趙蒙成徐承萍

（1.蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215123；2.蘇州大學(xué) 中國特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇 蘇州 215123；3.蘇州衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院 高等職業(yè)教育研究所，江蘇 蘇州 215009）

職業(yè)教育治理：現(xiàn)實(shí)困境與應(yīng)然追求

趙蒙成1，2徐承萍1，3

（1.蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215123；2.蘇州大學(xué) 中國特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇 蘇州 215123；3.蘇州衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院 高等職業(yè)教育研究所，江蘇 蘇州 215009）

由于治理理論發(fā)展背景被誤讀、職業(yè)教育治理研究未及內(nèi)里、職業(yè)教育體制單一、職業(yè)教育多元主體尚未形成共同的價(jià)值追求等原因，當(dāng)前我國職業(yè)教育治理身處某些困境之中：政府“單向度”推進(jìn)治理變革、市場(chǎng)主體過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)原則與經(jīng)濟(jì)規(guī)則、職業(yè)院校內(nèi)部治理主體錯(cuò)位、雙重賦權(quán)的行業(yè)協(xié)會(huì)的第三部門立場(chǎng)不堅(jiān)定等。為了實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理的目標(biāo)，政府需要主動(dòng)打破利益藩籬、主導(dǎo)治理頂層設(shè)計(jì)，職業(yè)院校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提升治理能力，市場(chǎng)有所為有所不為，第三方堅(jiān)定自身立場(chǎng)，多方共建公共信息平臺(tái)。職業(yè)教育治理走向成功必須夯實(shí)民主、法治、公開的基礎(chǔ)，必須依靠職業(yè)教育各利益相關(guān)方建立共同價(jià)值追求、各盡其職、協(xié)商善治。

職業(yè)教育治理；現(xiàn)實(shí)困境；多元主體；應(yīng)然追求

職業(yè)教育治理在我國勃興緣起于職業(yè)教育“雙重失靈”困局、公眾參與公共事務(wù)管理與決策程度提升以及信息化社會(huì)的發(fā)展。職業(yè)教育治理追求政府、市場(chǎng)、行業(yè)協(xié)會(huì)和職業(yè)院校等多元主體的共治，形成價(jià)值共識(shí)，鼓勵(lì)民主參與，形成問責(zé)機(jī)制，制定法律規(guī)范，建立反饋機(jī)制，提高治理效率。［1］然而，及至我國職業(yè)教育治理實(shí)踐層面卻是險(xiǎn)象叢生、囿于困境，悖于職業(yè)教育治理應(yīng)然追求之現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。本文著重探討我國職業(yè)教育治理所處之困境，分析其成因，并明確職業(yè)教育治理之應(yīng)然追求。

一、職業(yè)教育治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

20世紀(jì)80年代以來，西方社會(huì)公共事務(wù)管理深受新公共管理運(yùn)動(dòng)、治理理論的影響。20世紀(jì)80年代后期和90年代初期興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，突出運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、引進(jìn)企業(yè)管理技術(shù)提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量；20世紀(jì)90年代后，西方公民社會(huì)（civil society）力量不斷壯大，對(duì)公共生活影響漸深，突出公私兼顧的多元主體以調(diào)和為基礎(chǔ)、各盡其能、共同管理的持續(xù)相互作用的過程為特征的治理理論應(yīng)運(yùn)而生，隨后為克服治理理論的內(nèi)在困境，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，一些學(xué)者和國際組織進(jìn)一步提出“善治”（good governance）理論?！爸卫怼币辉~引介于西方，源于全球?qū)φδ艿恼J(rèn)識(shí)改變，以及信息化社會(huì)對(duì)民主的內(nèi)在訴求，本身是一個(gè)極為復(fù)雜并充滿爭(zhēng)議的理論體系，但能夠形成共識(shí)的是，治理是一個(gè)內(nèi)容更豐富、包容性更強(qiáng)的概念，它強(qiáng)調(diào)多元性、系統(tǒng)性、公共性、溝通性、協(xié)同性、靈活性，更加鮮明地指向公平、正義、和諧、有序。［2］治理理念的核心價(jià)值是民主、法治、公開，與社會(huì)主義核心價(jià)值觀理念相通，與我國社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的建設(shè)目標(biāo)一致，與我們對(duì)美好社會(huì)的表述一致。治理理論或者說“善治”理論，都強(qiáng)調(diào)政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，政府與公民的良好合作，公民的積極參與，實(shí)現(xiàn)管理的民主化。

作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的教育也不例外地深受其影響。傳統(tǒng)意義上的教育管理受到了治理理論的沖擊，“與傳統(tǒng)意義上的教育管理相比，教育治理的內(nèi)涵更為廣泛，其不僅包括政府維度的教育行政，更包括非政府機(jī)制，特別是各種相關(guān)的全球性和區(qū)域性教育組織的管理機(jī)制，以及它們之間的互補(bǔ)與合作”［3］。法治、自由、民主、公正被認(rèn)為是現(xiàn)代教育治理的價(jià)值基礎(chǔ)。［4］如同治理是對(duì)雙重失靈政府管理的反思與突破一樣，教育治理也是對(duì)傳統(tǒng)教育管理的反思與突破，職業(yè)教育治理同理亦然。

在此背景下，職業(yè)教育治理勃興，成為應(yīng)對(duì)職業(yè)教育“雙重失靈”困局和公眾訴求的路徑選擇也成為必然。然而，職業(yè)教育治理實(shí)踐面臨的一些困境則恰恰是，一些所謂的治理變革依然發(fā)生在原有的體制和管理框架之下，形成某些職業(yè)教育治理假象，或是將所有管理技術(shù)的變化都納入治理框架之下，所謂言必稱“治理”。這些治理假象主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）政府“單向度”推進(jìn)治理變革

