●李 智

科學研究綱領(lǐng)在公共行政中的應(yīng)用

●李 智

就科學哲學理論在公共行政研究中的運用而言，庫恩的范式變遷理論無疑占據(jù)著主導地位。但也有不少學者反對將庫恩的范式理論運用于公共行政研究。也有學者將科學研究綱領(lǐng)運用于公共行政的研究。論文從西方行政學說史的角度，將拉卡托斯的科學研究綱領(lǐng)運用于公共行政研究，認為，迄今為止，公共行政研究領(lǐng)域并沒有產(chǎn)生新的科學研究綱領(lǐng)。

公共行政；范式；科學研究綱領(lǐng)

就科學哲學在公共行政中的應(yīng)用而言，毫無疑問，庫恩的范式變遷理論無疑占據(jù)著主導地位。當然，也有學者利用拉卡托斯的科學研究綱領(lǐng)來分析公共行政研究的性質(zhì)。岳成浩認為，根據(jù)“硬核”和“保護帶”的方法論，只有新公共行政學才算是公共行政理論史上一次真正的“范式”變遷，而新公共管理則只不過是對傳統(tǒng)公共行政學派的保護帶的調(diào)整，因為它的硬核根本沒有發(fā)生任何質(zhì)的變化。[1]岳成浩的文章把范式和科學研究綱領(lǐng)混合在一起，用科學研究綱領(lǐng)的方法論來分析范式變遷的問題，感覺不是很恰當。本文擬從西方行政學說史的角度，來分析科學研究綱領(lǐng)在公共行政研究中的應(yīng)用。

一、科學研究綱領(lǐng)簡介

科學研究綱領(lǐng)方法論是拉卡托斯科學哲學思想的核心。在拉卡托斯看來，科學研究綱領(lǐng)是一組具有嚴密的內(nèi)在結(jié)構(gòu)的科學理論系統(tǒng)?？茖W理論系統(tǒng)是一個有機聯(lián)系的整體，它構(gòu)成一個連續(xù)性的綱領(lǐng)。科學研究綱領(lǐng)由兩部分組成：中心是“硬核”，周圍是“保護帶”。所謂硬核，就是這個科學研究綱領(lǐng)的核心部分或本質(zhì)特征，它決定著研究綱領(lǐng)發(fā)展的方向。科學研究綱領(lǐng)之間的不同，就在于硬核的不同。硬核是堅韌的、不容反駁的和不許改變的。如在科學史上，地心說就是托勒密天文學理論系統(tǒng)的硬核，牛頓動力學定律和萬有引力定律是牛頓力學理論系統(tǒng)的硬核?！耙粋€研究綱領(lǐng)的硬核，可以由于它的創(chuàng)立者在方法上的決定而成為不可證偽的。”[2]硬核的周圍是保護帶，它是由各種輔助性假設(shè)組成，為研究綱領(lǐng)的可反駁的彈性地帶。保護帶不僅包括那些明顯的用來補充硬核的輔助假說，而且還包括那些描述初始條件時所依據(jù)的假定以及觀察陳述。當反常出現(xiàn)時，科學家就把否定的矛頭指向這些輔助性假設(shè)。通過修改、更換輔助性假設(shè)來保護研究綱領(lǐng)的硬核，使研究綱領(lǐng)免遭反駁或證偽。

同時，拉卡托斯指出，研究綱領(lǐng)還有兩種方法論上的規(guī)定：反面啟示法是一種方法論上的反面的禁止性規(guī)定，它本質(zhì)上是一種禁令，禁止科學家把反駁的矛頭指向硬核，而要科學家竭盡全力把它們從硬核轉(zhuǎn)向保護帶并以修改、調(diào)整保護帶的辦法，保護硬核，免使它遭到經(jīng)驗的反駁?！胺疵鎲⑹痉ㄒ?guī)定綱領(lǐng)的‘硬核’，根據(jù)綱領(lǐng)的支持者的方法論決定，這一硬核是不可反駁的?！盵3]正面啟示法是一種積極的鼓勵性規(guī)則，“正面啟示法包括一組部分明確表達出來的的建議或暗示，以說明如何改變、發(fā)展研究綱領(lǐng)的‘課反駁的變體’，如何更改、完善‘可反駁’的保護帶”。[4]它提供并鼓勵科學家通過增加、精簡、修改或完善輔助性假設(shè)，以發(fā)展整個研究綱領(lǐng)。如果說研究綱領(lǐng)的硬核是基礎(chǔ)理論，那么保護帶的輔助性假設(shè)則是它的具體理論。科學研究綱領(lǐng)的輔助性假設(shè)構(gòu)成一個完整的理論系統(tǒng)或理論鏈條，每個后繼的具體理論都更充分地表達硬核，更好地保護硬核。反過來，研究綱領(lǐng)又可以促進更復(fù)雜、更完善的具體理論的發(fā)展。

