●文 艷

陜西省直管縣體制改革探析

●文 艷

陜西省為了促進地方區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展于2007年在借鑒其他省份成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上積極進行試點，探索適合陜西省直管縣體制改革的思路。但是在改革過程中出現(xiàn)了一些問題，需要通合理調(diào)整行政區(qū)劃、統(tǒng)一思想化解阻力、建立健全縣級政府的權(quán)力監(jiān)督體系以及進一步完善干部人事制度等途徑解決這些問題，進而探索出適合陜西省直管縣體制改革的路子。

省直管縣；市管縣；體制改革

中國的行政區(qū)域基本上劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級，形成“中央—省—縣—鄉(xiāng)”四級的行政層級。而在實踐中因發(fā)展需要一直適用的行政層級則是“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級（憲法尚未認可）。1982年《中華人民共和國憲法》第三十條明確規(guī)定我國地方行政體制分為省、縣、鄉(xiāng)三級（直轄市和較大的市分為區(qū)、縣）。也就是說，省、縣、鄉(xiāng)三級行政建制是我國憲法規(guī)定，適用于全國大部分地方的行政區(qū)劃模式，這就為陜西省直管縣體制改革找到了憲法依據(jù)。

除此之外，隨著社會主義市場經(jīng)濟的完善，“市管縣”體制不再具有當初社會轉(zhuǎn)型特殊時期的功效，其弊端日益突顯出來，如增加行政層級和成本、行政效率低下、城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)、束縛縣域經(jīng)濟發(fā)展等，甚至成為制約、束縛地方經(jīng)濟發(fā)展的體制性因素。而相對于市管縣體制的省直管縣卻有著得天獨厚的有利條件，如政策的支持、理論的支持、成功實踐經(jīng)驗的借鑒及其他支持，因此省直管縣體制改革勢在必行。

陜西省推行省直管縣體制改革，不僅是因為響應中央政策，更重要的是源于自身發(fā)展的迫切需要。我省現(xiàn)存在“城鎮(zhèn)體系不完整，如城鎮(zhèn)數(shù)量少，分布密度小，地域分布不平衡；城鎮(zhèn)職能分工不明，經(jīng)濟一體化進程緩慢；大城市與大農(nóng)村并存等”。[1]要解決這些問題，省直管縣體制改革是個不錯的選擇。省直管縣后可以從更高的層面解決城鎮(zhèn)體系分工和規(guī)劃，合理分配城鎮(zhèn)職能，協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村這兩種不同經(jīng)濟體制之間的關(guān)系，而不是像以前一樣，城市統(tǒng)管周邊縣，通過汲取周邊區(qū)縣的能量來擴展自己，忽略縣區(qū)的發(fā)展。因此，對于陜西來說，實行省直管縣體制改革是自身發(fā)展所迫切需要的?！盵2]

一、陜西省“省直管縣”改革現(xiàn)狀

陜西省在全國省直管縣改革試點浪潮下，在自身發(fā)展迫切需要的情況下，進行了長達將近九年之久的省直管縣體制改革試點。

2006年12月20日，陜西省政府發(fā)布《關(guān)于實行省直管縣財政體制改革試點的通知》（陜政發(fā)〔2006〕65號），宣布開啟省直管縣財政體制改革試點，重點解決縣鄉(xiāng)財政的困難。具體包括關(guān)中、陜南、陜北共計15個縣。它們是藍田縣、宜君縣、太白縣、永壽縣、大荔縣、佛坪縣、留壩縣、寧陜縣、嵐皋縣、鎮(zhèn)安縣、丹鳳縣、黃龍縣、延長縣、佳縣、定邊縣。

2007年7月12日，陜西省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于擴大部分縣（市）經(jīng)濟管理權(quán)限的決定》（陜政辦發(fā)(2007〕25號），初期確定戶縣、高陵縣、岐山縣、鳳翔縣、興平市、三原縣、神木縣、靖邊縣、吳起縣、志丹縣、韓城市、華縣、旬陽縣、南鄭縣、柞水縣等15個縣（市）進行擴大管理權(quán)限的縣（市）試點，進一步發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟。