治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體和多中心治理。所謂多中心，即是在社會(huì)公共事務(wù)的管理過程中，并非只有政府一個(gè)主體，而是存在著包括中央政府單位、地方政府單位、政府派生實(shí)體、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人在內(nèi)的許多決策中心；單中心則意味著政府作為唯一的主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行排他性管理。［5］99-101政府教育管理部門放權(quán)、分權(quán)，推進(jìn)職業(yè)教育治理，無疑是方向正確的。治理理念強(qiáng)調(diào)多元性、系統(tǒng)性、公共性，突出溝通、協(xié)同、靈活，政府選擇單向度“強(qiáng)行推進(jìn)”或者“急速推進(jìn)”都是不可取的方法錯(cuò)誤。甚至一些成功經(jīng)驗(yàn)、做法、舉措在政府單向度的推進(jìn)或推廣過程中發(fā)生了異化，違背了治理的本意，還強(qiáng)化了政府集權(quán)，導(dǎo)致背離方向。然而，當(dāng)前職業(yè)教育治理實(shí)踐中，政府自上而下單向度地推進(jìn)更甚于上下互動(dòng)前行或多維度協(xié)商合作，較為典型的案例是政府對(duì)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)與高職院校章程建設(shè)的推進(jìn)。

職業(yè)教育集團(tuán)的組成主體包括政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、企（事）業(yè)單位、職業(yè)院校、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等。不同主體通過組建職業(yè)教育集團(tuán)，可以充分發(fā)揮參與職業(yè)教育發(fā)展的重要作用，符合職業(yè)教育多元主體協(xié)商共治的框架。從職業(yè)教育治理的視角觀察，職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)確實(shí)可以被看作實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育多中心治理的一種形式。但需要強(qiáng)調(diào)的是，職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)應(yīng)該僅僅是職業(yè)教育多元治理的形式之一，而不是唯一形式。但是，當(dāng)國家職業(yè)教育規(guī)劃文件要求職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)“到2020年基本覆蓋所有職業(yè)院?！睍r(shí)，讓職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)成為職業(yè)教育治理樣本之后，職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)就在政府文件指揮下演變成了簡(jiǎn)單的大家熱熱鬧鬧“組建職業(yè)教育集團(tuán)”而已。冠以“職業(yè)教育集團(tuán)”名義之后，所行集團(tuán)化辦學(xué)之舉通常與之前政府、學(xué)校、市場(chǎng)、行業(yè)等主體之間的相處模式相差無幾，缺乏實(shí)質(zhì)性的協(xié)同治理的創(chuàng)新舉措。而這些組建活動(dòng)基本都能夠得到教育主管部門的支持，因?yàn)樗麄円惨獙?shí)現(xiàn)“到2020年基本覆蓋所有職業(yè)院?！边@一目標(biāo)。政府推廣“樣板”的做法一定程度上加快了職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的推進(jìn)，加快了職業(yè)教育多元治理合作平臺(tái)的建設(shè)，卻違背了治理的基本精神。

高職院校章程明確職業(yè)院校內(nèi)外部各種關(guān)系，明確法律地位與辦學(xué)自主權(quán)，規(guī)范學(xué)校行為，維護(hù)各方合法權(quán)益，是職業(yè)院校內(nèi)部治理的重要內(nèi)容和基本要求。然而，許多職業(yè)院校章程往往是在省市教育主管部門的一個(gè)套路或者幾個(gè)模板之下復(fù)制形成的。教育主管部門規(guī)定了制定章程的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，規(guī)定了章程內(nèi)容的必備清單，規(guī)定了章程適用的文件，在層層約束之下，體現(xiàn)職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)、多元治理的文本已然有限。有省市要求高職院校章程必須寫入“理事會(huì)”內(nèi)容，或許用意是在于推動(dòng)多元主體協(xié)商治理職業(yè)教育。但這些“理事會(huì)”在章程文本中或被納入內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制，和黨委、校長、學(xué)術(shù)委員會(huì)并行而立，或表述為學(xué)校的外部關(guān)系，與校友會(huì)、基金會(huì)等同臺(tái)演出；許多文本直接復(fù)制主管部門標(biāo)準(zhǔn)表述，“理事會(huì)遵循民主協(xié)商的原則，保障各方面代表能夠就會(huì)議議題充分討論、自主發(fā)表意見，并以協(xié)商或者表決等方式形成共識(shí)”，另有一些則似是而非地表述成“理事會(huì)依據(jù)黨委會(huì)通過的規(guī)則開展工作”。政府推進(jìn)高職院校章程建設(shè)出發(fā)點(diǎn)正確，但是過多的條框限制，從源頭上就限制了職業(yè)院校內(nèi)部治理的自主權(quán)、多元主體開放協(xié)商辦學(xué)等訴求。

（二）市場(chǎng)主體過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)原則與經(jīng)濟(jì)規(guī)則

職業(yè)教育突出產(chǎn)教融合，強(qiáng)調(diào)就業(yè)導(dǎo)向，職業(yè)教育治理需要市場(chǎng)主體的參與。職業(yè)教育的產(chǎn)品是學(xué)校根據(jù)社會(huì)需求所能開設(shè)的專業(yè)、課程以及實(shí)現(xiàn)專業(yè)、課程的教育教學(xué)環(huán)節(jié)，是教育資源與學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，是服務(wù)社會(huì)的產(chǎn)品。政府受納稅人信任和委托向教育投資，政府所代表的納稅人是廣泛意義上的顧客；企業(yè)直接或者間接向?qū)W校投資或者提供經(jīng)費(fèi)也是顧客；家長和學(xué)生要向?qū)W校交學(xué)費(fèi)，家長和學(xué)生就是顧客，直接服務(wù)對(duì)象則是學(xué)習(xí)者。［6］職業(yè)教育產(chǎn)品所服務(wù)的對(duì)象是多元的，因此需要吸引每一類服務(wù)對(duì)象（顧客）的參與。市場(chǎng)主體、企業(yè)顧客也不例外，因此職業(yè)教育特別強(qiáng)調(diào)與產(chǎn)業(yè)的無縫對(duì)接。

