迎接老齡化挑戰(zhàn) 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長
——中日財政智庫研討會（2016）觀點綜述

編者按：近日，由中國財政科學(xué)研究院與日本財務(wù)省綜合政策研究所共同組織“人口老齡化背景下經(jīng)濟(jì)增長”中日財政智庫論壇，專家們結(jié)合中日兩國當(dāng)前人口老齡化的實際情況，分別就老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老保障制度公平與可持續(xù)性、個人賬戶改革、建立公平和可持續(xù)的社會保障制度等問題發(fā)表了不同看法，為我國應(yīng)對人口老齡化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長提供了良好的政策建議。本刊重點刊登本次研討會的部分成果，以及由此延伸的其他社會保障問題，以供學(xué)界和實務(wù)部門深入了解和探討人口老齡化與社會保障問題。

2016年11月15日上午，由中國財政科學(xué)研究院與日本財務(wù)省綜合政策研究所共同組織的“人口老齡化背景下經(jīng)濟(jì)增長”中日財政智庫論壇在北京裕龍國際酒店隆重召開。中國財政部國際司司長劉健、中國財政科學(xué)研究院副院長王朝才、日本財務(wù)省綜合政策研究所所長根本洋一出席研討會并致辭。會議由財科院研究生部主任傅志華和日方綜合政策研究所副所長田中修共同主持，中國財政科學(xué)研究院和日本財務(wù)省綜合政策研究所的專家以及應(yīng)邀到會的人力資源社會保障部社會保障研究所、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心的專家，共同就“人口老齡化背景下的經(jīng)濟(jì)增長問題”展開熱烈研討。專家們結(jié)合中日兩國當(dāng)前人口老齡化的實際情況，分別就老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老保障制度公平與可持續(xù)性、個人賬戶改革等問題發(fā)表了不同看法，為我國應(yīng)對人口老齡化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長提供了良好的政策建議?，F(xiàn)將研討會的主要觀點綜述如下。

一、中日財政智庫召開“人口老齡化背景下的經(jīng)濟(jì)增長”論壇的緣由

為什么中日兩國財政智庫召開此次“人口老齡化背景下的經(jīng)濟(jì)增長”論壇，正如中國財政部國際司劉健司長致辭所言，中日雙方在國際財經(jīng)領(lǐng)域有非常緊密的合作，在宏觀政策協(xié)調(diào)方面，一致承諾采取貨幣、財政政策以及結(jié)構(gòu)性改革等綜合措施來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁、持續(xù)、平衡和包容性增長。中日兩國在區(qū)域財經(jīng)合作領(lǐng)域也保持很好的合作。中國和日本作為東亞地區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)體和最大的貿(mào)易國，維護(hù)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長和金融穩(wěn)定符合雙方的共同利益。中國財政科學(xué)研究院和日本財務(wù)省的綜合政策研究所都是雙方財政部下面最重要、最專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)。中日雙方目前面臨很多共性的挑戰(zhàn)，也都在開展財政、財稅領(lǐng)域的改革。人口老齡化，以及人口結(jié)構(gòu)的變化，對全球經(jīng)濟(jì)增長，包括全球化進(jìn)程以及地緣政治等都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。日本由于進(jìn)入老齡化的時間早于中國，在這個領(lǐng)域有很多的政策研究成果可以借鑒，此次論壇希望雙方專家通過研討能對兩國應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)提出政策建議，發(fā)揮好智庫的作用。

中國財政科學(xué)研究院王朝才副院長在致辭中指出，研討會是由中國財政科學(xué)研究院和日本財務(wù)省共同舉辦的，日本財務(wù)省綜合政策研究所是日本重要的政府智庫，與財科院交往淵源頗深，上世紀(jì)90年代后期雙方就一直保持著良好的學(xué)術(shù)交流關(guān)系。中國的人口老齡化呈現(xiàn)絕對規(guī)模大、老齡化速度快、高齡化顯著、發(fā)展不均衡，尤其是具有未富先老的顯著特征，面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)非常嚴(yán)峻。同時還存在養(yǎng)老保障制度不完善、養(yǎng)老服務(wù)體系不健全、養(yǎng)老保障資金缺口大、養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不充分等等問題。日本在上世紀(jì)中后期人口老齡化問題就比較突出，日本政府采取的一些政策及日本學(xué)界大量研究成果對中國具有重要參考價值。

日本財務(wù)省綜合政策研究所所長根本洋一先生在致辭中指出，日本財務(wù)省綜合政策研究所2008年和中國財政部財政科學(xué)研究所（中國財政科學(xué)研究院原名稱）簽署了合作協(xié)議，這次為了進(jìn)一步推進(jìn)合作，共同舉辦這次研討會。日本1961年的時候?qū)崿F(xiàn)了全體國民的健康保險，那個時候平均壽命是65歲，現(xiàn)在達(dá)到了82歲。根據(jù)日本過去50年來所采取的政策和艱苦的探索，想就應(yīng)對人口老齡化問題給中國提供一些經(jīng)驗。