拉卡托斯在上述科學研究綱領(lǐng)理論基礎(chǔ)上提出了一個不同于庫恩的新的科學發(fā)展動態(tài)模式。他認為，科學研究綱領(lǐng)表現(xiàn)為進化和退化兩種形式。權(quán)衡一個理論的進化和退化的客觀標準在于它的經(jīng)驗內(nèi)容。一個科學研究綱領(lǐng)如果經(jīng)過調(diào)整輔助性假設(shè)后，它的經(jīng)驗內(nèi)容增加了，或者說它能對經(jīng)驗事實作出更多的預(yù)言和解釋了，那么它就是一個進步或進化的研究綱領(lǐng)，否則就是一個退化的研究綱領(lǐng)?？茖W研究綱領(lǐng)的進步可以分為理論上的進步與經(jīng)驗上或事實上的進步兩個方面。所謂理論上的進步，就是經(jīng)過保護帶的調(diào)整，它在理論上比調(diào)整前作出更多的預(yù)言；而所謂經(jīng)驗上的進步，就是這種理論的預(yù)言，經(jīng)受了觀察和實驗的檢驗。只有一個不僅在理論上，而且在經(jīng)驗上進步的科學研究綱領(lǐng)，才是一個成功的研究綱領(lǐng)

拉卡托斯認為，一個研究綱領(lǐng)不可能永遠是進步的。它進化到一定時期，就必須要轉(zhuǎn)入退化階段，再到另一個時期又可以恢復(fù)到進步階段。因而，歷史上的任何成功的科學研究綱領(lǐng)都只能是暫時的成功，它們都有一個從進化到退化的發(fā)展或演變過程。否定或證偽一個退化的研究綱領(lǐng)的絕不是觀察和實驗中的反常，而是一個比它更進步的研究綱領(lǐng)。一個進步的研究綱領(lǐng)代替另一個退化的研究綱領(lǐng)，就是庫恩的科學革命。整個科學的發(fā)展模式是：科學研究綱領(lǐng)的進化階段→科學研究綱領(lǐng)的退化階段→新的研究綱領(lǐng)證偽并取代退化的研究綱領(lǐng)→新的研究綱領(lǐng)的進化階段……。拉卡托斯的這個科學發(fā)展模式不同于庫恩的科學發(fā)展模式。因為庫恩把科學的發(fā)展歸結(jié)為非理性的信念的變換，從根本上否認了科學理論的真理性及其發(fā)展的繼承性和進步性。而拉卡托斯則反對這種心理主義，承認科學發(fā)展的連續(xù)性和進步性。正如他自己寫道：“我所說的‘科學革命’決不是庫恩所理解的宗教式的‘范式’的變換，而是理性的進步?！?/p>

二、科學研究綱領(lǐng)在公共行政研究中的應(yīng)用

我們將從西方公共行政理論發(fā)展的歷史脈絡(luò)中探討公共行政研究是否產(chǎn)生了新的研究綱領(lǐng)？如果沒有，為什么？其不變的“硬核”是什么？其保護帶有沒有調(diào)整？有了哪些調(diào)整？如前言所述，本文將把公共行政研究分為四個階段，即傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)。我們認為，前三個階段，即傳統(tǒng)公共行政、新公共行政和新公共管理構(gòu)成一個科學研究綱領(lǐng)，我們稱之為公共行政研究綱領(lǐng)。盡管新公共服務(wù)理論對公共行政研究綱領(lǐng)的“硬核”即效率提出了根本上的質(zhì)疑，也提出了自身的核心價值觀，即民主、公民權(quán)和公共利益，但從科學研究綱領(lǐng)的方法論角度來看，新公共服務(wù)理論的“硬核”比較抽象，而且也沒有設(shè)立自身的有效的保護帶來保衛(wèi)其“硬核”。因此，我們認為新公共服務(wù)理論目前為止沒有形成一個新的科學研究綱領(lǐng)。

（一）公共行政研究綱領(lǐng)的硬核

不論是傳統(tǒng)公共行政還是新公共行政，抑或是新公共管理，一以貫之的是對于效率的追求。我們認為，在技術(shù)理性下追求效率，正是公共行政研究科學綱領(lǐng)的“硬核”。登哈特認為，在公共行政理論的恰當方向方面還是存在著相當?shù)囊恢滦?，盡管這種一致性有時并不非常明顯。將公共行政的相互獨立的理論連接在一起的，是試圖在民主責任感的框架下建立一種以對人類行為的實證主義理解為基礎(chǔ)的理性行政理論。[5]懷特和亞當斯則更為直接地指出，在公共行政的所有這些表面爭執(zhí)不休的論辯背后，都可以找到一個共同的敘事：即技術(shù)理性的宏大敘事，它指導著大多數(shù)研究者的研究，成為多數(shù)研究者的幾乎“不學而通”的理念。[6]下面我們分別來闡述傳統(tǒng)公共行政學、新公共行政學和新公共管理是如何對公共行政研究綱領(lǐng)的“硬核”進行闡述的。

