何 登 輝

論自然資源國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

何 登 輝*

自然資源規(guī)定為國家所有只是手段，最終目的是實(shí)現(xiàn)資源的合理利用。從國家所有權(quán)到資源的合理使用，這一過程涉及三層法律關(guān)系，即資源所有者與資源管理者之間的憲法關(guān)系，資源管理者與資源使用者之間的行政管理關(guān)系，以及資源使用者與使用者之間的物權(quán)關(guān)系。實(shí)踐中，這三層法律關(guān)系還遠(yuǎn)未理順，存在著體制、機(jī)制上的問題，需要進(jìn)一步改革。國家所有是名義上的所有，全民所有是實(shí)質(zhì)上的所有，應(yīng)引入公共信托理論來完善兩個“所有”，并改革完善國家所有權(quán)代表體制和管理體制。資源行政管理的實(shí)質(zhì)是國家對資源權(quán)利配置的積極干預(yù)，干預(yù)的限度是保證資源的合理利用，合理利用的基礎(chǔ)是對自然資源進(jìn)行科學(xué)分類。自然資源使用權(quán)具有明顯的物權(quán)屬性，需強(qiáng)化資源使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)。

自然資源；國家所有權(quán)；資源使用權(quán)；實(shí)現(xiàn)路徑

馬俊駒教授曾經(jīng)指出：“國家所有權(quán)制度的立法結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及內(nèi)容廣泛，是我國法律體系中最為基礎(chǔ)、最為核心、最具特色的財產(chǎn)權(quán)體系。”①馬俊駒：《國家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，載《中國法學(xué)》2011年第4期。在此背景下，自然資源國家所有權(quán)問題已成為我國法學(xué)界研究的一個熱點(diǎn)問題。②筆者于2016年4月16日在“中國知網(wǎng)”上以“自然資源國家所有權(quán)”為主題進(jìn)行搜索，文章數(shù)達(dá)767篇；以“自然資源國家所有”為主題進(jìn)行搜索，文章數(shù)達(dá)2 215篇。從現(xiàn)有的研究狀況來看，學(xué)者們多集中于自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)和立法結(jié)構(gòu)的探討之上。目前，關(guān)于國家所有權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界大致形成了民法所有權(quán)說③參見王利明：《國家所有權(quán)的法律特征研究》，載《法律科學(xué)》1990年第6期；程雪陽：《中國憲法上“國家所有”的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。、公權(quán)說④參見鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，載《法學(xué)研究》2015年第2期。、混合所有權(quán)說⑤參見馬俊駒：《國家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，載《中國法學(xué)》2011年第4期。、雙階構(gòu)造說⑥參見稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。、所有制說⑦參見徐祥民：《自然資源國家所有權(quán)之國家所有制說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。、三層結(jié)構(gòu)說⑧參見王涌：《自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。、基本權(quán)利說⑨參見張翔：《國家所有權(quán)的具體內(nèi)容有待立法形成》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。等主要觀點(diǎn)。如果再歸類的話，大致可將上述觀點(diǎn)歸類為民法所有權(quán)、憲法所有權(quán)以及既是民法所有權(quán)又是憲法所有權(quán)的混合所有權(quán)三大類。可見，關(guān)于自然資源國家所有權(quán)屬于何種性質(zhì)，目前學(xué)界還存在著非常大的爭論。

目前，我國《憲法》與《物權(quán)法》，以及《礦產(chǎn)資源法》《海域使用管理法》等自然資源單行法，均已將重要的自然資源規(guī)定為國家所有。但上述法律將自然資源規(guī)定為國家所有只是手段，最終目的是要實(shí)現(xiàn)資源的合理利用，以便最大限度地發(fā)揮自然資源的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。因此，討論自然資源國家所有權(quán)如何實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)自然資源更有效率地得到利用，這比單純爭論自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)更具現(xiàn)實(shí)意義。然而，在這方面，學(xué)界所傾注的力量顯然不夠。

本文將在分析自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，著重探討這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)路徑。筆者認(rèn)為，從自然資源國家所有權(quán)到資源的合理使用，這一過程涉及三層法律關(guān)系，即資源所有者與資源管理者之間的憲法關(guān)系，資源管理者與資源使用者之間的行政管理關(guān)系，以及資源使用者與使用者之間的物權(quán)關(guān)系。實(shí)踐中，這三層法律關(guān)系有些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未理順，存在著體制、機(jī)制上的問題。應(yīng)完善這三層法律關(guān)系，消除一些體制機(jī)制上的障礙，探索自然資源國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，使自然資源得到合理利用。

一、自然資源國家所有權(quán)的公權(quán)性質(zhì)

國家所有權(quán)屬于何種性質(zhì)，影響到自然資源的權(quán)利配置及其實(shí)現(xiàn)路徑。在已有的性質(zhì)之爭中，筆者贊成公權(quán)說，因?yàn)閺膰宜袡?quán)到行政管理權(quán)再到資源使用權(quán)，這一過程中公權(quán)的烙印始終鐫刻其中。

（一）民法所有權(quán)說及其缺陷

大部分民法學(xué)者認(rèn)為，國家所有權(quán)是一種民法所有權(quán)，并按照《民法通則》對所有權(quán)的定義，將自然資源國家所有權(quán)界定為對自然資源占有、使用、收益和處分的權(quán)利。②持此觀點(diǎn)的學(xué)者如王利明、崔建遠(yuǎn)、孫憲忠等教授。民法學(xué)者認(rèn)為，所有權(quán)一詞最早是私法上的用語，既然國家所有權(quán)用“所有”一詞來表達(dá)，就與民法上的所有權(quán)并無二致，這也使所有權(quán)概念保持了形式上的統(tǒng)一性。如果承認(rèn)公法上存在所有權(quán)，則會打亂整個所有權(quán)體系?！八袡?quán)概念的使用必然使國家所有權(quán)涵蓋私法所有權(quán)，否則，如果該所有權(quán)僅具公法上的權(quán)能，如立法權(quán)、管理權(quán)等，還需要使用所有權(quán)的概念描述這些公法權(quán)能的集合嗎？”③稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。