然而，受我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)文化傳統(tǒng)影響，企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任回饋社會(huì)的理念并不深厚，參與職業(yè)教育的功利性目的更甚，缺乏參與職業(yè)教育的主動(dòng)性，缺乏對(duì)職業(yè)教育及其對(duì)產(chǎn)業(yè)作用的價(jià)值認(rèn)同，過分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)原則與經(jīng)濟(jì)規(guī)則。因此，一些企業(yè)以直接的投入產(chǎn)出來衡量參與職業(yè)教育活動(dòng)的價(jià)值，錯(cuò)誤地將“職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)無縫對(duì)接”導(dǎo)向“參與職業(yè)院校學(xué)生培養(yǎng)等同于為企業(yè)招生產(chǎn)一線的員工”，以各自的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)代替行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教育標(biāo)準(zhǔn)，無視教育活動(dòng)的公共屬性，忽視個(gè)體終身發(fā)展的需求，也無視職業(yè)教育對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的價(jià)值和意義。另一方面，政府沒有出臺(tái)更多的激勵(lì)市場(chǎng)參與職業(yè)教育的利好政策，對(duì)市場(chǎng)參與職業(yè)教育進(jìn)行合理監(jiān)管的政策尚不到位，對(duì)企業(yè)純功利性地參與職業(yè)教育缺乏甄別和監(jiān)管；而部分職業(yè)院校受就業(yè)指揮棒的影響，對(duì)合作企業(yè)的篩選也可能會(huì)降低標(biāo)準(zhǔn)和要求。

（三）職業(yè)院校內(nèi)部治理主體錯(cuò)位

職業(yè)院校是職業(yè)教育治理的重要主體。但受政府強(qiáng)力控制，絕大多數(shù)職業(yè)院校內(nèi)部管理仍是政府單中心管理模式的投射，書記、校長等行政管理高層代表政府行使最為廣泛的管理權(quán)力，作為最重要的利益相關(guān)者的教師、學(xué)生（及其家長）被視作管理對(duì)象。行政權(quán)力獨(dú)大、教師失聲、學(xué)生與家長缺位在職業(yè)院校比比皆是。我國大學(xué)之中，即便是以教授為代表的高校教師群體其教授治學(xué)的權(quán)力都被廣泛侵蝕，教授治校更是被學(xué)者們孜孜以求而求之難得，處于高等教育系統(tǒng)末端的高等職業(yè)教育更是沒有多少教授治學(xué)、治校權(quán)力可言。在中國許多的高職院校，離開院校領(lǐng)導(dǎo)、行政職能部門的負(fù)責(zé)人，想組建20人左右的學(xué)術(shù)委員會(huì)是件非常困難的事情。鑒于這樣的現(xiàn)狀和高職院校師生缺乏民主參與學(xué)校管理能力等借口，參與學(xué)校治理的權(quán)力被書記、校長為代表的行政權(quán)力剝奪或者瓜分，教師常常被局限于“教學(xué)”，而學(xué)生及其家長則被定位為服從教育安排者，幾乎沒有機(jī)會(huì)參與職業(yè)院校的治理。更有甚者，一些院校管理者在“治理”的旗號(hào)之下行傳統(tǒng)管理之實(shí)，甚至是強(qiáng)化科層管理，同時(shí)“巧妙”地利用各種政策規(guī)定規(guī)避責(zé)任。至于政府統(tǒng)管的中等職業(yè)學(xué)校和市場(chǎng)運(yùn)行的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的狀況只會(huì)有過之而無不及。

（四）雙重賦權(quán)的行業(yè)協(xié)會(huì)的第三部門立場(chǎng)不堅(jiān)定

“第三部門理論”為行業(yè)協(xié)會(huì)參與職業(yè)教育治理提供了理論依據(jù)。［7］由于中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上逐漸轉(zhuǎn)型的，中國的行業(yè)協(xié)會(huì)是企業(yè)與政府雙重賦權(quán)的結(jié)合，具有雙重賦權(quán)的特征［8］，所以理論上講第三部門立場(chǎng)的行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)成為企業(yè)和政府交流的紐帶，參與職業(yè)教育治理時(shí)能夠價(jià)值中立地提出標(biāo)準(zhǔn)、意見和建議。然而，一些行業(yè)協(xié)會(huì)由離任或者在職政府官員擔(dān)任重要職務(wù)或名譽(yù)職務(wù)，一些行業(yè)協(xié)會(huì)由“寡頭”企業(yè)牽頭，這些行業(yè)協(xié)會(huì)往往難以站穩(wěn)第三部門立場(chǎng)，而是成為政府或者企業(yè)的代言人。如此，他們作為第三部門參與職業(yè)教育治理的立場(chǎng)也會(huì)受到質(zhì)疑。

除上述幾類問題之外，還有一類職業(yè)教育參與者們都可能制造的“治理假象”，即將某些管理技術(shù)層面的變革或上升到治理的高度，或者說冠以“治理”之名。比如，2014年教育部公布《中等職業(yè)學(xué)歷教育學(xué)生學(xué)籍電子注冊(cè)辦法（試行）》，文件宣稱實(shí)施學(xué)籍電子注冊(cè)可以提升中等職業(yè)教育治理能力，相關(guān)媒體報(bào)道［9］也是如此。然而，縱觀全文，文件僅是說明為什么以及如何實(shí)施電子學(xué)籍管理問題，所述之事與“治理”應(yīng)然之理相去甚遠(yuǎn)。

