■張琪 孫玉偉

關(guān)于殘疾兒童基本康復(fù)服務(wù)與補(bǔ)貼制度的幾點(diǎn)思考

■張琪 孫玉偉

我國(guó)殘疾兒童康復(fù)工作已取得長(zhǎng)足發(fā)展，為推動(dòng)從全國(guó)層面出臺(tái)殘疾兒童康復(fù)補(bǔ)貼制度，本文依據(jù)北京、山東、江蘇、浙江、廣東等地已出臺(tái)的相關(guān)政策，從制度性質(zhì)與定位、康復(fù)內(nèi)容與補(bǔ)貼、康復(fù)對(duì)象與機(jī)構(gòu)三方面進(jìn)行思考，總結(jié)各地制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為制定科學(xué)、可持續(xù)的殘疾兒童康復(fù)補(bǔ)貼制度提供參考。

殘疾兒童；康復(fù)補(bǔ)貼；制度建設(shè)

隨著我國(guó)殘疾人康復(fù)事業(yè)的整體推進(jìn)，“兒童優(yōu)先”的理念在康復(fù)政策和項(xiàng)目上得到落實(shí)。2009年中國(guó)殘聯(lián)與財(cái)政部共同實(shí)施“貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項(xiàng)目”，在18個(gè)省開展實(shí)施了全省殘疾兒童救助行動(dòng)，北京市、山東省、江蘇省、浙江省和廣東省等初步建立了殘疾兒童康復(fù)補(bǔ)貼制度，殘疾兒童康復(fù)工作從項(xiàng)目推動(dòng)向制度建設(shè)發(fā)展，“十二五”期間，累計(jì)救助包括孤殘兒童在內(nèi)的各類殘疾兒童約40萬(wàn)人次。

目前我國(guó)約有0～6歲殘疾兒童167.8萬(wàn)名，且每年新增0～6歲殘疾兒童19.9萬(wàn)名。在各地殘疾兒童康復(fù)項(xiàng)目、康復(fù)行動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，從國(guó)家層面出臺(tái)針對(duì)殘疾兒童康復(fù)的專項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)從地區(qū)到全國(guó)、從項(xiàng)目推動(dòng)到制度建設(shè)的轉(zhuǎn)變顯得十分必要。因此，及時(shí)總結(jié)各地制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題，為全國(guó)層面的專項(xiàng)制度設(shè)計(jì)提供幫助，這是本文的研究主題和目的。

1 對(duì)制度性質(zhì)與定位的思考

1.1 制度本質(zhì)應(yīng)為福利性質(zhì)

制度名稱源于特定政策目標(biāo)，也反映了制度性質(zhì)。從收集到的各地殘疾兒童康復(fù)補(bǔ)貼的政策文件來(lái)看，在殘疾兒童康復(fù)的目標(biāo)下，制度名稱并不完全一致。如北京市稱之為《殘疾兒童少年康復(fù)服務(wù)辦法》、山東省稱之為《0～6歲殘疾兒童搶救性康復(fù)救助實(shí)施辦法》、江蘇省稱之為《殘疾兒童基本康復(fù)項(xiàng)目免費(fèi)服務(wù)實(shí)施辦法》、浙江省稱之為《殘疾兒童基本康復(fù)服務(wù)與補(bǔ)貼制度實(shí)施辦法》、廣東省稱之為《殘疾兒童康復(fù)救助實(shí)施辦法》等。