然而，自然資源國家所有權(quán)絕不是簡單的民法所有權(quán)，很多私法上的規(guī)則無法適用于國家所有權(quán)。首先，從主體上看，國家所有權(quán)主體為國家（全民），這是一個虛幻的主體，全民甚至不是一個法律概念，而私法上的主體必須是清晰、具體和平等的，國家所有權(quán)主體無法達(dá)到平等之要求，至少各國普遍存在著征收、征用和國有化等制度，私人利益要服從于國家利益。其次，從客體上看，民法所有權(quán)客體必須是具體、特定和明確的。《物權(quán)法》第2條規(guī)定，本法所稱物權(quán)，是指合法權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。而國家所有權(quán)的客體很多都是不特定的，權(quán)利人如何去支配呢？正如呂忠梅教授所詰問的：“國家對自然資源的所有權(quán)是民法意義上的所有權(quán)嗎？它具備所有權(quán)完整的屬性嗎？空氣在循環(huán)、水在流動、森林在生長和死亡、野生動物在遷徙，它們?nèi)绾巍囟ā癁樗袡?quán)客體？”④呂忠梅：《物權(quán)立法的“綠色”理性選擇》，載《法學(xué)》2004年第12期。再次，從內(nèi)容上看，自由處分是民法所有權(quán)最核心的權(quán)能，國家是自然資源“唯一的統(tǒng)一的所有權(quán)主體”，國家能自由處分自然資源所有權(quán)嗎？顯然不能?！懊袷聶?quán)利的一大特點(diǎn)是可處分、可放棄或消極行使，資源管理權(quán)則顯然不可?！雹蒽柟蹋骸蹲匀毁Y源國家所有權(quán)公權(quán)說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。法國民法典對所有權(quán)的定義為“對物完全按照個人意思使用及處分”，⑥徐祥民：《自然資源國家所有權(quán)之國家所有制說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。這一定義揭示了所有權(quán)的本質(zhì)特征——自由。而自然資源國家所有權(quán)在行使過程中受諸多公法上的限制，負(fù)有諸多公法上的義務(wù)。最后，從法律責(zé)任的承擔(dān)來看，第三人侵犯了國家所有權(quán)，更多的是承擔(dān)公法上的責(zé)任，包括行政處罰、刑事處罰，而很少在私法上承擔(dān)民事賠償責(zé)任。反過來說，對于自然資源造成了第三人人身或財產(chǎn)的損害，也不會引起國家承擔(dān)民事賠償責(zé)任。綜上可見，自然資源國家所有權(quán)與民法上的所有權(quán)在法律屬性上相差甚遠(yuǎn)。

（二）混合所有權(quán)說及其不足

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為國家所有權(quán)既是一種民法上的所有權(quán)又是一種憲法上的所有權(quán)，即混合所有權(quán)。如有學(xué)者認(rèn)為“自然資源國家所有權(quán)蘊(yùn)含著憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)的雙階構(gòu)造，純粹私權(quán)說與純粹公權(quán)說均難謂恰當(dāng)?！雹俣惐骸蹲匀毁Y源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。王涌教授也認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)包含三層結(jié)構(gòu)：第一層結(jié)構(gòu)是私法權(quán)能。在這一層面上，它與物權(quán)法上的所有權(quán)無異。第二層結(jié)構(gòu)是公法權(quán)能。其主要包括國家對于自然資源的立法權(quán)、管理權(quán)和收益分配權(quán)。第三層結(jié)構(gòu)是憲法義務(wù)?！皣覒?yīng)當(dāng)為全體人民的利益行使其私法權(quán)能和公法權(quán)能?！雹谕跤浚骸蹲匀毁Y源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。馬俊駒教授也持這種觀點(diǎn)，認(rèn)為“國家所有權(quán)具有私權(quán)和公權(quán)的二重性，受私法和公法共同調(diào)整，是一種特殊的混合法律關(guān)系。”③馬俊駒：《國家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，載《中國法學(xué)》2011年第4期?；旌纤袡?quán)看到了民法所有權(quán)的不足，承認(rèn)國家所有權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)，是一種進(jìn)步。

然而混合所有權(quán)說也存在著難以自圓其說的缺陷。首先，私權(quán)和公權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)利，私權(quán)的本質(zhì)是一種平等、不具有強(qiáng)制力，以保護(hù)私益為目的的權(quán)利，而公權(quán)的本質(zhì)是一種具有優(yōu)位于私權(quán)、具有強(qiáng)制力，以保護(hù)公共利益為目的的權(quán)利，兩種截然不同的權(quán)利難以雜糅成一種權(quán)利。其次，國家所有權(quán)如果既是公權(quán)，又是私權(quán)，當(dāng)發(fā)生糾紛時，權(quán)利人是通過私法救濟(jì)還是公法救濟(jì)？再次，混合說只是一種中庸主義，表面上似乎較為圓滿地解釋了國家所有權(quán)涉及公、私法規(guī)范，但其本質(zhì)還是認(rèn)為國家所有權(quán)是一種民法所有權(quán)，權(quán)利人仍然不會因?yàn)榇朔N權(quán)利具有公權(quán)性質(zhì)就會有節(jié)制地行使，相反，其還是會像私人所有權(quán)那樣，以追求民事權(quán)益最大化為行使目的。

（三）公權(quán)說及其優(yōu)勢

近年來一些公法學(xué)者開始從公法角度反思自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)，認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)不是一般意義上的民法所有權(quán)，而是一種憲法所有權(quán)，其性質(zhì)更接近于行政權(quán)力、公共權(quán)力或國家權(quán)力。如鞏固副教授提出了公權(quán)說，他認(rèn)為“自然資源國家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是對資源利用的‘積極干預(yù)權(quán)’，內(nèi)容在于保障自然資源的合理利用，通過立法、行政和司法加以行使?！雹莒柟蹋骸蹲匀毁Y源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，載《法學(xué)研究》）2015年第2期。憲法所有權(quán)是取得權(quán)利的一種資格，而不是具體支配某物，是一種獲得某種財產(chǎn)權(quán)益的可能性。正如鮑爾與施蒂爾納所言：“賦予單個權(quán)利人此種權(quán)限之權(quán)利，也就是憲法上的所有權(quán)。”⑤［德］鮑爾、施蒂爾納：《德國物權(quán)法》（上冊），張雙根譯，法律出版社2004年版，第518頁。

盡管有不少學(xué)者（尤其民法學(xué)者）否認(rèn)存在公法上的所有權(quán)，但在固守民法所有權(quán)無法給予國家所有權(quán)圓滿的解釋時，為什么不可以將自然資源國家所有權(quán)定性為憲法上的一種所有權(quán)，即公法所有權(quán)呢？其實(shí)，德國、日本學(xué)者早已論證了公法所有權(quán)存在的合理性。日本學(xué)者美濃部達(dá)吉就認(rèn)為，“若果把物之包括的排他的支配稱為所有權(quán)，則國家對海及河川所具有的支配權(quán)亦可成為公法上的所有權(quán)或公有權(quán)。”⑥［日］美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第79頁。

筆者贊同公權(quán)說，認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)是一種公法上的所有權(quán)，其本質(zhì)是國家對資源的一種積極干預(yù)權(quán)。公權(quán)說的優(yōu)勢在于：一是國家所有權(quán)既然是一種公權(quán)，權(quán)利人不應(yīng)將自然資源作為民法上的物，任由權(quán)利人處分，而應(yīng)當(dāng)賦予國家干預(yù)權(quán)，保證資源的公共屬性。二是國家所有權(quán)既然是一種公權(quán)，就不難理解國家可以作為抽象的權(quán)利主體，這樣可以克服私權(quán)說中權(quán)利主體虛位的難題。三是既然是一種公權(quán)，就不難理解資源使用權(quán)的獲得必須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的許可，也可以解釋為什么大氣污染、黃河泛濫時國家可以不承擔(dān)賠償責(zé)任，只承擔(dān)因不履行管理義務(wù)的管理疏忽責(zé)任。四是承認(rèn)公權(quán)說也是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。近年來，一些重要的資源被宣布為國有引發(fā)軒然大波，如價值高昂的烏木，按民法所有權(quán)說，烏木應(yīng)屬于無主物，遵循“法無禁止即可為”，而如果按公權(quán)說解釋，問題就迎刃而解了，國家當(dāng)然有權(quán)對重要自然資源利用進(jìn)行積極干預(yù)，這就不會陷入“與民爭利”的嫌疑之中。