1.傳統(tǒng)公共行政學對效率的追求

傳統(tǒng)公共行政學，自威爾遜倡導建立一門公共行政學科開始，經(jīng)歷20世紀20、30年代的高潮，直到20世紀60年代一直占據(jù)主導地位。主要代表人物有威爾遜、古德諾、懷特、韋伯、法約爾等等。效率作為公共行政研究綱領(lǐng)的“硬核”，無疑也是傳統(tǒng)公共行政學的主要價值觀。傳統(tǒng)公共行政學的誕生，也正是基于當時公共行政領(lǐng)域的效率低下的現(xiàn)實。從其誕生之日起，傳統(tǒng)公共行政便擔負著提升效率的重任。被譽為開創(chuàng)了公共行政學的威爾遜認為：“行政學研究的目標，在于首先要弄清楚政府能夠而且成功地承擔的是什么任務(wù)，其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)。在這個問題上，我們當中顯然需要求得更多的啟示；然后只有通過仔細的研究才能提供這種啟示?！盵7]同時，威爾遜還說過：“與君主制一樣，在共和制的條件下，信任政府官員的唯一根據(jù)是效率?！盵8]古德諾在政治與行政二分法問題上的重要貢獻，主要并不是在于他率先提出了政治～行政二分法，而是在于他對政治～行政二分法所做的進一步闡釋，為其后來所提出的一些具有獨創(chuàng)性的行政思想奠定了基礎(chǔ)。[9]

登哈特注意到了古德諾對政治～行政兩分法所持的謹慎立場，認為古德諾“實質(zhì)上關(guān)注的是政治與行政之間的關(guān)系，而不是關(guān)注兩者的區(qū)分?！盵10]對于這種關(guān)系，古德諾主要關(guān)注兩者的協(xié)調(diào)，也就是政治與行政的協(xié)調(diào)，而兩者的協(xié)調(diào)著力點仍然在效率。在《政治與行政》一書中，古德諾強調(diào)：“一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的?！盵11]古利克也曾宣稱：“行政科學中(無論是公共行政,還是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科學的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗來完成手頭的工作。因此，效率是行政管理價值尺度中的頭號公理?！盵12]韋伯之所以倡導理性官僚制組織，恰恰是因為他認為，從純技術(shù)觀點看，純粹的理性官僚制組織是能夠最大限度地發(fā)揮效率的，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優(yōu)越，它能夠正式地應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)中。盡管傳統(tǒng)公共行政學在20世紀40年代遇到了西蒙的嚴重挑戰(zhàn)，對于這種挑戰(zhàn)，沃爾多認為，西蒙的理論在某些方面十分激進，完全背離了傳統(tǒng)的組織理論，但在另一方面卻有些保守。在沃爾多看來，西蒙理論的激進性表現(xiàn)在它堅持更為嚴格的科學標準并且集中探討的是行政決策。而沃爾多之所以又將西蒙視為保守派，是因為西蒙試圖建立一門行政科學，仍然把效率視為組織決策的標準?？梢?，西蒙并沒有試圖去質(zhì)疑或者動搖傳統(tǒng)公共行政的“硬核”，他所做的是“力圖構(gòu)建一種建立在實證主義認識論和對組織生活的工具性闡述之上的綜合的行政組織理論?！盵13]這種行政組織理論關(guān)注的是如何構(gòu)建組織和組織如何運轉(zhuǎn)才能有效地完成其工作的問題。