二、職業(yè)教育治理困境致因分析

考察當(dāng)前職業(yè)教育治理實(shí)踐，治理理論發(fā)展不夠深入以及當(dāng)前教育體制單一或是造成職業(yè)教育治理困境的根本原因。

（一）治理理論背景被誤讀，職業(yè)教育治理研究未及內(nèi)里

將治理理念引入職業(yè)教育改革至少要明確兩個(gè)方面的問題：一是源于西方的治理理論在中國的適用性問題；二是致力于政府公共管理改革的治理理論運(yùn)行于職業(yè)教育管理的適應(yīng)性問題。治理理論基于西方歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)提出，它被應(yīng)用于中國時(shí)，會(huì)遭遇到西方范式與中國經(jīng)驗(yàn)之間的緊張關(guān)系，檢視治理理論在中國的適用性，并基于中國經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論拓展，對(duì)治理理論發(fā)展以及構(gòu)建中國自主的社會(huì)科學(xué)研究均具有重要作用。［10］然而，就理論認(rèn)識(shí)和研究發(fā)展而言，相關(guān)進(jìn)展尚不理想，存在治理理論背景被誤讀、職業(yè)教育治理研究不深入等問題。

1.治理理論中國化發(fā)展過程中西方基因的誤讀

治理理論在西方社會(huì)萌芽、發(fā)展，具有特定的政治經(jīng)濟(jì)文化背景，國家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)公共事務(wù)過程中的雙重失靈，以及公民社會(huì)興起是最重要的兩個(gè)契機(jī)。以我國“公民社會(huì)”研究為例，既有認(rèn)為“盡管中國出現(xiàn)了社會(huì)分化、利益重組以及利益代表的重構(gòu)，但是公民社會(huì)以獨(dú)立于國家的自治和獨(dú)立于傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)如家族、單位或家庭的自治為前提，涉及公民結(jié)構(gòu)及其思維模式的形成等諸多因素，其形成條件在中國才顯露征兆，中國現(xiàn)在還沒有產(chǎn)生公民社會(huì)。把西方語境中的公民社會(huì)觀援引到中國，可能會(huì)出現(xiàn)根本不適用的情況”［11］；也有認(rèn)為西方公民社會(huì)深受西方國家最初建立即具有的平等合作的部落聯(lián)盟基礎(chǔ)、西方宗教及其組織的精神氣質(zhì)，以及城市和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響，西方公民社會(huì)發(fā)展早于并優(yōu)于東方［12］；或者“中國公民社會(huì)正隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展而迅速崛起，并對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活產(chǎn)生著日益重大的影響”［13］；更多研究?jī)A向于認(rèn)為盡管中國民間組織對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，政治參與意識(shí)和能力較弱，但應(yīng)該看到“中國的社會(huì)組織已經(jīng)構(gòu)成了國家體系之外的另一種推動(dòng)力量，中國政治和行政體制并非鐵板一塊，在市場(chǎng)化進(jìn)程的作用下，公民的參與空間也得到了一定程度的拓展”［10］。盡管可以用理論爭(zhēng)鳴、社會(huì)發(fā)展來解釋多樣的論點(diǎn)，但也確實(shí)表明對(duì)中西方政治經(jīng)濟(jì)文化差異，對(duì)治理的現(xiàn)實(shí)條件、基本問題研究尚欠完善，有待進(jìn)一步系統(tǒng)研究。

西方政治文化中根植的契約精神、人文精神決定了西方政治生活的發(fā)展方向和命運(yùn)。［14］西方政治思想普遍關(guān)心和要求解決的是人為什么要過政治生活，為什么要建立國家的問題，試圖通過對(duì)國家的起源、本質(zhì)、作用、分類等一系列問題的論證，達(dá)到對(duì)國家完整的認(rèn)識(shí)，并且由于西方歷史原因，特別關(guān)注政體問題，西方政治思想在國家問題上呈現(xiàn)出從認(rèn)識(shí)國家、組織國家到管理國家這樣一種順序；中國傳統(tǒng)的政治思想主要是用什么原則、方法和由什么人來治理，強(qiáng)調(diào)解決在最高統(tǒng)治下如何治理國家，如何提供所謂的“治國之道”。［15］

中西方政治文化差異不能被準(zhǔn)確識(shí)別或者誤讀成為導(dǎo)致職業(yè)教育治理困境的重要原因。在職業(yè)教育治理過程中，“治理”常被誤讀，治理理論的西方基因失讀，簡(jiǎn)單地被解讀為一種被政府選中并推進(jìn)的可以破解職業(yè)教育管理中存在問題的對(duì)策。由政府單向度推進(jìn)，本身就是對(duì)治理理論的誤讀，應(yīng)該明確，治理是職業(yè)教育發(fā)展中政府、市場(chǎng)道路之外的第三條道路。

2.職業(yè)教育個(gè)性問題以及治理理論運(yùn)行于職業(yè)教育的適用性問題研究尚未深入內(nèi)在

對(duì)職業(yè)教育治理過程中個(gè)性問題的思考基于兩點(diǎn)：一是職業(yè)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性與政府公共事務(wù)管理的公共產(chǎn)品屬性存在差異；二是職業(yè)教育治理與基礎(chǔ)教育、高等教育治理也存在差異。研究職業(yè)教育治理個(gè)性問題旨在明確為適應(yīng)政府管理改革而生的治理理論運(yùn)行于職業(yè)教育的適用性問題。