二、破除自然資源國家所有權(quán)在憲法上的體制性障礙

我國憲法第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。如何理解國家所有與全民所有之間的關(guān)系，以及國有自然資源如何創(chuàng)設(shè)、如何管理、誰來代表、權(quán)力如何分配等問題，直接關(guān)系到國家所有權(quán)目的的實(shí)現(xiàn)。然而，實(shí)踐中憲法上的體制性障礙嚴(yán)重影響了自然資源國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（一）嚴(yán)格區(qū)分國家所有與全民所有

國家所有與全民所有到底是一種什么關(guān)系，我國憲法并未予以明確。在學(xué)界大致有以下幾種解釋方案：

一種是從所有制角度解釋的，認(rèn)為我國是公有制國家，國家所有權(quán)是上層建筑，全民所有是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以維護(hù)全民所有制為價值取向，從國家所有權(quán)主體的全民性出發(fā)，確認(rèn)自然資源的權(quán)利主體為全體人民，①參見馬俊駒：《國家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，載《中國法學(xué)》2011年第4期。這種觀點(diǎn)帶有一定的意識形態(tài)色彩。從域外制度來看，資本主義國家的憲法也規(guī)定了自然資源國家所有，而且自然資源國有化是一種趨勢，但國外一些理論很好地體現(xiàn)了“國家所有即全民所有”的價值理念，比如公共信托理論。另一種是從主體概念是否明確加以解釋，認(rèn)為自然資源“全民所有”并非是嚴(yán)格意義上的法學(xué)概念，因?yàn)椤叭瘛辈⒎欠芍黧w，不具有獨(dú)立的法律人格。全民所有是經(jīng)濟(jì)或社會意義上的所有權(quán)概念，全民所有這種“社會所有”必須過渡為法律上的所有權(quán)，才能獲得保護(hù)。這種解釋有一定道理，但沒有真正把握全民所有的實(shí)質(zhì)。②參見崔建遠(yuǎn)主編：《自然資源物權(quán)法律制度研究》，法律出版社2012年版，第37頁。還有一種觀點(diǎn)是從形式和實(shí)質(zhì)角度解釋，認(rèn)為自然資源國家所有意即自然資源法律上歸屬國家所有，全民所有意即實(shí)質(zhì)上屬于全民所有。國家所有即全民所有，意指自然資源“法律上（形式上）國家所有，實(shí)質(zhì)上全民所有?！雹弁蹩朔€(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版，第270頁。這種觀點(diǎn)接近于英美法系的公共信托理論。

為什么自然資源要規(guī)定為全民所有？回答這個問題似乎不難。因?yàn)樽匀毁Y源是天賜之物，不是某個人、某個團(tuán)體的勞動成果，是全體人民的共同財富，是人類賴以生存的物質(zhì)條件，歸全體人民所有理所當(dāng)然。然而在實(shí)踐中，憲法確定的全民所有的理念并未得到很好的體現(xiàn)，從爭論激烈的“烏木案”和“風(fēng)光案”就可略見一斑。烏木在法律沒有明確規(guī)定為國家所有的前提下，被當(dāng)?shù)卣諝w國有?！帮L(fēng)光”國有化更是被斥之為權(quán)力尋租的借口。長期以來，政府將自然資源國家所有權(quán)視為民法上的所有權(quán)，行使了占有、使用、收益、處分等民法所有權(quán)的所有權(quán)能，奉行“這是我的，不是你的”的理念，很少考慮公眾的訴求和利益?！皣宜袡?quán)的行使幾乎不受約束，全民所有完全被架空?！雹芡蹩朔€(wěn)：《論自然資源國家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2014年第3期。然而在防止環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)平衡和公平、高效利用自然資源等方面，政府卻選擇性的“隱身”，沒有很好地履行自身的“憲法義務(wù)”。為什么“烏木案”“風(fēng)光案”會一石激起千層浪，引發(fā)民眾的強(qiáng)烈不滿？其實(shí)質(zhì)是民眾對政府與民爭利的不滿，是對沒有分享“全民所有”帶來利益的不滿，是對政府在自然資源管理方面“應(yīng)為而不為”的不滿。因此，有必要理順兩個“所有”的關(guān)系，使“全民所有”正本清源。

（二）應(yīng)引入公共信托理論來完善兩個“所有”的關(guān)系

公共信托理論最早可以追溯到羅馬法，后通過英國衡平法得以成型，并在美國得到確立和廣泛傳播，印度等國均借鑒英美的經(jīng)驗(yàn)建立了公共信托制度。美國賓夕法尼亞州《憲法》第1條第27節(jié)規(guī)定：“人民有權(quán)享有清潔的空氣、純凈的水，有權(quán)保護(hù)環(huán)境的自然、風(fēng)景、歷史和美學(xué)價值。賓夕法尼亞的公共資源是所有人民，包括未來世代的人民的共有財產(chǎn)。作為這些資源的受托人，賓夕法尼亞州應(yīng)當(dāng)為了所有人民的利益保護(hù)和維護(hù)這些資源?！惫残磐欣碚摰膶?shí)質(zhì)即是：自然資源歸全體人民所有，國家只是受托人，接受全體人民的委托來管理自然資源，受托人必須盡到勤勉、忠誠義務(wù)，最大程度維護(hù)委托人的利益?！罢m然享有所有權(quán)，但只是一種名義上的所有權(quán)，其本質(zhì)上只是一種管轄權(quán)/代管權(quán)”，①王旭：《論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國法學(xué)》2013年第6期。實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)仍歸屬于全體人民。

未來我國自然資源國家所有權(quán)改革的方向是引入公共信托理論。首先，在立法規(guī)定上引入公共信托理論。在未來修改《物權(quán)法》和自然資源單行法時，甚至在修改《憲法》時，應(yīng)像美國賓夕法尼亞州《憲法》那樣，明確規(guī)定自然資源歸全體人民所有，政府作為受托人須全力維護(hù)全體人民的共同利益。其次，明確受托人的義務(wù)。委托人與受托人之間是基于一種信任而建立起來的信托關(guān)系，因此，作為受托人要忠實(shí)履行受托人的義務(wù)，審慎管理委托人有關(guān)自然資源委托管理事項(xiàng)，不得任意改變信托資源公共用途，保證信托資源持續(xù)地服務(wù)于公眾，服務(wù)于委托人即全民的利益是受托人唯一的目的。再次，要完善相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制。再好的制度設(shè)計如果沒有相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，其效果也將會大打折扣。在違憲審查制度較完善的國家，如果受托人的行為有損于全體人民的信托利益，有可能被法院宣布為違憲。2008年，印度最高法院就運(yùn)用公共信托理論并適用該國《憲法》第14條規(guī)定，提出自然資源的分配應(yīng)當(dāng)避免采取隨意的方式，并宣布行政機(jī)關(guān)按照“先來先得”的方式發(fā)放電信牌照是專斷的和違憲的。②參見王涌：《自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。在我國，可以從事前的程序性權(quán)利保障和事后的監(jiān)督來完善制約機(jī)制。事前的程序性權(quán)利保障包括聽證制度和征求意見制度，保證民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，民眾的意見作為信托決策的重要依據(jù)。事后的監(jiān)督主要是指民眾能通過司法途徑撤銷受托人有損于委托人的行為或宣布受托人的行為無效，這需要建立自然資源管理領(lǐng)域的公益訴訟制度，賦予每個公民提起訴訟的權(quán)利。最后，建立相應(yīng)的人民基金。借鑒美國阿拉斯加州永久基金、尼日利亞信托基金、挪威石油基金和伊拉克人民基金等做法，將自然資源上的收益設(shè)為人民基金或者注入社?；?，讓全體人民共享自然資源開發(fā)利用的收益。