從制度名稱的性質(zhì)看，有康復(fù)救助、康復(fù)服務(wù)和康復(fù)補(bǔ)貼三種提法。從社會(huì)保障發(fā)展的一般規(guī)律來(lái)分析，社會(huì)救助是一個(gè)托底線、救急難的制度，其目的是保障陷入生存危機(jī)的人員能夠獲得必要的救助，因此其救助對(duì)象一般限定為貧困人員、三無(wú)人員以及受災(zāi)人員。而廣東和山東省的制度救助對(duì)象，主要限定在有康復(fù)服務(wù)適應(yīng)指征的殘疾兒童，是在康復(fù)需求面前的普適性政策，山東省政策也僅在持續(xù)性的康復(fù)訓(xùn)練項(xiàng)目上限定了經(jīng)濟(jì)制約條件?？梢?jiàn)，定性為康復(fù)救助制度的救助對(duì)象與常規(guī)的社會(huì)救助對(duì)象并不一致。

而關(guān)于服務(wù)與補(bǔ)貼，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高開始不斷被提及，無(wú)論是養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，還是殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度（困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼），均是有效緩解特殊人群實(shí)際困難的方法，屬于特殊人群的福利政策范疇。從社會(huì)福利的特點(diǎn)看，它既是一種服務(wù)政策和服務(wù)措施，能夠提高獲益者的享受；也是一種職責(zé)，是保護(hù)和延續(xù)有機(jī)體生命力的一種社會(huì)功能。殘疾兒童的康復(fù)服務(wù)與補(bǔ)貼制度，主要是通過(guò)提供康復(fù)服務(wù)，提高其社會(huì)功能，促進(jìn)其社會(huì)參與。因此，將制度定性為“福利”范疇，制度命名采用“服務(wù)與補(bǔ)貼”來(lái)描述更為準(zhǔn)確。

1.2 制度應(yīng)定位于“基本服務(wù)”

對(duì)于康復(fù)服務(wù)的具體定位，有的省份加上了“搶救性康復(fù)”、“基本康復(fù)”的限定，如浙江省和江蘇省在“康復(fù)服務(wù)”前均加上“基本”二字，山東省則沿用了“搶救性康復(fù)”的提法。我國(guó)殘疾兒童康復(fù)制度源于2009年實(shí)施的搶救性康復(fù)項(xiàng)目，凸顯了“救早、救小”的特點(diǎn)，抓住了殘疾兒童康復(fù)的最佳期限。但從項(xiàng)目推動(dòng)向制度變化過(guò)程中，作為一項(xiàng)人工設(shè)計(jì)、安排的殘疾兒童康復(fù)制度，除遵循康復(fù)自身的規(guī)律外，須從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局視角來(lái)進(jìn)行考量和制度定位。

當(dāng)前，我國(guó)正在大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，基本醫(yī)療和基本康復(fù)服務(wù)作為保障個(gè)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，是基本公共服務(wù)的重要組成部分[1]?；谖覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，建立“普遍性、基本性、差別性的社會(huì)福利制度”才是目前的最佳選擇[2]。因此，我們認(rèn)為，殘疾兒童康復(fù)補(bǔ)貼制度作為一項(xiàng)普惠性的、長(zhǎng)期性的社會(huì)福利制度，其制度定位應(yīng)更多地體現(xiàn)“基本康復(fù)”。

需要指出的是，基本康復(fù)服務(wù)并不等同于免費(fèi)康復(fù)服務(wù)?！懊赓M(fèi)”一詞不是隨便說(shuō)的，如果真的“免費(fèi)”了，每個(gè)人都想獲得最佳的康復(fù)服務(wù)，再多的資金和資源也滿足不了無(wú)限的需求。因此，政府可以提供的應(yīng)當(dāng)是基本康復(fù)服務(wù)。

2 對(duì)康復(fù)內(nèi)容與康復(fù)補(bǔ)貼的思考

2.1 國(guó)家應(yīng)建立康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目目錄

從康復(fù)服務(wù)內(nèi)容上看，目前各地所提供的康復(fù)服務(wù)內(nèi)容比較細(xì)致，基本上按照殘疾類別、康復(fù)技術(shù)等因素分類，同時(shí)考慮到成本、覆蓋等方面，明確規(guī)定了康復(fù)服務(wù)的具體內(nèi)容，目的是在低成本、廣覆蓋、低投入、高效益的基礎(chǔ)上，最大限度實(shí)現(xiàn)殘疾兒童的功能重建。

