●江慶 徐楊

新《預(yù)算法》實(shí)施回顧與落實(shí)建議

●江慶 徐楊

新《預(yù)算法》彌補(bǔ)了舊《預(yù)算法》的部分不足，提升了國(guó)家財(cái)政預(yù)算的法治水平，為國(guó)家建立規(guī)范透明的預(yù)算制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在頒布實(shí)施的這一年多時(shí)間里，新《預(yù)算法》取得了一定的成效，但還存在著不少問(wèn)題。本文基于新《預(yù)算法》這一年的實(shí)施情況，全面梳理其實(shí)施進(jìn)展和存在的問(wèn)題，并據(jù)此提出了進(jìn)一步落實(shí)新《預(yù)算法》的幾點(diǎn)建議。

新《預(yù)算法》 回顧 建議

新《預(yù)算法》總結(jié)了財(cái)稅改革二十年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在立法宗旨、預(yù)算和決算原則等方面有了很大的突破，在諸多方面也取得了創(chuàng)新，如充實(shí)了全口徑預(yù)決算體系、規(guī)范了轉(zhuǎn)移支付的制度、健全了地方政府債務(wù)管理制度、加大了預(yù)算公開(kāi)的透明度等，同時(shí)對(duì)以往不夠完善的方面加大了調(diào)整力度，如預(yù)決算編制更加科學(xué)、監(jiān)督及其法律責(zé)任更加具體到位等。新《預(yù)算法》從2015年1月1日起正式施行，至今已有一年多，回顧這一年來(lái)新《預(yù)算法》實(shí)施取得的成效和存在的問(wèn)題很有必要。

一、新《預(yù)算法》取得的突破

《預(yù)算法》被譽(yù)為一國(guó)的“經(jīng)濟(jì)憲法”，其重要性不言而喻，2015年開(kāi)始實(shí)行的新《預(yù)算法》相比舊《預(yù)算法》有很大的突破，具體體現(xiàn)在：

（一）對(duì)政府預(yù)算行為管理更加全面和法治化

新《預(yù)算法》實(shí)施之前僅有一般公共財(cái)政預(yù)算被列入政府預(yù)算，其他類似政府基金等預(yù)算都不列入其內(nèi)。而如今，新《預(yù)算法》規(guī)定除了一般公共預(yù)算以外，還有政府性基金預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算這三種預(yù)算也要列入預(yù)算之內(nèi)。要求國(guó)家所有的收入和支出都要納入預(yù)算之中，各部門(mén)未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意支出。除此之外，舊《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有相關(guān)的規(guī)則，導(dǎo)致出現(xiàn)資金使用不科學(xué)等問(wèn)題。新《預(yù)算法》對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了首次規(guī)定，這不僅完善了分稅制、優(yōu)化了轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，還提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性，凸顯出我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公平性和公開(kāi)性，對(duì)社會(huì)上一些不良風(fēng)氣（如“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象）將會(huì)起到很好的遏制作用，更加有利于避免中央對(duì)地方的不恰當(dāng)干預(yù)，對(duì)我國(guó)縮小各地區(qū)差距、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化起到了重要作用。