（三）改革和完善自然資源國家所有權(quán)代表體制和管理體制

我國憲法將自然資源規(guī)定為國家所有后，確定所有權(quán)行使主體是第一個需要解決的問題。國家雖然是個法律概念，但主體是抽象和空洞的。自然資源國家所有權(quán)需要一個具體的機(jī)構(gòu)來行使。

1.現(xiàn)有資源所有權(quán)代表體制的弊端及其改革

《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！端ā返?條規(guī)定，水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?條規(guī)定，海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。之所以采取這種代表體制，其原因一是自然資源開發(fā)利用均屬于行政管理活動，國務(wù)院屬于行政機(jī)關(guān)，擁有行政管理權(quán)。二是開發(fā)利用自然資源涉及面廣，也只有行政機(jī)關(guān)的管理才能覆蓋。三是在現(xiàn)有國家機(jī)構(gòu)設(shè)置下，除了立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)外，唯有行政機(jī)關(guān)代表才能行使所有權(quán)，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)在我國權(quán)力體系中并不直接行使管理責(zé)任，而作為司法機(jī)關(guān)的法院和檢察院，其性質(zhì)決定了不可能代表國家行使資源所有權(quán)。

但由國務(wù)院集中代表行使國家所有權(quán)的制度設(shè)計，至少存在如下弊端：首先，統(tǒng)一由國務(wù)院代表行使是不現(xiàn)實(shí)的，現(xiàn)實(shí)中國務(wù)院根本無暇顧及，大量資源所有權(quán)的行使只能由國務(wù)院組成部門和各級地方政府實(shí)質(zhì)行使，國務(wù)院變成了形式上的行使，因此“出現(xiàn)‘誰控制誰代表、誰代表誰利用、誰利用誰收益’的狀態(tài)”。①王克穩(wěn)：《論自然資源國家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2014年第3期。其次，由于地方政府在法律上不是所有權(quán)人，因此在自然資源開發(fā)利用過程中往往會忽視公共利益，為了地方一時的私利采取短視行為，進(jìn)行破壞性的開發(fā)，導(dǎo)致環(huán)境污染和資源浪費(fèi)。再次，政府既是所有權(quán)行使的代表者，又是資源使用的管理者，造成既是運(yùn)動員又是裁判員，自己管理自己之局面，如何協(xié)調(diào)這種混亂的角色也是其難點(diǎn)。因此，在《物權(quán)法》制定時立法者已經(jīng)注意到這個問題，該法第45條第2款規(guī)定，國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。由此打破了國務(wù)院集中代表、唯一代表的模式，為今后其他機(jī)關(guān)代表實(shí)行國家所有權(quán)預(yù)留了空間。

筆者認(rèn)為，與其規(guī)定為國家所有（其實(shí)是中央政府所有）又無法全面行使所有權(quán)，倒不如按照自然資源的重要程度在中央政府和地方政府之間進(jìn)行合理的劃分，將自然資源劃分為中央所有和地方政府所有。這樣既可以減輕中央政府管理的壓力，又能調(diào)動地方政府的積極性，消除其在自然資源開發(fā)中的短視行為，提高資源開發(fā)利用的效率。以水資源為例，“在域外絕大多數(shù)國家或地區(qū)的立法都未將水資源歸屬于私人所有，而是將其歸于國家所有（如法國、德國及我國）、州所有（如美國路易斯安那州、佛羅里達(dá)州、得克薩斯州及澳大利亞）或者全體人民所有（如美國阿拉斯加州、華盛頓州、俄勒岡州、佐治亞州、科羅拉多州及馬薩諸塞州）。”②彭誠信、單平基：《水資源國家所有權(quán)理論之證成》，載《清華法學(xué)》2010年第6期。對于代表人制度，依照法理，人大是民意代表機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表全民行使自然資源所有權(quán)的機(jī)關(guān)理應(yīng)屬于代表民意的人大，而非行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)只需執(zhí)行各級人大有關(guān)自然資源行使的決策即可，并定期向人大報告自然資源保護(hù)、開發(fā)、利用等情況，人大還可以通過罷免等職能監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的工作，因此自然資源國家所有權(quán)應(yīng)由全國和地方人民代表大會代表行使。

2.現(xiàn)有資源管理體制的弊端及其完善

在自然資源管理體制上，我國主要是由各地人民政府的資源行政管理部門行使管理權(quán)，實(shí)行雙重管理體制，既受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)，又受同級政府領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)中，地方資源行政管理部門往往屈服于同級政府的壓力，管理讓位于開發(fā)利用，只有開發(fā)沒有管理。在同級部門之間，又根據(jù)資源的不同形態(tài)，分屬于不同的部門，這種條塊分割的管理體制，造成我國自然資源難以高效、整體利用，我們經(jīng)常講的“九龍治水”就是最好的體現(xiàn)，水資源依舊沒有得到高效利用，相反浪費(fèi)和污染十分嚴(yán)重。

而在域外，將彼此具有一定內(nèi)在經(jīng)濟(jì)和法律關(guān)系的資源放在一起進(jìn)行綜合管理，在橫向上逐步拓展，這是當(dāng)前國際上自然資源管理體制發(fā)展的趨勢。比如“美國內(nèi)政部不僅管理公共土地資源，還賦予管理公共土地上的礦產(chǎn)資源、能源、森林資源和水資源以及野生動物資源等職能?！雹厶K迅等：《我國自然資源管理體制特點(diǎn)和發(fā)展趨勢探討》，載《中國礦業(yè)》2004年第12期。因此，我國可以借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)，一方面繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，將職能相近的部門整合成大部門，形成管理合力；另一方面根據(jù)自然資源的不同屬性，分別設(shè)立經(jīng)營性管理部門和綜合性管理部門，其中，經(jīng)營性管理部門側(cè)重于開發(fā)利用，而綜合性管理部門側(cè)重于規(guī)劃保護(hù)。

