央省士官生。這樣做的目的是希望通過貴族以小團(tuán)體的方式進(jìn)行自治，由國家給予較高工資，各地方就不會受賄，從而完全杜絕貪污腐敗。盡管舒瓦洛夫的這一草案未被沙皇采納，但他的另一草案在一定程度上得以落實(shí)。例如，1753—1754年間的海關(guān)改革就取締了海關(guān)之前的各種特權(quán)。此前海關(guān)不僅主管商品征稅，也仲裁各類貿(mào)易糾紛。改革后，其職能被隸屬市議會和市政局的等級法庭取代，而法庭每年由地方商界選派兩位貴族主持工作。

總體而論，宮廷政變時(shí)期的地方管理制度與彼得大帝時(shí)期有較大不同，其中最為重要的區(qū)別是作為地方自治前提的等級自治開始出現(xiàn)。“參加宮廷政變培養(yǎng)了貴族的等級精神，使他們認(rèn)識到了自己的力量?！盵9]每一次宮廷政變之后，貴族等級的權(quán)利和特權(quán)都會得到進(jìn)一步擴(kuò)大。在這一時(shí)期內(nèi)，貴族等級事實(shí)上已經(jīng)享有了一定的統(tǒng)治權(quán)，他們決定著俄國皇位繼承等國家重大事項(xiàng)，在國家內(nèi)外政策的制定中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。[10]109彼得三世于1762年3月18日頒布的《貴族自由宣言》對貴族而言又是一個良好的歷史契機(jī)，很多貴族從軍隊(duì)和國家機(jī)關(guān)離職，回到自己封地?；氐娇h里的貴族相互之間建立了廣泛聯(lián)系，他們普遍認(rèn)為，如果監(jiān)督很難在中央層面實(shí)現(xiàn)，那至少應(yīng)當(dāng)在地方層面得以落實(shí)。這樣，貴族等級的地方利益不斷形成擴(kuò)大，開始確立在國家地方管理制度中的地位。

三、葉卡捷琳娜二世執(zhí)政時(shí)期

1762年仲夏，葉卡捷琳娜利用近衛(wèi)軍發(fā)動宮廷政變，結(jié)束了其丈夫彼得三世的短暫統(tǒng)治。女皇繼承的不僅是岌岌可危的皇位，還有七年戰(zhàn)爭后百廢待興的帝國。

《貴族自由宣言》的頒布使得貴族成為俄國第一個被免除國家義務(wù)的等級，成為擁有獨(dú)立政治地位的社會階層。眾多貴族解甲歸田，回到自己鄉(xiāng)間莊園，各省所建立的“貴族家園”逐漸發(fā)展成為各地方經(jīng)濟(jì)和文化的中心，貴族開始極力要求對各地方政權(quán)實(shí)施監(jiān)督，要求在選舉基礎(chǔ)上直接參與地方管理的想法越來越被廣泛提及。對于女皇而言，大量貴族退役，直接導(dǎo)致大批官職空缺，國家也需要各地方大量的具有一定文化素養(yǎng)的管理人才，也只有貴族方能履任。這種情況下，葉卡捷琳娜于1763年指派彼得羅夫娜執(zhí)政時(shí)期的參政院總檢察長Я.П.沙霍夫斯科伊公爵編訂一個內(nèi)容廣泛的地方改革草案。這個草案中的很多重要內(nèi)容只是在隨后的十年中才逐步得以落實(shí)。Я.П.沙霍夫斯科伊草案首先建議重劃國家行政區(qū)域，建立七個總督省，每個總督省下轄幾個行政省，由一位總督領(lǐng)導(dǎo)。在總督之下組建一個咨議機(jī)構(gòu)，由各地方選舉產(chǎn)生的貴族和商人組成顧問團(tuán)。每個附屬行政省也需建立兩個類似咨議性機(jī)關(guān)：一個由貴族組成，另一個由商人組成。不過，這些顧問的特權(quán)是不相等的。貴族顧問可以經(jīng)常去總督辦公廳并參加所有事務(wù)的討論，而商人顧問則只能討論與商界有關(guān)的事務(wù)，主要是貿(mào)易和工業(yè)的發(fā)展問題。貴族顧問由國家直接發(fā)放工資，而商人顧問的薪水則建議由市民承擔(dān)。事實(shí)上，該計(jì)劃草案的目的是想在地方上為貴族集團(tuán)創(chuàng)造一個新的、有體面收入和影響力的公職，將其納入國家正式官僚系統(tǒng)之中。但對于商人市民而言，則成為了另一種變相的義務(wù)。

