邵　燁

(中共咸陽市委黨校，陜西　咸陽　712000)

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【管理科學】

移民搬遷之重要舉措
——政府購買保險服務——以陜南避災移民搬遷工程為例

邵燁

(中共咸陽市委黨校，陜西咸陽712000)

但是，當前的移民搬遷工作還存在著一些問題。以陜南地區(qū)避災移民搬遷工程為例，搬遷過程中出現(xiàn)普遍的“搬富不搬窮”現(xiàn)象，一定程度上背離了移民搬遷設計的“挖險根”和“挖窮根”的目標和宗旨。這種偏離不僅對普通農戶和貧困家庭的生產生活產生消極影響，還蘊藏著區(qū)域性社會風險，因此政府應當轉變觀念，在移民搬遷過程中引入市場機制，通過購買保險服務的方式，有效化解移民搬遷過程中出現(xiàn)的突出問題，為移民搬遷工程的順利推進保駕護航，也為其他地區(qū)政府提供推進移民搬遷工作的有益借鑒。 [關鍵詞] 移民搬遷；政府購買；保險服務

移民搬遷不僅僅是簡單的經濟問題，還是政治和社會問題，涉及移民的社會適應、社會影響和政策調整等。陜南移民搬遷工程推進和政策實施過程中取得了不小的成績，但是也出現(xiàn)了一些問題。這些問題多是涉及到搬遷移民生產生活及切身利益的問題。這些問題處理不好，移民搬遷工程“挖險根”、“挖窮根”的目標和宗旨就不可能實現(xiàn)，甚至可能產生更復雜的社會問題。探索嘗試政府購買保險服務的新模式來解決此類問題，或許可以達到事半功倍的效果。

一、 陜南避災移民搬遷的背景

地處陜南的商洛、漢中、安康3市，地質條件差，山體穩(wěn)定性脆弱，易發(fā)生滑坡、山洪、泥石流等次生災害。為改變?yōu)膮^(qū)群眾生活困境，結合推進城鎮(zhèn)化和新農村建設進程，陜西省政府先后制定并頒發(fā)了《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃》、《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實施辦法(暫行) 》、《陜南地區(qū)移民搬遷安置建房資金籌措方案》和《陜西陜南移民搬遷工程有限公司運行機制》等若干文件，拉開了陜南避災移民搬遷工程的帷幕。與一般生態(tài)移民搬遷、庫區(qū)移民搬遷不同的是，陜南移民工程不是單純?yōu)榘徇w而搬遷，而是要同時建設農民幸福新家園，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使貧困群眾共享改革發(fā)展成果。目前，移民搬遷已取得明顯成效。

二、 陜南避災移民搬遷中存在的問題及原因分析

(一)陜南避災移民搬遷中存在的突出問題

移民搬遷是一項民生工程，那么，它是否有效實現(xiàn)了政府擬定的“挖險根”和“挖窮根”的目標? 普通民眾從中獲益多少? 這些問題就成為無法忽視的效率與公平是否兼顧的問題，也是移民搬遷的關鍵所在。已有報道和研究表明，納入陜南移民搬遷規(guī)劃的鄉(xiāng)村，無論是特困戶、五保戶，還是普通農戶，廣大農民都從移民搬遷中獲得許多實在利益。然而，通過對陜南某些農村移民搬遷的村級實踐的調查并未證實上述判斷。

S鎮(zhèn)的避災移民搬遷工作從2011年5月開始，計劃搬遷1000余人。而具體實施中優(yōu)先搬遷的并非居住在易受自然災害威脅地區(qū)、邊遠貧困山區(qū)的農戶以及危房戶和特困戶，而是各種“能人”或具有較多社會關系或財富的家庭，如村干部、經濟能人。調查發(fā)現(xiàn)，“有能力”和有關系的農戶都搬遷了，剩下未搬遷的都是沒有資金、缺乏關系的普通農戶或是貧困家庭。類似情況在其他地方也不同程度存在。陜南地區(qū)避災移民搬遷存在大量“搬富不搬窮”現(xiàn)象，普通農戶大都沒有擺脫災害威脅，從移民搬遷中獲益非常有限。由于不少農戶遷離原有山村，使得整個村莊日益凋敝、冷清，未能搬遷出去的農戶不僅沒有獲得任何利益; 相反，他們因為移民搬遷反而蒙受不應有損失。更為嚴重的是，這些尚未搬遷的農民已經開始對移民搬遷的做法、效果和公平性提出了質疑，各種社會風險隨之蘊藏其中。