比較治理理論在不同社會(huì)領(lǐng)域的適用與實(shí)踐研究，政府治理研究要早于教育治理研究。就教育治理而言，相關(guān)研究進(jìn)展如何呢？本文作者以“篇名=‘教育治理’”檢索中國知網(wǎng)（www.cnki. net）相關(guān)研究論文，經(jīng)閱讀比對(duì)，得到與本文所述“教育治理”基本含義一致的論文608篇，其中：①最早文獻(xiàn)產(chǎn)生于2002年，當(dāng)年文獻(xiàn)數(shù)量1篇；②文獻(xiàn)數(shù)量高峰年度為2014、2015年度，時(shí)值黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以及2014年初全國教育工作會(huì)議提出“深化教育領(lǐng)域綜合改革加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)，這兩年文獻(xiàn)數(shù)量分別為141、178篇，占文獻(xiàn)總量的52%；③高等教育（大學(xué)）治理（不含高職教育）相關(guān)論文280篇，占文獻(xiàn)總量的46%，最早文獻(xiàn)產(chǎn)生于2002年，2014—2015年文獻(xiàn)量為135篇；④職業(yè)教育治理相關(guān)論文79篇，占文獻(xiàn)總量的13%，最早文獻(xiàn)產(chǎn)生于2008年，2014—2015年文獻(xiàn)量達(dá)60篇。盡管受限于研究者水平和能力，檢索統(tǒng)計(jì)結(jié)果并不精確，也未能進(jìn)一步區(qū)分文獻(xiàn)學(xué)術(shù)質(zhì)量，但仍具有一定的參考價(jià)值，據(jù)此可以判斷：我國高等教育治理、大學(xué)治理研究要早于職業(yè)教育治理研究，且比職業(yè)教育研究更具主動(dòng)性；教育治理研究受國家政策導(dǎo)向顯著。進(jìn)一步分析職業(yè)教育治理研究相關(guān)文獻(xiàn)還可以發(fā)現(xiàn)：始發(fā)于職業(yè)教育系統(tǒng)內(nèi)部（職業(yè)院校、職業(yè)教育研究人員）的治理研究較少，以演繹高等教育治理或者大學(xué)治理研究成果與經(jīng)驗(yàn)為主，缺乏對(duì)職業(yè)教育治理個(gè)性問題的研究；內(nèi)發(fā)于職業(yè)教育系統(tǒng)內(nèi)部的治理研究較少，前期以追隨高等教育研究為主，后期則以響應(yīng)國家教育治理現(xiàn)代化政策推廣落實(shí)研究為主。

職業(yè)教育治理研究還比較薄弱，治理理論如何運(yùn)行于職業(yè)教育的適用性問題，職業(yè)教育治理區(qū)別于政府治理、高等教育治理的個(gè)性問題（如研究對(duì)象、研究任務(wù)、研究?jī)?nèi)容等）尚不明確，成為造成職業(yè)教育治理困境的一大原因。

（二）職業(yè)教育體制單一，參與主體尚未形成共同的價(jià)值追求

西方治理概念涉及的最核心的問題就是權(quán)力多中心化，由此引發(fā)主體多元化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動(dòng)化和方式協(xié)調(diào)化的訴求，其產(chǎn)生的背景是：強(qiáng)調(diào)政府角色、國家干預(yù)的統(tǒng)治典范已然無法充分回應(yīng)在全球化的國際事務(wù)、日益頻繁的社會(huì)互動(dòng)和高度復(fù)雜的公共問題上人民的需求，也無法更加有效地順應(yīng)其中危機(jī)的發(fā)生，治理理論和實(shí)務(wù)作為超越傳統(tǒng)政治學(xué)架構(gòu)、問題解決取向的新典范醞釀而出。治理理論只是民主理論的翻版或者是公民社會(huì)理論在政府管理理論領(lǐng)域里的應(yīng)用而已，治理的基礎(chǔ)是完善的民主制度、健全的法治以及發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，而此三者也正是約束政府行為的最為重要的制度保障。［16］教育制度夯實(shí)的法治、自由、民主、公正基礎(chǔ)，以及多元主體主動(dòng)參與、形成價(jià)值共識(shí)理應(yīng)是職業(yè)教育治理乃至“善治”的基礎(chǔ)和目標(biāo)，然而，目前職業(yè)教育體制單一、職業(yè)教育多元主體利益訴求各不相同，尚未形成共同的價(jià)值追求是不爭(zhēng)的事實(shí)，這也成為導(dǎo)致當(dāng)前職業(yè)教育困境的另一重要原因。

1.職業(yè)教育體制單一

我國職業(yè)教育體制單一，以國家為主要辦學(xué)主體。政府是辦學(xué)資金的主要來源，社會(huì)辦學(xué)比例小，資金投入少，影響力單薄。職業(yè)院校管理架構(gòu)參照政府行政管理模式設(shè)置并直接受政府管制，中央政府和各級(jí)政府部門成為職業(yè)教育的舉辦者與管理者。政府管辦難分，教練與裁判兼任，職業(yè)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)受限，社會(huì)力量在職業(yè)教育發(fā)展的決策層面無足輕重。鑒于傳統(tǒng)官僚體制、文化的力量影響深遠(yuǎn)，政府即便已經(jīng)意識(shí)到問題的存在，也非一日可破除。

