陳建華

（福州職業(yè)技術(shù)學院財經(jīng)系，福建 福州 350007）

我國國有資本經(jīng)營預算制度的問題與對策

陳建華

（福州職業(yè)技術(shù)學院財經(jīng)系，福建 福州 350007）

我國國有資本經(jīng)營預算是國有資本管理體制改革的重要內(nèi)容。目前各地方政府已全面試點國資預算，而在中央政府，國資預算已得到全面展開。我國國有資本經(jīng)營預算經(jīng)過30年的發(fā)展，已經(jīng)取得顯著成果，但也存在收入規(guī)模較小、支出不盡合理、與公共預算的關系尚未完全理順等問題，應當從擴大國有資本經(jīng)營預算收入規(guī)模、強化預算支出管理并建立科學的國有資本經(jīng)營預算支出體系、加強國有資本經(jīng)營預算與公共預算之間的聯(lián)系等方面進行改進和完善。

國有資本經(jīng)營預算；收入規(guī)模；預算支出；公共預算

我國國有資本經(jīng)營預算制度的形成和演變經(jīng)歷了建設性預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、國有資本金預算和國有資本經(jīng)營預算四個階段?，F(xiàn)行的國有資本經(jīng)營預算制度始于2003年國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的成立，各項法規(guī)、規(guī)章和制度歷經(jīng)十多年的發(fā)展不斷完善，但仍然存在諸多問題。完善國有資本經(jīng)營預算制度是當前實踐中面臨的重要任務。

1 國有資本經(jīng)營預算的內(nèi)涵與現(xiàn)實意義

國有資本經(jīng)營預算是作為資本所有者的國家取得國有資本收益和用于資本性支出的各項收支預算，是政府出資人依法對國有資本進行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的收支預算。我國國資預算是具有中國特色的政府預算，一方面堅持了公有制；另一方面符合了市場化的要求。這導致了理論界對我國國有資本經(jīng)營預算的表述不一。在鄧子基(2006)看來，政府出資人首先依法取得國資經(jīng)營收入，再對國資經(jīng)營支出進行安排的專門預算即國資預算[1]。2007年出臺的《試行意見》給出的定義是，國家出資人依法取得國資收益，并對其進行分配而發(fā)生的收支預算就是國有資本經(jīng)營預算。陳林(2014)認為國有資本經(jīng)營預算的實質(zhì)是對國有資本的有效管理方式的探索。在一個財政年度內(nèi)，國有資本經(jīng)營預算是政府對國有資本收支活動進行價值管理和分配的工具。通過比較以上幾種內(nèi)涵界定，不難發(fā)現(xiàn)，相同之處是都認為國資預算是預算主體，依據(jù)國有資本所有權(quán)而非政治權(quán)來規(guī)劃國有資本收支的預算；不同之處在于用不同的方式來表述主體。筆者認為國有資本經(jīng)營預算是不以政治權(quán)而以財產(chǎn)所有權(quán)作為基礎，以實現(xiàn)國有資本保值增值為目標的非公共經(jīng)濟范疇。

建立國有資本經(jīng)營預算制度具有如下三點重要意義。首先，國資預算的首要功能是宏觀調(diào)控。國資預算既要實現(xiàn)國有資本的保值增值，又要促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場資源優(yōu)化配置。我國尚未完全脫離計劃經(jīng)濟體制的影響，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也仍不平衡，社會經(jīng)濟的公平問題僅僅依賴市場機制和市場競爭手段尚不能完全解決，加之“經(jīng)濟外部性”相關的障礙的存在，使得國資預算成為政府宏觀調(diào)控的重要法律手段[2]。其次，國有資本經(jīng)營預算能有效促進社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和市場經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。計劃經(jīng)濟體制下，行政管理者分配職能取代國有資產(chǎn)所有者分配職能，社會公共收支與國有資本經(jīng)營收支混為一體。我國受計劃經(jīng)濟體制的影響尚未完全消除。國有資本經(jīng)營預算正是解決這些問題的有效方法。政企分離使市場配置資源的作用得到充分發(fā)揮的前提。在以公有制為主體的體制下,政府的國有資產(chǎn)出資人的職能與社會公共管理職能要分開，即政資分離，是實現(xiàn)政企分離的關鍵。國有資產(chǎn)按市場規(guī)律相對獨立地運行而不與政府的社會經(jīng)濟事務混雜，才能使得國有企業(yè)參與公平的市場競爭，進而有效促進社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和市場經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。最后，國資預算有效促進了政府預算資金收支的規(guī)范。國資預算通過分離政府的政治權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，進而有利于明確政府預算職責、評價預算實施效果，能有效促進各類預算資金收支的規(guī)范。信息不對稱可能帶來政府與國有企業(yè)經(jīng)營者“委托—代理”關系中的代理人“道德風險”行為，可能損害政府所有者權(quán)益。國資預算對國資經(jīng)營者的行為進行有效約束，避免或減少了國有資產(chǎn)流失。