(二)造成“搬富不搬窮”現(xiàn)象的原因分析

1.制度安排存缺陷。 “搬富不搬窮”現(xiàn)象的出現(xiàn)與移民搬遷制度安排的缺陷密不可分。整個陜南移民搬遷政策的執(zhí)行，主要瞄準的是加快推進城鎮(zhèn)化建設，相對忽視其出發(fā)點是為解決貧困群眾居住安全問題。移民搬遷制度主要設計者認為，“陜南移民既是民生工程也是發(fā)展工程”*杜朋舉. 提高認識加大力度 抓實抓好移民搬遷[N].陜西日報.2012-06-08.，每個集中安置點必須在30戶以上，集中安置率要超過80%的硬指標；要以陜南移民搬遷為契機，大力提升城鎮(zhèn)化水平，縮小城鄉(xiāng)差距。全省確定107個重點鎮(zhèn)解決部分移民搬遷安置問題。既然上級政府和主要領導具有這種政策意圖，基層組織在執(zhí)行政策時也就以效率為主要導向，而不是以實際需求和社會公平為取向。

現(xiàn)有政策規(guī)定對移民搬遷整體規(guī)劃做了部署，但對移民搬遷安置工作遇到的很多具體問題并沒有提供明確依據(jù)。例如避災移民應享受的優(yōu)惠政策、對有條件進城購置商品房的搬遷對象如何補助等都沒有明確規(guī)定，對移民搬遷過程中遇到的戶籍、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)保、入學、低保等具體問題的規(guī)定也比較籠統(tǒng)甚至是空白。政策制定沒有考慮到移民群體的特殊情況。安置房戶型面積設計與部分地方群眾在長期生活中所形成的實際需要還有一定差距。個別地方在搬遷安置過程中脫離群眾和當?shù)貙嶋H，過分強調寬、大、好，變相增加移民安置成本，這也使得普通農戶難以承受搬遷成本之重。這從側面也說明了制度安排缺陷與“搬富不搬窮”現(xiàn)象之間的關系。

2.資金缺口難填補。 首先，“搬富不搬窮”現(xiàn)象的出現(xiàn)與廣大普通農戶移民搬遷能力被剝奪有很大關系，而能力缺失又與移民搬遷中存在著較大的資金缺口緊密相連。移民搬遷政策執(zhí)行面臨土地、資金等諸多難題。根據(jù)《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實施辦法( 暫行) 》等文件的規(guī)定，移民搬遷所需資金既包括建房資金，也包括公共設施建設資金，還包含執(zhí)行、檢查考核等隱性資金。陜南3市基本上都是吃飯財政，地方財政捉襟見肘，基本上無力承擔建房配套資金，更談不上承擔安置小區(qū)公共設施建設的重任。如此，移民搬遷成本也就轉嫁到搬遷居民身上，而且搬遷移民要承擔較大的比重。其次，資金缺口較大與農戶自籌資金能力弱有關。需要搬遷的絕大多數(shù)農戶原本居住在偏遠山區(qū)，收入微薄且不穩(wěn)定，難以籌集到基本的搬遷資金。能夠支付得起移民搬遷成本的主要是村莊中的經濟精英、政治精英和文化精英，他們憑借自身的資金優(yōu)勢，優(yōu)先搶占有利的安置小區(qū)、住房位置和房屋類型，而普通農戶只能“望房興嘆”。 最后，資金缺口較大與信貸部門的資本提供不足有關。信貸部門提供小額信貸以解決農戶移民搬遷資金難題，但普通農戶因缺乏社會關系、缺乏抵押物通常無法得到應有資金支持。包括信貸資金在內的移民搬遷補助資金不是用在最貧困、最需要的人身上。同時，移民信貸資金的借支缺乏公開和有效地監(jiān)督，助長了一些村干部利用手中的權力胡作非為之風，自然會出現(xiàn)“搬富不搬窮”的現(xiàn)象。

3.信息交換不充分。受交通條件、溝通渠道以及人力、財力條件等方面的限制，移民搬遷工作人員難以了解到邊遠山區(qū)擬搬遷農民的真實需求。而事實上，這些信息的準確與真實程度直接決定著搬遷政策制定的科學性和政策執(zhí)行的有效性。信息的缺失，增加了“搬富不搬窮”現(xiàn)象發(fā)生的風險。