2.多元主體尚未形成共同的價(jià)值追求

20世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展與企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)加劇，公司治理與企業(yè)社會(huì)責(zé)任被廣泛關(guān)注，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼豐富了利益相關(guān)者概念，將利益相關(guān)者定義為“那些能夠影響企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者能夠被企業(yè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程影響的個(gè)人和群體”［17］。經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同的維度依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將利益相關(guān)者進(jìn)行了多種分類和研究：契約型利益相關(guān)者與公眾型利益相關(guān)者，主要利益相關(guān)者與次要利益相關(guān)者，直接利益相關(guān)者與間接利益相關(guān)者，核心利益相關(guān)者、戰(zhàn)略利益相關(guān)者與環(huán)境利益相關(guān)者等。［18］伴隨對(duì)利益相關(guān)者內(nèi)涵的深入，利益相關(guān)者治理理論應(yīng)運(yùn)而生，認(rèn)為利益相關(guān)者應(yīng)該參與公司治理，廣義的是所有利益相關(guān)者都共同參與公司治理，狹義的則是關(guān)鍵利益相關(guān)者參與公司治理。［19］利益相關(guān)者理論、利益相關(guān)者治理理論被教育研究者廣泛地引入教育治理研究與實(shí)踐，為職業(yè)教育治理提供了一個(gè)視角。政府、職業(yè)院校行政高層、教師是職業(yè)院校確定型利益相關(guān)者中的核心利益相關(guān)者，職業(yè)院校行政人員、校企合作單位、在校學(xué)生為確定型利益相關(guān)者中的重要利益相關(guān)者，就業(yè)單位、家長是預(yù)期型利益相關(guān)者，校友、社會(huì)大眾等為潛在型利益相關(guān)者。［20］職業(yè)教育的利益相關(guān)者在對(duì)職業(yè)教育有一定投入的基礎(chǔ)上，從中獲得一定利益并產(chǎn)生一定影響；然而，受經(jīng)濟(jì)政治自身規(guī)律以及現(xiàn)實(shí)環(huán)境影響，各參與主體在權(quán)力分配、利益訴求上存在現(xiàn)實(shí)差異，對(duì)其應(yīng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任認(rèn)知也不盡相同，繼而產(chǎn)生利益沖突，從而導(dǎo)致職業(yè)教育對(duì)不同主體參與職業(yè)教育治理的吸引力不盡相同，多元主體尚未形成共同的價(jià)值追求。

三、職業(yè)教育治理的應(yīng)然追求

政府、學(xué)校、市場(chǎng)等職業(yè)教育利益相關(guān)方對(duì)公共治理、教育治理以及職業(yè)教育治理的核心價(jià)值需要形成共識(shí)，因?yàn)榫哂泄餐脑捳Z體系方可準(zhǔn)確、流暢地溝通、交流與合作，唯有方向正確的職業(yè)教育治理目標(biāo)才有價(jià)值。在追求價(jià)值共識(shí)、理念認(rèn)同基礎(chǔ)上，多元主體實(shí)現(xiàn)方向正確的協(xié)同善治是職業(yè)教育治理的應(yīng)然追求。

為此，職業(yè)教育利益相關(guān)方需要意識(shí)到職業(yè)教育由傳統(tǒng)管理走向治理必然帶來既有權(quán)力、既得利益、職責(zé)功能的調(diào)整，這種調(diào)整意味著職業(yè)教育治理各利益相關(guān)方、治理主體必須在制度、行動(dòng)層面對(duì)現(xiàn)狀有所突破。這些行動(dòng)和突破可以從以下幾個(gè)方面展開。

（一）政府主導(dǎo)職業(yè)教育治理頂層設(shè)計(jì)，打破利益藩籬，推動(dòng)制度革新

治理理論產(chǎn)生于公眾對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和影響，所以盡管治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，但并不否定政府在公共事務(wù)治理中的主導(dǎo)地位和重要作用，甚至要將“國家請(qǐng)回‘中心’的位置，國家不僅要在治理過程中承擔(dān)不可或缺的角色，而且在治理失敗時(shí)，國家是唯一能對(duì)結(jié)局負(fù)責(zé)并承擔(dān)后果的行動(dòng)者”［10］。但是由于“治理的著眼點(diǎn)是促進(jìn)社會(huì)各類主體參與國家和社會(huì)事務(wù)，政府不再享有獨(dú)占的統(tǒng)治權(quán)威”［2］。

中國傳統(tǒng)政治文化中，官本位思想嚴(yán)重，全能政府色彩濃重，并不習(xí)慣采取合作、互動(dòng)的方式，企業(yè)對(duì)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的認(rèn)知與參與程度不高，社會(huì)組織與個(gè)人對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，政治參與意識(shí)和能力較弱。所以，在職業(yè)教育治理語境之下，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，做好職業(yè)教育治理頂層設(shè)計(jì)，在職業(yè)教育治理行動(dòng)中主動(dòng)打破利益藩籬，推動(dòng)制度革新。全能政府的自我突破會(huì)釋放積極的引導(dǎo)信號(hào)，增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力，提升其他主體參與職業(yè)教育的主動(dòng)性。政府應(yīng)著力于服務(wù)型政府建設(shè)，包括：改革政治和行政制度，建立公開、透明、公正、合法、有效的治理結(jié)構(gòu)；就職業(yè)教育而言，要將權(quán)力充分授予職業(yè)院校、市場(chǎng)、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等非政府組織乃至個(gè)人，向其購買教育服務(wù)，以充分發(fā)揮其治理的積極性；通過建立合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系，確定職業(yè)教育發(fā)展的政策和目標(biāo)；建立動(dòng)態(tài)發(fā)展的執(zhí)行糾錯(cuò)與問責(zé)機(jī)制。

（二）職業(yè)院校獲得適宜的辦學(xué)自主權(quán)，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力