2 我國國有資本經(jīng)營預算制度的形成和演變

1986年至2002年是我國國有資本經(jīng)營預算的萌芽期。1986年，實行將單一預算分成經(jīng)常性預算和建設性預算的復式預算的建議草案被部分全國人大代表提出。1991年，復式預算的建議被國務院頒布的《國家預算管理條例》采納，并被規(guī)定從1992年起開始執(zhí)行。1993年又被提出建立政府公共預算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預算。1998年，財政部兼并了原國家國有資產(chǎn)管理局，政府公共預算、國有資本金預算和社會保障預算制度被要求逐步建立起來。

2003年至2007年是我國國有資本經(jīng)營預算的醞釀期。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會于2003年3月設立。隨后，編制國有資本經(jīng)營預算的工作計劃在國資委的“三定”方案中被提出。2003年10月“國有資本經(jīng)營預算制度”首次被明確定義，并被指出“建立國有資本經(jīng)營預算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系”。由于國有資本經(jīng)營預算缺乏全國性的統(tǒng)一規(guī)定，各地形成了各具特色的制度模式。2004年國資委對構(gòu)建國有資本經(jīng)營預算體系進行研究，并提出初步工作方案。2005年，在黨的十六屆五中全會和國務院的《政府工作報告》中被提出不斷強化國資預算制度建設。

2007年至今是我國國有資本經(jīng)營預算的試行期。2007年9月《試行意見》頒布，標志著我國國有資本經(jīng)營預算制度的正式啟動。財政部決定中央本級從2007年開始國資經(jīng)營預算試點，意味著我國國資預算制度正式建立[2]。2008年，我國歷史上第一部乃至世界唯一一部國有資產(chǎn)法——《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布，并于2009年5月1日被正式實施。該法用特別的章節(jié)來說明國資預算的具體實施辦法和工作步驟等相關事項。2010年國務院常務會議決定從2011年開始實施國資預算。2014年8月，《預算法》規(guī)定我國預算體系由四項預算構(gòu)成。四項預算之間既要保持完整、相對獨立，又要做好相互銜接。2014年財政部指出應加大國有資本經(jīng)營預算資金調(diào)入公共財政預算的力度，用于社會保障等民生領域。2015年8月，中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見中提出：“以資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算管理制度?！?/p>

3 我國國有資本經(jīng)營預算現(xiàn)存問題分析

3.1 國有資本經(jīng)營預算收入規(guī)模較小

3.1.1 國有資本經(jīng)營預算的編制范圍有待進一步統(tǒng)一規(guī)范

我國建立國資預算制度初期，只有國資委監(jiān)管企業(yè)和中國煙草總公司被包括在預算試行范圍內(nèi)，后來，被納入的企業(yè)不斷增加，目前包括國資委、教育部、農(nóng)業(yè)部等部門或民間團體組織所屬企業(yè)等。相比較于全國所有國企數(shù)量，被納入企業(yè)覆蓋面還不夠廣。

3.1.2 國有資本經(jīng)營收益征收比例缺乏科學、統(tǒng)一的標準

從2011年起，我國的國有資本經(jīng)營收益按四個檔次收取，征收比例分別是15%、10%、5%、0。不同的收益征收比例，使得不同國有企業(yè)剩余的可自主支配的資源不同，不利于企業(yè)間的公平競爭。國有資本收益上繳比例逐年提高，目前最高比例已提高到針對煙草企業(yè)征收的25%。按照國際通行慣例，上市公司股東分紅占稅后可分配利潤的30%至40%，有些特殊情況下甚至高達70%。因此，相對來說，我國國有企業(yè)利潤上繳比例依然偏低，提升空間仍較大。