此外，山區(qū)普遍封閉落后，信息溝通不暢，一些農民對陜南避災移民政策和價值缺乏足夠的認知，這種信息不對稱也在一定程度上導致了“搬富不搬窮”現(xiàn)象的出現(xiàn)。調研發(fā)現(xiàn)，盡管有村干部宣講、電視廣播、宣傳單和親戚朋友之間的交流等途徑供待遷移民了解搬遷政策，但不少農戶受文化程度等限制并不能及時、全面和真實地獲知和理解移民搬遷政策。因為信息不對稱，一些農民還有較為嚴重的“故土難離”思想，甚至出現(xiàn)少數(shù)農戶將自身移民搬遷指標以較低價格轉讓給同村人或非移民搬遷范疇的家庭。一些普通農民只有見到最先搬遷的移民入住新的安置點后，才意識到移民搬遷是利大于弊的。但為時已晚，受建材價格、工錢上漲等因素影響，后搬遷的農戶要承擔更大的搬遷成本。

三、 購買保險服務推進移民搬遷工作的對策

陜南避災移民搬遷工作出現(xiàn)的最突出的問題就是“搬富不搬窮”，該問題也是全國移民搬遷工作中普遍存在的問題?！鞍岣徊话岣F”的問題會衍生出不少其他的問題，特別是因涉及公平問題而出現(xiàn)的社會矛盾，極易引發(fā)更為嚴重的社會風險。因此，必須對此類問題高度重視，盡快設法解決，以求化解社會矛盾，將社會風險消除在萌芽狀態(tài)。 保險服務是政府購買公共服務的重要組成部分*羅海平.保險服務市政府購買服務的重要組成部分[EB/OL].互聯(lián)網(wǎng).[20141209].[20150709]. http://www.chinairn.com/news/20141209/140549189.shtml.。近年來，部分地方政府通過購買保險服務的方式，已經在巨災防范、醫(yī)療保障、政策性農業(yè)補償?shù)确矫嫒〉昧艘欢ǔ尚?。筆者認為，政府可以考慮引入購買保險服務的模式，來化解移民搬遷中出現(xiàn)的問題，從而推進移民搬遷工程的實施。

(一) 以購買保險服務的理念彌補制度缺陷。

陜南避災移民搬遷工程首先是一個政府主導的民生工程。但是，公共行政學理論告訴我們，政府不是萬能的，政府應該是有限政府。現(xiàn)代政府治理理念也提倡，政府只有在市場失靈的領域發(fā)揮作用。而政府購買保險服務的模式本身屬于一種市場化治理模式。在我國，這種理念和做法雖然已經在相當領域和范圍內被積極地引入和接受，但由于市場化改革進程較慢、程度不高，這種理念在更大范圍和領域內很難被真正認可和接受。因此，首先應該從理念上接受這種新的模式。陜南避災移民搬遷中的制度安排缺陷主要體現(xiàn)在公平與效率之間的平衡點出現(xiàn)了偏離，更加注重效率因素而忽視公平因素。通常情況下，人們總認為，市場側重于效率，政府則側重于公平。但是，筆者認為，公平是目標，市場和政府都只是達成目標的手段。只要目標不變，可以選擇更加有效的手段。而這種有效性則包括了效率和效果。很顯然，以目前的進展看，排斥市場化手段而以政府為主體的移民搬遷工程，無論在效率和效果上都不盡人意，并沒有達成“民生”的初衷。因此，需要對制度安排作出適當?shù)恼{整，可以考慮在制度安排中引入政府購買保險服務這一市場化的理念，從政策層面以保險服務來彌補已被實踐驗證過的制度缺陷。

(二) 以購買保險服務的形式填補資金缺口。

造成“搬富不搬窮”現(xiàn)象的一個很重要的原因就是資金不足。保險的主要作用在于轉移風險、均攤損失、實施補償、抵押貸款和投資收益*金陵晚報.保險的作用有哪些[EB/OL].金陵晚報(南京).[20100607].[20150709]. http://news.163.com/10/0607/11/68IQNTQD00014AED.html.。這些對于填補避災移民搬遷中的資金缺口意義重大。

