程 晉 寬

（南京師范大學　教育科學學院，江蘇　南京　210097）

● 理論前沿

現(xiàn)代學校轉型發(fā)展的制度邏輯與路徑選擇

程 晉 寬

（南京師范大學教育科學學院，江蘇南京210097）

學校的轉型發(fā)展不是一個無目的的過程，我們必須深入思考學校的本質定位以及學校轉型發(fā)展的路徑選擇。學校轉型發(fā)展面臨著公平與效率的價值選擇，學校轉型發(fā)展還要擔負起社會公平的使命與責任。在學校日益市場化的背景下，擺脫學校轉型發(fā)展路徑依賴的“解鎖”過程異常艱難，學校轉型發(fā)展必須超越放權、擇校與均衡發(fā)展的思想牢籠與藩籬，破解學校轉型發(fā)展的“囚徒困境”，在市場邏輯與公共選擇并存的情況下，以改革與發(fā)展的路徑，實現(xiàn)學校與社會的結構與功能的雙贏。

現(xiàn)代學校制度；學校轉型發(fā)展；制度邏輯；路徑選擇

現(xiàn)代學校是一種對應工業(yè)化時代需要的、以標準化為基礎的、效率至上的教育制度，在我國社會的經(jīng)濟基礎、組織制度和思想觀念形態(tài)正處于急劇的、深度的轉型發(fā)展時期，在這場以市場化和信息化為基點和導向的深度社會轉型發(fā)展過程中，學校教育的轉型發(fā)展方向與主旨是建立與市場經(jīng)濟體制和全球知識經(jīng)濟時代相適應的新型“現(xiàn)代學校制度”。學校教育的轉型發(fā)展是在社會轉型過程中教育體系和教育制度的一種整體性變革過程，正如邁克爾·富蘭所指出的：“帶來部分和小范圍成功的思維，并不是能在下個階段的改革中產(chǎn)生質的差異的思維?！保?］前言現(xiàn)代學校轉型發(fā)展是指學校教育內部的實體、關系結構和價值觀念開始或者已經(jīng)從一種形態(tài)轉換為另一種形態(tài)，學校教育的內、外部功能發(fā)生了巨大的轉變，這種轉變是使現(xiàn)代學校教育系統(tǒng)獲得一種新的相對穩(wěn)定的存在方式的教育變革總過程。我國改革開放近40年以來，特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術的快速發(fā)展以及我國社會經(jīng)濟的跨越式現(xiàn)代化進程，我國整個社會的面貌和經(jīng)濟結構發(fā)生了翻天覆地的變化或轉型，突出表現(xiàn)在社會經(jīng)濟體制、社會組織結構和社會生活方式的轉變上，學校組織的面貌與特征、結構與功能也經(jīng)歷了一系列的轉型發(fā)展過程，已經(jīng)觸及學校的價值、制度、結構和功能的根本轉變。

一、公平與效率的學校轉型發(fā)展價值觀

學校的轉型發(fā)展不是一個無目的、無意識的過程，我們必須深入思考現(xiàn)代學校的本質定位以及學校轉型發(fā)展的制度邏輯和路徑選擇。加拿大萊文（Benjamin Levin）教授在《教育改革——從啟動到成果》一書中指出：教育改革是一種“大雜燴”［2］186，它是一種復雜的社會歷史現(xiàn)象，涉及教育理念的更新、教育政策的調整、教育體制結構的改革、歷史和文化傳統(tǒng)的抵制。這種“大雜燴”的局面正是對教育轉型發(fā)展的學校改革亂像的生動描述。知識經(jīng)濟時代對我國的社會經(jīng)濟發(fā)展和教育發(fā)展既是挑戰(zhàn)，又是機遇，這個時代將是我國學校教育全面改革和開放、全面建設和發(fā)展、全面繁榮和昌盛的一個時代。作為社會子系統(tǒng)的學校教育，它的轉型發(fā)展已經(jīng)勢在必行，已經(jīng)在學校教育的“價值觀念、教育結構、教育機制”三個方面呈現(xiàn)新的特征與趨勢。回顧當代中國教育發(fā)展的歷史進程，我們發(fā)現(xiàn)，公平與效率是一對既矛盾又統(tǒng)一的學校轉型發(fā)展價值體系，學校教育轉型發(fā)展的歷史不時出現(xiàn)因追求效率而喪失公平、或因追求公平而喪失效率的現(xiàn)象。學校教育的轉型發(fā)展就是在公平與效率的杠桿起伏與波動中不斷前進著的過程。學校教育轉型發(fā)展的制度邏輯面臨著公平與效率的價值選擇。

1.作為現(xiàn)代學校轉型理論基礎的公平與效率

最近15年來，我國社會政治經(jīng)濟結構發(fā)生了深刻的變化，已進入社會高速發(fā)展和高速現(xiàn)代化的階段。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、國際化進程的日益加快和市場對勞動力資源合理配置的要求，出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動和城市擴張，社會生活的基本格局和方式發(fā)生了徹底的改變，這是中國歷史上少有的現(xiàn)象，建立在工業(yè)化時代“車間式”（workroom）的現(xiàn)代學校的轉型發(fā)展已經(jīng)成為不可回避的歷史課題，需要我們對體制僵化、結構單一、標準劃一的“現(xiàn)代學校教育”進行重新定位（re-positioning），以應對新常態(tài)的社會發(fā)展戰(zhàn)略。學校的轉型發(fā)展涉及學校標準、資源、技術、課程、師資與制度等方面的重新配置，是一個聯(lián)動的學校轉型體系，學校的轉型發(fā)展意在實現(xiàn)更高的效率與質量，表現(xiàn)為對教育優(yōu)質、均衡發(fā)展的動態(tài)追求。