（二）政府預(yù)算信息公開(kāi)性和透明性得到提高

新《預(yù)算法》的公開(kāi)和透明性具體表現(xiàn)在不僅要求政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開(kāi)到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，還要求“按經(jīng)濟(jì)分類公開(kāi)政府預(yù)決算和部門(mén)預(yù)決算”，以使廣大人民群眾能夠真正了解財(cái)政資金的去向。一直以來(lái)，我國(guó)財(cái)政不夠透明，有關(guān)預(yù)算資金的分配和使用都被視作機(jī)密，公眾對(duì)此沒(méi)有知情權(quán)。隨著市場(chǎng)化和法治化建設(shè)的推進(jìn)，公眾對(duì)政府公共資源分配要求越來(lái)越公開(kāi)透明，順應(yīng)公眾的呼聲和利益關(guān)切，推動(dòng)政府財(cái)政預(yù)算公開(kāi)透明是建立社會(huì)主義民主法治國(guó)家的必然要求。而新《預(yù)算法》中對(duì)規(guī)范、透明的預(yù)算制度的強(qiáng)烈號(hào)召順應(yīng)了這一趨勢(shì)，給我國(guó)建立預(yù)決算公開(kāi)制度指明了方向和目標(biāo)。所謂的公開(kāi)不只是預(yù)算草案的公開(kāi)，而是整個(gè)財(cái)政運(yùn)行過(guò)程的公開(kāi)；不限于政府層面的公開(kāi)，而是各級(jí)政府及各部門(mén)全方位的公開(kāi)。通過(guò)這種全過(guò)程、全方位的預(yù)算公開(kāi)，讓政府所有預(yù)算收支都能暴露在陽(yáng)光之下。

（三）新《預(yù)算法》更具權(quán)威性和科學(xué)性

新《預(yù)算法》開(kāi)宗明義強(qiáng)調(diào)了立法宗旨，指出了新《預(yù)算法》制定的依據(jù)和作用所在。這不僅彰顯了新《預(yù)算法》權(quán)威性，也突出了其科學(xué)性。《預(yù)算法》的作用發(fā)生了根本性的變化，一度成為規(guī)范和管理政府的一種法律法規(guī)，剝奪了政府的主體性，厘清了政府的職責(zé)?！额A(yù)算法》本身也成為規(guī)范政府財(cái)政行為的重要手段。這種轉(zhuǎn)變正與公共財(cái)政的理念相呼應(yīng)。新《預(yù)算法》對(duì)政府進(jìn)行的部分調(diào)整就是為了更好地處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，保證政府和市場(chǎng)各司其職，充分發(fā)揮好市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。

新《預(yù)算法》的權(quán)威性還體現(xiàn)在法律責(zé)任的規(guī)定。舊《預(yù)算法》對(duì)違法行為沒(méi)有明確具體的規(guī)定，處罰模糊，比如超收超支、擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)款以及將不應(yīng)納入支出的條款納入到預(yù)算當(dāng)中，可適當(dāng)處分，也就是警告或者記過(guò)，這對(duì)于違法人員實(shí)際上沒(méi)有什么震懾力。而舊《預(yù)算法》實(shí)施20年來(lái)的情況也表明，即使違法了，相關(guān)單位和地方并沒(méi)有受到應(yīng)有的懲處，預(yù)算軟約束一直是我國(guó)預(yù)算制度的最大弊端。針對(duì)這一現(xiàn)象，新《預(yù)算法》指出，若相關(guān)政府單位違反了規(guī)定，不僅要責(zé)令其改正和加以處罰，情節(jié)較嚴(yán)重以至于觸犯法律的，還要依法追究其刑事責(zé)任，并對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人也規(guī)定了具體的法律責(zé)任。

新《預(yù)算法》的科學(xué)性在預(yù)決算編制方面也有了很好的體現(xiàn)。新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算收入和支出的數(shù)據(jù)要求準(zhǔn)確，對(duì)預(yù)算的編制程序和方法也有了嚴(yán)格的規(guī)定，同時(shí)對(duì)資金分配和安排以及數(shù)字指標(biāo)等方面也有了較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?，進(jìn)而確保其穩(wěn)妥可靠。與舊《預(yù)算法》相比，突出了預(yù)算編制需要考慮預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，細(xì)化了預(yù)算編制的科目要求。新《預(yù)算法》的科學(xué)性還體現(xiàn)在建立了跨年度預(yù)算平衡制度，主要是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化和國(guó)家宏觀調(diào)控的需要。這為今后履行中期財(cái)政規(guī)劃管理和編制三年滾動(dòng)財(cái)政布局奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)可以從客觀上防止預(yù)算執(zhí)行“順周期”問(wèn)題，有助于抑制在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)冷時(shí)出現(xiàn)的征收“過(guò)頭稅”和經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)出現(xiàn)的“藏富于民”的現(xiàn)象?？傊?，這一機(jī)制的建立有助于預(yù)算控制方式的合理化與科學(xué)化。

