●溫來成 王濤

PPP項目的財政監(jiān)督問題研究

●溫來成 王濤

本文從介紹政府與社會資本合作（Public-Private Partnerships，PPP）模式的含義入手，分析PPP模式的特征及其運行中實施財政監(jiān)督的必要性。繼而以PPP模式下項目全生命周期的不同階段為視角，分析實施財政監(jiān)督的具體內(nèi)容，并對PPP模式中需重點關(guān)注的問題作出進(jìn)一步探討。最后從財政監(jiān)督法制建設(shè)等方面，提出了現(xiàn)階段加強(qiáng)政府與社會資本合作財政監(jiān)督的政策建議。

PPP 模式 財政監(jiān)督 生命周期

一、PPP項目建設(shè)運營的特點及財政監(jiān)督

目前，PPP(Public-Private Partnerships)在我國政府文件中稱之為“政府與社會資本合作”，國際上一般叫公私合作，或者公私合作伙伴關(guān)系。PPP模式的實質(zhì)，是政府將部分責(zé)任及風(fēng)險以特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)等社會主體，其特征體現(xiàn)為：

一是合作伙伴關(guān)系。政府部門與私人企業(yè)之間就某一共同目標(biāo)建立合作關(guān)系，以最少的資源安排，在該項目上實現(xiàn)更多的公共物品或服務(wù)供給。政府部門與私人組織之間建立的合作，是基于平等關(guān)系之上的，通過契約約束雙方的權(quán)利義務(wù)，并且共同解決項目運營出現(xiàn)的問題。

二是利益共享。利益共享是指PPP項目最終所獲得的收益，除了政府所實現(xiàn)的社會效益外，還包括社會私人部門所取得的投資回報。由于PPP項目是公益性項目，不以利潤最大化為目標(biāo)，所以私人組織獲得的是相對平穩(wěn)、穩(wěn)定的利潤率。這就意味著需要對私人部門可能產(chǎn)生的高額壟斷利潤進(jìn)行控制。政府除了同企業(yè)共同做好項目規(guī)劃、設(shè)計、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)之外，還需要制定供給價格和價格的動態(tài)調(diào)整，以及有可能產(chǎn)生的財政補(bǔ)貼政策。

三是風(fēng)險分擔(dān)。有別于傳統(tǒng)最小化承擔(dān)風(fēng)險的政府采購模式，PPP模式中，政府部門與私人組織需盡可能最大化地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險最小化，從而使整個項目的風(fēng)險最小化。

基于上述分析，PPP項目的推進(jìn)與運行，能夠產(chǎn)生一系列積極的財政效應(yīng)，首先體現(xiàn)在融資方面。成功的PPP項目能夠動員社會資本投資，減輕公共部門的財政壓力，解決項目融資過程中的資金缺口問題。其次，PPP方式能夠提高公共服務(wù)效率。通過引入社會資本，充分發(fā)揮社會資本在市場風(fēng)險、融資風(fēng)險、運營風(fēng)險等方面的管理能力，將項目風(fēng)險分配給最強(qiáng)的參與者，提高資源的使用效率；同時通過發(fā)揮社會資本在建設(shè)、運營、維護(hù)等環(huán)節(jié)的經(jīng)驗，使設(shè)施供給與運行效率得到提升，將項目生命周期成本降至最小。但是由于私人部門的逐利性，需要財政部門通過建立監(jiān)督機(jī)制來保障項目在政府與私營部門之間的利益均衡，確保私營部門的行為符合公共利益需求。然而由于PPP項目產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、相關(guān)利益主體多元化、運行時間長等特點，使得項目建設(shè)運營中存在潛在風(fēng)險，需要加強(qiáng)財政監(jiān)督。

二、PPP項目財政監(jiān)督的環(huán)節(jié)