沙霍夫斯科伊草案還建議在各省建立一個權(quán)力機(jī)關(guān)。每位省長都需配備四位助理，由兩位年長者和兩位年輕者組成。其中一位年長者和兩位年輕者助理由中央政府任命，另一位年長者則由地方貴族和所有納稅居民以選舉方式產(chǎn)生。此人的主要工作職責(zé)為監(jiān)督人頭稅的征收以及管理地方商品貿(mào)易事務(wù)。從這一草案的內(nèi)容來看，編纂者不僅要求經(jīng)選舉產(chǎn)生的貴族官員成為代表中央管理地方事務(wù)的責(zé)任人，還希望這些官員能夠成為地方居民利益的維護(hù)者。對于各縣級軍政長官的權(quán)力范圍，草案也進(jìn)行了明確。要求縣級軍政長官的管理機(jī)構(gòu)以及各城市的行政部門均應(yīng)由選舉產(chǎn)生的貴族代表組成，他們需承擔(dān)兩個方面的主要職責(zé)：一是確保城鎮(zhèn)居民不受軍政長官的欺壓，二是保證軍隊(duì)能夠依法從縣和城市獲得必要的軍需。為了選舉制度可以真正落實(shí)，草案還首次制定了貴族的選舉程序。選舉應(yīng)當(dāng)每年舉行一次，所有地方貴族均有義務(wù)參加；不論任何情況，參加選舉的人數(shù)不能少于40人；被選舉者應(yīng)當(dāng)符合“善良、正義、誠實(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)。并且規(guī)定，如果某人在選舉過程中惡意誹謗他人，或被選舉者不愿承擔(dān)為公共利益服務(wù)的職責(zé)，那就應(yīng)該根據(jù)事實(shí)免除其所承擔(dān)的一切職務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)罰金。[7]105

由于葉卡捷琳娜擔(dān)心Я.П.沙霍夫斯科伊公爵僭越王權(quán)，便對其進(jìn)行了政治打壓，這也使得草案于當(dāng)時(shí)并未得以實(shí)施，況且女皇也曾表示，就現(xiàn)階段而言，她還沒有準(zhǔn)備好在地方執(zhí)行機(jī)關(guān)施行城鎮(zhèn)居民的選舉代表制。取而代之的是中央于1763年12月15日頒布了一份關(guān)于地方機(jī)關(guān)重新編制的文件。該文件的主要內(nèi)容包括：各地方管理機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，確定各級官員的工資標(biāo)準(zhǔn)，并為各地軍政長官配備了一些助理，但這些助理均非選舉產(chǎn)生，而是由中央或省級任命。但這一詔令在實(shí)施中也出現(xiàn)了困難，主要原因是政府財(cái)力有限，根本無法支付所有官員的薪俸。[7]107