（四）對(duì)待地方政府債務(wù)更具嚴(yán)謹(jǐn)性和開(kāi)放性

原法規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這一條款隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的主體，地方各級(jí)政府常被資金所困擾，由此可見(jiàn)，這條法律已經(jīng)沒(méi)有太多的意義。近年來(lái)，各級(jí)地方政府各顯神通地進(jìn)行舉債融資，而且已經(jīng)形成了大規(guī)模的地方政府債務(wù)，舊《預(yù)算法》實(shí)際沒(méi)有起到約束這一行為的作用。而諸多債務(wù)也沒(méi)有被納入預(yù)算之中，逃避了中央及地方政府對(duì)其的監(jiān)督和管理，具有很大的隱患。與其禁止，不如公開(kāi)與規(guī)范，因此，為了規(guī)范地方性債務(wù)管理，在原法的基礎(chǔ)上，新《預(yù)算法》作出了相應(yīng)的改動(dòng)和規(guī)定，在允許地方各級(jí)政府進(jìn)行舉債的同時(shí)，又給了一定的限制條件。這既解決了地方各級(jí)政府舉債的難題，也滿足了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（五）法治化了預(yù)算審查體系的整體框架

《預(yù)算法》的執(zhí)行效果很大程度上取決于政府預(yù)決算審查制度是否健全，新《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，形成了一個(gè)系統(tǒng)的、全方位的審查體系；并且對(duì)各個(gè)審查主體都做到分工明確、職責(zé)清晰。除此之外，還對(duì)相關(guān)的內(nèi)容作了明確的界定，保證預(yù)算審查的方向明確，便于審查的開(kāi)展，同時(shí)也便于政府各部門(mén)監(jiān)督和檢查。

二、新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)取得的進(jìn)展

一年來(lái)，為配合新《預(yù)算法》的實(shí)施，政府相關(guān)部門(mén)做了大量工作，并取得了以下進(jìn)展：

（一）強(qiáng)化了監(jiān)督，使政府預(yù)算更加公開(kāi)透明

各級(jí)人大常委會(huì)屢次到財(cái)政局、審計(jì)局調(diào)研，提出建議意見(jiàn)，并且逐步從去年開(kāi)始分批組織人大常委會(huì)組成人員和各級(jí)政府、財(cái)政、審計(jì)部門(mén)相關(guān)人員參加新《預(yù)算法》培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，并針對(duì)監(jiān)督深度不夠、政府債務(wù)未列入全面監(jiān)督、預(yù)算管理體制不完善、預(yù)算公開(kāi)透明不夠等問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真的研究和討論。經(jīng)過(guò)這一年的努力，預(yù)算透明度有所加強(qiáng)，各級(jí)政府對(duì)一些敏感的支出（如政府采購(gòu)、“三公”經(jīng)費(fèi)等）信息加強(qiáng)了披露。

（二）預(yù)算范圍得到了擴(kuò)大

實(shí)施一周年后，盡管離全口徑預(yù)算管理的目標(biāo)還遠(yuǎn)，但相比過(guò)去預(yù)算范圍得到了擴(kuò)大。以2016年兩會(huì)上財(cái)政部提交的相關(guān)預(yù)決算草案為例，相比過(guò)去的年份預(yù)決算草案，“今年在全口徑的預(yù)算編制方面，取得了較大進(jìn)展；在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，財(cái)政部不僅提供了項(xiàng)目預(yù)算，也同時(shí)提交了地區(qū)預(yù)算草案。而且，在人代會(huì)之前提請(qǐng)財(cái)經(jīng)預(yù)算審查時(shí)，有關(guān)部門(mén)還提交了中央公共投資項(xiàng)目預(yù)算?！?/p>