歸納各地主要的康復(fù)服務(wù)內(nèi)容，基本上可以分為三類：基本康復(fù)訓(xùn)練、康復(fù)手術(shù)和輔助器具適配。如針對(duì)聽(tīng)力殘疾、言語(yǔ)殘疾、智力殘疾、肢體殘疾和孤獨(dú)癥兒童的康復(fù)訓(xùn)練、評(píng)估等內(nèi)容，針對(duì)具有手術(shù)適應(yīng)指征的聽(tīng)力殘疾兒童的人工耳蝸植入手術(shù)、肢體殘疾兒童矯治手術(shù)，針對(duì)視力殘疾、聽(tīng)力殘疾、肢體殘疾兒童的助聽(tīng)器、助視器、輪椅、站立架、助行器等。廣東省還加入了支持性康復(fù)服務(wù)的內(nèi)容，包括提供專業(yè)社工服務(wù)、幫助獲取康復(fù)資源、創(chuàng)造平等參與機(jī)會(huì)等內(nèi)容，使康復(fù)服務(wù)的內(nèi)容更廣，但也存在不易評(píng)估的缺陷。

因此，從國(guó)家制度設(shè)計(jì)來(lái)看，對(duì)康復(fù)內(nèi)容的限定，應(yīng)本著“總體性、指引性”的原則，在借鑒各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從功能重建的視角，盡可能給出基本康復(fù)訓(xùn)練、康復(fù)手術(shù)、輔助器具適配三大類康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目名錄，讓各地基于財(cái)力和康復(fù)技術(shù)條件，自行選擇成本適當(dāng)、受益面廣的康復(fù)項(xiàng)目，自行選擇技術(shù)可靠、功能補(bǔ)償性高的康復(fù)項(xiàng)目，并且重視對(duì)殘疾兒童康復(fù)效果評(píng)估和效用監(jiān)測(cè)，確?？祻?fù)服務(wù)項(xiàng)目落實(shí)到位。

2.2 因地制宜設(shè)定適度的康復(fù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

康復(fù)補(bǔ)貼是康復(fù)制度建設(shè)的核心和重點(diǎn)，是關(guān)系到制度公平、效率與效果的關(guān)鍵因素。一般來(lái)說(shuō)，康復(fù)補(bǔ)貼與康復(fù)內(nèi)容、康復(fù)項(xiàng)目密切相關(guān)，但各地的財(cái)力狀況不一，康復(fù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也有很大的差異。如針對(duì)康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)，北京市規(guī)定接受日托式康復(fù)訓(xùn)練的殘疾兒童每人每年費(fèi)用總額不超過(guò)36000元，山東省為聽(tīng)力言語(yǔ)殘疾、智力殘疾和孤獨(dú)癥兒童每人每年補(bǔ)助訓(xùn)練費(fèi)12000元，浙江省為聽(tīng)力殘疾、言語(yǔ)殘疾、肢體殘疾、智力殘疾和孤獨(dú)癥兒童提供基本康復(fù)訓(xùn)練，每人每年補(bǔ)助最高24000元。

從補(bǔ)貼方式看，除現(xiàn)金規(guī)定外，還有實(shí)物類的補(bǔ)貼。以人工耳蝸植入手術(shù)為例，如果能在最佳時(shí)期安裝人工耳蝸并接受正規(guī)治療和康復(fù)訓(xùn)練，90%或以上的患兒都能正常上學(xué)和生活，效果很好。因此，對(duì)于這類效果好的手術(shù)和康復(fù)，按照實(shí)際費(fèi)用的多少，可給予一次性補(bǔ)貼（北京市），或者給予免費(fèi)配置基本型人工耳蝸1臺(tái)，手術(shù)費(fèi)補(bǔ)貼每人1.2萬(wàn)元（浙江?。宰畲笙薅缺Ｕ蠚埣矁和灰蚪?jīng)濟(jì)原因而失去功能重建的機(jī)會(huì)。

