●解國星

完善財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的探討

●解國星

本文界定了財政監(jiān)督及財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的概念，回顧了我國近年來財政監(jiān)督的發(fā)展及其協(xié)調(diào)機制的實踐，并據(jù)此分別總結(jié)了財政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機制和外部協(xié)調(diào)機制的特點。本文提出，在全面深化改革的大背景下，財政監(jiān)督環(huán)境發(fā)生了重大變化，監(jiān)督對象擴大、難度增加，多重監(jiān)管體系依然存在，加之財政監(jiān)督本身的專業(yè)性，都需要對我國財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制加以探討和研究。為此，本文從國家治理層面、政府部門之間以及財政系統(tǒng)內(nèi)部三個層面，提出完善財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的建議。

財政監(jiān)督 協(xié)調(diào)機制 國家治理

一、財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的提出

縱觀財政監(jiān)督的研究文獻及其實踐探索，財政監(jiān)督的內(nèi)涵和外延尚未形成統(tǒng)一認識。對監(jiān)督主體的界定不同就形成了不同的內(nèi)涵和外延，主體一元化論將財政監(jiān)督的主體限定為單一主體，即財政部門，屬于狹義的財政監(jiān)督概念。主體多元論所指的財政監(jiān)督主體是多元化的，屬于廣義的財政監(jiān)督概念。而對監(jiān)督客體的認識基本上都形成了統(tǒng)一共識，即對財政運行全過程或者其中的重點環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。

如前文所述，由于關(guān)于財政監(jiān)督主體的界定在理論上尚未形成統(tǒng)一認識，實踐探索中往往會涉及多個監(jiān)督主體，但監(jiān)督客體往往是一致的，且側(cè)重點不一，由此便造成監(jiān)督業(yè)務(wù)交叉甚至重復(fù)監(jiān)督檢查的問題。為此，在實踐探索中，為整合財政監(jiān)督資源，形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)督效率，我國財政監(jiān)督所涉及的監(jiān)督主體之間積極探索建立協(xié)調(diào)機制。

基于以上分析，本文所討論的財政監(jiān)督主體主要指財政部門，所討論的財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制既包括財政部門內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)建立的協(xié)調(diào)機制，也包括財政部門與其他監(jiān)督主體之間建立的協(xié)調(diào)機制。協(xié)調(diào)機制主要是指不同監(jiān)督主體之間通過檢查溝通、信息共享、共同監(jiān)督、檢查通報等方式，保障各監(jiān)督主體在依法行政、依法履職的基礎(chǔ)上，促進各監(jiān)督主體之間能在檢查計劃上相互銜接、工作信息上做到共享、檢查結(jié)論上相互利用，切實提高監(jiān)督效益。新形勢下，財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制有利于財政政策落實，有利于財政管理，有利于強化財政內(nèi)控，有利于提高財政監(jiān)督效率的目標。

二、財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的實踐探索

縱觀近年來我國財政監(jiān)督的發(fā)展，無論是財政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機制還是與其他部門的外部協(xié)調(diào)機制，都得到了廣泛運用。從財政系統(tǒng)內(nèi)部來看，財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制包括財政部駐各地專員辦與地方財政部門之間、各專員辦之間，以及財政監(jiān)督部門與各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)；從外部協(xié)調(diào)來看，主要是指財政監(jiān)督與其相關(guān)的各類經(jīng)濟監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)配合，如財政部門與人大共同對預(yù)算實施監(jiān)督，財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的對象都是各級財政部門、財政金融機構(gòu)以及國企事業(yè)單位，財政部門與稅務(wù)部門共同對財政收入實施監(jiān)管等。

