王思民 劉紅巖

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資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理

如何認(rèn)定特殊人群集體成員資格

王思民 劉紅巖

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定，尤其是特殊人群（如外嫁女、入贅男、政策性移民等）的資格界定，普遍按照村規(guī)民約、地方習(xí)慣來民主協(xié)商處理。然而，村規(guī)民約有其局限性，往往難以保護(hù)特殊人群的利益。農(nóng)村各類特殊人群要求參與集體分配和維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的訴求愈加強(qiáng)烈，有的甚至引發(fā)了社會矛盾沖突。對于這一問題的解決，應(yīng)該在村民自治的范疇內(nèi)通過協(xié)商治理的方式解決。

自治協(xié)商的依據(jù)

法理依據(jù)。在村民自治范疇內(nèi)通過民主協(xié)商、民主決策的方式解決特殊人群的成員資格問題，有其法理依據(jù)。《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員所有”。《村民委員會組織法》第一章第一條規(guī)定，“為了保障農(nóng)村村民的實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益……”因此，筆者認(rèn)為，集體財(cái)產(chǎn)集體所有，村民自治，集體決定。

現(xiàn)實(shí)依據(jù)。特殊人群的成員資格界定問題非常復(fù)雜，同一問題、同一人群在不同地區(qū)、不同村、甚至不同組隊(duì)之間都有各異的矛盾和表現(xiàn)，個(gè)體差異較大；而當(dāng)?shù)卮逦瘯虼迕翊泶髸Ξ?dāng)?shù)厍闆r往往有更具體、更詳細(xì)和更深入的了解。因此，“熟人社會”之中情況各異的個(gè)體成員資格，更適宜于根據(jù)村規(guī)民約、當(dāng)?shù)亓?xí)慣通過民主表決的方式來確定。

理論依據(jù)。經(jīng)驗(yàn)表明，在全球的水資源治理中，平等主體之間通過協(xié)商、協(xié)作的方式更易達(dá)成一致和合作，從而解決矛盾和糾紛。因此，對于存在諸多利益糾葛的特殊人群的成員資格界定問題，也可以交由村民委員會或村民代表大會自主決定。

解決問題的做法

在國家層面出臺集體成員資格界定的原則和標(biāo)準(zhǔn)。國家層面的界定原則和標(biāo)準(zhǔn)是最高指導(dǎo)意見，即使是特殊人群的成員資格界定，也不能與此沖突；對于村民自治要作出原則性規(guī)定，該規(guī)定至少包括兩項(xiàng)內(nèi)容：本著公平正義的原則；本著不能侵犯相關(guān)人群權(quán)益的原則。國家層面統(tǒng)一性規(guī)定的出臺，有利于對各地在成員資格界定過程中給以原則性指導(dǎo)，有利于在具體操作中少走彎路。

在縣級層面確立約束村民自治的行為準(zhǔn)則和規(guī)范。至少要在縣級層面對村民自治給出指導(dǎo)性意見，確保鄉(xiāng)情、民情、地情大概一致的區(qū)域有基本一致的規(guī)定和做法，防止個(gè)體之間、村與村之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間因做法不同、相互攀比而引發(fā)矛盾和糾紛。對于該指導(dǎo)性意見的內(nèi)容，要與國家層面的規(guī)定相一致，不能相違背和相沖突；要遵循“宜粗不宜細(xì)，宜寬不宜窄”的原則；要對民主自治范疇內(nèi)成員界定的流程和程序作出統(tǒng)一性規(guī)定；要明確建立集體成員公示和備案制度。

在村規(guī)民約等民主自治范疇內(nèi)民主協(xié)商和民主決策。對于村民自治工作的開展，其一，要在國家層面和縣級層面指導(dǎo)意見的規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，即村規(guī)民約、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等不能與前兩者相悖，不能侵犯少數(shù)人的利益；其二，若民主自治結(jié)果侵犯少數(shù)人的利益，出現(xiàn)“多數(shù)人慷少數(shù)人之慨”的情況，要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管作用，盡量確保其不違背前兩者的相關(guān)規(guī)定，確保其保障相關(guān)人員權(quán)益。

建立權(quán)益被侵犯者進(jìn)行權(quán)益救濟(jì)的制度和機(jī)制。對于按照前三項(xiàng)規(guī)定和做法未能解決、因村民自治而導(dǎo)致權(quán)益遭受侵犯的情況，政府相關(guān)部門要設(shè)立相應(yīng)的權(quán)益救濟(jì)機(jī)構(gòu)，為權(quán)益遭受侵犯的人員提供權(quán)益救濟(jì)渠道和救濟(jì)手段，將矛盾、糾紛和問題在此階段、此范圍內(nèi)解決，以防問題在橫向傳遞和縱向累積后匯聚成群體性事件和嚴(yán)重社會問題。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院）