1760年代中期，葉卡捷琳娜逐漸認(rèn)識到，僅僅依靠自己的一些親信官僚來實(shí)現(xiàn)其啟蒙思想與君主專制相結(jié)合的改革計(jì)劃是不現(xiàn)實(shí)的，必須通過召集以選舉為原則的各地方各層級的代表大會來擴(kuò)展改革的社會根基，并委派代表大會編制一部全新的法律匯編，以必要的立法和社會等級機(jī)構(gòu)作為自己統(tǒng)治的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1766 年 12 月 14 日頒布了《在莫斯科建立法典委員會及選舉委員會代表的法令》[11]，下令各縣選舉法典委員代表，期望通過各個等級代表的合作編纂出一部新的法典。各縣成立了縣級貴族團(tuán)體，選舉出了本縣首席貴族(предводитель дворянства)，由縣首席貴族將本縣所有貴族登記造冊，統(tǒng)計(jì)出本縣參加選舉會議的貴族人數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)本縣貴族選舉法典委員會代表。選舉產(chǎn)生的縣首席貴族也就成為了俄國第一個貴族等級管理職務(wù)。[12]法典委員會共計(jì)有572 位來自各個等級的代表，來自貴族等級的代表165人。[7]106-107法典委員會于1767年7月30日開始編纂法典。法典委員會最終制定出了《貴族權(quán)利宣言草案》，規(guī)定了一系列貴族等級應(yīng)享有的等級特權(quán)。1768年12月俄土戰(zhàn)爭爆發(fā)，女皇宣布終止法典委員會的活動。法典委員會雖然并未能給俄國制定出一部新法典，但通過法典委員會代表們提交的陳情書，女皇充分了解了各個等級的愿望和要求，以及地方行政機(jī)關(guān)管理中存在的不足之處，并決意對地方行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。[10]115

地方治理問題一直是法典委員會代表們關(guān)注的重要內(nèi)容，但代表們的爭論以及所呈交女皇的奏文都使葉卡捷琳娜感覺到問題遠(yuǎn)比想象的更為復(fù)雜。正如史學(xué)家П.Н.米留科夫所言，“代表們呈給女皇的書函展示出了數(shù)個世紀(jì)以來，俄國權(quán)力上層在取得國家和社會進(jìn)步的同時(shí)所造成的地方管理的局限與混亂。展示了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，即沒有一個法庭、也沒有任何行政管理，政府司法和行政機(jī)關(guān)根本沒有深入基層農(nóng)村，村民也得不到任何法律保護(hù)”[13]。不僅如此，女皇著手進(jìn)行地方管理改革還有另一個重要推動力，那就是1773—1774年爆發(fā)的普加喬夫起義。農(nóng)民起義期間，女皇親眼目睹了各地方政府機(jī)關(guān)不作為、玩忽職守和徇私舞弊現(xiàn)象。這場農(nóng)民運(yùn)動促使政府和貴族之間關(guān)系的性質(zhì)發(fā)生了變化。如果說之前葉卡捷琳娜已經(jīng)意識到，貴族是一支強(qiáng)大的政治力量，為了確保自己政權(quán)的穩(wěn)固必須重視貴族的利益，那么在農(nóng)民運(yùn)動爆發(fā)之后，她則更清醒地認(rèn)識到，在國家出現(xiàn)危機(jī)的情況下只有貴族會全力支持自己，因而應(yīng)當(dāng)滿足貴族的意愿，至少應(yīng)當(dāng)把部分地方治理權(quán)交給貴族。而經(jīng)歷了農(nóng)民運(yùn)動打擊的貴族也希望借助于國家政權(quán)的力量，鞏固自己在地方的地位，擴(kuò)大對農(nóng)民的支配權(quán)。國家與貴族之間再次達(dá)成了妥協(xié)，政府不遺余力地吸引貴族參與地方行政管理，擴(kuò)大貴族在地方管理中的權(quán)力。[10]115

