師高康 胡 輝

強化農(nóng)村集體經(jīng)濟審計的河北實踐

師高康 胡 輝

農(nóng)村集體經(jīng)濟審計是嚴肅財經(jīng)法紀的有效手段，是維護集體經(jīng)濟秩序和農(nóng)民權(quán)益，預防基層貪腐行為的重要制度安排，在規(guī)范村級財務管理，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，保障農(nóng)村經(jīng)濟健康有序發(fā)展中起到了重要作用。不久前，我們赴河北農(nóng)村專題調(diào)研了該省近年來開展農(nóng)村集體經(jīng)濟審計工作的相關(guān)情況，并集中對辛集市、遷西縣等地農(nóng)村審計工作開展情況進行實地探查，就當前農(nóng)村審計工作實踐中的好做法、新情況和存在問題予以梳理，引發(fā)了我們一些思考。

一、河北開展農(nóng)村審計的相關(guān)情況

（一）常規(guī)工作有序推進。河北省在規(guī)范農(nóng)村財務日常管理的同時，堅持依法依規(guī)審計，不斷完善審計監(jiān)督職能和操作流程，切實強化審計文書和檔案管理。目前，全省統(tǒng)一印制了8種審計文書格式，建立了縣級審計工作方案、市級備案制和審計聯(lián)絡員制。唐山市還將各區(qū)縣審計卷宗匯編成冊，形成審計案例分析，方便基層審計干部查閱，指導縣鄉(xiāng)審計工作開展。全省重點加強農(nóng)村審計工作的橫向拓展和縱向延伸，將審計內(nèi)容由日常財務收支審計向村干部任期和離任經(jīng)濟責任審計、征地補償費審計、一事一議籌資籌勞審計、財政轉(zhuǎn)移支付資金審計等專項審計拓展，將審計工作重點由“查錯糾弊”、查處違規(guī)違紀行為向全面落實法規(guī)制度、服務集體財務規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變，做到審計監(jiān)督與服務指導并舉，處理問題與規(guī)范管理并重，以審計促規(guī)范促完善，形成了每年縣級農(nóng)經(jīng)部門審計不少于三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三年輪審一遍村級財務的工作機制，實現(xiàn)了以審促管，審建結(jié)合，審計一個村，規(guī)范一個村。在此基礎上，依托省級農(nóng)經(jīng)管理網(wǎng)絡平臺，將農(nóng)村財務信息納入該平臺進行實時管理，探索線上審計，及時查漏補缺，有效地推動了集體財務監(jiān)管水平的提升。

（二）強化隊伍創(chuàng)新舉措。

2013年河北省農(nóng)業(yè)廳積極與省財政廳、民政廳、審計廳溝通協(xié)調(diào)，為農(nóng)村審計持證人員爭取到了可以“享受國家審計機關(guān)工作人員同等待遇和補貼”等政策規(guī)定。一著激活整盤棋，基層審計人員積極性高漲，審計隊伍建設也逐年加強。目前，經(jīng)過各級農(nóng)經(jīng)部門不懈努力，全省約有10%的縣（市）落實了農(nóng)村審計人員的相關(guān)待遇，持證人員每月可領(lǐng)取工作補貼200元，其他縣市也積極效仿，盡力用足用好這一政策。同時省農(nóng)業(yè)廳還按照《河北省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計證管理辦法》，建立審計人員考試考核和檔案管理制度，加強對農(nóng)村審計人員業(yè)務指導培訓的針對性，堅持每兩年一審驗，合格者才可上崗，目前全省已有6000多名各級農(nóng)村審計人員通過了年檢培訓和考試考核，農(nóng)村審計人員素質(zhì)得到了有效提升，隊伍建設不斷強化。