在財政系統(tǒng)內(nèi)部形成上下聯(lián)動、溝通順暢、高效有序的監(jiān)督機制，對做強財政監(jiān)督十分必要。尤其對具有跨區(qū)域、跨行業(yè)、管理復(fù)雜的大型企業(yè)和具有共同或相關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┞?lián)合協(xié)調(diào)監(jiān)督有其必要性和重要性。對這些監(jiān)管對象實施聯(lián)合監(jiān)督能充分利用監(jiān)管資源，實現(xiàn)信息共享，從而取得良好的監(jiān)督成效。在這方面，各地財政部門進行了較多探索和實踐。例如，財政部駐江蘇專員辦與地方財政部門以中央財政支出為重點建立了聯(lián)動監(jiān)管機制，包括建立三級對賬制度、支出監(jiān)管工作分片聯(lián)系人制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出監(jiān)管聯(lián)系制度和重點支出項目動態(tài)跟蹤監(jiān)管制度；財政部駐新疆專員辦在2012年首次嘗試與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務(wù)部門開展聯(lián)動檢查，通過聯(lián)合簽發(fā)通知、聯(lián)合抽調(diào)人員、聯(lián)合組織培訓(xùn)、聯(lián)合編組檢查、聯(lián)合成果共享等，全面整合監(jiān)督力量，進行系統(tǒng)化管理，充分發(fā)揮了各自的監(jiān)督優(yōu)勢。值得一提的是，近年來財政部駐上海專員辦在探索境外會計監(jiān)管中，著眼于大局，發(fā)揮優(yōu)勢作用，聯(lián)合其他專員辦對跨境監(jiān)管作出了重要探索，推動著跨境監(jiān)管工作不斷發(fā)展。經(jīng)過幾年的努力，財政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機制取得了一定的進展，各級各部門之間的聯(lián)合聯(lián)動檢查得到廣泛運用。

對于財政收支監(jiān)管、金融監(jiān)管、預(yù)算監(jiān)督等監(jiān)管領(lǐng)域，財政部門進一步協(xié)調(diào)與人大、審計、稅務(wù)、海關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等部門力量，通過召開聯(lián)席會議、開展聯(lián)合檢查、實現(xiàn)信息共享、進行案件移送等方式，建立有效的外部監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，能最大限度地調(diào)動監(jiān)督力量開展有效監(jiān)管。如財政部駐甘肅專員辦先后與地方財政部門、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、國地稅務(wù)部門聯(lián)合簽署監(jiān)管協(xié)議，從溝通協(xié)調(diào)機制、聯(lián)動監(jiān)管機制、案件移送機制等方面建立行之有效的協(xié)調(diào)機制；又如，財政部駐河南專員辦自2008年就與審計署鄭州辦啟動了包含聯(lián)席會議制度、信息通報制度、案件移送制度、調(diào)研分析制度在內(nèi)的聯(lián)動監(jiān)管機制；再如，財政部駐北京專員辦與人行營管部、北京銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局、金融工作局共建包括會議輪值主持機制、信息共享機制、日常協(xié)調(diào)協(xié)作機制、重大違規(guī)線索移送和反饋制度、通報告知機制的聯(lián)動機制?？傮w看來，財政部門在實施監(jiān)督檢查中的對外協(xié)調(diào)機制在兩個方面進行了積極探索：一方面是就重大專項資金監(jiān)管與業(yè)務(wù)主管部門開展聯(lián)合聯(lián)動監(jiān)管；另一方面，與審計、紀檢、稅務(wù)、銀行等其他經(jīng)濟主體建立協(xié)調(diào)監(jiān)管機制。