因此，從國(guó)家制度設(shè)計(jì)來(lái)看，制定康復(fù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循“保障基本、責(zé)任共擔(dān)、可持續(xù)性”的原則。立足國(guó)家、地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)與殘疾兒童的基本康復(fù)需求，堅(jiān)持適度補(bǔ)貼的原則，根據(jù)康復(fù)需求的輕重緩急以及康復(fù)效果，分殘疾類別和康復(fù)項(xiàng)目，采用現(xiàn)金、實(shí)物等適宜方式，設(shè)定康復(fù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

3 對(duì)康復(fù)對(duì)象與康復(fù)機(jī)構(gòu)的思考

3.1 0～6歲殘疾兒童康復(fù)應(yīng)作為重中之重

從康復(fù)對(duì)象上看，目前各地已出臺(tái)的制度均將0～6歲殘疾兒童納入康復(fù)范疇，個(gè)別地區(qū)在財(cái)力許可的范圍內(nèi)，還將7歲及以上兒童納入服務(wù)對(duì)象，如北京市將服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大到7～15歲享受城鄉(xiāng)最低生活保障或重度殘疾人生活補(bǔ)助家庭中的殘疾兒童，江蘇省將康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目惠及7～14歲肢體殘疾（腦癱）和孤獨(dú)癥兒童等。

從兒童的年齡限定看，目前最權(quán)威、也最為廣泛認(rèn)可的說(shuō)法是《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》提出的，兒童系指18歲以下的任何人，我國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查使用的殘疾兒童概念與此相同。因此，殘疾兒童年齡跨度應(yīng)該包含0～17周歲。

而各地在制度實(shí)踐中，除山東省在制度名稱上明確限定0～6歲外，多數(shù)地區(qū)以殘疾兒童為總范疇，再考慮康復(fù)技術(shù)的和康復(fù)效果的成熟程度，將0～6歲殘疾兒童的康復(fù)作為重中之重。在這一時(shí)期對(duì)殘疾兒童開展科學(xué)的康復(fù)，符合“早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早康復(fù)”的服務(wù)理念，能最大限度地補(bǔ)償兒童生理和心理上的缺陷，最大限度地發(fā)揮他們的潛能，為其將來(lái)入學(xué)、就業(yè)、融入社會(huì)創(chuàng)造條件。當(dāng)然，制度設(shè)計(jì)也應(yīng)該鼓勵(lì)各地根據(jù)自身的財(cái)政支付能力，綜合考慮康復(fù)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)情況與實(shí)際需求，適時(shí)適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大殘疾兒童的范圍。

3.2 應(yīng)加快康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)

康復(fù)服務(wù)的實(shí)施離不開康復(fù)機(jī)構(gòu)的支持。在山東省、江蘇省、浙江省和廣東省等地的制度文件中，均花費(fèi)一章的篇幅對(duì)定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)給予了高度重視和說(shuō)明，同時(shí)北京市和廣東省等地還專門出臺(tái)實(shí)施細(xì)則對(duì)康復(fù)機(jī)構(gòu)予以規(guī)范。如北京市于2008年出臺(tái)的《殘疾兒童康復(fù)救助定點(diǎn)機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)》，廣東省2012年出臺(tái)的《殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)范，評(píng)審方案及其評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的通知》，都對(duì)康復(fù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、管理規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量要求等進(jìn)行了明確規(guī)定，同時(shí)也提出了不同的要求。

按殘疾兒童的不同康復(fù)內(nèi)容，定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)主要分為三類，包括定點(diǎn)的康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和康復(fù)評(píng)估機(jī)構(gòu)。這三類機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)起基本康復(fù)訓(xùn)練、康復(fù)診斷與手術(shù)治療、鑒定與評(píng)估的重任。各地在對(duì)定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)的規(guī)定中都明確了定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)的基本要求，以及建立考核機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)管理。山東省和廣東省還對(duì)康復(fù)服務(wù)專業(yè)人員提出了要求。