受教育體制影響，當(dāng)前職業(yè)院校沒有獲得充分的辦學(xué)自主權(quán)已是共識(shí)。所以，職業(yè)院校在職業(yè)教育治理行動(dòng)中首先要從政府獲得應(yīng)有的辦學(xué)自主權(quán)。然而，這些辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)是適宜的、有限的，不能破除一個(gè)政府單向管理職業(yè)教育，誕生另一個(gè)單向一元管理中心。職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)其實(shí)是政府在職業(yè)教育治理中職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)結(jié)果。

對(duì)于完善的職業(yè)教育治理體系而言，職業(yè)院校參與職業(yè)教育治理的更大的轉(zhuǎn)變應(yīng)是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，這也是職業(yè)院校能夠承接政府放權(quán)的基本要求。職業(yè)院校內(nèi)行政管理高層也要向政府改革一樣，充分地向包括教師、學(xué)生及其家長、校企合作單位以及其他參與者在內(nèi)的學(xué)校利益相關(guān)方進(jìn)行放權(quán)、授權(quán)，優(yōu)化內(nèi)部組織架構(gòu)，建立制度保障體系。保障并執(zhí)行學(xué)術(shù)權(quán)力、教授治學(xué)、教授治校（教授作為教師的代表），尊重并保障教師、學(xué)生、家長及其他社會(huì)參與者的知情權(quán)，建立執(zhí)行、糾錯(cuò)與問責(zé)機(jī)制，制定權(quán)力清單與負(fù)清單。教師、學(xué)生等主體在權(quán)力被剝奪或者弱化的情況下，首先是獲得應(yīng)有權(quán)力，下一步是提升民主治理能力。

要保障職業(yè)學(xué)校獲得政府放權(quán)從而擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，以及職業(yè)院校行政高層放權(quán)給教師、學(xué)生，學(xué)校自主制定章程以及章程能夠不走樣地被執(zhí)行是關(guān)鍵所在。

（三）市場(chǎng)有所為有所不為，兼顧公共利益與市場(chǎng)之利

職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容等根據(jù)市場(chǎng)人力需求、職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)實(shí)際需要確立。職業(yè)教育教學(xué)與生產(chǎn)相結(jié)合最為直接，各級(jí)各類教育中，市場(chǎng)對(duì)職業(yè)教育的參與度、影響力遠(yuǎn)甚其他，或者說市場(chǎng)參與職業(yè)教育的程度與方式某種程度上決定了職業(yè)教育之所以稱為“職業(yè)教育”。因此，市場(chǎng)主體全方位深度參與職業(yè)教育成為職業(yè)教育治理區(qū)別于基礎(chǔ)教育治理、高等教育治理的重要特征。市場(chǎng)資本不參與辦職業(yè)教育，職業(yè)教育體制多樣化就始終在路上；市場(chǎng)需求不被職業(yè)教育辦學(xué)者認(rèn)可，職業(yè)教育產(chǎn)教融合之路也始終在路上。

就目前職業(yè)教育實(shí)踐而言，市場(chǎng)主體并不是沒有參與職業(yè)教育，只是極少是主動(dòng)、深度、多樣地參與。所以市場(chǎng)參與職業(yè)教育治理必須要有所作為，比如社會(huì)資本舉辦職業(yè)教育、訂單辦學(xué)購買職業(yè)教育服務(wù)、為政府職業(yè)教育決策和職業(yè)學(xué)校辦學(xué)提供市場(chǎng)需求信息等，既是助力職業(yè)教育，也是贏取市場(chǎng)之利。另一方面，還要有所不為，履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，尊重和提升職業(yè)教育的教育屬性、公共屬性，不僅僅用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則衡量教育投入和產(chǎn)出。政府出臺(tái)利好市場(chǎng)參與職業(yè)教育辦學(xué)的政策或補(bǔ)償舉措會(huì)更好地促進(jìn)、保障市場(chǎng)的參與度。

（四）第三方堅(jiān)定自身立場(chǎng)，提供智力支持與質(zhì)量評(píng)價(jià)

職業(yè)教育治理離不開行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的教育研究者等第三方。沒有第三方，政府、市場(chǎng)的投入與收益缺乏客觀公正的評(píng)價(jià)，學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量沒有監(jiān)控，教育和市場(chǎng)的發(fā)展走向與趨勢(shì)得不到很好的關(guān)注。政府、市場(chǎng)、職業(yè)院校向第三方購買、獲取職業(yè)教育發(fā)展信息與服務(wù)，政府、市場(chǎng)、職業(yè)院校也需要向第三方公開職業(yè)教育辦學(xué)需求。此前，職業(yè)教育體制管辦評(píng)不分既有教育體制原因，也是因?yàn)榈谌搅α康谋∪趸蛘呷笔?。需要注意的是，?duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的教育研究者，不能求全責(zé)備。譬如第三方教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)職業(yè)院校辦學(xué)的評(píng)價(jià)可以模塊化進(jìn)行，如果過度要求一個(gè)能夠囊括職業(yè)教育辦學(xué)方方面面的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)結(jié)論，必然是將“第三方”推入政府的懷抱之中，因?yàn)槌苏?，很少有組織能夠獨(dú)立建立類似的龐大全面的體系。