從PPP項目建設(shè)的具體流程來看，財政監(jiān)督的內(nèi)容主要有以下幾個環(huán)節(jié)：一是項目論證。政府在進(jìn)行投資項目篩選過程中，應(yīng)當(dāng)按照公眾需求來投資公共服務(wù)與產(chǎn)品，確保預(yù)算安排盡量吻合公眾的偏好，因此，財政監(jiān)督的職能應(yīng)當(dāng)確保并實現(xiàn)參與式預(yù)算的理念滲透到預(yù)算編審過程中，對公眾需求進(jìn)行分析；此外PPP項目決策應(yīng)當(dāng)確保在財政中期預(yù)算框架之下進(jìn)行，在中期預(yù)算制度下實現(xiàn)與中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的對接，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期目標(biāo)與中長期訴求相結(jié)合，建立新的財政資金約束機(jī)制，完善決策制定程序，防止在公私合營的融資模式下出現(xiàn)為了利益輸送而編造項目，或者為了滿足政績考核要求而過度舉債的現(xiàn)象，實現(xiàn)財政資源的最優(yōu)配置與財政風(fēng)險的可控。此外在項目論證階段，財政監(jiān)督功能還體現(xiàn)在對PPP項目的可行性分析，包括對擬實施項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)可行性分析以及驗證PPP項目的有效性分析。通過定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，以傳統(tǒng)模式為基準(zhǔn)，將PPP模式與傳統(tǒng)模式進(jìn)行對比，判斷哪種方式更具優(yōu)勢，即是否物有所值，通過敏感性分析的方法，研究關(guān)鍵指標(biāo)發(fā)生變化時對采購方式選擇的影響，從而作出關(guān)于PPP有效性的最終結(jié)論，并計算PPP模式相對于傳統(tǒng)模式的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。二是項目采購。在項目采購階段，財政監(jiān)督的作用體現(xiàn)在規(guī)范市場準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)、引入高水平的咨詢機(jī)構(gòu)、引入競爭機(jī)制招標(biāo)等方面，同時，還應(yīng)確保招投標(biāo)程序的透明性。三是項目建設(shè)。財政監(jiān)督的主要職能就是進(jìn)行機(jī)制設(shè)計，合理進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)，嚴(yán)格規(guī)定私人部門的違約責(zé)任。四是項目運營。PPP項目旨在通過提供公共物品與服務(wù)，提高社會福利水平。因此，項目供給的質(zhì)量與水平就至關(guān)重要。在PPP項目的運營過程中，通過機(jī)制設(shè)計實現(xiàn)對價格的監(jiān)管就是PPP項目財政監(jiān)管機(jī)制的核心。五是項目終結(jié)。PPP模式項目在特許期結(jié)束后，根據(jù)合同，私營部門都要移交資產(chǎn)并退出經(jīng)營。但由于PPP項目的運營周期較長，在運營期內(nèi)，私營部門需要不斷追加投資以保證符合合同約定的服務(wù)供給。在項目終結(jié)后，有部分資產(chǎn)是無償移交，有部分資產(chǎn)是需要政府購買或補(bǔ)償?shù)摹＿@時，財政監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對經(jīng)營者的資產(chǎn)進(jìn)行評估與檢查，確定資產(chǎn)的合理估值，決定資產(chǎn)的處置，確保項目的順利移交。

三、PPP項目財政監(jiān)督的重點問題

在對PPP項目進(jìn)行全流程財政監(jiān)督的過程中，需要重點關(guān)注以下幾個方面：

（一）項目是否符合物有所值原則

物有所值（Value for Money，VFM）根據(jù)財政部政府和社會資本合作模式操作指南，定義為一個組織運用其可利用資源所獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價體系，其關(guān)鍵要素包括風(fēng)險的管理（按照各自專業(yè)能力進(jìn)行最優(yōu)化的風(fēng)險分配）、基于全生命周期的成本考量、詳細(xì)明確或可測量的產(chǎn)出、與項目價值相稱的費用支出（即準(zhǔn)備和采購等方面的費用占項目總成本的比例不能過大）、鼓勵提高資產(chǎn)利用率等等。而根據(jù)物有所值能否或是否適宜貨幣化衡量，可分為定性和定量評價。在對PPP項目進(jìn)行篩選和決策的過程中，財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)積極借鑒“物有所值”評價方法，通過對項目的全面評估、綜合分析判定項目采用PPP模式的可行性。

（二）財政投資是否合理合法

在我國，PPP模式作為一種創(chuàng)新性的政府融資與項目建設(shè)管理模式，必須遵守財政投資法律框架的約束。目前，我國現(xiàn)有的政府投資法律制度包括項目管理、審計、代建制、招投標(biāo)、資金管理、審批、項目預(yù)算概算、評審與融資等多方面的內(nèi)容。因此，財政部門在對PPP項目進(jìn)行全過程監(jiān)督的過程中，既要規(guī)范PPP項目的投資行為，包括合理地界定PPP項目建設(shè)領(lǐng)域、健全PPP項目決策機(jī)制、規(guī)范PPP項目中財政投資資金管理、加強(qiáng)項目管理和引入市場機(jī)制等方面的內(nèi)容，更要注重對PPP項目投資績效的考察，通過在項目論證過程中，向社會進(jìn)行公示，對重大項目決策建立聽證會，建立專家評議制度和評估制度，確保項目建設(shè)的合理性；在項目建設(shè)運營過程中督促項目公司財務(wù)信息的披露；完善責(zé)任追究機(jī)制等，提高資金的利用率，最終確保財政投資的經(jīng)濟(jì)社會效益最大化。