二、目前農(nóng)村審計出現(xiàn)的新情況及存在問題

（一）審計客體變化?！按遑斷l(xiāng)代管”在規(guī)范村級財務管理的同時，也制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)審計作用的發(fā)揮。會計委托代理在實際操作中，許多地方仍存在著強行代理甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導代行村級組織審批權(quán)的現(xiàn)象，村會計僅僅成了“票據(jù)傳遞員”，票據(jù)審批權(quán)力也多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心會計甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導代行，村級民主理財小組成了擺設，集體組織日常收支是否合理、票據(jù)是否合規(guī)、合同是否合法以及賬目是否真實可靠，一定程度上由代理中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導審核把關(guān)。審計工作甚至不需要村會計和村干部直接參與。這樣一來，審計客體在一定程度上由原先的村會計、村干部變成了現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會計、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導等，相關(guān)財務風險也由村一級升移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。審計客體的變化，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)審計監(jiān)督作用的發(fā)揮，代理會計既負責記賬，又負責審計，既是“運動員”，又是“裁判員”，嚴重影響了審計的獨立性。從基層情況看，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職的審計人員，為緩解人手不足，讓代理會計相互間交叉審計，表面上看雖然避免了自己做賬自己審計的問題，但同處一室的代理會計相互“轉(zhuǎn)手”查驗實則為“內(nèi)部循環(huán)”，加之有些業(yè)務還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導審批簽字的，且不說審計能否發(fā)現(xiàn)紕漏，即使發(fā)現(xiàn)了問題，有時會礙于情面，也不能及時上報糾查。

（二）審計職能弱化。其主要表現(xiàn)在：一是人員經(jīng)費嚴重不足。這些年來不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站被撤并，人員被分流，很多懂政策熟業(yè)務的農(nóng)經(jīng)人員被安排到其他崗位，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都是圍繞中心工作開展，哪里事情緊要，人員就往哪里集中突擊，從事農(nóng)村審計的人員經(jīng)常被抽調(diào)干其他工作，人員流動大，隊伍不穩(wěn)定。村財鄉(xiāng)代管后村級集體經(jīng)濟組織的賬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心代理，由于人員職數(shù)缺乏，審計工作由代理會計兼任，嚴重影響審計獨立性。雖說個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了審計機構(gòu)，但是這些機構(gòu)與農(nóng)經(jīng)機構(gòu)通常都是“一套人馬，兩塊牌子”，既要按照有關(guān)規(guī)定開展審計，又要承擔農(nóng)民負擔、土地承包管理、集體資產(chǎn)管理等工作，一人身兼數(shù)職，難免顧此失彼。大部分縣級農(nóng)經(jīng)站是農(nóng)業(yè)局的下屬事業(yè)單位或是內(nèi)設科室，人員編制少，幾個人要完成全縣上百個村的集體經(jīng)濟組織審計、村干部任期和離任經(jīng)濟責任審計以及群眾反映強烈的信訪案件的審計，工作面廣量大，而審計力量有限，經(jīng)費缺乏，嚴重制約了審計工作的開展。辛集市前幾年曾專門設立了“農(nóng)村集體經(jīng)濟審計站”，工作搞得有聲有色，現(xiàn)在撤并了“審計站”回歸縣經(jīng)管站下設科室，審計職能被嚴重削弱。遷西縣農(nóng)經(jīng)中心被劃入農(nóng)業(yè)局后，編制部門撤并了農(nóng)經(jīng)序列，相關(guān)科室被撤銷，審計力量大打折扣，15年來中心沒有提拔過干部，挫傷了從業(yè)者積極性。二是缺少必要的業(yè)務培訓和繼續(xù)教育。各級農(nóng)經(jīng)部門普遍反映，目前農(nóng)村審計人員業(yè)務水平普遍偏低，文化層次參差不齊，由于缺乏培訓經(jīng)費，農(nóng)經(jīng)審計人員特別是基層直接從事審計工作的人員很少有機會參加培訓，知識結(jié)構(gòu)老化，很難適應新形勢下集體經(jīng)濟審計工作的要求。唐山市農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)處同志反映，這些年由于缺少經(jīng)費，農(nóng)村審計培訓難以如期進行，影響了審計業(yè)務開展。三是審計結(jié)果運用不足。辛集市農(nóng)經(jīng)站同志反映，審計結(jié)果無法有效落實，是當前制約農(nóng)經(jīng)審計監(jiān)督作用有效發(fā)揮的關(guān)鍵。由于農(nóng)村審計工作起步較晚，沒有建起一套運用審計結(jié)果的方式、要求、責任和考核辦法等方面統(tǒng)一明確的規(guī)范，缺乏與紀檢監(jiān)察、組織人事等部門建起聯(lián)動機制，加之審計結(jié)果公告制度不完善，審計結(jié)果運用效果不佳，審計提出的整改建議往往得不到有效落實，相關(guān)責任人應當承擔的個人責任得不到追究，審計報告常常被束之高閣，監(jiān)督作用甚微。由于缺少相應的懲處手段，難免存在審計后不問責不處理的情況，甚至一些村組在審計出現(xiàn)問題后交錢息事寧人了事，很難真正發(fā)揮評價鑒證作用。此外由于缺少相關(guān)的法律依據(jù)，審計中調(diào)查取證難度大，也是嚴重制約審計工作開展的因素之一。