三、完善財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的必要性

（一）全面深化改革導(dǎo)致監(jiān)督環(huán)境發(fā)生變化

黨的十八大以來，我國進入全面深化改革的新階段。隨著全面深化改革的推進，財政監(jiān)督的環(huán)境發(fā)生變化，這些變化對財政監(jiān)督產(chǎn)生的重大影響，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，財稅體制改革取得重大突破。2014年6月通過的 《深化財稅體制改革總體方案》給出了財稅體制改革的路線圖，包括建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；建立健全有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系；調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等內(nèi)容。目前，這些改革正在積極推進。新《預(yù)算法》的落地實施、《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》的印發(fā)、《深化國稅、地稅征管體制改革方案》的施行等，一系列政策密集發(fā)布，使我國的財政監(jiān)督環(huán)境發(fā)生重大變化。新形勢下，財政監(jiān)督要與財稅體制的改革方向相銜接，強化對預(yù)算編制執(zhí)行、政府債務(wù)管理等方面的監(jiān)督，提高監(jiān)督成效必然要求完善協(xié)調(diào)機制。另一方面，政府還權(quán)于市場，監(jiān)管要求提高。2013年，我國啟動了新一輪行政管理體制改革。要求凡是市場能辦的事情，一律放到市場，政府只是履行宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理責(zé)任。因此，政府幾次取消下放行政審批事項，在優(yōu)化行政審批流程、科學(xué)配置行政審批權(quán)的同時，不斷加強事中事后監(jiān)管。簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，促進政府還權(quán)于市場，是行政體制改革的重點內(nèi)容，這給財政監(jiān)督帶來了巨大挑戰(zhàn)，對監(jiān)督部門之間加強協(xié)同監(jiān)管、有效監(jiān)督提出了新要求，意味著政府介入監(jiān)管要更有效，減少重復(fù)監(jiān)管。

（二）監(jiān)督對象擴大、監(jiān)督難度增加

新《預(yù)算法》提出全口徑預(yù)算（包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算）管理，即將政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。相應(yīng)地，財政監(jiān)督的范圍也擴大至對一切政府收支行為進行監(jiān)督，監(jiān)督對象擴大。同時，新《預(yù)算法》對政府預(yù)決算公開、地方政府債務(wù)管理等作出明確規(guī)定，將其納入到預(yù)算管理中，并要求各級政府建立跨年度預(yù)算平衡機制，要求財政構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效四位一體的預(yù)算管理體系，而財政監(jiān)督要嵌入預(yù)算管理全過程，監(jiān)督難度增加。而完善財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，能夠適應(yīng)監(jiān)督對象擴大、監(jiān)督難度增加的新要求，進一步提高財政監(jiān)督成效。

（三）多重監(jiān)管體系的存在，要求建立財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制

如前文所述，在當(dāng)前實踐探索中，我國財政監(jiān)督涉及主體眾多，這在客觀上形成一個多層次的監(jiān)管體系。就財政部門來說，橫向上看，有專司財政監(jiān)督職責(zé)的財政監(jiān)督專職機構(gòu)，比如監(jiān)督檢查局等，有從管理角度開展財政監(jiān)督的機構(gòu)，如預(yù)算管理機構(gòu)、國庫管理機構(gòu)、會計管理機構(gòu)等；縱向上看，有與各級政府相對應(yīng)的各層級財政部門及其派出機構(gòu)。就整個國家治理體系來看，涉及人大、審計、稅務(wù)、海關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)督主體。不同監(jiān)督主體雖在業(yè)務(wù)上側(cè)重點不一，但很多時候存在交叉監(jiān)督的現(xiàn)象。因此，要想發(fā)揮財政監(jiān)督合力，形成橫向聯(lián)合、上下聯(lián)動、內(nèi)部銜接的一體化監(jiān)督體系，有必要建立健全財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，幫助各監(jiān)督主體間及時進行溝通協(xié)調(diào)，整合監(jiān)督資源，提升監(jiān)督效率。