（三）財政補(bǔ)貼、財政支付承諾產(chǎn)生的隱形債務(wù)風(fēng)險

PPP模式能夠提高政府動員社會資本參與公共服務(wù)的能力，同時，政府對項目公私的財政補(bǔ)貼、財政支付等承諾，會形成隱形債務(wù)風(fēng)險，因而應(yīng)作為財政監(jiān)督的重點內(nèi)容之一。主要監(jiān)督以下事項：（1）財政補(bǔ)貼、財政支付的合理性。如對消費者付費項目，財政只承擔(dān)合理的缺口補(bǔ)貼，需要監(jiān)督缺口補(bǔ)貼數(shù)量的合理性；對政府付費項目，需要重點監(jiān)督財政支付標(biāo)準(zhǔn)的合理性。（2）監(jiān)督財政補(bǔ)貼、財政支付合同管理的情況。比如有關(guān)財政補(bǔ)貼、財政支付的條款是否納入項目合同管理，有關(guān)條款是否規(guī)范、準(zhǔn)確。（3）財政補(bǔ)貼、財政支付的預(yù)算管理情況。是否全額納入政府預(yù)算管理，能否保證按期足額支付。（4）財政補(bǔ)貼、財政支付的執(zhí)行情況。有無超額支付或延期支付的情況。

（四）PPP項目運營政府收益是否合理

在PPP模式下，公共部門和私人部門通過合作為公眾提供公共服務(wù)，并產(chǎn)生合理的收益。由于私人部門的合理回報訴求與政府部門的社會成本最小化目標(biāo)并不一致，因此需要權(quán)衡和界定投資收益在公私雙方之間的分配關(guān)系。因此，在項目公私進(jìn)行收益分割時，應(yīng)堅持雙贏原則，貫徹投入、風(fēng)險與收益一致原則，充分考慮雙方在投入與風(fēng)險分擔(dān)上的貢獻(xiàn)，使合作雙方的利益分配與各方承擔(dān)的風(fēng)險和投資大小相一致。同時，公平效率兼顧，在收益分配過程中要充分衡量合作公私雙方的貢獻(xiàn)度，并以此為依據(jù)進(jìn)行收益分配。此外，PPP項目的收益需要在保護(hù)消費者利益與私人投資合理回報之間保持平衡，不能出現(xiàn)暴利現(xiàn)象。

（五）項目終結(jié)是否損害公共利益

當(dāng)PPP項目按照合同經(jīng)營到期，或者發(fā)生其他情況項目無法繼續(xù)運營，就進(jìn)入了項目終結(jié)階段，此時，一個重要的任務(wù)就是要完成資產(chǎn)的移交。根據(jù)PPP項目合同規(guī)定，有的項目資產(chǎn)在項目終結(jié)時全部無償移交政府，有的需要政府有償回購。因此，財政監(jiān)督需要關(guān)注資產(chǎn)移交的情況，對無償移交政府的資產(chǎn)，要監(jiān)督是否完整、準(zhǔn)確，是否符合合同約定，特別是有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)、圖書資料是否全部移交；對于有償回購的資產(chǎn)，要監(jiān)督價格是否合理，有無利益輸送等違法違紀(jì)行為，從而保障PPP項目依法終結(jié)，維護(hù)社會公共利益。

四、現(xiàn)階段加強(qiáng)PPP項目財政監(jiān)督的政策建議

前文明確了PPP項目財政監(jiān)督的必要性、監(jiān)督環(huán)節(jié)和重點。根據(jù)目前PPP項目建設(shè)運營的實際情況，以及我國經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段加強(qiáng)PPP項目財政監(jiān)督應(yīng)努力做好以下幾個方面：

（一）加快財政監(jiān)督法制建設(shè)

通過財政監(jiān)督法律制度建設(shè)，規(guī)范和明晰政府在PPP運營中的監(jiān)管職責(zé)與范圍，是加強(qiáng)PPP項目中財政監(jiān)督職能的首要條件。因此，應(yīng)當(dāng)加快PPP項目運營中的財政監(jiān)督立法工作，明確和細(xì)化財政監(jiān)督的形式和條件，以及相配套的地方法規(guī)、行政規(guī)章等內(nèi)容，從而解決好財政監(jiān)督在PPP項目內(nèi)的法定職責(zé)、程序依據(jù)、處理標(biāo)準(zhǔn)和范圍界限等內(nèi)容。使PPP項目財政監(jiān)督有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。同時，由于PPP項目運營過程中契約的不完全性與風(fēng)險的多樣性特征，應(yīng)當(dāng)賦予與確定合理的財政監(jiān)督自由裁量權(quán)，在保證社會資本合法權(quán)益的前提下，保障財政監(jiān)督在PPP項目中的全生命周期監(jiān)管。