二、老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展是解決人口老齡化與經(jīng)濟(jì)增長矛盾的最佳結(jié)合點

從我國人口老齡化的現(xiàn)狀看，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)成為迎接老齡化挑戰(zhàn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)略選擇。

財科院社會發(fā)展研究中心楊良初等人認(rèn)為，老齡產(chǎn)業(yè)實際上是人口老齡化與經(jīng)濟(jì)增長的一個結(jié)合點，中國從2000年開始已經(jīng)步入老齡化社會，2015年中國60歲以上的人口已經(jīng)達(dá)到2.21億，占全國總?cè)丝诘?6.1%。發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)已成為中國應(yīng)對人口老齡化嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的一個重大戰(zhàn)略部署。關(guān)于老齡產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵有很多表述，主要是指為滿足老年人各方面需求而專門為老年人提供產(chǎn)品服務(wù)和就業(yè)機(jī)會的經(jīng)濟(jì)實體。我們把老齡產(chǎn)業(yè)大體劃分為五大類，包括老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡服務(wù)業(yè)、老齡房地產(chǎn)業(yè)和老齡再就業(yè)。

老齡產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的積極因素。首先，老齡產(chǎn)業(yè)是我國未來經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。有利于滿足消費需求，帶動經(jīng)濟(jì)增長。有利于擴(kuò)大就業(yè)領(lǐng)域，還有利于增加勞動力供給。有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將帶動與之相關(guān)的其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

老齡產(chǎn)業(yè)財政政策的現(xiàn)狀與問題分析。中國從2000年邁入老齡社會開始，國家就采取了一系列支持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策措施。從政策框架看基本的政策體系已經(jīng)初步形成，從政策手段看具有多樣性。當(dāng)前老齡產(chǎn)業(yè)財政政策存在的主要問題：一是政策體系不完善，僅有的相關(guān)政策局限于老齡服務(wù)業(yè)，缺乏對老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡房地產(chǎn)業(yè)和老齡再就業(yè)相關(guān)的財政政策支持；二是政策都是原則性規(guī)定，缺少具體配套措施，可操作性不強(qiáng)；三是政府財政投入不足，且存在重硬件建設(shè)、輕軟件建設(shè)的現(xiàn)象，財政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用未能得到充分發(fā)揮；四是稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)單一，覆蓋面較窄，相關(guān)的稅收政策有待加強(qiáng)；五是相關(guān)收費政策有待進(jìn)一步清理和規(guī)范；六是政府購買養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策不完善。

促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策建議：充分認(rèn)識發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的重要性，老齡產(chǎn)業(yè)是應(yīng)對人口老齡化和推動經(jīng)濟(jì)增長的一個很好的結(jié)合點；按照老齡產(chǎn)業(yè)的公共產(chǎn)品屬性分別使用不同的財政政策加以支持；把屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品范圍的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為財政政策支持的重點；運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策和財政補(bǔ)貼政策支持屬于私人產(chǎn)品范疇的老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡房地產(chǎn)業(yè)和老齡再就業(yè)；加大對老齡產(chǎn)業(yè)的財政投入和政策支持力度，加快老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；特別注重財政政策與產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、土地政策、工商政策配套促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、日本少子老齡化對經(jīng)濟(jì)增長的影響

關(guān)于日本的少子老齡化。日本財務(wù)省綜合政策研究所的松岡裕之研究員在演講中指出，日本1970年前后老齡化率超過了7%，到2005年的時候超過了14%。中國的老齡化形勢也很嚴(yán)峻。

老齡化對政府財政的影響。首先看政府債務(wù)情況。老齡化會帶來政府財政狀況的惡化。亞洲國家2014年政府債務(wù)余額占GDP的比例，最高的是印度尼西亞超過100%，印度超過60%，中國和韓國都在40%多。歐美國家最低的德國超過50%，美國和法國接近100%，而日本達(dá)到250%。

日本社會保障相關(guān)費用占政府會 計預(yù)算支出的比重從 1961年的11.1%提高到2015年的32.7%。在2015年社會保障支出構(gòu)成中，養(yǎng)老金支出占35.6%，醫(yī)療保險支出占33.4%，就業(yè)和福利支出占11%左右。社會保障相關(guān)費用從1972年的1.8萬億日元增加到2015年的31.5萬億日元，占GDP的比重從1.7%上升到6.2%。

日本政府在應(yīng)對老齡化方面的教訓(xùn)，主要來自預(yù)測的不準(zhǔn)和偏離。一是少子化加劇老齡化。1986年預(yù)測，總的人口出生率會保持在2%左右，實際情況是一路下滑，2005年不足1.3%，2015年略有上升，只有不到1.46%。老齡化率預(yù)測不超過20%，實際值2000年17%，2015年達(dá)到26.7%。2050年可能達(dá)到40%。二是從醫(yī)療費支出看也是如此。醫(yī)療費用總額占GDP的比重預(yù)測值從1986年的4.7%上升到2013年的6.5%，而實際值從1986年的4.7%上升到2013年的8.5%。兩者相差2%。究其原因是人均醫(yī)療費的增長超過GDP的增長所致。人口因素和醫(yī)療費的增長因素加在一起產(chǎn)生了這么大的差距。由此可見，政府應(yīng)對老齡化的政策應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實運(yùn)行情況做出調(diào)整，不能完全依賴預(yù)測得出的結(jié)論。