（三）各種預(yù)算的統(tǒng)籌力度得到加大

自2015年起，11項(xiàng)政府性基金被轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算，其中包括地方教育附加等；同時(shí)在政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)中，把超過(guò)30%以上的部分全部調(diào)入一般公共預(yù)算。

（四）跨年度預(yù)算平衡機(jī)制已初步建立

由新《預(yù)算法》規(guī)定可知，審核年度預(yù)算時(shí)，重點(diǎn)由原來(lái)的收支平衡轉(zhuǎn)移到支出政策上。同時(shí)，國(guó)家為了使財(cái)政持續(xù)下去，建立了跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制，與此同時(shí)，也實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。國(guó)家財(cái)政去年8月基本完成2016—2018年部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃的相關(guān)準(zhǔn)備工作，同時(shí)，一些省級(jí)地方政府正往這個(gè)方向發(fā)展，這實(shí)際上正呼應(yīng)了新《預(yù)算法》建立跨年度平衡機(jī)制的要求。

（五）轉(zhuǎn)移支付制度得以改革

一般性轉(zhuǎn)移支付的比例有所提高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付受到嚴(yán)格控制，加強(qiáng)對(duì)一些革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度。2015年中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目減少至100個(gè)左右，爭(zhēng)取到2020年一般性轉(zhuǎn)移支付的比例達(dá)到60%以上，同時(shí)，革命老區(qū)、民族和邊境偏遠(yuǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)12.1%。

（六）地方債管理得到規(guī)范

成像面前后位置，光柵像平面模糊，其光強(qiáng)分布Id(x,y;di)可由光柵在像平面的光強(qiáng)分布I0x(x,y)與位置di處的系統(tǒng)點(diǎn)擴(kuò)散函數(shù)h(x,y,di)的卷積得到，表示為

各級(jí)政府全面清理了政府性存量債務(wù)，對(duì)存量資金進(jìn)行清理盤(pán)活，順利推進(jìn)地方性政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)。將收回閑置沉淀資金統(tǒng)籌用于扶貧、教育和科技方面。

三、新《預(yù)算法》貫徹實(shí)施中存在的問(wèn)題

新《預(yù)算法》較舊《預(yù)算法》已經(jīng)有了很大的改進(jìn)，但由于其原來(lái)的基礎(chǔ)比較薄弱，還存在一定的不足。在具體執(zhí)行的這一年之中，由于缺乏相應(yīng)配套制度環(huán)境，全面推進(jìn)新《預(yù)算法》實(shí)施需要打破原有利益格局，因此，在實(shí)施過(guò)程中仍然存在不少問(wèn)題。

（一）落實(shí)新《預(yù)算法》條款需要配套操作細(xì)則

縱觀新《預(yù)算法》全文可以看出，《預(yù)算法》只是一些框架性的條款，這些條例的實(shí)施都需要具體的操作細(xì)則，這些細(xì)則實(shí)際上就是《預(yù)算法》的詳細(xì)操作手冊(cè)，沒(méi)有操作手冊(cè)，新《預(yù)算法》規(guī)定的條款在實(shí)際工作中就難以落實(shí)。在“營(yíng)改增”實(shí)施之后，中央和地方如何分享，隨著2016年5月1日“營(yíng)改增”全面實(shí)行，這項(xiàng)工作亟待解決，否則可能導(dǎo)致地方財(cái)政困難。地方政府在執(zhí)行預(yù)算中會(huì)“等米下鍋”，采取有多少錢(qián)辦多少事的方式，有時(shí)年初預(yù)算放不下等到年中有錢(qián)再做項(xiàng)目。因此，這種預(yù)算編制的形式往往大于內(nèi)容，資金不到位，項(xiàng)目就執(zhí)行不了，與新《預(yù)算法》中要求的必須有預(yù)算才能支出相違背。

