■藺國相

完善財(cái)政支農(nóng)政策的思考與建議

■藺國相

近年來，黨中央不斷加大對“三農(nóng)”的投入力度，持續(xù)出臺一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。抓好強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)，是釋放農(nóng)業(yè)潛力、促進(jìn)農(nóng)民增收、穩(wěn)定大局的需要和必然。但總體來看，高臺縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后和農(nóng)民持續(xù)增收困難的狀況沒有發(fā)生根本改變，財(cái)政支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展還存在一些突出問題和矛盾。為此，應(yīng)著力轉(zhuǎn)變財(cái)政支農(nóng)觀念、完善農(nóng)業(yè)投入增長長效機(jī)制、創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制、健全財(cái)政支農(nóng)法律保障體系，加強(qiáng)管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)，確保農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

一、高臺縣財(cái)政支農(nóng)資金分配使用基本情況

歷年來縣財(cái)政支農(nóng)資金的預(yù)算分配都以全縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，在保障人員費(fèi)和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，對支農(nóng)資金的安排適當(dāng)予以傾斜，特別是對涉及民生保障、教育衛(wèi)生、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的重點(diǎn)支出都優(yōu)先予以保障。支農(nóng)資金每年均保持25%的增長幅度，均高于縣本級財(cái)政收入和支出的增長幅度，“三農(nóng)”支出占縣本級財(cái)政支出的比重每年也都有所提高，增長速度有逐年加快的趨勢。

2011-2013年，全縣共安排“三農(nóng)”專項(xiàng)資金18228萬元，其中：2011年4664萬元，2012年6178萬元，2013年7386萬元，分別比上年增長18.76%、32.46和19.55%，分別占本年度縣本級財(cái)政支出的15.04%、15.49%和16.35%。按支農(nóng)資金的類別劃分，其中：安排支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的資金17類共計(jì)4429萬元，占總支出的24.3%；安排對農(nóng)民直接補(bǔ)貼的資金7類共計(jì)2935萬元，占總支出的16.1%；安排支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的資金2類共計(jì)4130萬元，占總支出的22.66%；安排支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的資金23類共計(jì)6734萬元，總支出的36.94%。

二、財(cái)政支農(nóng)政策存在的困難和問題

當(dāng)前，落實(shí)財(cái)政支農(nóng)政策，加大財(cái)政支農(nóng)力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨著難得的歷史機(jī)遇。我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，黨中央把“三農(nóng)”工作作為全黨工作的重中之重，出臺了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，截至目前，中央已連續(xù)十一年聚焦“三農(nóng)”，出臺了十一個指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的中央1號文件?；拘纬闪宋覈r(nóng)村發(fā)展改革的政策框架。為完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了前所未有的歷史機(jī)遇。但從實(shí)際來看，支農(nóng)資金的管理和使用也暴露出一些問題，一定程度上影響了支農(nóng)資金的整體使用效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮。

（一）部分支農(nóng)政策不能適應(yīng)新形勢新要求

雖然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，需完善扶持政策，加大投入力度。但金融機(jī)構(gòu)出于自身長期運(yùn)營考慮，造成對支農(nóng)信貸門檻高，僅依靠農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的積累，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)很難形成良性循環(huán)。農(nóng)村“一事一議”操作難、標(biāo)準(zhǔn)低，議而不決，難以達(dá)成共識，興辦農(nóng)村公益事業(yè)困難重重。財(cái)政補(bǔ)貼資金項(xiàng)目分散、名目繁多、資金量小，涉及部門多，發(fā)放工作量大，行政成本高。涉農(nóng)資金整合力度不大，資金使用分散，整體效益不高。

（二）支農(nóng)資金管理相對滯后

目前，直接補(bǔ)貼一般只與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策掛鉤，而忽略從農(nóng)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃考慮。支農(nóng)重點(diǎn)不夠突出，平均分配資金，分散使用，影響了財(cái)政支農(nóng)資金整體效益的發(fā)揮。部分支農(nóng)工程項(xiàng)目“重建設(shè)、輕管護(hù)”，缺乏長效機(jī)制。支農(nóng)資金雖然接受財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門的監(jiān)管，但在實(shí)際工作中表現(xiàn)出多頭監(jiān)管，責(zé)權(quán)劃分不明確，部門配合不協(xié)調(diào)，責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。

（三）支農(nóng)資金運(yùn)行效率不高

支農(nóng)支出實(shí)行分塊管理，相互之間不協(xié)調(diào)、重復(fù)投入，力量分散，有限的資金不能形成合力。同時，支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理，支農(nóng)事業(yè)費(fèi)比重較大，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的資金絕對數(shù)比較小，無法起到很好的投資拉動作用。

（四）對支農(nóng)資金管理不完善

在“吃飯型財(cái)政”的局面短期內(nèi)難以改觀的現(xiàn)狀下，部分支農(nóng)任務(wù)與配套能力不相適應(yīng)。由于地方財(cái)力的限制，政府支農(nóng)配套資金常常難以足額到位，項(xiàng)目資金不足，項(xiàng)目計(jì)劃難以全面完成，項(xiàng)目建設(shè)效益差；有些項(xiàng)目實(shí)施單位受到利益驅(qū)動，利用已建項(xiàng)目套取上級資金，有的部門對專項(xiàng)資金管理不嚴(yán)，沒有真正做到?？顚Ｓ?、按期使用，對資金的操作和運(yùn)行帶有很大的隨意性。