1.把好“入口關”。省級政府和當?shù)卣畱袑嵓訌娬{研，在此基礎上以競爭性談判、專家論證和群眾代表參與等形式，選擇信譽好、實力強、服務佳的保險公司作為購買保險服務的賣方，并督促合作公司做好群眾需求調研，結合政府工作需要針對當?shù)卣桶徇w對象分別開發(fā)適合移民搬遷工程特點的險種，經專家和實踐試點論證后確定最終險種、保額和保費標準，納入購買范圍，務必把好公司與險種兩個“入口關”。

2.把好“執(zhí)行關”。首先，可考慮省級政府、當?shù)卣娃r戶按照一定比例分擔保費，借助政府和保險公司雙重力量在做好宣傳工作的前提下，鼓勵搬遷移民積極參保，并對特困戶、五保戶等特殊家庭實施保費減免，做到應保戶必被保。其次，在保額支付環(huán)節(jié)，政府應督促保險公司嚴格審核，確保應保必保戶支付及時到位，套保騙保戶被及時剔除，真正體現(xiàn)出保險手段對搬遷工程公平性的調節(jié)作用。再次，以政府為主導，以保險公司為依托，創(chuàng)造條件鼓勵保險受益者以兌付的保額抵押貸款或進行投資，幫助他們獲取更多移民搬遷及生產生活資金。

3.把好“監(jiān)督關”。從本質上來講，保險公司的運行是以創(chuàng)造效益為目的的。因此，政府的監(jiān)督作用就顯得尤為重要。政府在向保險公司購買保險服務的過程中，必須嚴格考核其在提供保險服務過程中對政府初衷的堅持度，防止變相提高保費、降低保額行為的出現(xiàn)，嚴防賠付過程中的徇私舞弊等現(xiàn)象的發(fā)生。

(三) 以購買保險服務的方法促進信息交換。

通過購買保險服務的模式可以有效促進移民搬遷工作中的信息交換。信息交換不充分，說到底，是溝通障礙造成的。對于陜南避災移民搬遷工程涉及到的區(qū)域范圍、人口數(shù)量來說，政府的人力、物力、財力都不足以實現(xiàn)與搬遷對象的充分溝通。但是通過投保前的調研和宣傳、投保時的交流和溝通、賠付時的調查和審核等環(huán)節(jié)，保險公司這個第三方可以為政府和搬遷對象提供更多信息交換的機會，為他們搭起溝通的橋梁，暢通雙方的溝通渠道，保障信息交換充分有效。

[1] 張鵬洋.李卓.何得桂.山南地區(qū)避災移民搬遷的資金來源問題及其破解[J].經濟師，2013(7):175-177.

[2] 馮明放.陜南移民搬遷當前需要解決好的幾個問題[A].產業(yè)與科技論壇，2012(11-1):202-203.

[3] 杜朋舉. 提高認識加大力度 抓實抓好移民搬遷[N].陜西日報，2012-6-8.

[4] 羅海平.保險服務市政府購買服務的重要組成部分[EB/OL].互聯(lián)網(wǎng).[20141209].[20150709]. http://www.chinairn.com/news/20141209/140549189.shtml.

[責任編輯王愛萍]

Im portant aleasures of the Migration——Buy Insurance by the Government——To Avoid Disaster in Immigrant Relocation Project

Shao Ye

(Xian yang municipal party committee party school，Xianyang 710200)

In recent years， local governments in the migration work is had a great idea， spent a great effort， has made no small achievement. But the current migration work still exist some problems. In southern Shaanxi immigrants to avoid disaster in the relocation project as an example， the common appeared in the process of relocation "move rich don't move poor" phenomenon， to some extent， deviated from the migration design "dig risks root" and "dig poor root" goals and objectives. This deviation is not only the production life of ordinary farmers and poor families have a negative impact， also contain the regional social risk， so the government should change concept， introducing market mechanism， in the process of migration through the way of buying insurance services， effectively resolve the problems appeared in the course of migration， the escort for immigrant relocation project smoothly， also for other areas to proceed with the migration of beneficial

for the government.

Migration，The government to buy，Insurance services

2016-04-05

邵燁(1982—)，女，陜西省隴縣人，中共咸陽市委黨校講師，西北大學公共管理在讀碩士。

D632.4

A

1008-4649(2016)03-0089-04