學校教育轉型發(fā)展的關鍵或核心理論問題是教育公平與教育效率的對立統(tǒng)一關系問題，也是教育市場的自由發(fā)展與教育行政權威如何協(xié)調、平衡的問題，也可以說就是權利與權力如何保障、協(xié)調、平衡的制度關系再設計問題。如果學校教育轉型發(fā)展的路徑能夠依據(jù)公正合法的程序與規(guī)則，以教育發(fā)展信息公開化的方式，通過權力之間的相互競爭與制約機制，以及權力來源于權利擁有者的授予等制度與途徑，以便更好地保障、協(xié)調、平衡好權利與權力的制度關系，則學校教育轉型發(fā)展的公平與效率的價值選擇也自在其中了。教育公平與教育效率的問題實際上是同一個問題的兩個方面，或者說是一枚錢幣的兩面。在教育轉型發(fā)展的過程中，那種把教育效率與教育公平作為“兩個先后差序甚至對立的性能價值存在、判斷、選向、建構和選擇”的觀點，是教育轉型發(fā)展的一種認識誤區(qū)。事實上，教育效率與教育公平是一體兩面的，它們不是彼此否定的，不以對方的退讓為條件，也不以對方的抵制為前提，更不以對方的棄守為策略。［3］沒有教育效率的教育公平，只能是低水平、低質量的教育公平；沒有教育公平的教育效率，也不是真正的高效率。

教育的公平需要執(zhí)行公正規(guī)則，教育公平導致教育效率，是教育效率的條件和制度保障；教育效率的提高能夠進一步促進教育公平，實現(xiàn)高水平、高質量、高效能的教育公平。在改革開放前教育作為“階級斗爭或政治斗爭工具”的時代里，那個時代的學校教育制度的基本問題是既不公平，也缺乏效率的，看似公平的學校教育，是以犧牲效率和質量為代價的，唯一的優(yōu)點是在集中力量辦大事的時候，可以減少交易費用。但在“教育為經(jīng)濟建設服務”的過程中，出現(xiàn)了教育競爭的自由市場，城市學校與鄉(xiāng)村學校、東部發(fā)達地區(qū)學校與西部經(jīng)濟落后地區(qū)學校、優(yōu)質學校與薄弱學校都出現(xiàn)了巨大的發(fā)展差距，教育優(yōu)質均衡發(fā)展問題成為新時代的一個教育發(fā)展難題。教育發(fā)展的自由競爭必須來自執(zhí)行公正規(guī)則下的競爭才能保證教育發(fā)展的公平，擁有權力者之所以必須執(zhí)行公正規(guī)則是因為權力之間必須相互制衡。沒有教育發(fā)展的信息公開化以及權力來源于權利擁有者的授予等，教育發(fā)展的競爭根本不能帶來教育的公平和自由，只會是“絕對權力導致絕對腐敗”。

2.學校市場化制度背景下的教育公平難題

當代中國學校教育改革與轉型發(fā)展的市場化過程已進入不可逃遁的“深水區(qū)”，面臨著許多前所未有的新背景、新情況、新問題、新矛盾，學校發(fā)展“路徑依賴”的制度慣性力量使得學校教育市場化發(fā)展的制度邏輯不斷強化，學校發(fā)展的沖突和矛盾加劇，學校轉型發(fā)展的阻力大、難度大、壓力大，矛盾也比較多，許多學校轉型發(fā)展的新問題，包括優(yōu)質學校建設、薄弱學校改造、學校標準化建設、現(xiàn)代學校制度建設，流動兒童教育、留守兒童教育、普通高中的多樣化發(fā)展、學前教育資源短缺，等等，所有這些問題的解決沒有既定或現(xiàn)成的答案，需要不斷探索新的制度設計以引導教育轉型發(fā)展的實踐，并持續(xù)改進現(xiàn)代學校制度的治理體系。但如何少走彎路，避免盲目，使學校教育轉型發(fā)展的收益最大化，轉型的風險最小化，能否實現(xiàn)學校人才培養(yǎng)體制改革、辦學體制改革、管理體制改革、保障機制改革等方面的突破，能否走出擇校與教育均衡發(fā)展的“囚徒困境”，實現(xiàn)學校治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，走優(yōu)質教育均衡發(fā)展的道路，卻不是坐而論道、紙上談兵可以解決的重大教育制度轉型問題。

學校教育的市場化使學校教育的制度和結構發(fā)生了深刻且巨大的變化，極大地改觀和提升了教育轉型發(fā)展的速度與質量、規(guī)模與效益，為人民群眾接受更多、更好的教育機會提供了契機；但植根于市場化制度的教育差距和不均衡的教育發(fā)展狀況在不斷擴大著教育領域的不公，學校教育“再生產(chǎn)”并放大了巨大的社會差距。學校的市場化發(fā)展提高了教育效率與效益，但也隨之帶來了教育公平發(fā)展的問題。學校市場化發(fā)展或者私有化發(fā)展是否是根治現(xiàn)行公共教育體制弊病、實現(xiàn)學校治理體系現(xiàn)代化的一劑靈丹妙藥？市場化、私有化的學校轉型發(fā)展是否會以犧牲多數(shù)人的利益為代價?現(xiàn)代學校的辦學機制和治理結構對于民眾進行平等、自主的教育選擇是否能夠提供合理與合法的體制、機制保障？流動人口子女、留守兒童等社會處境不利和弱勢群體的受教育權如何有效保障與解決？政府或市場如何協(xié)調和解決教育機會分配、教育過程和教育質量結果的公平問題？