（五）對支農(nóng)資金缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)管機(jī)制

制度上的不健全，管理上的不規(guī)范，必然導(dǎo)致資金在使用上的損失浪費(fèi)。而財(cái)政支農(nóng)資金項(xiàng)目工程實(shí)施中也存在“勤跑項(xiàng)目、重要錢、輕管理”的現(xiàn)象。另外，受維護(hù)地方利益驅(qū)動，即便監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)問題，也不能從嚴(yán)治理，助長了不正之風(fēng)。

（六）財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足

近幾年，財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入數(shù)量不斷增加，但財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊。縣級政府受財(cái)力所限，雖然表現(xiàn)為縣級政府對農(nóng)業(yè)資金投入絕對量呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，但是支農(nóng)投入總體來看與農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展需要還存在很大差距。

三、意見建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念

各級黨委、政府要真正把解決“三農(nóng)”問題擺上重要位置，各有關(guān)職能部門要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路來安排項(xiàng)目和資金，防止出現(xiàn)“口頭農(nóng)業(yè)”和“口號農(nóng)業(yè)”，切實(shí)堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展原則，在政策制定、工作部署、財(cái)力投放上切實(shí)體現(xiàn)全黨工作重中之重的戰(zhàn)略思想，堅(jiān)持公共財(cái)政改革方向，不斷解放思想，更新觀念，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)的體制機(jī)制，加快公共財(cái)政向“三農(nóng)”傾斜、公共設(shè)施向“三農(nóng)”延伸、公共服務(wù)向“三農(nóng)”覆蓋，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。必須準(zhǔn)確把握新形勢下財(cái)政支農(nóng)工作的方向和重點(diǎn)，找準(zhǔn)突破口，加大財(cái)政覆蓋農(nóng)村的力度，擴(kuò)大財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，拓展財(cái)政支農(nóng)的領(lǐng)域，為推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的政策保障。

（二）完善農(nóng)業(yè)投入增長的長效機(jī)制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，財(cái)政投入是關(guān)鍵，建立增長的長效機(jī)制是保證。各級財(cái)政部門要積極調(diào)整財(cái)政支出，保證每年對農(nóng)業(yè)投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長幅度，大幅度增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展和農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目的投入。以政府投入為引導(dǎo)，拓寬農(nóng)業(yè)投入來源渠道，鼓勵工商資本等社會力量投資農(nóng)業(yè)，建立多元化的農(nóng)業(yè)投入機(jī)制。

（三）創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制

完善補(bǔ)貼發(fā)放方式，推進(jìn)“惠民直達(dá)工程”。健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，加大財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大試點(diǎn)產(chǎn)品范圍，擴(kuò)大保險覆蓋面。創(chuàng)新財(cái)政資金管理，加強(qiáng)選項(xiàng)、立項(xiàng)、資金核撥、督促實(shí)施、跟蹤反饋等環(huán)節(jié)管理。正確處理政府與市場、國家與農(nóng)民的關(guān)系，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制、公共財(cái)政體制和社會主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的新型財(cái)政支農(nóng)機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目庫建設(shè)，規(guī)范財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目申報、審核和審批管理工作，防止和克服項(xiàng)目申報的盲目性和隨意性。

（四）建立績效考核制度

按照正確政績觀要求，建立政府農(nóng)業(yè)投入考核體系，將農(nóng)業(yè)投入相關(guān)指標(biāo)納入政府目標(biāo)考核，督促政府切實(shí)落實(shí)增加農(nóng)業(yè)投入政策。建立政府農(nóng)業(yè)投入增長的監(jiān)督機(jī)制，制定保障農(nóng)業(yè)投入剛性增長的考核辦法。將考核結(jié)果作為干部任用的重要依據(jù)，作為兌現(xiàn)資金獎懲的主要依據(jù)。大力推行財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效評價和責(zé)任追究制度，建立科學(xué)、規(guī)范的政府公共支出績效考評制度體系，健全財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行監(jiān)督約束機(jī)制，強(qiáng)化部門支出責(zé)任，規(guī)范財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目管理，確保財(cái)政支農(nóng)資金安全、合理、有效使用，提高財(cái)政支農(nóng)決策民主化、科學(xué)化水平。

（五）大力開展縣級財(cái)政支農(nóng)資金整合

圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，大力推進(jìn)以縣為主的支農(nóng)資金整合工作。打破行業(yè)界限和部門分割，優(yōu)化各類財(cái)政支農(nóng)資金，逐步規(guī)范政府支農(nóng)資金投向，合理有效配置公共財(cái)政資源，提高支農(nóng)資金的使用效益。繼續(xù)擴(kuò)大整合規(guī)模和范圍，積極創(chuàng)新整合方式，認(rèn)真研究探索有利于財(cái)政支農(nóng)資金整合的體制性、機(jī)制性和制度性措施，逐步建立起省、市、縣三級上下聯(lián)動，財(cái)政與有關(guān)部門、項(xiàng)目單位協(xié)調(diào)配合的支農(nóng)資金使用管理模式。

（六）健全財(cái)政支農(nóng)的法律保障體系

擁有健全的法律體系是保障財(cái)政支農(nóng)持續(xù)、穩(wěn)定、高效的必要條件。我國除《農(nóng)業(yè)法》中有“中央和縣級以上地方財(cái)政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”的原則要求外，國家對農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)還缺乏具體的可操作的條例和細(xì)則。因此，建議國家和省里出臺財(cái)政支農(nóng)具體法律法規(guī)，保證農(nóng)業(yè)投入有一個穩(wěn)定增長機(jī)制，創(chuàng)新政府農(nóng)業(yè)投資管理體制，提高支農(nóng)資金使用效益，加強(qiáng)對資金使用監(jiān)督。

◇作者信息：甘肅省張掖市高臺縣財(cái)政局

◇責(zé)任校對：焦巖

◇責(zé)任編輯：焦巖