改革始于1774年年末。第一份改革文件為《百人長及其助理的管理細(xì)則》(Инструкиия сотскому с товарищи)，其中規(guī)定每個鄉(xiāng)村都需在村民中選舉百人長、五十人長和十人長。這些人必須向沙皇宣誓效忠，并擔(dān)負(fù)催繳稅款、召集鄉(xiāng)村大會、提供必要軍備等相關(guān)職責(zé)。國家實(shí)質(zhì)上希望這些人成為農(nóng)民與各級政府之間聯(lián)系的紐帶，并利用選舉方式吸引普通村鎮(zhèn)居民參與國家地方治理。1775年11月7日，葉卡捷琳娜頒布了一份地方管理改革的重要文件——《全俄帝國建省管理體制公告》，人們通常稱之為“省制改革”。此文件內(nèi)容非常廣泛，不僅關(guān)涉國家行政區(qū)劃的變動，也有重新建立地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的舉措，并且在法律上還將司法權(quán)與執(zhí)法權(quán)相分離，這也充分表現(xiàn)出女皇深受孟德斯鳩三權(quán)分立思想的影響。[7]114-115

1775年省制改革實(shí)質(zhì)上是1763—1764年Я.П.沙霍夫斯科伊改革草案的一種延續(xù)，原草案的很多內(nèi)容得以落實(shí)。改革主要為兩方面內(nèi)容：一是廢除了省、州、縣三級管理體制，實(shí)行省、縣兩級管理。將之前的20多個省根據(jù)居民人數(shù)重新劃分為50個省，每個省大體擁有30萬～40萬人，省下又劃分若干擁有2萬～3萬人的縣。二是每省一律設(shè)行政和司法建制。省級行政制度的主要機(jī)構(gòu)是以省長或總督為首的省級行政公署。這是一個集警察和管理職能于一體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。省轄縣級機(jī)關(guān)是以縣警察局長為主席的地方初等法院，也是警察職能機(jī)關(guān)。司法建制方面，在省一級設(shè)立高等法院，由兩位主席和十位陪審員組成(陪審員由當(dāng)?shù)刭F族選舉產(chǎn)生)，并分成兩院——刑事法院和民事法院，各院下設(shè)不同等級法院?？h級參照省級司法建制，分別設(shè)立低級法院。[14]改革調(diào)整了地方管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了貴族在地方政權(quán)上的作用，鞏固了貴族在地方管理方面的決定性的支配地位。貴族等級自治機(jī)構(gòu)的建立不僅僅是時(shí)髦的啟蒙主義思想的產(chǎn)物，而且還是解決地方官員匱乏問題、吸引貴族參與地方管理的有效途徑。葉卡捷琳娜二世通過實(shí)行省級管理制度改革吸引貴族的注意力，并借貴族之手重新控制和優(yōu)化了地方管理。國家政治生活的焦點(diǎn)開始從首都轉(zhuǎn)向了各省，使俄國政府當(dāng)局和以貴族為代表的社會力量之間達(dá)到了相對的平衡，從而取得了國內(nèi)政治局勢的長期穩(wěn)定。[10]1161785年4月21日，葉卡捷琳娜又頒布了兩份重要詔令：《貴族解放詔書》和《城市解放詔書》。國家最高權(quán)力賜予貴族自由和城市權(quán)利，標(biāo)志著俄國地方管理和等級制度的最終形成?？傊?,在葉卡捷琳娜二世改革時(shí)期,地方管理和等級自治原則發(fā)生了重大變化,俄國建立了一種與專制制度相聯(lián)系的等級自治體系。等級性質(zhì)的選舉機(jī)構(gòu)從此具有了國家性質(zhì),成為地方管理的基礎(chǔ)。[15]

四、18世紀(jì)俄國地方管理制度的特點(diǎn)