所有這些學校市場化轉型發(fā)展“制度邏輯”背景下的教育公平難題，都與如何構建與實現(xiàn)教育機會與學校教育資源分配的公平社會制度有關。構建公平的社會制度已成為學校轉型發(fā)展的瓶頸和制度基礎。如果學校轉型發(fā)展不能致力于構建公平的社會制度，或者說由于在教育公平問題上不能推動優(yōu)質教育的均衡發(fā)展，就會加劇社會的不公平和矛盾；反之，缺乏學校教育轉型發(fā)展的公平社會制度空間，不僅學校教育的轉型發(fā)展難以順利實現(xiàn)，而且也會影響中國社會現(xiàn)代化發(fā)展的進程。當代學校教育轉型發(fā)展的公平與效率關系是一對基本教育價值關系，也可以說是一種制度關系，只有深入理解與把握學校教育轉型發(fā)展的權利與利益分配的制度邏輯，同時注意構建學校轉型發(fā)展的新制度基礎，才能最終做出學校轉型發(fā)展的價值選擇，提升學校教育轉型發(fā)展的決策水平，打破“路徑依賴”的制度邏輯。

3.學校轉型發(fā)展的社會公平使命與責任

市場化改革與社會公平問題是學校轉型發(fā)展的制度邏輯基礎，但學校教育的轉型發(fā)展需要進一步明確學校應當擔負的社會公平的責任與使命。學校轉型發(fā)展的市場化路徑選擇是一把“雙刃劍”。一方面，它增強了學校教育機構的多樣性，使學校的辦學體制和辦學模式具有自主性與靈活性，擴大了學生及家長的教育選擇權和多樣化的教育需求，提高了學校管理的民主化程度和學校教育質量，增強了學校自主辦學的責任意識和市場活力，形成了教育優(yōu)質發(fā)展的競爭機制與價值觀；另一方面，這種學校轉型發(fā)展的路徑和制度安排又進一步擴大了強勢群體與弱勢群體之間的教育機會、教育過程、教育結果等不同方面的差距，加大了社會分層和社會分化的結構與速度，使被邊緣化、被區(qū)隔化的個體和群體不能夠享受到市場化教育轉型帶來的利益，完全被排除在教育市場自由競爭的制度之外，學校教育強化并再生產(chǎn)了不平等的社會結構，成為社會不公平制度的教育基礎。

事實上，在我國學校教育轉型發(fā)展的過程中，因學校制度的市場化導致的社會分層和社會區(qū)隔，已經(jīng)達到危險的境地。區(qū)域教育發(fā)展的嚴重不均衡問題、公共教育資源的嚴重流失問題、貴族精英學校與薄弱學校并存的問題、流動與留守兒童的教育如何得到應有的保障問題，等等，正被學校教育的市場化、私有化的制度而加劇。這樣一種因為教育制度設計而導致的社會不公的危險傾向和社會沖突，需要引起高度的警惕。在一個轉型發(fā)展的現(xiàn)代化社會制度里，我們不能以教育制度的不公平設計，形成教育轉型發(fā)展的“馬太效應”，不能通過大肆剝奪弱者的教育機會和權利使強者更強，而應通過合作共贏的方式推動教育的優(yōu)質均衡發(fā)展。學校教育的制度設計在推進社會公平方面負有不可推卸的使命和責任，教育制度的不公平必然導致社會制度的更加不公平。

學校教育轉型發(fā)展應時刻關注市場化、私有化的傾向和制度邏輯所帶來的負面影響，以更好的制度設計保證社會的公平。政府在謀求教育投入渠道市場化與多樣化的同時，應時刻履行教育發(fā)展的政府責任與使命，擔負起教育發(fā)展的經(jīng)濟責任和政治責任。在社會分化嚴重和社會分層不斷擴大的情況下，政府應更加關注社會經(jīng)濟落后地區(qū)的教育轉型發(fā)展，并以教育轉型發(fā)展的制度“再設計”來縮小因社會分層與社會分化所帶來的教育資源條件差距、教育的經(jīng)濟收益差距，以及教育的社會保障水平差距。要解決好學校教育轉型發(fā)展的社會公平這一難題，學校教育轉型發(fā)展的路徑不能采取在“政府與市場”兩種制度安排上做出單一的選擇，需要發(fā)揮政府與市場的雙重力量。勞凱聲教授指出，教育發(fā)展單純依賴市場的渠道，不足以平衡社會各種利益集團對教育發(fā)展的需求，以市場化的方式提供教育會導致供求關系的混亂，因此，對教育的市場化應當做出制度性的限制。［4］對世界各國教育市場化方式的比較研究也表明：市場化的教育將導致更多的社會不平等，教育的市場化競爭機制會加大貧富之間的差距，增加地區(qū)之間、族群之間的矛盾，擇校的市場化設計不僅增加了教育的不平等，而且會導致社會不平等的加劇。［5］

隨著教育市場化的進程，教育的競爭化進一步加劇，學校教育的市場化制度是否有助于提高教育質量和教育效率呢？在教育轉型發(fā)展過程中，教育資源的充足與平等配置問題、流動家庭兒童以及留守兒童的平等教育機會和資源保障問題，更是成為全社會關注的重大教育轉型發(fā)展問題；西部落后地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)的教育差別，以及鄉(xiāng)村地區(qū)與城市地區(qū)的教育差距、薄弱學校與優(yōu)質學校之間的差距也在擴大，教育制度的不平等現(xiàn)象進一步加大，學校教育成為社會不公正的“重災區(qū)”，并由此導致全社會對于學校教育制度產(chǎn)生一種“公正性抱怨”，迫切呼吁進行學校教育制度的“再設計”，以推動學校的轉型發(fā)展。