（四）財政監(jiān)督專業(yè)性較強

財政監(jiān)督通過反映、督促、檢查和制裁等活動，保證財政分配的科學(xué)有效合理，促進財政資金使用效率提高，為宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供決策依據(jù)，其對一國資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟等財政職能的實現(xiàn)有促進、規(guī)范、優(yōu)化和保障的作用。財政監(jiān)督的重要職能，以及其監(jiān)督對象的眾多和復(fù)雜性決定了財政監(jiān)督工作具有很強的專業(yè)性。當(dāng)前，全面深化改革越深入，規(guī)范財政監(jiān)督主體行為就越重要。通過對財政資金運行全過程的監(jiān)督，對整個財政運行狀況進行分析預(yù)測，及時發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整，以維持我國經(jīng)濟的穩(wěn)定高速發(fā)展，這對財政監(jiān)督體系一體化提出了更高的要求。在此背景下，不僅需要各監(jiān)督主體各司其職，更需要其加強合作，通過一個有效的協(xié)調(diào)機制，不斷優(yōu)化財政監(jiān)督的業(yè)務(wù)管理和成果利用水平。綜上所述，構(gòu)建財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制是必要之舉。

四、完善財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的設(shè)想

當(dāng)前，各個財政監(jiān)督主體在實踐中還存在分工重復(fù)、配合不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。在全面深化改革背景下，完善財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，全面整合優(yōu)化各方監(jiān)督力量，具有重要的現(xiàn)實意義。本文提出可以從以下三個層次構(gòu)建分工明確、密切配合的財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制。

（一）國家治理層面

黨的十八屆三中全會提出 “財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，將財政提升到國家治理層面的新定位，要求財政監(jiān)督也應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有作用。構(gòu)建財政監(jiān)督與人大監(jiān)督、行政監(jiān)察、司法監(jiān)督之間相互協(xié)調(diào)、相互補充的監(jiān)督機制，是完善國家治理體系的必然之路。

財政、人大、司法、行政之間既各司其職，又相互補充協(xié)調(diào)。一方面，在全面深化改革背景下，對各監(jiān)督主體職責(zé)進行重新設(shè)定與規(guī)劃，從國家治理層面形成分工明確、界定清晰的監(jiān)督格局；另一方面，積極構(gòu)建各監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)機制，加強溝通與協(xié)調(diào)，健全移送制度，使各主體之間既保持相對獨立又密切配合。

（二）政府部門之間

這里所講的政府部門之間的監(jiān)督主要指建立審計署、財政部、稅務(wù)局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等政府部門之間的協(xié)調(diào)機制。這些部門各自職能既有不同又有相互交叉部分。對此，通過立法和相關(guān)法律明確各自職能十分必要，而更重要的是建立有效的協(xié)調(diào)配合機制。從法治層面看，完善的政府監(jiān)督協(xié)調(diào)機制首先要求各監(jiān)督主體積極參與協(xié)商協(xié)調(diào)機制立法，并在執(zhí)法行動中貫徹落實，密切配合；從具體監(jiān)督工作來看，良好的協(xié)調(diào)機制還需要各監(jiān)督主體之間及時進行信息共享，從監(jiān)督信息的搜集、加工、傳遞、反饋等方面構(gòu)建完善的監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（三）財政部門內(nèi)部

財政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機制主要是基于財政監(jiān)督專職機構(gòu)與其他各業(yè)務(wù)部門，以及各級財政部門的協(xié)調(diào)。從橫向來看，要建立財政部各司局同專員辦的聯(lián)動機制，建立預(yù)算司等職能部門與監(jiān)督檢查局之間的協(xié)調(diào)機制；從縱向來看，財政部要加強與地方財政部門的溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)推進中央和地方信息開放與共享，實現(xiàn)財政系統(tǒng)內(nèi)部信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通。尤其是在全面推進專員辦轉(zhuǎn)型的背景下，完善財政部門內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)機制顯得更為重要。作為財稅體制改革的一部分，財政部從2014年開始全面推進專員辦轉(zhuǎn)型，并調(diào)整優(yōu)化了財政部門內(nèi)部司局設(shè)置及其職能。財政部門內(nèi)部各個監(jiān)督主體設(shè)置及其職能變化既對原有的溝通協(xié)調(diào)機制產(chǎn)生了沖擊，同時也強化了對各個監(jiān)督主體之間進行溝通協(xié)調(diào)的要求。因此，需要在總結(jié)過去構(gòu)建財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步完善財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制。

（作者單位：山東省沂南縣財政局）