（二）債務(wù)全口徑管理

按新《預(yù)算法》的要求，地方政府債務(wù)要分類納入預(yù)算，比如“去年發(fā)行的1000億專項(xiàng)債券，是歸到了政府性基金中來(lái)償還的，并沒(méi)有放到債務(wù)里面，使債務(wù)本身又不明晰了”。此外，“所有的或有債務(wù)都沒(méi)有納入，還有政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及國(guó)有企業(yè)借的、投融資平臺(tái)借的，政府性基金借的等等”（尹中卿，2016）。因此，未來(lái)，全國(guó)人大以及各級(jí)人大應(yīng)該監(jiān)督各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)的債務(wù)管理，全口徑管理各地方政府的債務(wù)，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模依然很高

盡管專項(xiàng)專治，一般轉(zhuǎn)移支付的比重有所增加，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量也減少了將近一百項(xiàng)，但目前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重還是比較多。原來(lái)是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般轉(zhuǎn)移支付各占一半，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般對(duì)應(yīng)的都是項(xiàng)目，（審批權(quán)）分散在各個(gè)部委手中，所以導(dǎo)致了“跑部錢(qián)進(jìn)”、資金分散化碎片化等問(wèn)題，甚至容易出現(xiàn)腐敗和浪費(fèi)。所以《預(yù)算法》要求競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都要清理、整治合并，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。

（四）部門(mén)預(yù)算

“2015年全國(guó)人代會(huì)審查的預(yù)算，部門(mén)預(yù)算是98個(gè)部門(mén)，可實(shí)際上中央預(yù)算部門(mén)和單位是156個(gè)，也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)有40%的部門(mén)（60多個(gè)部門(mén)），60%的資金并沒(méi)有提請(qǐng)人大審查。”“《預(yù)算法》要求，所有的部門(mén)都要編制部門(mén)預(yù)算、都要提請(qǐng)人大審查，在這方面我們做得還是不夠的?！保ㄒ星?，2016）

（五）違反《預(yù)算法》追責(zé)

“《預(yù)算法》過(guò)去實(shí)施二十年，沒(méi)有一個(gè)地方或者單位，因?yàn)檫`反《預(yù)算法》受到了處理，導(dǎo)致《預(yù)算法》成了軟法。新《預(yù)算法》強(qiáng)化了法律責(zé)任，規(guī)定對(duì)于違反《預(yù)算法》的單位，單位的負(fù)責(zé)人以及直接責(zé)任人員要受到處理”，新《預(yù)算法》盡管規(guī)定了這些違法責(zé)任，“可實(shí)施一年多來(lái)，法律責(zé)任追責(zé)這方面還是亟待加強(qiáng)，一些該被追責(zé)的單位和人員沒(méi)有受到處理，例如法律規(guī)定不準(zhǔn)違規(guī)擔(dān)保，還有單位和干部違規(guī)擔(dān)保，而且沒(méi)有受到處理”。（尹中卿，2016）

（六）人大對(duì)于預(yù)算編制與執(zhí)行的審查和監(jiān)督缺乏主動(dòng)性

新《預(yù)算法》對(duì)人大行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定顯得不夠清晰，具體的實(shí)行方式和內(nèi)容也沒(méi)有相關(guān)的法律制度來(lái)明確。除此之外，導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因還包括以下幾點(diǎn)：一是人大對(duì)預(yù)算信息的接受和處理能力不夠。除了政府的預(yù)算報(bào)告之外，人大幾乎沒(méi)有其他的渠道來(lái)了解更多的預(yù)算信息。政府是預(yù)算信息的編制和執(zhí)行者，人大只是一個(gè)被動(dòng)接收者，若政府有意隱藏或者選擇性提供信息，人大很難第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)。二是專業(yè)人員不足。政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督審查需要具備極強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)的工作人員，這不光需要具備專業(yè)技能外，還要有一定的政府工作經(jīng)驗(yàn)。三是人大審查預(yù)算方式較落后，只是局限在聽(tīng)取報(bào)告和審議報(bào)告上，沒(méi)有與當(dāng)今經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)以改進(jìn)審查和監(jiān)督的方式方法。