三、國家應(yīng)合理干預(yù)自然資源使用權(quán)的配置

自然資源使用權(quán)從國家所有權(quán)分離出去以后，國家行使的其實(shí)是一種資源管理權(quán)，是對資源合理利用的一種積極干預(yù)權(quán)?！百Y源國家所有權(quán)的行使本身不是目的，良好的資源利用秩序才是全民利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。”①鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，載《法學(xué)研究》2015年第2期。資源管理到資源利用是國家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，管理者如何去干預(yù)，干預(yù)的程序設(shè)計等問題，直接關(guān)系到資源利用的效率?，F(xiàn)實(shí)中，資源行政管理過程中存在著所有權(quán)和使用權(quán)分離不夠、干預(yù)不足或干預(yù)過多、資源分類不科學(xué)等問題，亟需進(jìn)一步完善。

（一）自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離的必要性

自然資源國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，首先要使所有權(quán)和使用權(quán)相分離。這兩項(xiàng)權(quán)利相分離的必要性表現(xiàn)在如下方面：

1.自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離是全民所有的一種體現(xiàn)。將自然資源創(chuàng)設(shè)為全民所有，即意味著自然資源屬于全體人民的共同財產(chǎn)，每個人均有合理利用自然資源的權(quán)利。如果所有權(quán)和使用權(quán)均由國家壟斷，其實(shí)質(zhì)是變相剝奪了普通大眾利用自然資源的權(quán)利，無法體現(xiàn)全民所有的本質(zhì)。其實(shí)國家也無法壟斷某些自然資源的使用權(quán)，比如用于生存的取水、呼吸空氣等。

2.自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離是自然資源權(quán)利配置的前提。在我國，自然資源專屬于國家，所有權(quán)不可讓渡、不可處分，具有統(tǒng)一性和唯一性，因此能夠配置的只能是自然資源使用權(quán)?！氨仨氁揽繉ψ匀毁Y源各種有用性權(quán)利的設(shè)置，通過自然資源的非所有利用實(shí)現(xiàn)對自然資源的有效利用及其權(quán)利的實(shí)際運(yùn)作?！雹趶堣魈骶帲骸蹲匀毁Y源法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第59頁。如果資源所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一由國家（國有企業(yè)）來行使，就失去了自然資源使用權(quán)配置的基礎(chǔ)。只有將資源使用權(quán)從自然資源國家所有權(quán)中分離出來，才能建立以自然資源使用權(quán)為中心的自然資源權(quán)利配置機(jī)制。

3.自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離是高效利用資源的一種保障。自然資源具有不同的形態(tài)和功能，有些資源對國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，有些資源可供全民生存使用，有些資源對維護(hù)生態(tài)的平衡具有重要作用，有些資源體現(xiàn)了較高的經(jīng)濟(jì)價值，統(tǒng)一由國家行使使用權(quán)，并不見得是高效和合理的。尤其對于經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)的自然資源，更適宜通過競爭性的市場配置方式配置給非國有市場主體，這樣才能最大程度地發(fā)揮資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

4.自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離是建立自然資源使用權(quán)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。目前我國資源使用權(quán)交易市場遲遲沒有建立，從某種程度上講，其癥結(jié)在于我國沒有建立明晰的資源使用權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，權(quán)利主體的權(quán)益無法得到保障。如果國家壟斷所有權(quán)和使用權(quán)，吃著共同的“大鍋飯”——國有自然資源，產(chǎn)權(quán)也就無從談起。因此，建立自然資源使用權(quán)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)就必須使資源使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來。

（二）資源行政管理的實(shí)質(zhì)：國家對資源權(quán)利配置的積極干預(yù)

在當(dāng)今世界，越來越多的國家將自然資源創(chuàng)設(shè)為國家所有，雖然每個國家面臨的經(jīng)濟(jì)、社會和歷史發(fā)展階段不盡一致，將自然資源創(chuàng)設(shè)為國家所有是基于不同因素的考量，但有一點(diǎn)是相同的，即自然資源具有很強(qiáng)的公共屬性，承載了很多的公共利益，因此需要創(chuàng)設(shè)為國家所有。

資源國家所有權(quán)與使用權(quán)分離后，國家要確保分離后的資源使用權(quán)符合公共利益，就必須對自然資源權(quán)利配置進(jìn)行積極的干預(yù)，始終確保自然資源符合全體人民的共同利益。自然資源權(quán)利配置既是資源權(quán)利出讓的過程，也是一個公共決策的過程。在整個配置過程中，不僅要遵循市場化的公平競爭規(guī)則，還要遵循程序公開、公平、公正以及保障公眾參與等基本的公法原則。

在我國，自然資源的利用多以禁止、許可和處罰等方式進(jìn)行管制，附帶了很多公法上的義務(wù)。取水要有取水許可，利用海域需要取得海域使用權(quán)證，開采礦產(chǎn)需要采礦許可證等，否則就要受到相應(yīng)行政處罰，甚至被追究刑事責(zé)任。如《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定，勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。該法第39條規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照刑法有關(guān)規(guī)定對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。

（三）國家對資源權(quán)利配置干預(yù)的限度：資源合理利用

《憲法》第9條第2款規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！段餀?quán)法》第120條規(guī)定，用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利。此外，資源單行法也要求合理利用自然資源。①如《礦產(chǎn)資源法》第3條第2款：“國家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞礦產(chǎn)資源?！薄兑吧参锉Ｗo(hù)條例》第3條規(guī)定：“國家對野生植物資源實(shí)行加強(qiáng)保護(hù)、積極發(fā)展、合理利用的方針?！薄逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?條規(guī)定：“為了加強(qiáng)海域利用管理，維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，制定本法?！?/p>

《憲法》和《物權(quán)法》給自然資源利用劃出了最高的衡量標(biāo)準(zhǔn)——合理利用。但何為合理利用，應(yīng)該根據(jù)資源的本身屬性、形態(tài)、功能、所處的位置以及經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的實(shí)際情況、公眾的需求來綜合判斷。最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是，此種資源是否充分發(fā)揮了最大的效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。具體來說，經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)的資源是否發(fā)揮了最大的經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)性強(qiáng)的資源是否維護(hù)了生態(tài)的平衡，公共性強(qiáng)的資源是否保障了民眾利用的公平性，生存用的資源是否保障了民眾基本的生存要求。

當(dāng)然，資源的合理利用，不排除習(xí)慣利用。比如，民眾上山打柴生火、采集草藥治病、到河里取水做飯、春游捕捉蝴蝶制作標(biāo)本等，這些習(xí)慣利用，即使沒有得到國家許可，也不應(yīng)認(rèn)定此種行為侵犯了國家所有權(quán)。假如上述行為被追究了法律責(zé)任，顯然超出了普通人的一般認(rèn)識，甚至產(chǎn)生民眾對國家德性的拷問。相反，這種為生存、生活所依賴的習(xí)慣利用，正是資源合理利用的表現(xiàn)?！肮姼鶕?jù)需要取用本身就是憲法要求國家予以保障的‘合理利用’的體現(xiàn)?！雹陟柟蹋骸蹲匀毁Y源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，載《法學(xué)研究》）2015年第2期。這種習(xí)慣利用在我國目前資源特別立法中得到了體現(xiàn)，例如《水法》第48條規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償利用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外。《礦產(chǎn)資源法》和《海域使用管理法》也做了類似的規(guī)定。③《礦產(chǎn)資源法》第35條規(guī)定：“國家對集體礦山企業(yè)和個體采礦實(shí)行積極扶持、合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針，鼓勵集體礦山企業(yè)開采國家指定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，允許個人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)。”《海域使用管理法》第22條規(guī)定：“本法施行前，已經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理的養(yǎng)殖用海，符合海洋功能區(qū)劃的，經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人民政府核準(zhǔn)，可以將海域使用權(quán)確定給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包，用于養(yǎng)殖生產(chǎn)。”當(dāng)然，如果資源得不到合理的利用，也將承擔(dān)法律上的不利后果。例如，我國《土地管理法》規(guī)定，國有土地使用權(quán)兩年沒有行使的，國家有權(quán)收回，即是對這種不合理利用資源的懲罰。