2.新公共行政學對效率的補充

新公共行政起源于年輕的學者對傳統(tǒng)公共行政研究的不滿。具體地說，新公共行政運動的主要特征有：（1）趨向相關(guān)的(relevant)公共行政：今后公共行政應(yīng)致力于研究動蕩不安時代的相關(guān)問題，社會所面臨的相關(guān)問題，以及行政相關(guān)問題等。（2）后邏輯實證論(postpositivism)。反對邏輯實證論的價值中立觀，主張社會科學家應(yīng)以其專業(yè)知識及才能從事價值判斷；強調(diào)社會公道的重要性，認為人本心理學、在主義、現(xiàn)象學及其他學說，應(yīng)是未來公共行政研究與發(fā)展認識論的主要方向與教育哲學的基礎(chǔ)。（3）適應(yīng)環(huán)境的動蕩不安的社會情境：在行政理論與實務(wù)方面印證過去的做法，強調(diào)社會的復(fù)雜性與互賴性，以開誠布公的方式讓公眾參與決策。（4）建構(gòu)新的組織形態(tài)：傳統(tǒng)的科層體制無法符合對抗式行政、服務(wù)對象、行政人員價值判斷、社會問題相關(guān)件等的要求，故應(yīng)以合作模式的組織形態(tài)加以補充。（5）顧客為重心的組織：強調(diào)服務(wù)對象與機關(guān)組織互動的重要，主張行政人員應(yīng)比以前更忠于服務(wù)對象及忠于計劃。[14]新公共行政學派的旗幟性人物弗雷德里克森認為：“新公共行政學把社會公平加入到傳統(tǒng)的目標和基本原理中。傳統(tǒng)的或經(jīng)典的公共行政學試圖找出下列兩個問題中任何一個問題的答案：（1）我們怎樣才能夠利用可以利用的資源來提供更多的或好的服務(wù)（效率）？（2）我們怎樣才能夠花費更少的資金來保持我們的服務(wù)水平（經(jīng)濟）？而新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務(wù)是否增進了社會公平？”[15]

3.新公共管理對效率的追求

新公共管理是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟學為自己的理論基礎(chǔ)，主張在政府的公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強調(diào)文官對社會公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。

和新公共行政一樣，新公共管理同樣沒有對效率進行質(zhì)疑，相反，“新公共管理主要關(guān)注的是效率，當問題是運用投入以獲得產(chǎn)出的時候，效率就是最需要考慮的問題?！盵16]“盡管老公共行政與新公共管理明顯地存在差異，但是公共行政和公共政策的這兩個‘主流’表現(xiàn)形式在基本理論和基礎(chǔ)事實上非常相像?！盵17]這種非常想像最重要的就是兩者都是看重效率的，所以新公共管理對于公共行政研究綱領(lǐng)這個“硬核”根本沒有半點質(zhì)疑，“效率作為最終的價值充斥著新公共管理，遠甚于傳統(tǒng)公共行政?！盵18]

（二）公共行政研究綱領(lǐng)的保護帶不斷調(diào)整

公共行政研究綱領(lǐng)的硬核是追求效率。為了保護這一硬核，在公共行政發(fā)展的歷史中，保護帶不斷進行著調(diào)整，防止硬核被質(zhì)疑和被拋棄。從傳統(tǒng)公共行政到新公共行政到新公共管理，我們可以清晰地看到公共行政研究綱領(lǐng)保護帶的調(diào)整過程。

1.公共行政研究綱領(lǐng)在傳統(tǒng)公共行政階段的“保護帶”

在傳統(tǒng)公共行政研究階段，公共行政研究綱領(lǐng)的保護帶主要由以下幾點組成，第一是政治～行政二分法，第二是韋伯的官僚制理論，第三是泰勒的科學原理，即尋求最好的辦法去完成一件事，第四是對于行政原則的尋求。傳統(tǒng)公共行政的四個具體理論組合在一起，形成一個堅實的保護帶，保護著公共行政研究綱領(lǐng)的內(nèi)核即“效率”。

（1）政治～行政二分法

威爾遜在《行政學研究》一文中明確指出，政治與行政是兩個不同的領(lǐng)域。他對兩個領(lǐng)域不同和兩個領(lǐng)域的聯(lián)系進行了說明，他認為“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題”。在他看來行政是政府的執(zhí)行和操作行為，而政治是在重大而且?guī)е毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒印Ｍ栠d把政治與行政區(qū)分開來，這就是著名的政治與行政二分理論的雛形。而對政治與行政的關(guān)系進行了更加系統(tǒng)而全面的闡釋的思想家是古德諾，可以說他繼承和發(fā)展了威爾遜的思想。在于1900年出版的《政治與行政》一書中，古德諾將政府的功能分為兩種，一種是國家意識的表達，另一種是國家意識的執(zhí)行。國家意志的表達就是政治問題，而國家意志的執(zhí)行就是行政問題。并且古德諾對政治與行政兩者關(guān)系進行了系統(tǒng)的闡述，自此政治與行政二分理論得到了確立?？傊?，政治～行政二分法的提出是為了使行政從政治領(lǐng)域中獨立出來，而專心追求于效率，可見，政治～行政二分法是為傳統(tǒng)公共行政的效率服務(wù)的。