2009年7月6日，陜西省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于擴大省直管縣財政體制改革試點范圍的通知》（陜政辦發(fā)(2009〕94號），在上次改革的基礎(chǔ)上，進一步擴大了省直管縣財政體制改革試點范圍，增加了以財政支持、加快縣域經(jīng)濟發(fā)展、加強審查和監(jiān)督等為主要內(nèi)容的“三傾斜”、“四監(jiān)管”等措施。本次改革試點新增關(guān)中、陜南、陜北共計12個試點縣。它們是周至縣、扶風縣、隴縣、淳化縣、武功縣、富平縣、蒲城縣、鎮(zhèn)巴縣、紫陽縣、山陽縣、清澗縣、楊凌示范區(qū)楊陵區(qū)。至此，陜西省直管縣財政體制改革試點縣達27個，占全省縣級行政單位的25%。

2012年5月25日，中共陜西省委辦公廳、陜西省人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在韓城市開展省內(nèi)計劃單列市試點的意見》，確定韓城市為首個省內(nèi)計劃單列市。韓城市作為省直管縣擴權(quán)強縣改革試點有利于進一步增強韓城市發(fā)展動力，激發(fā)創(chuàng)新活力，打造區(qū)域性中心城市。本次試點有利于為推進省直管縣體制改革探索路徑，積累經(jīng)驗。至此，陜西省直管縣擴權(quán)強縣改革試點縣達16個，占全省縣級行政單位的25%。

2014年省委、省政府出臺《關(guān)于在神木縣府谷縣開展省直管縣試點的意見》，全面部署神木、府谷兩縣省直管縣改革試點工作，賦予神木縣、府谷縣與設區(qū)市同等的經(jīng)濟社會管理權(quán)限嗎，并在財政稅收上和行政管理體制上對兩縣進行省直管縣，并在支持政策上向兩縣傾斜，省直管縣改革試點進一步深化。

陜西省現(xiàn)有10個省轄市和1個楊林農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，有107個縣級行政單位，包括3個縣級市、80個縣、24個市轄區(qū)。

由于陜西省相對落后、縣域經(jīng)濟薄弱、缺少足夠數(shù)量的中心城市的帶動，曾一度被認為是不適合開展省管縣改革的省份。雖然陜西的經(jīng)濟較其他東部的省份還較為落后，但是近年來一直保持穩(wěn)步增長的勢頭。2014年，雖受經(jīng)濟增速普遍下行的影響，全省經(jīng)濟增速較上年呈回落態(tài)勢，但發(fā)展仍處上升通道。根據(jù)陜西省統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)獲悉，2014年陜西省實現(xiàn)生產(chǎn)總值17689.94億元，比上年增長9.7%，比全國平均增速7.4%高出2.3個百分點，排名全國第7位。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值1564.94億元，增長5.1%，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)“十一連豐”；第二產(chǎn)業(yè)9689.78億元，增長11.2%，工業(yè)增速位較去年回落1.4個百分點；第三產(chǎn)業(yè)6435.22億元，增長8.4%，投資9448.27億元，增長25.1%。陜西人均GDP為46929元，較上年增加4237元。這些數(shù)據(jù)充分說明陜西經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，有了經(jīng)濟做后盾，行政區(qū)劃的改革也就有了充足的動力。陜西省自2007年確立了15個省管縣后，這幾個縣經(jīng)濟均有比較明顯的好轉(zhuǎn)。以永壽縣為例，2008年全縣生產(chǎn)總值完成14.9億元，較2007年增長16%；農(nóng)民人均年收入達到2900元，較2007年增長46.9%，躋身“十五”陜西經(jīng)濟增長最快縣行列。這充分說明了“省直管縣”政策的巨大作用。[3]

二、陜西省省直管縣改革的問題審視

在陜西省省直管縣體制改革試點的過程中，雖然在一定程度上確實促進了試點縣縣域經(jīng)濟的發(fā)展，但是在改革進程中也出現(xiàn)了以下一些問題：

（一）省級政府管理幅度過寬，工作難度大

隨著省直管縣體制改革的開展，取消“地級市”這一中間環(huán)節(jié)，還權(quán)與縣，一方面減少政府的行政層級，降低了行政成本，提高了政府行政效能，但是另一方面，這必然導致省級政府管理幅度過寬，從而導致管理難度增加。市管縣體制下，省級政府只處理幾到十幾個下屬市級的關(guān)系，相對容易處理，但省直管縣后，形成“省—縣”的兩級地方行政管理體制，一個省對應多個縣，遠遠超過11個市。我省地理面積20.58萬平方公里，地域南北長，東西窄，下轄共有107個縣級行政單位（包括3個縣級市、80個縣、24個市轄區(qū)），且各縣經(jīng)濟發(fā)展極不均衡，既有經(jīng)濟迅速發(fā)展的能源強縣，如神木、府谷，也有經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、一直作為扶貧對象的弱縣，如延川、宜川，這會加大陜西省省直管縣的管理難度。