3.2 國有資本經(jīng)營預算支出不盡合理

我國國資預算支出規(guī)模隨著國有資本經(jīng)營預算收入規(guī)模的逐年增大，支出方向也越來越合理，但依然存在支出非民生傾向偏高的問題。政策制度的盲點是國有資本經(jīng)營預算支出非民生傾向的原因之一。資本性支出、費用性支出和其他支出是我國國資預算收益的利用方向。屬于其他支出的社會保障支出沒有支出比例、操作性的流程等更具體的相關規(guī)定，只是提出“必要時，可部分用于社會保障等項支出”。這種關于社會保障等民生性支出的表述顯然過于含糊。在這種政策籠統(tǒng)表述的情況下，一旦民生性支出與資本性支出及費用性支出發(fā)生沖突時，往往都是民生性支出讓步于資本費用性支出，社會保障方面支出的落實在制度上沒能得到應有的保障[3]。

2015年中央國有資本經(jīng)營預算支出1 005.37億元，其中向新設企業(yè)注入國有資本金等資本性支出占比達84.57%，共計850.26億元?？梢姶蟛糠謬匈Y本經(jīng)營預算收入主要用于國企的再投資，在國有企業(yè)內(nèi)部循環(huán)。我國國有資本經(jīng)營預算“取之于國企，用之于國企”的實情與全民所有的國有資本收益“取之于民，用之于民”的性質(zhì)相互矛盾。國有資本經(jīng)營預算收支在預算單位體內(nèi)循環(huán)的事實體現(xiàn)了國有資本預算支出非民生傾向問題。

3.3 國有資本經(jīng)營預算與公共預算的關系尚未完全理順

同屬于政府復式預算體系的國資預算和公共財政預算的關系日趨密切。國資預算應當與一般公共預算相銜接的相關規(guī)定在《試行意見》和新《預算法》中都有所體現(xiàn)。加大國資收益向公共財政調(diào)撥力度，有利于緩解當前各級政府財政收入增速放緩，收支難以平衡的問題。近年來國務院、財政部多次發(fā)文特別指出應加大國資收益向公共財政調(diào)撥力度。國資收益上繳公共財政的比例逐年提高，目前上繳比例分別為25%、20%、15%、10%和免收五檔，2020年爭取提高到30%。當前相關文件只是規(guī)定了需強化二者的統(tǒng)籌與銜接，實踐中，二者的關系有待進一步理順。二者相互獨立，尤其是二者預算資金之間的界限需進一步加強。

4 我國國有資本經(jīng)營預算改進對策

4.1 擴大國有資本經(jīng)營預算收入規(guī)模

4.1.1 統(tǒng)一規(guī)范并適當擴大國有資本經(jīng)營預算征收范圍

首先應從中央層擴大國資預算的覆蓋面，將國資委監(jiān)管的國企、國有金融企業(yè)等納入國資預算編制范圍。其次，各級地方財政也要積極推進地方國有資本經(jīng)營預算，統(tǒng)一中央和地方國資預算征收范圍。

4.1.2 統(tǒng)一并適當提高國有資本經(jīng)營收益征收比例

首先，對國有資本經(jīng)營收益征收比例區(qū)分不同企業(yè)不同上繳比例的做法進行統(tǒng)一，做到公平、公正、科學、合理。其次，要提升國有資本經(jīng)營收益整體上繳比例，做到分類別、分階段的逐步提高。從國際范圍來看，我國逐年提高的國有企業(yè)利潤上繳比例依然偏低，應從整體上提高上繳比例。區(qū)分不同行業(yè)性質(zhì)分別確定不同的國有資本收益征收比例時要遵循統(tǒng)籌兼顧、地區(qū)有別、行業(yè)有別、有所參考四個原則[4]。在市場經(jīng)濟條件下，可以按市場壟斷程度對國有企業(yè)進行分類，壟斷行業(yè)的企業(yè)具有壟斷利潤，利潤上繳比例就應當越高。

4.2 強化預算支出管理，建立科學的國有資本經(jīng)營預算支出體系

當前國資預算支出的非民生傾向安排使得國有資本收益的收取既不能抑制國企過度投資，又不能使得作為國有資產(chǎn)終極所有者的廣大民眾共享國有經(jīng)濟做強做大的成果。一方面，國企利潤留存過大，民眾的福利受損，背離了國資預算制度設計的初衷；另一方面，國有資本經(jīng)營預算支出主要在國企“內(nèi)部循環(huán)”與市場經(jīng)濟的公平公正相互矛盾。為解決此問題，建立科學的國有資本經(jīng)營預算支出體系，要求國有資本預算支出從法理與實踐方面都向民生領域傾斜。