（2）官僚制理論

韋伯認為，作為一種理想的行政組織形式，“官僚制”具有以下基本特征：（1）合理的分工；（2）層級節(jié)制的權(quán)力體系；（3）依照規(guī)程辦事的運作機制；（4）形式正規(guī)的決策文書；（5）組織管理的非人格化；（6）適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓機制；（7）合理合法的人事行政制度。根據(jù)韋伯對理想型官僚組織的分析，它顯然屬于一種典型的行政組織。韋伯認為，從技術(shù)觀點來看，這種純粹的官僚集權(quán)式行政組織能夠最大限度地發(fā)揮效率，因此，這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優(yōu)越，它能夠正式應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)中。韋伯認為，官僚制具有巨大的優(yōu)越性，具體體現(xiàn)在四個方面：嚴密性、合理性、穩(wěn)定性和普適性。

（3）泰勒的科學管理原理

泰勒認為，科學管理的根本目的是謀求最高勞動生產(chǎn)率，最高的工作效率是雇主和雇員達到共同富裕的基礎(chǔ)，要達到最高的工作效率的重要手段是用科學化的、標準化的管理方法代替經(jīng)驗管理。泰勒科學管理原理對公共行政具有很大的的影響。泰勒的很多信徒將泰勒的科學管理思想運用于公共部門。事實上，泰勒的科學管理原理與政治～行政二分法和韋伯的官僚體制都是非常吻合的。泰勒科學管理原理對于公共行政的影響，可以用博滋曼的一段精彩話語來概括：“科學管理在教科書中占有一席之地；它在公共行政的實踐和政府研究中具有很大影響……由于對科學管理和科學原則的信奉迅速擴展并使其流行的正統(tǒng)做法，公共行政和公共行政人員的影響達到了頂峰……科學管理在1910—1940年期間一直對公共行政起著支配作用，它使公共行政具體化為一個學術(shù)領(lǐng)域。”[19]

（4）行政原則的尋求

在20世紀20、30年代，以威洛比、法約爾和利克等為代表的學者由于其思想接近，形成了行政原則學派。這一學派的主要觀點是：公共行政領(lǐng)域中存在著某些科學原理，人們可以發(fā)現(xiàn)這些原理，行政官員們?nèi)绻麑W會如何運用這些原理，即可稱為本領(lǐng)域的專家。[20]并且，運用這些原理，就可以提高行政效率。行政原則學派還認為，行政的原則確實是一種原則，在定義上，它們應(yīng)在任何環(huán)境下都適用，不會因文化、功能、環(huán)境、任務(wù)或制度框架的不同而有例外。因此，這些原則應(yīng)適用于任何情況。1927年，威洛比出版《公共行政原則》，從書名就可以看出這本著作的主題，就是要找到公共行政原則。厄威克同樣一直致力于使范圍廣泛的行政管理原則獲得公認，并進而建立起專門的行政管理學的知識體系。古利克和厄威克于1937年合編的《行政科學論文集》標志著行政原則學派達到頂峰。在該書的序言當中，古利克和厄威克指出：“如果那些從科學上關(guān)注通過人類合作努力可以達成結(jié)果的人們繼續(xù)堅持信念，我們相信遲早有一天可以建構(gòu)有效的、公認的行政原則?！盵21]同時，在該書的其中的一篇文章當中，古利克和厄威克申明：“這篇論文的主題是，對人類組織的研究可以推導出一些基本原理，這些原理應(yīng)該能夠指導所有類型的人的聯(lián)合體。不管是什么類型的企業(yè)，組成的人員如何，創(chuàng)立這一企業(yè)依據(jù)的憲政、政治或社會理論如何，上述原理均可作為技術(shù)問題進行研究?！盵22]

2.新公共行政對公共行政研究綱領(lǐng)保護帶的調(diào)整

新公共行政并沒有放棄公共行政研究綱領(lǐng)的“硬核”，即效率，而是想把社會公平補充作為公共行政研究的另一個“硬核”。但是，即使這種對“硬核”的補充也失敗了。首先，作為一種理論學派的新公共行政“雖然找出了現(xiàn)有的公共行政研究方法存在的問題，但是卻缺乏一種具體的替代方案?！盵23]同時，“新公共行政運動的年輕學者們既沒有試圖建立一個激進的學會，也沒有發(fā)行相應(yīng)的刊物去表達他們的觀點。從學術(shù)思想方面，他們也鮮有一致性”。[24]這些都使得公共行政難以避免其衰落的命運，不可能取代傳統(tǒng)公共行政。其次，作為新公共行政核心概念的社會公平從來沒有十分明確的定義，這也對它的成就構(gòu)成了威脅。在社會公平成為所有公共行政與民主行動的基礎(chǔ)和度量標準前，社會公平必須被定義、理解、接受和重視以使社會公平的價值超越資本主義的經(jīng)濟效率。[25]