（二）市級政府權(quán)力博弈升華，改革阻力大

實施省直管縣體制的改革過程中，不可忽視市政府方面的阻力。“擴權(quán)強縣”，權(quán)力擴大了，縣級政府實力增強，權(quán)力來自于哪里？關(guān)鍵是要市級政府放權(quán)給縣級政府，這權(quán)力歸根結(jié)底是來自市政府的，在省、市、縣這一鏈條里，相對于市級政府而言，只有自己是失利者。而市級政府基于自身利益最大化考慮，勢必會采取一定的博弈手段，比如“縣改區(qū)”，甚至有可能造成新的“市擠縣”現(xiàn)象的出現(xiàn)；再者，在改革的過程中勢必面臨著精簡工作人員的問題，如何對這些人員進行妥善安置面臨困難?！笆」芸h”體制改革牽涉到數(shù)以萬計官員的利益。這項改革所要進行的機構(gòu)和人員調(diào)整，將主要考驗地級市及官員的承受度，如何解決好相關(guān)官員的抵觸心理，做好思想工作，還有不少問題亟待解決，因此，在省直管縣體制改革試點進一步的深化過程中，面對市級政府權(quán)利博弈的熾熱化，改革阻力如何化解也是關(guān)鍵。

（三）縣級政府權(quán)力空前擴張，缺乏有效監(jiān)管

省直管縣改革試點后，空前擴大了縣級政府的權(quán)力，縣級政府領(lǐng)導者掌控著過大的公共權(quán)力，在各項政策的實施中扮演著重要的角色。隨著試點縣自主性的不斷增強，縣領(lǐng)導者職權(quán)不斷擴大，政治地位不斷提升，勢必導致權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗。再者，省直管縣體制下改變了市級政府對縣級政府的領(lǐng)導和監(jiān)督，省級政府由于管理幅度的擴大很難對試點縣（市）有效監(jiān)管。除此之外，由于權(quán)力分配格局的調(diào)整，盡管市級政府仍掌握一部分指導監(jiān)督權(quán)，但它對試點縣（市）的監(jiān)督指導形同虛設。

（四）干部人事制度改革滯后，影響改革進程

我省在探索省直管縣改革中，主要是財政直管，即使是神木縣、府谷縣的行政直管，也不徹底，人事組織方面仍維持原渠道不變，由榆林市領(lǐng)導。省直管縣體制改革本就是個循序漸進的過程，這無可厚非，但是，縣級財政省直管后，不得不關(guān)心干部人事制度的管理權(quán)問題。干部由省級政府管理還是市級政府管理？現(xiàn)階段，陜西省同我國大多數(shù)省份一樣，改革沒有深化到徹底的行政省直管縣，多是財政上的省直管縣。對于縣級領(lǐng)導干部來說，仍主要由地級市級管理，這就使得縣級干部在日常管理活動中總會受到來自地級市的制約。多數(shù)擴權(quán)直管縣在處理與市上的關(guān)系時，喜憂參半，行動上進退維谷，形成了事實上的“兩個婆婆”，這樣的財、政分離狀態(tài)也是陜西省省直管縣改革面臨的一個重要的問題。

三、進一步深化陜西省“省直管縣”體制改革的對策

陜西省深居我國西部，基本省情與東中部大有不同，因此陜西省在省直管縣體制改革的過程中，對于東中部發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗不能原封不動的照搬過來，最重要的是在充分考慮本省省情的基礎(chǔ)上，發(fā)揮創(chuàng)新精神，根據(jù)具體實際情況，適時解決面臨的一系列問題，探索出一條適合陜西省自身特色的省直管縣模式。

（一）合理調(diào)整行政區(qū)劃

為使陜西省能夠有效承擔起管理重任，就要政府重新調(diào)整行政區(qū)劃，確定適合陜西省的管理半徑，以防省級政府面臨超負荷的工作壓力而失效，不利于省政府的長期規(guī)劃和宏觀調(diào)控以及地方經(jīng)濟社會的長期發(fā)展。具體而言，一要適當合并部分幅員較小的縣，二是酌情將一部分縣（市）升格為省轄市。