二、超越放權、擇校與均衡發(fā)展的學校轉型路徑

新制度主義理論對組織與制度環(huán)境的關系進行了有力的論說，認為隨著制度運行時間的推移，受到制度環(huán)境的影響，各種不同類型的組織趨向于治理結構的同構或趨同。我國的現(xiàn)代學校組織也深深地受到現(xiàn)代商業(yè)模式或企業(yè)組織運行機制的影響，成為經(jīng)濟制度的“婢女”。新制度主義認為，人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。政治制度與經(jīng)濟環(huán)境的相互作用，不僅影響著制度變遷的過程，還影響著社會制度中許多有差異的行為者的行動，并塑造了強大的制度文化，對組織的結構與機能發(fā)揮著規(guī)制作用。［6］138因此，在特定的制度環(huán)境中，組織內部的治理結構與交互作用必然產(chǎn)生并加強著共同的規(guī)范和實踐，學校教育的商業(yè)化或者說產(chǎn)業(yè)化的制度特征已經(jīng)在現(xiàn)代學校教育領域的治理體系中凝固化、常態(tài)化。在學校教育日益市場化的背景下，擺脫學校轉型發(fā)展路徑依賴的“解鎖”過程異常艱難。顯然，既得利益集團由于害怕巨大的“轉移成本”并不愿意主動否定自己的制度設計。學校的制度變遷與轉型發(fā)展比技術演進更為復雜，所有的政府都會把教育制度的改革與再設計作為是自己的責任，因為學校教育承載著重要的社會功能。政府不能放任教育的市場化取向，不能把教育定位于僅僅服務于經(jīng)濟發(fā)展的需要，而不關注教育之于政治發(fā)展、文化發(fā)展的價值，即使是教育市場化制度的極力擁護者也不會忽視這一點。學校轉型發(fā)展必須超越放權、擇校與均衡發(fā)展的思想牢籠與藩籬。

1.學校市場化制度的限度

當代中國學校教育的轉型發(fā)展是一個波動的過程，深受自由主義和新制度主義的思想影響，教育的轉型發(fā)展更多地遵循著市場的邏輯，政府、市場和民眾對現(xiàn)代學校教育的制度轉型提出了不同要求，大體經(jīng)歷了三個階段，從恢復和確立現(xiàn)代學校制度，進行教育體制改革；到全面部署教育改革與發(fā)展，推行教育市場化改革；再到實施素質教育，落實振興教育的行動計劃，重視優(yōu)質學校的標準化建設，以實現(xiàn)基礎教育的優(yōu)質均衡發(fā)展。這正是中國現(xiàn)代教育轉型發(fā)展的曲折動態(tài)過程的基本體現(xiàn)，也是政府、市場和社會等多重力量對抗、博弈的產(chǎn)物。中國現(xiàn)代學校教育的轉型發(fā)展過程受到“政府與市場”的雙重力量影響，推動著教育的改革與發(fā)展過程，學校教育也成為國家進步與振興、經(jīng)濟增長與繁榮、社會發(fā)展與和諧、文化恢復與創(chuàng)新的基礎和動力過程。

學校的市場化轉型發(fā)展遵循著自己的制度邏輯，但市場化的學校制度也是有其制度的弱點和限度的，不能完全按照自由市場制度來運行，學校的市場化制度只能是一個“準市場制度”。關于學校是“準市場制度”的觀點，卡羅爾和沃福德（Carroll and Walford，1997）對此進行了明確的評論，他們認為，從學校教育的提供與需求雙方看，學校制度的市場化不同于“自由市場”。從教育的供給方看，學校教育機構，特別是作為基礎教育的義務教育制度及其組織機構，不能完全由私人承辦，也不能以追求利益為目的；要設置和興辦新的學校教育機構，不論是公立學校，還是私立學校，都要實行嚴格的資格審查、監(jiān)督管理和政策限制。從教育的需求方來看，政府和社會必須保障人民的基本受教育權利，特別是要保障教育的機會公平、制度合理，以實現(xiàn)教育的優(yōu)質均衡發(fā)展。教育是一項特殊的事業(yè)，教育的市場化制度雖然能夠帶來教育治理體系的活力、提高教育制度的效率，但人們對教育市場化制度的限度以及可能帶來的不公平問題進行了多樣的深入批評和檢討，爭議和批評之聲從來沒有停止過，有人堅持認為，教育的本質是與市場的本質相矛盾的，從目的、動機、制度、標準、過程和方法等方面看，市場的本質和教育的本質是根本不同的，不能把教育完全市場化。

近15年來，我國社會經(jīng)濟總量雖然得到巨大提高，但我國教育經(jīng)費長期短缺和不充足的狀況仍十分突出，學校的市場化制度是國家對學校通過各種途徑尋求市場資金來源的默許，這種“制度邏輯”極大地導致學校教育機構發(fā)展的嚴重不平衡，“放權”（devolution）與“擇校”的機制使市場化的操作方式成為追求優(yōu)質教育的途徑；在教育極不均衡發(fā)展的情況下，優(yōu)質學校則在享受了政策紅利和社會發(fā)展帶來的巨大收益基礎上，再利用教育的市場化政策和制度邏輯對那些有機會享受到優(yōu)質教育資源的需求主體收取費用；同時，學校獲得的經(jīng)費、師資等方面的差距所導致的學校辦學質量的差異，又進一步加劇了學校在學生成績、生均經(jīng)費、學校辦學條件等方面的差異。［7］