盡管新公共行政學派對傳統(tǒng)公共行政片面追求效率提出嚴重的批評，并主張社會公平，新公共行政學派只是主張對公共行政研究綱領(lǐng)的“硬核”進行補充，并沒有完全放棄傳統(tǒng)公共行政所追求的效率。同時，新公共行政學對傳統(tǒng)公共行政的保護帶也提出了批評。（1）新公共行政學對政治～行政二分法提出了批評。這種批評是從兩個方面進行的。一方面，弗雷德里克森認為：“政治～行政二分法是～‘理想的模式’，是一種理論構(gòu)思或是一種抽象概括，它試圖把政治性的政府過程與行政性的政府過程加以區(qū)分。然后，和人們處于描述的目的而進行的任何抽象一樣，實踐與理論之間通常存在著很大的差異。”[26]另一方面，新公共行政學對政治～行政二分法的批判著眼于所導致的“價值中立的不可能性”。弗雷德里克森明確表示拒絕公共行政對于政治領(lǐng)導的從屬地位。新公共行政學派認為，政治～行政二分法只是一種理論虛構(gòu)，而在現(xiàn)實的政治與行政運行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況是根本不可能存在的。（2）新公共行政學對官僚制提出了批評，認為官僚制是一個封閉的組織形態(tài)，新公共行政學派主張動態(tài)的、開放的組織觀，運用行政生態(tài)學的廣闊視角去認識組織的運作。新公共行政學派認為，公共行政組織中存在著分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會情感過程這四種基本的運作過程。

但是，新公共行政對處于傳統(tǒng)公共行政時期的公共行政研究綱領(lǐng)的保護帶的批評也是有很大的缺陷。首先，新公共行政學派對政治～行政二分法提出了批評，但是，這種批評并未使政治～行政二分法徹底消失或者被拋棄。這一點，就連發(fā)起新公共行政學運動的沃爾多也不得不承認：“正式地或公開地，我們對二分法嗤之以鼻。但同時，作為一種思想，也作為一種實踐，二分法仍然在我們周圍‘徘徊’。我并不將這種‘徘徊’簡單地視為一種慣性，一種文化時滯。這種二分法在邏輯原理和有用性上已經(jīng)不容忽視?！盵27]其次，新公共行政學派對官僚制提出了批評，主張發(fā)展新型的組織形態(tài)，提出了“協(xié)和式組織模式”，但是對于這種組織模式的具體特征，是否具有可操作性等等言之不詳。我們可以這樣認為，新公共行政試圖通過對傳統(tǒng)公共行政的批判來調(diào)整公共行政研究綱領(lǐng)的保護帶，從而達到保護公共行政研究綱領(lǐng)的硬核的目的。通過上述闡述，我們不難得出結(jié)論，新公共行政對公共行政研究綱領(lǐng)保護帶的調(diào)整基本上是失敗的，沒有設(shè)定自己的保護帶，從這點上來看，新公共行政也無法成為主流的公共行政理論。

3.新公共管理對公共行政研究綱領(lǐng)保護帶的調(diào)整

盡管新公共管理與傳統(tǒng)公共行政分享同一“硬核”，也就是效率，但是兩者畢竟在很多方面存在著明顯差異?？梢赃@樣說，在新的時代背景產(chǎn)生的新公共管理，為了保衛(wèi)公共行政研究綱領(lǐng)的“硬核”，必須要調(diào)整公共行政研究綱領(lǐng)的保護帶，否則的話，公共行政研究綱領(lǐng)“硬核”就可能會受到強烈的質(zhì)疑，新公共行政已經(jīng)強烈地質(zhì)疑傳統(tǒng)公共行政片面追求效率了。

4.新公共管理對公共行政研究綱領(lǐng)保護帶的重新設(shè)立

新公共管理在對傳統(tǒng)公共行政模式保護帶的批評基礎(chǔ)上，在追求效率、經(jīng)濟和效能的基礎(chǔ)上，調(diào)整了公共行政研究綱領(lǐng)的保護帶，使之更好地為其內(nèi)核即效率服務(wù)。具體來說，新公共管理對公共行政研究綱領(lǐng)保護帶的調(diào)整包括以下幾個方面：

（1）市場機制的引入。新公共管理一個重要理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。公共選擇理論對西方所謂民主社會的政治結(jié)構(gòu)進行了全面的分析，它的中心命題和全部的理論意義可以歸結(jié)為一點，即政府的失敗。補救政府失敗的一個重要措施是在公共部門引入市場機制，具體包括在官僚體制內(nèi)部重新建立競爭結(jié)構(gòu)。把一個大的部分分拆為若干個“辦事機構(gòu)”，使他們在某些行政工作的分配問題上彼此展開競爭，這樣，政府便可以對其各個行政部門的實際生產(chǎn)費用形成一個更加準確的概念。