（七）法律條款彈性較大，約束力缺乏

《預(yù)算法》全面貫徹實(shí)施必須依賴于整個(gè)國(guó)家法律體系和法治環(huán)境，因此，《預(yù)算法》全面實(shí)施有賴于相關(guān)配套法律體系，如依靠憲法以及其他財(cái)政立法。筆者認(rèn)為，《預(yù)算法》的相關(guān)原則，如財(cái)政預(yù)算公開(kāi)應(yīng)該作為準(zhǔn)則在《憲法》中明文規(guī)定，而中央和地方之間的預(yù)算管理體制，興許能夠通過(guò)政府間財(cái)政關(guān)系相關(guān)法律來(lái)規(guī)范。

在預(yù)算法律責(zé)任方面，新《預(yù)算法》相對(duì)舊法來(lái)說(shuō)有所改進(jìn)和完善，但是還是存在諸多缺陷：一是違法行為類型不夠全面，新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算審批、預(yù)算監(jiān)督中的相關(guān)違法行為沒(méi)有涉及。這有失偏頗，最終預(yù)算法律責(zé)任制度將難以貫串其中發(fā)揮其作用。二是責(zé)任形式不夠完整。新《預(yù)算法》新增了刑事責(zé)任的規(guī)定，加大了處罰力度，是一種進(jìn)步，但是缺乏經(jīng)濟(jì)責(zé)任，故責(zé)任形式仍然不夠完備。三是責(zé)任追究機(jī)制不夠健全。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，違法行為的追究是上級(jí)對(duì)下級(jí)給予行政處分，由此可見(jiàn)違法主體和追究主體都是行政機(jī)關(guān)，這就出現(xiàn)了“自己人審查自己人”的現(xiàn)象，這種追責(zé)可能最后會(huì)不了了之。

（八）預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中收支調(diào)整制度不夠完善

新《預(yù)算法》規(guī)定各級(jí)政府預(yù)算收支的調(diào)整要經(jīng)過(guò)同級(jí)人大的批準(zhǔn)才能夠?qū)嵤亲鳛榭h級(jí)以下政府的收支調(diào)整往往都是發(fā)生后才申請(qǐng)上報(bào)的，這表明預(yù)算調(diào)整缺乏強(qiáng)制性約束。追加支出部分在上報(bào)人大審批的過(guò)程中，各種程序較多，經(jīng)歷的周期過(guò)長(zhǎng)，要是追加項(xiàng)目過(guò)多的話，立項(xiàng)的時(shí)效性將大受影響。

四、進(jìn)一步落實(shí)新《預(yù)算法》的建議

新《預(yù)算法》從修訂出臺(tái)到這一年的貫徹實(shí)施中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題體現(xiàn)了預(yù)算改革難度所在。預(yù)算改革并不是哪一個(gè)部門(mén)的事，而是需要各相關(guān)部門(mén)和個(gè)人的共同努力。這就使得新《預(yù)算法》的貫徹實(shí)施有更為嚴(yán)格的要求。新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施只是我國(guó)預(yù)算法治化進(jìn)程的第一步，要建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度，需要總結(jié)實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題。為全面落實(shí)新《預(yù)算法》，筆者建議：

第一，全國(guó)人大及國(guó)務(wù)院所屬有關(guān)部門(mén)要盡快出臺(tái)貫徹實(shí)施新《預(yù)算法》的執(zhí)行細(xì)則，并且在一定的時(shí)間內(nèi)明確各地方縣市的具體操作，逐步落實(shí)新《預(yù)算法》。

第二，加強(qiáng)預(yù)算立法的配套法律工作，明確具體的法律責(zé)任。比如人大及其常委會(huì)決定預(yù)算程序制度的設(shè)計(jì)和一些關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而不是由行政部門(mén)另行制定，否則會(huì)導(dǎo)致一些不規(guī)范或者違法行為的出現(xiàn)?，F(xiàn)有《預(yù)算法》已有規(guī)定的，要絕對(duì)恪守《預(yù)算法》的規(guī)定，不能相違背。同時(shí)還要完善預(yù)算法律責(zé)任，合理地拓寬違法行為的種類、增加責(zé)任形式和健全責(zé)任追究機(jī)制。