理論上，判斷是否合理利用也有相對具體的標(biāo)準(zhǔn)：一是這種利用方式是否按照資源的自然狀態(tài)和通常的方式利用；二是這種利用是否是以營利為目的，如果超出了日常生存（生活）之用的標(biāo)準(zhǔn)，可能構(gòu)成不合理利用之嫌；三是不得利用破壞性手段利用；四是不得損害他人利益和公共利益；五是不得違背公序良俗。

（四）合理利用的基礎(chǔ)：自然資源的科學(xué)分類

自然資源形態(tài)具有多樣性，不同的自然資源具有不同的秉性，即使是同一種資源，在不同的階段、不同的地理位置，也會具有不同的秉性，承擔(dān)著不同的功能。有些資源表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)，比如礦產(chǎn)、石油等；有些資源表現(xiàn)出公共性強(qiáng)，比如道路、河流；有些表現(xiàn)出生態(tài)性強(qiáng)，比如生態(tài)濕地、重要野生動物；有些資源表現(xiàn)出民眾生存性強(qiáng)，比如空氣、陽光等。當(dāng)然這種分類是相對的，有些資源既有生態(tài)性，也有經(jīng)濟(jì)性，甚至還有公共性，比如水資源，只能以哪種屬性占主導(dǎo)來歸類。另外，資源利用的形態(tài)也多種多樣，既有臨時性利用，也有持續(xù)性利用；既有許可利用，也有自由利用；既有排他性利用，也有非排他利用；既有消耗性利用，也有非消耗性利用；既有有償利用，也有無償利用；既有公益性利用，也有非公益性利用等。

目前，我國在資源行政管理中，資源利用效率低下的根源在于沒有對自然資源進(jìn)行科學(xué)的分類。有些經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)的資源沒有通過市場競爭的方式，導(dǎo)致開發(fā)不足或者不合理利用，大量資源閑置浪費(fèi)。例如，前幾年鄂爾多斯煤礦的破壞性開采令人痛心。有些生態(tài)性強(qiáng)的資源，卻利用市場機(jī)制開發(fā)利用，導(dǎo)致生態(tài)進(jìn)一步脆弱。有“百湖之市”美譽(yù)的武漢，近三十年湖泊面積減少了228.9平方公里，100個湖泊“蒸發(fā)”，湖泊周圍布滿了商業(yè)樓盤等。①參見王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版，第273-275頁。有些生存性強(qiáng)、公共性強(qiáng)的資源卻以許可為前置程序出讓使用權(quán)，似乎只要民眾使用資源就得交費(fèi)，嚴(yán)重侵犯了民眾公平、合理利用此類資源的權(quán)利，甚至?xí)l(fā)社會動蕩。黑龍江將氣候資源宣布為國有并實(shí)行有償利用即是明證。溫州永嘉縣楠溪江承包最終以失敗告終，就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬⒐灿?、生存用資源當(dāng)成經(jīng)濟(jì)性資源，一味追求經(jīng)濟(jì)利益而遭到民眾的強(qiáng)烈抵制。②參見《今日早報：中國第一包江合同為何叫停？》，載人民網(wǎng)：http://www.people.com.cn/GB/news/37454/37461/3467406.html，訪問時間：2016年4月22日。本文根據(jù)資源的不同性質(zhì)，將資源分為生存性資源、公共性資源、生態(tài)性資源和經(jīng)濟(jì)性資源，并根據(jù)不同類型的資源決定不同使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)，具體如下：

一是生存性資源關(guān)系到民眾的生存，關(guān)涉基本人權(quán)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到保障，具有非排他、無償利用、持續(xù)利用的特點(diǎn)，此類使用權(quán)無需配置，如生存性用水、陽光、空氣等。

二是公共性資源為民眾生活、生產(chǎn)共同所需，屬于自由權(quán)范疇，也具有非排他利用特點(diǎn)，國家要保障民眾自由、平等利用，原則上無需配置。如確需配置，前提也不應(yīng)妨礙公共利用，如通航用水。

三是生態(tài)性資源以生態(tài)保護(hù)為主要目的甚至是唯一目的，禁止開發(fā)利用，原則上以保護(hù)為主。此類使用權(quán)也無需配置，如濕地、珍貴野生動植物等。

四是經(jīng)濟(jì)性資源以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，以有償利用為原則，應(yīng)引入市場化的方式配置使用權(quán)，將使用權(quán)配置給效益最高的市場主體，如石油、天然氣等。

四、強(qiáng)化自然資源使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)

資源所有權(quán)與使用權(quán)分離以后，權(quán)利主體獲得了資源使用權(quán)。這種資源使用權(quán)具有明顯的財產(chǎn)屬性，可以轉(zhuǎn)讓、抵押等，其物權(quán)屬性是顯著的?！爸灰戏ㄖ黧w依法定條件和程序取得和行使對該類資源的使用權(quán)，除非法律另有規(guī)定，否則這種權(quán)利一經(jīng)產(chǎn)生，即具有物權(quán)屬性，可對抗他人及轉(zhuǎn)讓?！雹垤柟蹋骸蹲匀毁Y源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，載《法學(xué)研究》2015年第2期。實(shí)踐中，資源使用權(quán)的物權(quán)屬性沒有得到充分體現(xiàn)，也沒有得到國家的充分尊重，資源使用權(quán)被公權(quán)力侵犯的事件屢有發(fā)生。資源使用權(quán)如果得不到有效保障，必將直接影響到國家所有權(quán)目的的最終實(shí)現(xiàn)，因此強(qiáng)化對資源使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)，是未來資源領(lǐng)域改革的趨勢。