（三）審計模式固化。其主要表現(xiàn)在：一是審計內(nèi)容多局限于查賬。調(diào)研來看，目前大部分農(nóng)村審計僅僅局限在查賬上，更多關(guān)注的是相關(guān)憑證是否齊全，是否存在白條入賬，記賬是否準確，忽略了對經(jīng)濟業(yè)務合理性的審計；重視資金審計和賬內(nèi)財務收支審計，忽略了對工程建設項目和賬外債權(quán)債務的審計，且大部分多采用賬面審計的辦法，沒能很好地將賬內(nèi)審計與賬外審查結(jié)合起來。二是審計人員調(diào)配的限制。由于體制內(nèi)人員經(jīng)費不足，很多地方實行的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自審、縣級抽查的審計模式，很難滿足新形勢下農(nóng)村審計工作的要求。有基層農(nóng)經(jīng)站提出，希望探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)交叉審計，或者由省級經(jīng)管部門統(tǒng)一組織探索各市縣區(qū)交叉互審的工作機制，這樣可以大大提高審計工作的獨立性和客觀性，但由于經(jīng)費緊張，這些設想始終未能付諸實施。三是單純引入社會中介審計不能滿足農(nóng)村審計的現(xiàn)實要求。涿州市2015年村級換屆選舉中，要求對村干部任期和離任經(jīng)濟責任進行審計，由于時間緊任務急，農(nóng)經(jīng)部門人手不足，市里通過招投標爭取到一筆18.1萬元的財政經(jīng)費聘請一會計師事務所對300多個村進行為期兩個月的審計，但是審計結(jié)果出來后，群眾反映審計報告看不懂，部分村對審計結(jié)果不認可，要求農(nóng)經(jīng)部門重新審計。主要歸因：一方面，農(nóng)經(jīng)審計工作政策性強，會計師事務所從業(yè)人員對農(nóng)村各項政策不熟悉不了解，審計成效打折扣，很難真正發(fā)揮審計的監(jiān)督作用；另一方面，由于會計師事務所的審計報告有固定格式，閱讀群體需具備一定的財務知識，這樣的審計報告專業(yè)術(shù)語多，語句表述晦澀，農(nóng)民群眾難看懂，自然也就不被老百姓認同。此外，聘請社會中介審計成本高，大部分集體經(jīng)濟組織沒能力承擔這部分費用，組織成員也不愿意。從現(xiàn)實情況看，單純強調(diào)引入社會中介審計，在現(xiàn)階段多數(shù)農(nóng)村時機尚不成熟，尚難以真正解決目前農(nóng)村審計的現(xiàn)實問題。

三、相關(guān)政策建議

（一）明確縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村審計部門工作重點。根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村財務管理和審計工作的現(xiàn)狀，分別確定縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)經(jīng)審計部門的工作職責及工作重點。在村財自管的地區(qū)，特別是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進行較早的地區(qū)，要明確村級集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務管理的責任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）是村集體資產(chǎn)和財務管理的監(jiān)管主體，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)審計為主，縣級經(jīng)管部門加強業(yè)務指導、抽查審計，縣鄉(xiāng)互補的工作機制。在實行村財鄉(xiāng)代管的地區(qū)，要明確以縣經(jīng)管部門審計為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計為輔的工作職責定位。建立以縣級農(nóng)經(jīng)審計為主的工作機制，確保審計獨立行使職能。在審計村集體經(jīng)濟組織的同時，還要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理機構(gòu)資金監(jiān)管的審計。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)審計作為農(nóng)村審計的重要補充，要將其工作重點放在前移審計關(guān)口，確保每筆經(jīng)濟業(yè)務合同、票據(jù)合法合規(guī)，每筆會計業(yè)務核算真實可靠，減輕縣級農(nóng)經(jīng)審計工作量和壓力，提高審計工作效率。