其次，應從法律上對國有資本經(jīng)營預算民生支出進行明確規(guī)定，并做到支出具體化、明晰化。同時，還要對國資預算支出的配套制度，如信息披露制度等進行完善。改進當前對社會保障等民生性支出表述籠統(tǒng)的政策條款，要從法律到具體的政策條款進行具體化表述。其次，國資經(jīng)營預算支出體系的完善應從如下幾點入手：一是統(tǒng)籌安排國資經(jīng)營收益。財政部要聯(lián)同宏觀、產(chǎn)業(yè)管理等相關部門對國資預算的支出進行研究制定，統(tǒng)籌考慮國家經(jīng)濟戰(zhàn)略、調(diào)控政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等[5]；二是進一步加強部門所屬經(jīng)濟實體的管理，實行“收支兩條線”管理；三是提高預算編制的科學性和精細度。強化國資預算支出管理，應落實國有資本收益“取之于民，用之于民”的原則，進一步向民生領域傾斜。

4.3 加強國有資本經(jīng)營預算與公共預算之間的聯(lián)系

理順國資經(jīng)營預算與政府公共預算的關系，一方面要保持二者的完整性和相對獨立性；另一方面要保持二者的相互銜接。筆者認為，可以依據(jù)復式預算的基本原則，從以下兩點來實現(xiàn)“二者相對獨立、相互銜接”。

首先，國資經(jīng)營預算應當按照支出的經(jīng)濟性質(zhì)與公共預算相獨立。在收入方面，國有資本預算收入是國家取得的國有資本投資收益和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入；公共預算則是國家憑借政權(quán)通過稅收獲得的主要收入來源。在支出方面，相同經(jīng)濟性質(zhì)的支出各自在所屬的同一預算中反映。具體來講，則應當據(jù)實將企業(yè)上交的利潤、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等收入納入國資預算。公共預算應漸漸放棄對國有企業(yè)的特殊扶持，而凸顯其公共性。其次，國有資本經(jīng)營預算應與一般公共預算相互銜接。國資預算收入包括出售國有資產(chǎn)收入、國家股份紅利收入，還應該包括公共支出預算撥入的專項資金。國資預算資金可以被調(diào)撥用于彌補公共財政支出因改革成本而出現(xiàn)資金缺口。同屬于宏觀經(jīng)濟管理范疇的國有資本經(jīng)營預算與公共預算之間有著密切的聯(lián)系。國家財政收入受國資經(jīng)營成果的影響，即國家財政與國有資本經(jīng)營之間存在著稅收繳納關系。另外，當公共財政增加經(jīng)營性國有資產(chǎn)投資時，資金就從公共預算流向了國資預算。厘清二者關系要在二者相對獨立的基礎上建立二者的銜接關系，做到既強化二者之間的聯(lián)系，又劃清二者之間的界限。

[1]鄧子基.論國有資本經(jīng)營預算［J］.產(chǎn)權(quán)導刊，2006 (1):9-12.

[2]張舒.我國國有資本經(jīng)營預算理論研究進展及評述［J］.財政研究，2013(1):16-18.

[3]陳少暉，朱珍.省域國有資本經(jīng)營預算制度的構(gòu)建［J］.經(jīng)濟縱橫，2012(2):52-57.

[4]袁海堯.貫徹科學化精細化管理要求推進國有資本經(jīng)營預算工作［J］.中國財政，2010(15):26-28.

[5]李麗琴，陳少暉.國有資本經(jīng)營預算民生支出的優(yōu)度檢驗：基于適度普惠型社會福利視角［J］.福建師范大學學報，2015（2）：31-37.

責任編輯 李燕

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A

1674－5787（2016）05－0014－04

2016-08-15

本文系2015年福建省中青年教師教育科研項目“民生財政視角下的地方國有資本經(jīng)營預算支出研究”(項目編號：JAS151024)的研究成果。

陳建華（1988—），女，湖北黃石人，經(jīng)濟學碩士，福州職業(yè)技術(shù)學院財經(jīng)系，助教，研究方向：國有資產(chǎn)管理。