在市場化的制度邏輯操作下，學校教育的功利性目的越來越膨脹，“為了一切的學生、為了學生的一切、一切為了學生”只是一句響亮的空談，學校已經(jīng)儼然演變成為市場經(jīng)濟制度的“奴婢”，學校的市場制度主宰了教育的運行機制和治理結構，而學校教育的文化目的、國家民族素質的提高，以及學生道德倫理素養(yǎng)的養(yǎng)成則被壓制在市場經(jīng)濟制度的運行機制中，學校完全服務于經(jīng)濟的目的，學校市場化的制度邏輯其實導致教育失去了其本性，學校教育的政治功能和社會功能，以及文化和文明等多種功能被市場經(jīng)濟制度所脅迫，失去了更大意義上的對自由、民主與平等的追求，即使是西方國家的學校市場化轉型發(fā)展也不是以犧牲教育本性為歸旨的，西方國家教育的市場化制度邏輯，例如美國的“特許學?！敝贫取⒂摹白杂蓪W?！敝贫龋匀槐３种浣逃墓残员举|，是不以盈利為目的的。而我國的教育市場化制度已經(jīng)走得太遠，已經(jīng)觸及并影響到了社會經(jīng)濟領域，例如，在北京、上海這樣的大都市里，學區(qū)房的高昂價格正是對教育本質的玷污，學校教育已經(jīng)成為房產(chǎn)價格的基礎，這可以說丟失了教育的本質與靈魂。

學校教育擔負著重要的政治發(fā)展與文化傳播的功能，盡管學校教育難以逃避市場經(jīng)濟制度的影響，并服務于經(jīng)濟建設的需要，但學校是一種“教育”場所，不能夠采取自由市場的競爭方式［8］，興辦學校、管理教育不能采用自由市場的商業(yè)操作方式，也不能采取自由市場的競爭性治理模式。誠然，用市場的邏輯和價值選擇改造工業(yè)化時代以來形成的現(xiàn)代學校制度，使學校之間進行合理有序的市場競爭，這無疑有助于提高現(xiàn)代學校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，但現(xiàn)代學校轉型發(fā)展的方向僅僅依賴市場的邏輯和市場的力量是不充分的。擇校的制度設計具有雙重效應，一方面，擇校制度可能會促進學校之間的競爭，有助于提高教育質量；另一方面，擇校制度可能會擴大教育的不平等。對此，美國著名教育評論家普特南（R. Putnam）指出：擇校制度的實際效果很難判斷，學校的發(fā)展不能只依靠“市場的魔力”，還要充分利用社會資本的效用。［9］305市場化的制度邏輯存在著其應用于學校教育轉型發(fā)展的有效性的限度。

總之，學校轉型發(fā)展的市場化制度是利弊共在的。一方面，在市場化制度的理論邏輯上，它擴大了人們“平等”選擇學校教育的機會，使現(xiàn)代教育的治理體系更具靈活性、治理結構更加多樣化，有助于讓所有的人都能享受學校轉型發(fā)展和制度變遷所帶來的紅利；另一方面，在“放權”“擇?！薄熬獍l(fā)展”“多樣發(fā)展”“特色發(fā)展”的邏輯背后，學校轉型發(fā)展的“市場邏輯”和“公共選擇”又加重了教育中的各種不公正，既擴大了不同群體之間的教育差距以及群體內部的分化，又擴大了地區(qū)之間以及薄弱學校與優(yōu)質學校之間的差距，進一步使學校教育處于非均衡發(fā)展的路徑依賴中。［10］學校市場化制度明顯存在自身的邏輯矛盾和實踐沖突，學校轉型中的教育市場化已經(jīng)引發(fā)了一系列的社會不滿與抱怨，教育市場化不是萬能的良藥，它對于解決學校教育問題是有限度的。

2.學校市場化轉型的規(guī)范化邏輯

擇校與教育均衡發(fā)展的制度設計是教育市場化的具體體現(xiàn)，這種制度設計的“社會想象”是以“新自由主義”的價值觀和思維邏輯為基礎的，這種制度崇尚的是市場的魔力，追求的是教育的效率和競爭力。［11］學校的市場化轉型發(fā)展需要予以規(guī)范化，否則就會導致學校轉型發(fā)展的失序或失范。教育做為一種具有公共屬性的道德事業(yè)、文化事業(yè)，不能簡單地以市場的邏輯運行，不能夠等同于一般的市場。為了保證學校教育的公共屬性和文化傳播的價值，必須對學校教育的市場化轉型作出必要的限制和約束，采取“管辦評分離”的制度再設計，對管理者、辦學者、評價者的行為進行必要的規(guī)范，切實提升學校的治理能力。日本學者滕田英典對如何走出教育轉型與教育改革的思想誤區(qū)提出了不同的主張，認為學校轉型發(fā)展僅僅依靠擇校的制度設計是不會取得成功的，擇校的理念與制度只是學校轉型發(fā)展的促進力量。［12］186擇校的理念和制度并不是學校轉型發(fā)展的特效藥，學校的轉型發(fā)展還需要有積極從事教育制度創(chuàng)新活動的教師的熱忱，還要有家長和社會對這種新型制度設計的理解和支持，還要有各級教育行政部門對本地區(qū)公立學校的教育意義、教育價值、教育本質的不懈追求及其對教育市場化的制度規(guī)范。只有具備了這些條件，特別是對教育市場化進行制度的約束，擇校的理念和制度才會作為學校轉型發(fā)展的一種制度設計而發(fā)揮功能。

首先，為了明確地規(guī)范和約束學校的辦學行為，各級政府必須對學校教育機構進行法律監(jiān)督。對學校組織的監(jiān)督必須保持一種不同于對企業(yè)、商業(yè)等其他社會組織的監(jiān)管，學校屬于一種公共教育部門或機構，學校必須遵循教育教學的規(guī)律，獨立自主辦學，對其組織行為必須做出必要的管理規(guī)范與道德責任約束。政府對學校組織的監(jiān)督與治理作用不能因學校的市場化制度轉型而弱化甚至退出，而應當加強政府對學校市場的監(jiān)控功能。