（一）自然資源使用權(quán)性質(zhì)之爭

關(guān)于自然資源使用權(quán)屬于何種性質(zhì)，學(xué)界可謂觀點(diǎn)林立，百家爭鳴，大致形成了用益物權(quán)說①參見周林彬：《物權(quán)法新論》，北京大學(xué)出版社2002年版，第622頁。高富平：《物權(quán)法專論》，北京大學(xué)出版社2007年版，第455頁。、特別法上的物權(quán)說②參見孫憲忠：《德國當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第35頁。、特許物權(quán)說③參見梅夏英：《特許物權(quán)的性質(zhì)與立法模式的選擇》，載《人大法律評論》2001年第2輯。、準(zhǔn)物權(quán)說④參見崔建遠(yuǎn)：《準(zhǔn)物權(quán)研究》，法律出版社2012年版，第18頁。、特殊的物權(quán)說⑤參見鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，載《法學(xué)研究》2015年第2期。、資源權(quán)說⑥參見金海統(tǒng)：《資源權(quán)論》，法律出版社2010年版，第87頁。參見肖衛(wèi)：《自然資源使用權(quán)若干問題探討》，載《學(xué)術(shù)界》2006年第4期。、特殊的用益物權(quán)說和浮動的用益物權(quán)說⑦、集合概念說⑧參見譚柏平：《自然資源物權(quán)質(zhì)疑》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報》2009年第3期。等觀點(diǎn)，其中有代表性的觀點(diǎn)是民法上的用益物權(quán)說和公法上的特許物權(quán)說。

民法上的用益物權(quán)說運(yùn)用“權(quán)能分離理論”，較好地解釋了非所有權(quán)人利用所有權(quán)人的資源進(jìn)行占有、使用和收益，并享有部分處分權(quán)。但自然資源使用權(quán)具有自身特點(diǎn)：一是自然資源使用權(quán)主體可以是任何民事主體；二是自然資源使用權(quán)客體是國有自然資源；三是自然資源使用權(quán)的取得必須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的許可等特定的方式和程序；四是自然資源使用權(quán)要負(fù)擔(dān)公法上的義務(wù)；五是自然資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要受到一些限制；六是自然資源使用權(quán)受侵犯后，往往遵循公法的救濟(jì)途徑。因此，傳統(tǒng)民法上的用益物權(quán)說是值得商榷的，傳統(tǒng)用益物權(quán)客體往往是獨(dú)立的、特定的、非消耗性的不動產(chǎn)，而自然資源使用權(quán)客體很多是不獨(dú)立的、不特定和消耗性的動產(chǎn)。傳統(tǒng)的用益物權(quán)追求的價值是“物盡其用”，而自然資源使用權(quán)追求的價值則是“合理利用”。傳統(tǒng)的用益物權(quán)往往運(yùn)用私法保護(hù)手段，而自然資源使用權(quán)幾乎全是公法保護(hù)手段。⑨參見金海統(tǒng)：《自然資源使用權(quán)：一個反思性的檢討》，載《法律科學(xué)》2009年第2期。

公法上的特許物權(quán)說能較好地克服民法用益物權(quán)的諸種缺點(diǎn)。特許物權(quán)是從權(quán)利取得的特殊方式上加以界定的，自然資源使用權(quán)的取得方式不同于普通民事權(quán)利，其取得需要履行公法上特定程序——許可。自然資源具有較強(qiáng)的公共屬性，與公共利益密切相關(guān)，因此自然資源使用權(quán)需要公法上的管制，需要承擔(dān)公法上的義務(wù)，如果權(quán)利受到侵犯，不僅侵犯了權(quán)利主體的民事權(quán)利，更是破壞了國家對自然資源管理的秩序，因此救濟(jì)途徑須遵循公法上的救濟(jì)。

但對于特許物權(quán)的解釋方案，也有學(xué)者提出質(zhì)疑。有學(xué)者指出：“將自然資源利用的權(quán)利稱為特許物權(quán)，反映了行政權(quán)力對該種權(quán)利的決定作用，實(shí)際上是把自然資源利用的權(quán)利作為行政權(quán)力的附屬物，易造成公權(quán)力對私權(quán)利的隨意干涉、侵入，是不科學(xué)的?！雹恻S萍：《自然資源使用權(quán)制度研究》，復(fù)旦大學(xué)2012屆博士學(xué)位論文，第12頁。

不可否認(rèn)，這些所有的解釋方案在一定層面都有其合理性，但又無法全面概括自然資源使用權(quán)的所有性質(zhì)。但上述方案有一點(diǎn)是共同的，即均認(rèn)為自然資源使用權(quán)具有物權(quán)屬性，只是從不同的角度分析得出不同的解釋方案而已。

（二）自然資源使用權(quán)具有明顯的物權(quán)屬性

《物權(quán)法》第2條第3款將物權(quán)界定為權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。自然資源使用權(quán)?是權(quán)利人依法享有對自然資源的利用、享有收益并具有排他性權(quán)利。因此，對照上述定義，自然資源使用權(quán)不是傳統(tǒng)私法上的物權(quán)，但從物權(quán)的直接支配、排他效力以及可交易特性來看，已經(jīng)具有明顯的物權(quán)屬性。因此，我國《物權(quán)法》將海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)以及利用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利等自然資源使用權(quán)規(guī)定在用益物權(quán)篇，說明立法者也將自然資源使用權(quán)性質(zhì)界定為一種物權(quán)，學(xué)界對此沒有爭議。有爭議的是這種物權(quán)是屬于什么性質(zhì)的物權(quán)。

根據(jù)自然資源利用客體的形態(tài)不同，可將自然資源使用權(quán)形態(tài)分為“對物采掘類”和“非對物采掘類”。對物采掘類①“對物采掘類”權(quán)利人最終獲取的是資源產(chǎn)品，可以占有、利用、收益和處分，是一種所有權(quán)，具有完全的物權(quán)屬性，本文為論證自然資源使用權(quán)具有物權(quán)屬性，故不討論“對物采掘類”這種使用形態(tài)。如采礦權(quán)、生活取水權(quán)等，非對物采掘類如海域使用權(quán)、娛樂用水權(quán)等。非對物采掘類是利用自然資源并獲得相關(guān)的收益，在一定條件下還可以處分，通過轉(zhuǎn)讓、繼承等方式流轉(zhuǎn)。如《海域使用管理法》第27條第2款和第3款規(guī)定，海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，可以依法繼承。因此，這類自然資源使用權(quán)更多的體現(xiàn)了用益物權(quán)的屬性，符合用益物權(quán)的特征，理由如下：

1.自然資源使用權(quán)具有支配性。支配性體現(xiàn)在當(dāng)某一權(quán)利人擁有了某一自然資源使用權(quán)時，可以直接支配某種自然資源，不受第三人干擾。

2.自然資源使用權(quán)具有排他性。民法物權(quán)之所以要規(guī)定獨(dú)占排他，主要是保障權(quán)利人獨(dú)占享有物之利益。然而所謂的“獨(dú)占”是相對的，在某一特定時刻對某物享有利益即構(gòu)成獨(dú)占，因此對物權(quán)的排他性不應(yīng)做狹隘的、形式上的理解，只要權(quán)利行使不存在沖突，物權(quán)就具有排他性。②參見黃萍：《自然資源使用權(quán)制度研究》，復(fù)旦大學(xué)2012屆博士學(xué)位論文，第26頁。

3.自然資源使用權(quán)客體可以是特定的。雖然從表面上看，有些自然資源形態(tài)是不固定的，是不特定的，但隨著現(xiàn)代技術(shù)對物的認(rèn)識和控制，在某一特定時空點(diǎn)上，自然資源可以是特定的。