上述做法，契合我國(guó)康復(fù)服務(wù)發(fā)展的基本現(xiàn)狀。盡管經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)體系和運(yùn)行機(jī)制日臻完善，但由于我國(guó)殘疾人康復(fù)工作起步較晚、基礎(chǔ)薄弱，還存在康復(fù)技術(shù)水平低、康復(fù)服務(wù)質(zhì)量有限，康復(fù)專業(yè)人員隊(duì)伍不穩(wěn)、專業(yè)性差，以及部分機(jī)構(gòu)謀利動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈等問(wèn)題，康復(fù)機(jī)構(gòu)和人才的現(xiàn)有狀況尚不能滿足社會(huì)對(duì)康復(fù)服務(wù)的需求。所以，我們一方面要建立基本康復(fù)補(bǔ)貼制度，另一方面要加快建設(shè)康復(fù)機(jī)構(gòu)和培養(yǎng)康復(fù)專業(yè)技術(shù)人才。

因此，從國(guó)家制度設(shè)計(jì)來(lái)看，同樣需要推動(dòng)康復(fù)機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，并進(jìn)一步規(guī)范定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和管理，規(guī)范定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理（如江蘇省明確規(guī)定了受助兒童綜合康復(fù)質(zhì)量指標(biāo)），建立評(píng)估機(jī)制與康復(fù)追蹤反饋機(jī)制。

通過(guò)對(duì)五個(gè)地區(qū)殘疾兒童康復(fù)補(bǔ)貼制度的分析，可以看出，從國(guó)家層面出臺(tái)統(tǒng)一的制度，是一個(gè)從實(shí)踐出發(fā)，借鑒各地經(jīng)驗(yàn)，不斷探索、總結(jié)、提升的過(guò)程。這一過(guò)程既需要把握明確的制度定位與政策目標(biāo)，也需要從各地的實(shí)際情況出發(fā)，制定普適性的綱領(lǐng)性的制度規(guī)范；既要立足于我國(guó)國(guó)情，合理確定康復(fù)服務(wù)對(duì)象，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)在對(duì)象認(rèn)定、補(bǔ)貼方式上嚴(yán)格把關(guān)，避免道德風(fēng)險(xiǎn)；既要大力促進(jìn)殘疾兒童康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，也要制定好準(zhǔn)入門檻，完善評(píng)估機(jī)制。只有這樣，才能更加科學(xué)地推動(dòng)殘疾兒童基本康復(fù)與補(bǔ)貼制度的進(jìn)步與發(fā)展。

[1]曹躍進(jìn).殘疾人基本康復(fù)服務(wù)均等化研究.殘疾人研究，2011(2):34-39.

[2]張琪.社會(huì)保障學(xué).北京：高等教育出版社，2016.

About the Basic Rehabilitation Service and Subsidy System for Disabled Children

ZHANG Qi, SUN Yu-wei

Disabled children rehabilitation work has achieved rapid development in our country.From the national level to promote a rehabilitation and subsidy system for disabled children, based on the relevant policies of Beijing, Shandong, Jiangsu, Zhejiang, Guangdong and other places have been introduced, we are thinking from the nature of the system and the orientation, content and subsidies, rehabilitation and institutions three aspects, summing up the experience of these provinces, aiming to develop a scientific and sustainable rehabilitation and subsidy system to provide the reference for the disabled children.

Disabled children; Rehabilitation and subsidy; System construction

C913.69

A

2095-0810(2016)24-0028-03

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100070

張琪 教授；研究方向：弱勢(shì)群體的就業(yè)與保障

孫玉偉 碩士在讀；研究方向：社會(huì)保障