（2）新公共管理的契約主義。萊恩對新公共管理的契約主義進行了研究，認為：“新公共管理是一種使合同制成為公共部門中的溝通媒介的理論。新公共管理設(shè)計了一種合同制國家，在這個國家里，人事和其他資源都通過一系列的合同來管理。這些合同不僅涵蓋了所有的雇傭關(guān)系，同時它們還被用來界定公共服務(wù)提供的目標與任務(wù)?！盵28]萊恩進一步認為，在很大程度上，合同制將取代公法或公共行政在公共部門中作為協(xié)調(diào)機制的地位。之所以如此做的原因是緣于這樣一個基本信念，即認為合同制能提高效率。公共合同制的優(yōu)點是它們強調(diào)關(guān)于供給和成本的問題。簽約外包制，或者就所要做的事情簽訂私法協(xié)議，擁有絕大多數(shù)推動效率提高的因素。

（3）新公共管理中的被修正了的官僚制。海迪認為，官僚制“關(guān)鍵性的結(jié)構(gòu)特征可以簡化到三個：等級制；分化或者專業(yè)化；資格或者能力。等級制也許是最重要的，因為它與行政任務(wù)的理性化過程緊密地聯(lián)系在一起?！盵29]我們認為，如果有一個組織形式完全不具備以上三個特征的話，就可以稱之為非官僚制組織，也即完全不是官僚制的組織。但是，新公共管理對官僚制的改變并沒有完全摧毀上述三個特征。畢瑟姆認為，試圖以其他組織結(jié)構(gòu)模式取代它的建議并不能完全令人信服。畢瑟姆認為，大規(guī)模行政管理組織的典型現(xiàn)代形式誠然是層級制的、非人格性的、照章辦事的，等等，這個結(jié)論難以反對。他還認為，新公共管理對官僚制的改變是一個對韋伯的官僚制模式加以修正或變化的問題，而不是對其徹底地取而代之。[30]具體而言，新公共管理對韋伯式的官僚制進行以下的修正。首先，改變了韋伯式官僚制的結(jié)構(gòu)形式。韋伯式的官僚制組織的結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)為高聳型的組織結(jié)構(gòu)。這種高聳型的組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為管理幅度小，管理層次多。由于現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，信息溝通的便利，新公共管理發(fā)展了一種扁平式的組織結(jié)構(gòu)形式，這種組織結(jié)構(gòu)形式管理層次減少，管理幅度相應(yīng)加大。其次，新公共管理改變了官僚制承擔的功能、官僚執(zhí)行的方式、官僚的任用產(chǎn)生等等。

（三）新公共服務(wù)理論

“新公共服務(wù)”是由登哈特夫婦提出的一種理論主張，是在批評新公共管理理論的基礎(chǔ)上提出來的。所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。

1.新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生背景

登哈特的新公共服務(wù)理論是在對包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的新公共管理理論進行深刻的反思和批判的基礎(chǔ)上進行的。如前文所述，新公共管理在其一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，對于西方國家的行政改革起到了十分重要的推動和指導作用。當然，新公共管理自產(chǎn)生之日起就受到了來自多方面的質(zhì)疑和批評。萊恩歸納了五種反對新公共管理的觀點：（1）新公共管理僅僅是一種右翼的意識形態(tài)；（2）新公共管理沒有什么新的內(nèi)容，僅僅是以往的契約外包制；（3）新公共管理只是一種特殊的說辭；（4）新公共管理是一些互不關(guān)聯(lián)的理念的混合物；（5）新公共管理只不過是將微觀經(jīng)濟理論從私人部門擴展到公共管理中來。[31]盡管存在著對新公共管理大量的批評，但這些批評并沒有進一步提出任何可替代的新理論模式，用登哈特自己的話來說，“雖然新公共管理受到了諸多挑戰(zhàn)，學者和實踐家們也明確地提出了諸多替代性觀點，但卻沒有人試圖將這些成果組織起來，并強調(diào)它們共同的主旨思想。”[32]新公共服務(wù)理論正是以美國著名公共行政學家登哈特為代表的一批公共行政學者基于對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論。