18世紀(jì)，從彼得大帝到葉卡捷琳娜女皇，中央對地方管理制度的變革具有三個方面的重要特征。

一是沙皇專制與地方自治相聯(lián)系。從彼得大帝統(tǒng)治開始，俄國領(lǐng)土面積不斷擴(kuò)大，國內(nèi)存在多種民族、多種信仰和多種文化，俄國已然成為地跨歐亞的帝國。17世紀(jì)原始而古老的行政管理體系已經(jīng)很難按照傳統(tǒng)模式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，對于新領(lǐng)土的征服與管理也必須建立現(xiàn)代化的國家管理體系。國家的現(xiàn)代化要求中央政府把全國所有經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和人力資源都集中起來，最大程度地發(fā)揮管理效力，而其中最為關(guān)鍵的是要清晰而迅速地向各地方通報(bào)中央的決議和指令，并迅捷地得以實(shí)施。但18世紀(jì)的歷史現(xiàn)實(shí)是，俄國嚴(yán)重缺乏具有專業(yè)技能的官僚人員，更缺乏培養(yǎng)官僚骨干的教育系統(tǒng)和選拔機(jī)制。由此，國家只能依靠吸引地方居民代表參與國家管理。但沙皇政府的目的不是放權(quán)，而是要在專制統(tǒng)治的模式下使國家正常運(yùn)轉(zhuǎn)。正是吸收各階層代表進(jìn)入國家政權(quán)這樣的不得已之舉，為以貴族為代表的等級自治創(chuàng)造了必要條件。

二是地方管理制度變革與貴族自治相聯(lián)系。地方自治需以等級自治為前提，因此彼得一世時(shí)期的所謂“自治改革”只能流于形式。宮廷政變時(shí)期，貴族政治力量逐步增強(qiáng)，開始出現(xiàn)了自我等級意識。為了進(jìn)一步確立并擴(kuò)大等級特權(quán)，貴族們開始更為主動地要求參與地方事務(wù)的管理。葉卡捷琳娜二世頒布的一些政令，使貴族成為俄國最早獲得“解放”的等級，成為地方管理系統(tǒng)中最為重要的力量。但在貴族獲得相應(yīng)權(quán)利和地位的同時(shí)，俄國農(nóng)奴制則不斷惡化，使得農(nóng)奴制度得以加強(qiáng)和擴(kuò)大，造成貴族和社會底層廣大民眾之間的鴻溝越來越寬，逐漸走向了西方式地方自治模式的反面。

三是歐洲地方管理體制的影響。從彼得大帝訪歷歐洲到安娜女皇寵信德國人再到葉卡捷琳娜二世的啟蒙思想，18世紀(jì)俄國的沙皇和上層貴族開始逐步吸收歐洲國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，希望將歐洲的文明成果嫁接到俄國。在地方管理制度的歷史演進(jìn)中，尤其是在很多未得以實(shí)施的改革草案中隨處可見歐洲地方自治理念的影子。但歷史現(xiàn)實(shí)是，由于俄國國家原則(集權(quán)原則)的根深蒂固，歐洲經(jīng)驗(yàn)在俄國這片土地上無法生根發(fā)芽。選舉機(jī)構(gòu)僅是國家自上而下垂直管理體系中的一部分，是國家機(jī)構(gòu)一種延伸。歐洲文明也只是對統(tǒng)治階級上層具有一定影響，社會下層民眾則普遍采取消極抵制態(tài)度，俄國社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)遭到割裂。

總之，整個18世紀(jì)是俄國地方制度變革的重要時(shí)期，俄國逐步形成了一套具有自身特色的行政管理體制，其形式上類似于西方的地方自治，但實(shí)際上卻與西方有著本質(zhì)區(qū)別。西方的地方自治主要以城市自治為中心，更多強(qiáng)調(diào)商業(yè)貿(mào)易的自由發(fā)展，而俄國的所謂“自治”則是沙皇專制政治統(tǒng)治的一種手段。直到1864年亞歷山大二世的地方自治改革，俄國才開始真正邁向西方的地方自治道路。

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(責(zé)任編輯：王寺月)

* 收稿日期：2016-04-04

基金項(xiàng)目：江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目“16—18世紀(jì)初俄國政治制度變遷研究”(2015SJB559)

作者簡介：齊嘉，男，蘇州科技大學(xué)人文學(xué)院講師，歷史學(xué)博士，主要從事俄國史研究。

中圖分類號：K512.34

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-0695(2016)03-0101-08