（二）整合財政監(jiān)督力量提高監(jiān)督效果

在我國現(xiàn)行政治和行政管理體制下，對PPP項目的財政監(jiān)督應(yīng)充分發(fā)揮人大、財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、新聞媒體、社會公眾等不同獨立監(jiān)管主體的職能與作用，構(gòu)建大財政監(jiān)督體制，形成監(jiān)管合力。其中，各級人大的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在對PPP項目預(yù)算、決算安排的監(jiān)督與審查上；各級財政部門是PPP項目建設(shè)和運營的主管機(jī)關(guān)，財政監(jiān)督覆蓋到PPP項目全生命周期的各個環(huán)節(jié)；各級審計部門的監(jiān)督，主要是審核PPP項目建設(shè)和運營的真實性、合法性；紀(jì)檢監(jiān)察部門主要監(jiān)督PPP項目建設(shè)運營中的黨風(fēng)廉政建設(shè)問題，以及公務(wù)員行為的合法性問題；新聞媒體通過對PPP項目建設(shè)和運營中存在問題的及時曝光和披露，發(fā)揮其監(jiān)督功能；社會公眾的監(jiān)督作用，主要體現(xiàn)為對項目運行的滿意程度表達(dá)。因此，上述各監(jiān)督主體之間需要明晰權(quán)責(zé)，相互配合與協(xié)調(diào)，以共同完成監(jiān)督任務(wù)。

（三）改進(jìn)監(jiān)督技術(shù)，提高監(jiān)督質(zhì)量

由于PPP項目涉及利益主體眾多、投資額大、經(jīng)營期限長、交易復(fù)雜、風(fēng)險高，因而在財政監(jiān)督過程中，需要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段和方法，改進(jìn)監(jiān)督技術(shù)，提高監(jiān)督效果，保障財政監(jiān)督質(zhì)量，維護(hù)公共利益。其重點領(lǐng)域包括，在項目甄別和論證階段，改進(jìn)物有所值評估技術(shù)，完善項目選擇過程中項目可行性的定性與定量分析，及時淘汰不合格項目；在項目采購階段，通過信息技術(shù)監(jiān)管采購過程，預(yù)防和糾正各種違法違紀(jì)行為，選擇優(yōu)質(zhì)的合作者。精心編制風(fēng)險矩陣，在公私部門之間合理分配項目風(fēng)險，為項目合同的監(jiān)管奠定良好的基礎(chǔ)；在項目運營階段，建立財政風(fēng)險評估模型，及時預(yù)測、監(jiān)管PPP項目價格調(diào)整、財政補(bǔ)貼增減等重大事項，促進(jìn)PPP項目穩(wěn)健運營，為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

（四）科學(xué)設(shè)計監(jiān)督流程，實施全生命周期監(jiān)督

PPP項目的全生命周期包括項目論證、項目采購、項目建設(shè)、項目運營和項目終結(jié)五個階段。財政監(jiān)督需要貫徹到項目的全過程，即全生命周期監(jiān)督。為了降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效果，在每一階段需要建立科學(xué)的監(jiān)督流程與制度。如在項目運營階段，通過項目公司財務(wù)報表審閱、財政補(bǔ)貼支付審核、服務(wù)定價定期評估機(jī)制、重大事項通報等監(jiān)督流程，建立規(guī)范的管理制度，及時掌握項目公私生產(chǎn)經(jīng)營狀況，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時監(jiān)督解決，保證PPP項目健康運行，維護(hù)公私雙方合法權(quán)益?！?/p>

（本文為國家社會科學(xué)基金一般項目“公私合作特許經(jīng)營項目全生命周期財政風(fēng)險監(jiān)管技術(shù)研究”、教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究”〈批準(zhǔn)號：13YJA630101〉、中央財經(jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題和中財-鵬元地方財政投融資研究所2014年度課題的階段性研究成果）

(作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)中財-鵬元地方財政投融資研究所）

1.財政部政府和社會資本合作中心.2014.新興市場PPP指南[M].北京：中國商務(wù)出版社。

2.賈康、孫潔.2009.公私伙伴關(guān)系模式的特征與職能[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，8。

3.李紅娟.2014.財政支持PPP模式動因與路徑探析[J].地方財政研究，9。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>