第三，從實(shí)際出發(fā)，制定科學(xué)合理的指標(biāo)考核體系。根據(jù)地方實(shí)際情況，積極聽(tīng)取廣大基層意見(jiàn)，根據(jù)全國(guó)各地區(qū)具體情況有所區(qū)別，按照實(shí)事求是的原則制定相應(yīng)的指標(biāo)體系。

第四，保證預(yù)算的穩(wěn)定和公開(kāi)，健全相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制。做到分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)任到人；對(duì)單位內(nèi)部的保密機(jī)制和審查工作要進(jìn)一步完善和規(guī)范，并且對(duì)審查責(zé)任要落實(shí)到位；建議要定期實(shí)施檢查，細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容，擴(kuò)大監(jiān)督范圍；對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)《預(yù)算法》宣傳培訓(xùn)，要讓地方政府領(lǐng)導(dǎo)明白新《預(yù)算法》是政府經(jīng)濟(jì)行為的高壓線，決不能違背。

第五，強(qiáng)化違法的事后追責(zé)處罰，硬化預(yù)算約束?！额A(yù)算法》能否得到全面落實(shí)，關(guān)鍵在于建立事后懲罰機(jī)制，如果沒(méi)有懲罰機(jī)制，就和過(guò)去20年一樣，預(yù)算軟約束問(wèn)題依然難以解決。硬化預(yù)算約束，必須讓違反《預(yù)算法》相關(guān)主體承擔(dān)責(zé)任，懲罰違法主體。

五、結(jié)語(yǔ)

新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施是我國(guó)財(cái)稅改革史上的重要邁步，但是在貫徹和落實(shí)上也確實(shí)存在很大的問(wèn)題和難度。未來(lái)的目標(biāo)已經(jīng)明確，關(guān)鍵在于落實(shí)。這一年來(lái)預(yù)算改革取得了相應(yīng)的成績(jī)，但是離目標(biāo)還有較大的距離。預(yù)算改革過(guò)程中所牽涉的利益問(wèn)題會(huì)使改革更加復(fù)雜，所以新《預(yù)算法》的施行也顯得愈加困難，這不僅需要配套的法規(guī)、規(guī)章，還需要大量的人力、物力和財(cái)力。不僅要做好新法的學(xué)習(xí)普及工作，還要做好新法實(shí)施與各項(xiàng)財(cái)稅改革的協(xié)調(diào)工作。

只有在實(shí)施中不斷完善各種制度，在實(shí)施中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。這樣才能真正建立起“取之于民，用之于民”現(xiàn)代財(cái)政制度?！?/p>

（本文系教育部人文社科基金資助項(xiàng)目〈12YJCZH082〉，安徽大學(xué)“生活中的財(cái)政學(xué)”精品素質(zhì)教育課程資助項(xiàng)目）

（作者單位：安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

1.劉莉莉.2015.新《預(yù)算法》實(shí)施若干問(wèn)題思考[J].金融會(huì)計(jì)，1。

2.閆婷、王嘉.2016.新《預(yù)算法》貫徹實(shí)施中存在的主要問(wèn)題及建議[J].新經(jīng)濟(jì)，2。

3.喬欣.2016.新《預(yù)算法》實(shí)施一周年記[J].新理財(cái),1。

4.尉欣.2016.貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》深入推進(jìn)依法理財(cái)[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，1。

5.劉玉榮、楊建國(guó).用新《預(yù)算法》扎緊政府“錢(qián)袋子”[N].閩西日?qǐng)?bào),2015-12-05(002)。

6.尹中卿.新《預(yù)算法》法律追責(zé)方面亟待加強(qiáng).新京報(bào)，2016-3-9。

7.江蘇省蘇州市財(cái)政局監(jiān)督檢查處.2016.適應(yīng)新《預(yù)算法》的財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展研究[J].財(cái)政監(jiān)督，4。