其次，對營利性組織的辦學行為必須明確其市場準入標準與價值定位。營利性組織舉辦的學校必須首先出于公共利益的教育目的，滿足社會成員對優(yōu)質教育的特色化與多元化需求，以教育的方式實現(xiàn)社會的公益。政府對營利性組織的辦學行為必須以明確的法律規(guī)范予以監(jiān)管，使民辦教育機構真正發(fā)揮公共教育的價值與作用；根據(jù)辦學標準、校長標準、教師標準、課程標準等各種教育標準的政策文件，對營利性組織的辦學資格、辦學條件和辦學能力進行審查，特別是對學校資本的尋利性做出必要的限制，并對學校資產(chǎn)保持有效的法律監(jiān)督。

其三，對政府與市場的相互關系，以及各自可以發(fā)揮的作用領域，做出明確的法律界定。在學校的市場化轉型發(fā)展過程中，市場與政府都會有“失靈”的情況。因此，政府與市場二者不是相互排斥的對立關系，而是一種相互補充和交替發(fā)揮作用的伙伴關系?！翱床灰姷氖帧迸c“看得見的手”需要共同致力于學校教育的轉型發(fā)展。同時，政府與市場在各級各類教育中的作用又存在很大的不同。政府更應當承擔公共性程度高的義務教育的主要責任［13］，強化國家在義務教育治理體系現(xiàn)代化、學校標準化建設以及優(yōu)質學校建設中的職能。

其四，現(xiàn)代學校轉型發(fā)展中滲透著“新自由主義”思想的價值取向，其理論觀點與我國現(xiàn)代學校轉型發(fā)展的適切性是值得審視的。新自由主義的公共教育改革倡導者對公立學校的“科層體制、辦學呆板低效”大加指責，雖然看見了公共教育制度的問題所在和轉型發(fā)展的方向，但市場化的學校教育制度并不能解決“科層制”的路徑依賴，教育系統(tǒng)的科層體系與僵化的治理結構更多的是由于政府的行政干預造成的。［14］佐藤學對日本現(xiàn)代教育的制度危機進行了深入的分析，認為正是“新自由主義”的學校教育市場化的主張，特別是強調選擇、競爭、自由、個性的教育，使得公共教育制度出現(xiàn)了嚴重的危機。［15］

其五，公共教育是由公共教育資源維系的教育制度，無論是在其本質規(guī)定性上，還是在其管理體制和治理方式上，都決定了公共教育的公共性，不能采取新自由主義的觀念對教育制度進行再設計?！胺艡唷迸c“分權”是新自由主義改革公共教育治理制度的基本措施，這些措施有助于提高學校治理的效率，是消除科層制弊端的有力措施，目的是實現(xiàn)具有經(jīng)濟效率、效益和平等的教育目標。學校市場化制度并不一定能有效地保證學生和家長平等地享受優(yōu)質教育的權利，卻更能損害公共教育制度的公益性和公共性。

總之，學校市場化制度的驅動機制和價值取向更多的是出于私益而不是公益的目的。在這種制度邏輯中，如果缺少對學校教育市場制度進行必要的規(guī)范和限制，人們出于對私益的過度追求以及利己主義的心理，就會導致現(xiàn)代學校制度演變成為一種失序或無序的教育場域，甚至現(xiàn)代教育的公共性質也被極大地扭曲，成為部分人謀求個人利益的最佳途徑。當前，學校教育領域出現(xiàn)的一系列的市場化問題，諸如教育經(jīng)費不充足、分配不合理問題，優(yōu)質教育資源緊缺導致的擇校問題，教育資源、教育過程和教育機會的分配不公平問題，等等，就是教育市場化制度導致教育處于無序狀態(tài)的多種表現(xiàn)。很明顯，在這些具體問題的背后，是教育市場化的制度邏輯導致的社會價值分配的不合理性問題，社會的教育資源分配必須得到規(guī)范化的管理，現(xiàn)代教育制度才能夠達成社會公正的目的。

3.學校均衡發(fā)展的政府責任

在教育市場化的制度邏輯中，推進基礎教育的公平發(fā)展與均衡發(fā)展、推進義務教育學校標準化建設，是制定公共教育政策的基本價值追求，也是政府治理教育的責任體現(xiàn)。在宏觀教育發(fā)展規(guī)劃的制定以及學校教育具體改革措施的執(zhí)行上，政府都必須承擔教育均衡發(fā)展和學校標準化建設的責任，推動學校教育向著公平的制度方向轉型發(fā)展。

從學校教育轉型發(fā)展的實踐層面看，推行教育均衡發(fā)展，首先要以義務教育學校標準化建設為基礎，以學校標準化建設的路徑實現(xiàn)教育的優(yōu)質均衡發(fā)展。其次，要尊重差異，追求學校的多樣化、特色化發(fā)展，為每個學生得到生動活潑的發(fā)展提供機會，對貧困家庭、薄弱學校、落后地區(qū)的學生實行幫扶政策與制度。再次，政府的教育治理制度和治理體系要自上而下明確教育轉型發(fā)展的方向，要幫助薄弱學校具有自我修復的造血功能，為薄弱學校的轉型發(fā)展提供物質基礎和政治基礎。

公共選擇理論認為，采取政府干預的措施，對于實現(xiàn)學校教育的轉型發(fā)展，未必能夠取得成功；而采取公共服務的教育市場化制度，則有助于打破政府對公共教育的壟斷地位，形成公私競爭的格局，并有助于提高政府提供公共物品的效率。［16］152但在面對公共教育領域出現(xiàn)的各種矛盾和沖突的情況下，諸如教育亂收費問題、片面追求升學率問題等，都需要政府擔負起解決教育矛盾和沖突的責任，通過政治和行政的手段糾正教育市場化的制度缺陷，為促進學校的健康發(fā)展保駕護航。在學校治理體系改革的過程中，要對教育管理權力進行合理重構，堅持“權責明確、權責非線性轉移、分權立法、多元制衡以及權力重心適度下移”［17］的現(xiàn)代教育治理原則。