2.新公共服務(wù)的理論地位

登哈特將新公共服務(wù)理論與舊公共行政和新公共管理進行了具體的比較，他認為，“新公共服務(wù)提供了一個既可以替代傳統(tǒng)的公共管理模式，又可以替代目前占主導地位的管理主義的公共管理模式。”[33]新公共服務(wù)理論超越新公共管理理論具體表現(xiàn)在：（1）新公共服務(wù)理論糾正了新公共管理單一的經(jīng)濟學基礎(chǔ)的人性假設(shè)，把人不視為“顧客”，而視為具有公民美德的公民。（2）新公共服務(wù)理論拋棄了新公共管理追求3E（efficiency、economy和effectiveness）的單一價值取向，把公民、民主、正義等看作公共行政的重要價值取向。如登哈特所言，在評估行政績效時，新公共管理采用市場和經(jīng)濟標準，而新公共服務(wù)采用民主和社會的標準。[34]（3）新公共服務(wù)糾正了把公民當作顧客的傾向，不僅注重公民以顧客身份參與公共行政，更關(guān)注他們的公民權(quán)。（4）新公共服務(wù)理論認為私營部門的管理理念并不能適用公共部門。（5）與新公共管理理論不同，新公共服務(wù)承認責任并不簡單，公共部門中的責任應(yīng)該基于這樣一種理念：公共行政官員即便是在涉及負責價值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠并且應(yīng)該為了公共利益而為公民服務(wù)。

因此，盡管新公共服務(wù)理論是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的，但是，這并不意味著它是對新公共管理理論的全盤否定。從理論視角來看，它本質(zhì)上是對新公共管理理論的一種揚棄，它試圖在承認新公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。[35]就其實質(zhì)性觀點而言，新公共服務(wù)既非新公共管理，又非新公共行政，而是結(jié)合兩家的主張，介于兩者之間的一種類型。[36]

從以上對新公共服務(wù)理論的全面分析可以看出，新公共服務(wù)確實拋棄了公共行政研究綱領(lǐng)的“硬核”，即效率，而把公民權(quán)、民主、正義、公共利益等看作公共行政的重要價值取向，正如同登哈特自己所言：“就公共行政而言，最重要的并且最有價值的就是我們?yōu)楣穹?wù)以增進共同利益……從根本上來看，無論是就他們而言還是對我們來說，真正重要的不是我們所做的工作多么有效率，而是我們怎樣促進了大家生活水平的改進”。[37]

3.新公共服務(wù)理論不構(gòu)成一個新的研究綱領(lǐng)

盡管新公共服務(wù)理論的提出具有重要的意義，但問題是，新公共服務(wù)理論是否構(gòu)成了一個新的科學研究綱領(lǐng)？我們認為，新公共服務(wù)理論并不構(gòu)成一個新的研究綱領(lǐng)。首先，新公共服務(wù)并沒有屬于自己的強有力的、難以批駁的“硬核”。誠然，新公共服務(wù)理論設(shè)立了新的“硬核”，即民主、公民權(quán)和公共利益，但是民主、公民權(quán)特別是公共利益是很難精確界定的，都是很抽象的概念。其次，新公共服務(wù)理論也并沒有圍繞這個抽象的“硬核”設(shè)置自己的保護帶。事實上，對于新公共服務(wù)理論有很多質(zhì)疑之聲。周義程通過搭建評價理論的標準，從研究對象、理論內(nèi)容和理論形式三個方面對新公共服務(wù)理論進行了批判性學術(shù)結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)其存在以下不足：（1）研究選題所引發(fā)的研究目標的低層次型，即更多地停留在行動研究層次；（2）該理論對企業(yè)家政府存在諸多偏見或誤解，在觀點上與后者存在不少重復(fù)之處，其基本理念大多已被企業(yè)家政府理論推進到了操作層面；（3）從嚴格意義上說，新公共服務(wù)是一種假說而非理論；（4）新公共服務(wù)在理論形式上存在論證得不充分性、邏輯的不嚴密性和美學意義上的簡潔性不夠等缺陷。[38]登哈特指出，新公共服務(wù)能夠提供一個符合民主根本原則的、包括老公共行政和新公共管理的最佳原理在內(nèi)的、其他寶貴方法和價值觀在其中都可以發(fā)揮作用的框架。很顯然，我們認為，這種想法未免有“貪大求全”之嫌。另外，作為一種理論模式，新公共服務(wù)提出以后，學術(shù)界好像并沒有像新公共管理出現(xiàn)之初那樣對新公共服務(wù)理論推崇備至或者大加批評，也就是，新公共服務(wù)理論本身并沒有得到學術(shù)界的極大關(guān)注。從實務(wù)界來說，新公共服務(wù)理論顯然沒有對公共行政的實踐產(chǎn)生諸如企業(yè)家政府提出之初的影響力，對公共行政實踐人員影響甚微。因此，我們認為，新公共服務(wù)理論不構(gòu)成一個新的科學研究綱領(lǐng)。新公共服務(wù)理論是一次對主流的公共行政研究綱領(lǐng)的一次失敗了的挑戰(zhàn)。

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2015-11-28

D63-3

A

1008-5947（2016）01-0004-08

作者及單位：李智，武漢大學政治與公共管理學院博士生，廣州大學公共管理學院副教授，主要研究方向為比較行政學。（廣東 廣州 510006）

責任編輯 何周富