（二）加強農(nóng)村審計隊伍建設。一方面要加大培訓教育力度，提高農(nóng)經(jīng)審計人員業(yè)務水平。要建立嚴格的持證上崗和定期考核制度，日常工作由省級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織考試考核，對合格的人員頒發(fā)審計從業(yè)資格證書，并及時跟進繼續(xù)教育和從業(yè)資格證定期審驗，每年對審驗未通過的實行淘汰制，以提高審計從業(yè)人員素質(zhì)。要強化市縣農(nóng)經(jīng)審計人員特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)審計人員的業(yè)務培訓，并注重會計電算化和線上審計的培訓。在強化業(yè)務培訓時，還須留住那些懂政策、熟業(yè)務的農(nóng)經(jīng)審計人員，防止出現(xiàn)審計人員年年訓年年換的現(xiàn)象。另一方面，要落實農(nóng)村審計工作經(jīng)費和人員待遇補貼保障。努力將農(nóng)村審計工作經(jīng)費和審計人員待遇補貼列入同級財政預算予以保證，要積極創(chuàng)造條件，真正使其享受與國家審計機關(guān)工作人員同等的待遇和補貼，同時還要注意切實解決好異地審計人員的工作經(jīng)費和補貼保障問題，以保持審計隊伍的穩(wěn)定性。

（三）提高農(nóng)經(jīng)審計的權(quán)威性。一要提高農(nóng)經(jīng)審計的獨立性。要積極嘗試探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市區(qū)交叉互審的工作機制，保證審計主體獨立行使監(jiān)督職能。因此，在實行村級會計委托代理的地區(qū)要明確縣級農(nóng)經(jīng)審計的主體地位。二要建立審計結(jié)果公示、處罰和移交制度，注重審計結(jié)果運用。各地要探索建立審計結(jié)果公示制度，將審計結(jié)果最大范圍公開，要與紀檢、監(jiān)察、組織和司法部門建立聯(lián)動機制，將審計結(jié)果運用列入農(nóng)村干部任用或農(nóng)村經(jīng)濟建設等范圍考慮，對違反黨紀法規(guī)的要及時交由紀檢部門處理，情節(jié)嚴重的移送司法機關(guān)依法處置。三要建立審計處理結(jié)果跟蹤調(diào)查回訪和落實反饋制度。加強對審計發(fā)現(xiàn)問題的督促整改落實，建立審計整改臺賬，及時了解掌握審計處理結(jié)果情況，確保查出問題得到妥善解決。

（四）探索多種農(nóng)村審計模式。緊一是加強會計電算化管理，探索開展線上審計。目前有相當一部分村集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心已經(jīng)實現(xiàn)了會計電算化，對于具備條件的地區(qū)可以探索線上審計，這樣不僅能緩解審計人力不足的問題，還能實現(xiàn)實時審計，減輕審計人員的工作量。二是探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市區(qū)交叉審計。交叉審計能在很大程度上避免熟人社會對審計獨立性的影響，保證審計事項的客觀公正性，提高審計的“含金量”，從而贏得審計的權(quán)威性。三是將農(nóng)經(jīng)審計與社會中介審計結(jié)合運用，實現(xiàn)有機融合。實踐表明，單純的社會中介審計在現(xiàn)階段農(nóng)村還“水土不服”，不能適應農(nóng)民群眾對審計的客觀要求，要創(chuàng)新審計模式，探索將社會中介審計與農(nóng)經(jīng)審計有機融合，取長補短，保證審計監(jiān)督在實際運用中不打折扣。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站）