教育經(jīng)費的投入水平是教育轉型發(fā)展的基礎工程，國民素質的提高、經(jīng)濟社會的發(fā)展、綜合國力的提升都需要充足的教育財政保障，這也是政府對義務教育學校標準化建設，以及教育均衡發(fā)展應該承擔的財政保障責任。教育均衡發(fā)展必須以公共財政的公平合理分配為基礎，基礎教育，特別是作為公共物品（public goods）的義務教育，不應由市場化的制度邏輯來主宰，并由私人來經(jīng)營與管理。學校教育的市場化制度不僅不符合教育的本質規(guī)定性，而且違背了義務教育學校的公共價值屬性。

公立學校教育是政府應當承擔和保障的基本公共事務（public affairs）之一。公立學校教育要隨社會的轉型而不斷轉型發(fā)展，政府的公共職能則體現(xiàn)在為現(xiàn)代學校轉型發(fā)展服務上，以不斷開拓豐富多樣、均衡的優(yōu)質公共教育資源。政府的教育發(fā)展職能主要表現(xiàn)在保證學校轉型過程中的公平發(fā)展。政府的教育責任與經(jīng)費投入在學校轉型發(fā)展中不僅不應受到市場化的制度邏輯的沖擊，而且要強化政府的教育治理責任，提高政府的教育治理能力。政府的放權不是把教育轉型發(fā)展的“包袱”丟給市場而不作為，而是要避免對學校教育越俎代庖、管得過多過死的行為，要讓學校具有辦學的自主權，提高學校的教育治理水平。

總之，學校教育的轉型發(fā)展有其自身的規(guī)律。在設計和執(zhí)行學校教育轉型發(fā)展的制度時，政府要擯棄教育轉型發(fā)展的“市場邏輯”，而應站在教育轉型發(fā)展的“教育”立場上，思考學校轉型發(fā)展的規(guī)律，從學校發(fā)展的內部規(guī)律出發(fā)來思考學校的變革與發(fā)展，促進學校教育的深度轉型，解鎖學校市場化發(fā)展“路徑依賴”的制度牢籠。學校教育的轉型發(fā)展不能偏離學校教育發(fā)展的崇高使命，要根據(jù)國家教育轉型發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃來設計學校轉型發(fā)展的制度，思考學校轉型發(fā)展的根本夙愿與價值訴求，避免學校轉型發(fā)展的方向性錯誤。

三、現(xiàn)代學校轉型發(fā)展“囚徒困境”的破解

現(xiàn)代學校制度是一種國民教育體系，它對于民族國家的形成具有奠基和推動作用。［18］91這種國家教育體系在某種程度上是一種現(xiàn)代主義的“車間式”的學校制度范式，或者用馬克斯·韋伯的概念來說，它是一種現(xiàn)代制度“鐵籠”，這種制度“鐵籠”以經(jīng)濟理性為基礎、以效率追求為目的，具有強大的制度力量和路徑依賴性，給學校的轉型發(fā)展造成了許多困境。要突破已有的制度“鐵籠”是異常的困難，在社會發(fā)展的新常態(tài)背景下，需要予以破解。

1.平等與效益：學校轉型發(fā)展的兩難困境

囚徒困境（prisoner's dilemma）是博弈論中“非零和”博弈的代表性例子，以反映個人的最佳選擇并非團體的最佳選擇，學校的轉型發(fā)展存在著“市場邏輯”與“公共選擇”并存的狀況。學校轉型的路徑選擇也存在著“囚徒困境”，既涉及個人如何選擇學校的問題，也涉及國家的學校均衡發(fā)展問題。在“互聯(lián)網(wǎng)+”與“一帶一路”的社會發(fā)展戰(zhàn)略背景下，我國的學校教育面臨著重大的戰(zhàn)略調整與轉型問題。在全球向知識經(jīng)濟社會轉型的背景下，學校教育將向何處去，采取什么樣的辦學模式和管理模式，學校的型態(tài)和基本結構會發(fā)生什么樣的變化，這是考察學校轉型發(fā)展不得不關照的問題。我國學校轉型發(fā)展需要以全球的視野（think globally），并以國際上的學校轉型發(fā)展趨勢來作為學校轉型的參照，積極推動我國學校的本土轉型（act locally）。

平等與效益是學校轉型發(fā)展的兩難選擇。這個選擇題不是一個簡單的“是非”題，它的答案也不是非此即彼的。我國是一個擁有13億多人口的大國，生產(chǎn)力水平和科學技術的基礎仍比較薄弱，教育資源十分有限，教育發(fā)展水平不高，是追求平等的學校教育，還是以提高教育的效益為目標，這是學校轉型發(fā)展必須做出的制度選擇。斯科勒克蒂（Phllip C. Schlechty）在《創(chuàng)建卓越學校：教育變革的6大關鍵系統(tǒng)》一書中對如何創(chuàng)建卓越學校提出了系統(tǒng)的觀點，認為使薄弱學校趨于勝任的策略與使好學校走向卓越的策略不一定相同。斯科勒克蒂在對學校變革的需要、系統(tǒng)變革和范式轉換等方面進行理論探討的基礎上，對學校變革的6大關鍵系統(tǒng)進行了深入的分析，包括招募與引導系統(tǒng)、知識傳遞系統(tǒng)、權力和權威系統(tǒng)、評價系統(tǒng)、方向性系統(tǒng)、邊界系統(tǒng)，指出了學校改革和建設的新規(guī)范、新價值和新方向。［19］2-3