4.自然資源使用權(quán)客體可以是消耗物。傳統(tǒng)用益物權(quán)認(rèn)為客體應(yīng)為不可消耗物，而“對物采掘類”是消耗性的，為“消益物權(quán)”。但從羅馬法以來，大陸法系各國并未將用益物權(quán)的客體限定為非消耗物。“法國、德國、意大利等各國的民法典都明確規(guī)定用益權(quán)可以在消耗物上設(shè)立。”③黃萍：《自然資源使用權(quán)制度研究》，復(fù)旦大學(xué)2012屆博士學(xué)位論文，第27頁。

綜上所述，如果是“對物采掘類”的使用形態(tài)，權(quán)利人最終獲取資源產(chǎn)品所有權(quán)，如果是“非對物采掘類”的使用形態(tài)，自然資源使用權(quán)屬于用益物權(quán)。但不管是何種使用形態(tài)，資源使用權(quán)的物權(quán)屬性都非常明顯。

（三）加強(qiáng)自然資源使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)

雖然我國自然資源使用權(quán)具有明顯的物權(quán)屬性，權(quán)利人取得的是一種財產(chǎn)權(quán)，但在實(shí)踐中，資源使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)并未得到很好的體現(xiàn)，未來改革的方向是加強(qiáng)自然資源使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)。只有如此，才能穩(wěn)定權(quán)利，提高自然資源的利用效率，使資源物盡其用；才能明晰產(chǎn)權(quán)，定分止?fàn)?；才能建立統(tǒng)一的自然資源使用權(quán)產(chǎn)權(quán)制度和交易市場，便于使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

隨著海域使用權(quán)、取水權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)等自然資源使用權(quán)寫進(jìn)《物權(quán)法》，開啟了我國自然資源使用權(quán)私法保護(hù)的進(jìn)程，這有利于資源使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)，但目前也存在著不少問題，突出表現(xiàn)在：

1.登記制度不全面，產(chǎn)權(quán)不夠明晰。物權(quán)登記是指權(quán)利人申請國家有關(guān)機(jī)關(guān)對權(quán)利人所擁有的物權(quán)事項(xiàng)登記于登記簿，并公示于眾，表明其擁有此物權(quán)。我國自然資源使用權(quán)登記制度只包括海域使用權(quán)登記和采礦權(quán)、探礦權(quán)登記，④參見《海域使用權(quán)登記辦法》、《礦產(chǎn)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源勘查登記有關(guān)規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源開采登記有關(guān)規(guī)定》、《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》的有關(guān)規(guī)定。其他自然資源使用權(quán)登記制度基本缺失，因此在實(shí)務(wù)中，登記較為混亂，重復(fù)登記、遺漏登記現(xiàn)象較為突出。

2.流轉(zhuǎn)制度不完善，流轉(zhuǎn)范圍過窄。財產(chǎn)權(quán)的核心在于能夠自由交易?！霸谝欢ǖ纳鐣?、經(jīng)濟(jì)條件下，所有權(quán)之間的轉(zhuǎn)化（交換）成為所有權(quán)存在的目的?！雹蓐愋袂伲骸墩搰宜袡?quán)的法律性質(zhì)》，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2001年第2期。而我國現(xiàn)行法中對自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做了較多的限制，目前只有探礦權(quán)、海域使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等能進(jìn)行有限度的流轉(zhuǎn)，除此之外的其他使用權(quán)均不能流轉(zhuǎn)，而且流轉(zhuǎn)的程序、方式也不甚明了，因此導(dǎo)致自然資源使用權(quán)產(chǎn)權(quán)交易市場遲遲無法建立。

3.公權(quán)侵害多發(fā)，程序方式不明。在實(shí)踐中，自然資源使用權(quán)常被行政機(jī)關(guān)隨意地變更或撤回，公權(quán)力肆意侵犯資源使用權(quán)現(xiàn)象較為突出。典型的例子如山西省于2009年在補(bǔ)償不到位的情況下，省政府一紙公文要求國有煤礦兼并民營煤礦，引起輿論軒然大波。①參見肖華等：《世間再無煤老板？》，載《南方周末》2009年9月16日第6版。

4.補(bǔ)償制度不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。在域外，自然資源使用權(quán)如果被撤銷、變更、收回，應(yīng)補(bǔ)償直接損失和間接損失。而我國補(bǔ)償?shù)氖侵苯訐p失，不包括間接損失，補(bǔ)償范圍窄，標(biāo)準(zhǔn)過低。此外，有些補(bǔ)償還不合理，如以有償方式取得的許可被行政機(jī)關(guān)變更或撤銷后，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)比無償取得的許可反而更低。②參見《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2009〕20號）中有關(guān)補(bǔ)償條款的規(guī)定。

因此，未來我國加強(qiáng)自然資源使用權(quán)物權(quán)保護(hù)應(yīng)著重在登記制度、流轉(zhuǎn)制度以及補(bǔ)償制度方面完善相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格限制公權(quán)力肆意侵犯資源使用權(quán)：一是在登記制度方面，盡快完善除海域使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)等外的其他自然資源使用權(quán)登記制度，這是加強(qiáng)資源使用權(quán)物權(quán)保護(hù)的第一步，是基礎(chǔ)性工作。二是在流轉(zhuǎn)制度方面，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)的范圍，明確流轉(zhuǎn)的方式、程序，建立健全資源使用權(quán)評估機(jī)構(gòu)、價格機(jī)制、交易市場等流轉(zhuǎn)要素。三是在使用權(quán)撤回和變更方面，公權(quán)力確需因公共利益的需要才可以變更、撤回資源使用權(quán)，防止隨意性，并賦予權(quán)利人聽證、申辯等事前程序性權(quán)利和事后救濟(jì)途徑。四是在補(bǔ)償制度方面，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?，提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，做到合理補(bǔ)償。

On the Realization Route of the State Ownership of Natural Resources

He Deng-hui

The provision that natural resources are owned by the state is just a tool to the ultimate goal of using the natural resources reasonably. It refers to three types of legal relations in the process from the state ownership to rights of using the natural resources：the constitutional relationship between the resource owners and the resource managers，the administrative relationship between the resource managers and the resource users；and the property rights relationship between the resource users，In practice，these three legal relations are far from being straightened out. Further reforms are further needed in terms of the problems of institutions and mechanisms. State ownership is in name，and the ownership of natural resources is essentially owned by the whole people. The public trust doctrine should be introduced to improve the ownership of state and the rights of users. Reform to the system of state ownership and management should be conducted as well. The essence of the resources administration is the active interference of state to the allocation of resources，within the limitation of ensuring the rational use of natural resources. The rights of using natural resources have a clear attribute of property right，and thus could be strengthened with property rights protection.

Natural Resources；State Ownership；Rights to Use Resources；Realization Route

D922

A

2095-7076(2016)03-0039-12

*蘇州大學(xué)王健法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。

本文是王克穩(wěn)教授主持的國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國有自然資源使用權(quán)配置研究”（項(xiàng)目編號：15AZD066）的階段性研究成果。

（責(zé)任編輯：施立棟）