（五）公共信息平臺(tái)透明化，讓思想與行動(dòng)被周知共曉

職業(yè)教育治理核心是權(quán)力多中心化，要求主體多元化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動(dòng)化和方式協(xié)調(diào)化。被分散的多中心的權(quán)力需要被監(jiān)督、制約，多元主體的訴求與利益沖突需要被表達(dá)與公開，網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)需要互通與協(xié)調(diào)，作為平等參與職業(yè)教育治理的各個(gè)主體，任何一方都不能獨(dú)自完成這些任務(wù)，但任何一方都有此需求。所以，透明的、日常的公共信息平臺(tái)成為實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理的必需品。當(dāng)然，建設(shè)這樣一個(gè)責(zé)任如此重大的信息平臺(tái)并非易事，其困難在于多方面，包括誰能成為合適的公共信息平臺(tái)建設(shè)者和維護(hù)者、如何確保通過公共平臺(tái)發(fā)布的信息透明準(zhǔn)確、如何協(xié)調(diào)信息充分公開與保護(hù)自身核心競(jìng)爭(zhēng)力等。但是，千里之行始于足下，各主體可以圍繞自己擅長之事務(wù)、應(yīng)盡之職責(zé)各自建立專門的信息平臺(tái)，這些院校的、企業(yè)的或者行業(yè)的信息平臺(tái)向職業(yè)教育相關(guān)方征求意見，了解其對(duì)職業(yè)教育的訴求，根據(jù)各方的需求清單載入數(shù)據(jù)信息，然后對(duì)其公開。條件成熟之后，各專門平臺(tái)借助現(xiàn)代信息技術(shù)再行對(duì)接。總之，從政府、職業(yè)院校信息公開、公布權(quán)力清單與負(fù)清單、發(fā)布辦學(xué)質(zhì)量報(bào)告，市場(chǎng)發(fā)布產(chǎn)業(yè)升級(jí)人力需求報(bào)告、公布工藝技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)協(xié)會(huì)第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布研究報(bào)告等點(diǎn)滴做起，勝于舉步不前、妄想一蹴而就。

（六）研究者辯證開展適用性研究，反思并構(gòu)建科學(xué)的治理研究框架

教育研究者作為參與職業(yè)教育治理的主體之一，應(yīng)發(fā)揮理論研究的優(yōu)勢(shì)，做好治理理論在中國職業(yè)教育治理中的適用性研究。一是在引介西方治理理論或是西方成功的職業(yè)教育治理案例時(shí)，要充分考慮西方政治文化因素，以揚(yáng)棄的態(tài)度來汲取信息，同時(shí)也要考慮如何改良以及在何種程度上改良中國的社會(huì)土壤以善用其力；二是開展職業(yè)教育治理個(gè)性問題研究，開展職業(yè)教育系統(tǒng)內(nèi)外部、多元主體、不同層次職業(yè)教育等多元協(xié)同治理研究，深入開展政府、職業(yè)院校、市場(chǎng)主體以及教師、學(xué)生等關(guān)鍵利益相關(guān)者參與治理研究；三是職業(yè)教育治理研究要有自己的話語系統(tǒng)，不能僅僅依靠教育治理、高等教育治理研究的掐頭去尾、改頭換面。

我國職業(yè)教育治理的走向與未來不得而知，但政府積極推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，在此框架之下，政治、文化、教育各領(lǐng)域明確了自身治理現(xiàn)代化的能力、體系標(biāo)準(zhǔn)及行動(dòng)計(jì)劃，表明了國家改革與發(fā)展的決心，就政府改革和教育發(fā)展的理想目標(biāo)而言，總是朝向積極的目標(biāo)前進(jìn)。在職業(yè)教育治理的進(jìn)程之中，困難、危機(jī)不是絕路，但職業(yè)教育治理想走得更遠(yuǎn)、走得更好，必須應(yīng)對(duì)困境、消除其害，必須夯實(shí)職業(yè)教育治理民主、法治、公開的社會(huì)基礎(chǔ)，必須依靠職業(yè)教育各利益相關(guān)方建立共同價(jià)值追求、各盡其職、協(xié)商善治。

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［15］徐大同.中西兩種不同的政治思想體系［J］.政治學(xué)研究，2004，（3）.

［16］申劍，白慶華.治理理論及其評(píng)價(jià)［J］.廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（6）.

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［責(zé)任編輯：羅雯瑤］

On Vocational Education Governance in China: Practical Dilemma and Requisite Pursuit

ZHAO Meng-cheng1, 2XU Cheng-ping1, 3
( 1. Education School, Suzhou University, Suzhou, Jiangsu 215123,China; 2.Urbanization with Chinese Characteristic Research Center, Suzhou, Jiangsu 215123, China; 3. Institute of Higher Vocational Education, Suzhou Vocational Health College, Suzhou, Jiangsu 215009, China )

Chinese vocational education governance is now trapped into predicaments because of misreading of the social and academic background of the governance theory, lack of in-depth and systematic study of vocational education, the single system of Chinese vocational education, the multiple subjects of vocational education not yet forming a common value pursuit and so on. These predicaments are: government implementing governance unilaterally, market subject overemphasizing on market principles and economic rules, dislocation of the internal governing subjects in vocational colleges, the Third-Sector of double-powered trade association not standing its position firmly and so on. In order to realize the goal of vocational education governance, the government needs to break the barriers of interest and lead the governance of top-level design. Vocational colleges and universities should improve internal governance structure so as to enhance governance capacity. Market should pursue the spirit of doing certain things and refraining from doing other things. The third party should stand firmly on its own position. Multiple parties build the public information platform. The success of vocational education governance must lay a solid foundation of democracy, rule by law and openness/publicity and must rely on common value pursuit of vocational education stakeholders from different parties, through each party performing its own functions, consulting with each other and good governance.

vocational education governance; practical dilemma; multiple subjects; necessary pursuits

趙蒙成（1969— ），男，河南上蔡人，博士，蘇州大學(xué)教育學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化研究中心研究員，主要從事職業(yè)教育、學(xué)習(xí)科學(xué)研究。

G710

：A

：2095-7068(2016)04-0047-08

：2016-08-30