教育部2005年印發(fā)的《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》、2010年的《關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》以及《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020年），都對各地義務教育均衡發(fā)展給予了宏觀政策指導，都明確提出擴大優(yōu)質教育資源的總量和覆蓋面，強調通過完善義務教育長效機制，實施薄弱學校改造計劃、初中工程等項目，縮小中西部地區(qū)城鄉(xiāng)、區(qū)域間義務教育學校建設的差距，推動義務教育學校標準化建設。這些教育政策主張體現(xiàn)了政府在平等與效益上做出的明智制度選擇，并對學校教育的結構與功能提出了改革的新要求，特別是優(yōu)質學校的性質與功能定位問題、學校的治理結構和治理體系現(xiàn)代化問題、城鎮(zhèn)化與人口結構變化對學校教育人口的影響問題等，都迫切需要重新從平等與效益的價值選擇上進行審視。

2.改革與發(fā)展：學校轉型發(fā)展的基本方法與路徑選擇

學校轉型發(fā)展需要在教育機制上的轉變和創(chuàng)新，尋找學校轉型的合理方法。學校轉型的機制和基本方法包括教育改革與教育發(fā)展兩個方面。教育改革是一種有目的、有計劃的過程，它是對歷史遺留的教育問題進行的診斷和治療，是一種“醫(yī)療模式”的教育建設方法。我國當代教育的改革主要涉及兩個方面，一是宏觀教育體制的改革，一是各級各類學校的改革。這兩個方面的改革在近40年里，已經(jīng)取得了很大的成績，但頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的教育改革是建設不好教育的。21世紀的社會發(fā)展狀況必然要對教育改革提出新的要求，不改革教育中存在的問題，社會的發(fā)展就會受到影響，但教育的改革必須是全面的和綜合的。

教育發(fā)展是教育事業(yè)從一種量到另一種量、從一種質到另一種質的變化過程，它是建設教育的一種積極的態(tài)度和方法。教育事業(yè)的發(fā)展一直是我國教育建設的重點，但其中的矛盾還是十分突出的，在教育轉型發(fā)展的制度背景下，一方面人民群眾對優(yōu)質教育具有巨大的需求，另一方面，我國的現(xiàn)代化建設也需要更多更好的優(yōu)秀人才，不發(fā)展教育事業(yè)，就不能滿足人民群眾受教育的需要和現(xiàn)代化建設的需要。完善我國教育轉型發(fā)展的社會支持系統(tǒng)，必須堅持“從時代要求和中國國情出發(fā)、政府引導與社會參與統(tǒng)一、標本兼治與綜合治理”的三個基本原則。［20］

在過去的40年里，我們正是通過教育改革和教育發(fā)展使我國社會蒸蒸日上、經(jīng)濟崛起的，學校教育發(fā)生了巨大的轉型；在21世紀“互聯(lián)網(wǎng)+”的知識經(jīng)濟社會里，教育的改革和發(fā)展將仍然是開創(chuàng)我國未來社會美好藍圖和學校轉型發(fā)展的基本方法和基本機制，但應當以教育發(fā)展為學校轉型的基本方法，“發(fā)展是硬道理”。托馬斯·弗里德曼在《世界是平的》一書中為我們描繪了抹平世界的十大“推土機”，提出創(chuàng)新時代已經(jīng)來臨的觀點，合作、競爭與創(chuàng)新已經(jīng)成為開創(chuàng)21世紀社會發(fā)展的動力。［21］95因此，學校教育的轉型發(fā)展也必須走出一條合作、競爭與創(chuàng)新的道路。

變革社會中的學校轉型發(fā)展具有其制度變遷和路徑選擇的內在邏輯，西方國家學校公共組織的轉型發(fā)展是以“新自由主義”為基礎的，學校的治理體系和治理結構發(fā)生了巨大的變化。［22］學校轉型發(fā)展的過程具有路徑依賴的傾向，作為一個后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國現(xiàn)代學校教育的轉型發(fā)展必須“創(chuàng)新思維，克服已被感知的障礙，尋求突破”［23］序言，擯棄教育市場化的路徑依賴和制度選擇，在改造薄弱學校的同時，注重義務教育學校標準化建設，促進優(yōu)質學校的多樣發(fā)展，反思教育均衡發(fā)展與多樣發(fā)展的困境，認識學校轉型發(fā)展的差序格局，走“跨越式發(fā)展”和“超越差距”的學校轉型發(fā)展的道路，實現(xiàn)學校教育高質量、高水平、高效能的轉型發(fā)展。

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［責任編輯：楊雅婕］

The Institutional Logic and Path Choice of Modern School Transformational Development

CHENG Jin-kuan
( School of Educational Science, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081,China )

The school transformational development is not an aimless process; we must ponder on the essential positioning of the schools and the path choices of the school transformational development. The school transformational development faces value choices between equity and efficiency, and also takes the mission and responsibility of social equity. In the context of the marketization of schools, and on the condition of the coexistence of the market logic and public choice, it is difficult to unlock the path dependence of the school transformational development, which must go beyond the rigid thinking of school choice and the balanced development of education, solving the “prisoner's dilemma” of the school transformational development with the paths of reform and development to realize the win-win of the structures and functions between the school and society.

modern school system; school transformational development; institutional logic; path dependence

程晉寬（1965—），男，安徽壽縣人，教育學博士，南京師范大學教育科學學院教授、博士生導師，江蘇省基礎教育人才培養(yǎng)模式協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，主要從事教育管理與比較教育研究。

全國教育科學“十三五”規(guī)劃2016年度國家重點課題“義務教育學校標準化建設研究”（項目編號：AHA160006）的階段性研究成果。

G471

A

2095-7068(2016)03-0031-09

2016-04-05