提高行政效能是推行“省直管縣”體制改革的重要原因，因此，對于省直管縣的幅度過大，從而最終導致行政效能低下，合理調(diào)整行政區(qū)劃是必要的。管理學的“管理層次和管理幅度的動態(tài)平衡原理”告訴我們要保持合理、適度的管理幅度，因此，在推行省管縣的過程中，通過“強縣”和“弱縣”的結(jié)合，以適當?shù)男姓^(qū)劃來適應陜西省經(jīng)濟的發(fā)展與變化，更好的實現(xiàn)具有陜西特色的省直管縣的改革目標。除此之外，可以酌情將一部分強縣升級為市，比如可以選擇神木、靖邊等強縣將其升級為地級市，形成新的區(qū)域經(jīng)濟中心。[4]

（二）統(tǒng)一思想化解阻力

面對市級政府的重重阻礙，為順利進行改革，首先要做的就是統(tǒng)一思想認識，以減小改革阻力。市級政府在改革過程中為保護自身利益不受損甚至最大化，阻撓所進行的省直管縣體制改革試點，進而維護自身利益。市級政府作為利益的流失方，在統(tǒng)一思想上要尤其引起注意，引導市級政府提高思想認識，為改革讓路，考慮比較穩(wěn)妥的漸進式改革方案，妥善處理市級政府的利益，以保證市級政府能夠積極響應、支持省直管縣體制改革，確保改革的順利實施。除此之外，對于出現(xiàn)的盲目縣改區(qū)現(xiàn)象，省級政府要根據(jù)標準嚴格把關(guān)，確保改革的順利進行。

（三）建立健全縣級政府的權(quán)力監(jiān)督體系

“不受監(jiān)督的權(quán)利，必然導致腐敗；絕對的權(quán)利，導致絕對的腐敗?！薄笆」芸h”使得縣級政府的權(quán)利空前擴大，自主性增強，為預防縣級政府恃權(quán)而驕，就必須適時建立健全相應配套的權(quán)利監(jiān)督體系。中央和省級政府要及時出臺相關(guān)制度，既要保護試點縣（市）的正當利益、合理需求，更要加強監(jiān)管，限制縣級政府自身一味追逐利益的行為，并要適時引導其正確處理在此次改革中的利益需求。

（四）進一步完善干部人事制度

在解決財政問題的同時如何解決權(quán)力下放的問題呢？這就要完善干部人事制度。對于縣級領(lǐng)導的任命和管理權(quán)利是不是也應該下放到省一級，而不應該再像先前一樣將權(quán)力放到市一級手里，并且應該要更好的貫徹縣委書記省上任命的政策，提高縣委書記的政治地位，重新調(diào)整市縣關(guān)系，二者不再是上下級的從屬關(guān)系，而是相互促進協(xié)調(diào)的合作關(guān)系，是平級的合作關(guān)系，變從屬為合作，使得縣里領(lǐng)導的任命人事權(quán)不再屬于市，這樣就能避免權(quán)力的混亂而減少許多麻煩。

總之，“省直管縣”體制改革作為當下我國行政改革的重要方面，其成績可以歸納為兩個方面，一方面試點省份不斷增多；另一方面，改革的內(nèi)容不斷擴展（從初步的財政體制改革到徹底的行政管理體制改革）。因此，在這條漫長的行政體制改革的道路上，省直管縣改革是一個必然趨勢，但是，由于陜西省的特殊省情，不僅改革起步晚，經(jīng)濟相對于東部發(fā)達地區(qū)遠遠落后，而且還面對著很多問題，因此，陜西省的省直管縣的改革，萬不能太過激進，要循序漸進，根據(jù)自身情況，因地制宜，不斷探索，最終實現(xiàn)富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西的“三個陜西”和“三強一富一美”的改革目標。

[1][2][3]王卓，劉天曉，向淑陽.淺談省直管縣政策推行的利與弊——以陜西省為例[J].西安文理學院學報，2011(14)：111-112.

[4]趙曉娥，張鈞巨，任夢娥.“省直管縣”體制改革難點問題研究——陜西省為例[J].陜西社會主義學院學報，2014(1)：47.

2015-12-12

D67

A

1008-5947（2016）01-0023-03

作者及單位：文艷，延安大學公共管理學院2013級碩士研究生，主要研究方向為行政管理理論與實踐。（陜西 延安 716000）

責任編輯 何周富