日本財務(wù)省綜合政策研究所總務(wù)研究部財政經(jīng)濟(jì)計量分析室主任研究官石川大輔就“少子化、老齡化背景下的日本未來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的定量分析”問題進(jìn)行了演講。運(yùn)用前瞻型、跨部門、代際交疊模型來模擬這一問題。從需求側(cè)和供給側(cè)兩方面分析人口減少和老齡化進(jìn)展對宏觀經(jīng)濟(jì)帶來的影響；將產(chǎn)業(yè)部門分為農(nóng)林漁、制造業(yè)、非制造業(yè)、醫(yī)療服務(wù)業(yè)。分析老齡化對宏觀經(jīng)濟(jì)、財政、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、儲蓄率等的影響。模擬的結(jié)論，隨著老齡化提高，引起退休人員增加，勞動力供給的減少幅度超過總?cè)丝诘臏p少幅度。資本勞動比上升。民間消費占GDP比重上升；民間投資占GDP比重下降；工資率有所上升；資本收益率有所降低。生產(chǎn)貿(mào)易產(chǎn)品的農(nóng)林漁業(yè)和制造業(yè)的比重將降低，生產(chǎn)非貿(mào)易品的醫(yī)療服務(wù)業(yè)比重正在上升；勞動力從制造業(yè)向勞動力密集型的醫(yī)療服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，制造業(yè)貿(mào)易萎縮，引發(fā)貿(mào)易赤字；醫(yī)療服務(wù)類政府支出占GDP比重逐步提高。動用儲蓄的老齡人口不斷增加，使宏觀儲蓄率下降。

四、養(yǎng)老保障如何應(yīng)對人口老齡化

人力資源社會保障部社會保障研究所所長金維剛研究員，就“養(yǎng)老保障如何應(yīng)對人口老齡化”進(jìn)行了精彩的演講。首先，養(yǎng)老保障是應(yīng)對人口老齡化的重要基礎(chǔ)。不僅養(yǎng)老保障的需求不斷增大，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在進(jìn)入黃金期，而且養(yǎng)老保障制度為老年人提供基本生活保障，中國已經(jīng)建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度等一系列社會保障制度，使城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民都能老有所養(yǎng)。

養(yǎng)老保障體系建設(shè)面臨的形勢?！笆濉睍r期，一方面，中國養(yǎng)老保障領(lǐng)域的各項重大改革需要全面推進(jìn)，養(yǎng)老保障體系建設(shè)迎來新的發(fā)展機(jī)遇。另一方面，養(yǎng)老保障領(lǐng)域出現(xiàn)的各種矛盾和問題不斷增多，社保改革發(fā)展面臨的形勢十分嚴(yán)峻。一是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之下養(yǎng)老保障面臨的壓力增大，中國經(jīng)濟(jì)正在從過去高速增長轉(zhuǎn)入中高速增長階段，這將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。失業(yè)人數(shù)和中斷繳費人數(shù)都將明顯增加。二是人口老齡化將使養(yǎng)老保障面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。到2015年末，中國60歲以上老年人2.2億人，占16.1%。預(yù)計2020年60歲以上老年人口將達(dá)到2.54億人。預(yù)計到本世紀(jì)30年代中國將進(jìn)入人口老齡化的高峰期。撫養(yǎng)比不斷提高，人口老齡化對養(yǎng)老保險基金支出需求不斷增加，收支缺口逐步擴(kuò)大。三是城鎮(zhèn)化迫切需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)。在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景之下，如何將數(shù)以億計的農(nóng)民工、被征地農(nóng)民以及其他轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)生活的農(nóng)村人口納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系是相當(dāng)繁重而艱巨的任務(wù)。四是總體看養(yǎng)老保障體系承受的壓力不斷增大，覆蓋范圍迅速擴(kuò)大，參保人數(shù)持續(xù)增長，待遇水平逐步提高，基金的支出也在不斷上升。

未來中國養(yǎng)老保障發(fā)展的基本趨勢。按照中國政府所提出的建立全民社會保障這樣一個發(fā)展目標(biāo)，在前兩年中國已經(jīng)開始推行全民參保計劃，對于各類人員的參保情況進(jìn)行登記。全面推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革；實行職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌；完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度；建立基本養(yǎng)老金合理的調(diào)整機(jī)制；促進(jìn)企業(yè)年金和職業(yè)年金的發(fā)展；實施基本養(yǎng)老保險基金的投資運(yùn)營；劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實養(yǎng)老保險基金。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院楊燕綏教授就“銀色經(jīng)濟(jì)及其發(fā)展戰(zhàn)略”發(fā)表了個人看法。銀色經(jīng)濟(jì)是基于人口老齡化的需求和約束條件，組織生產(chǎn)、分配、流通和消費活動及其供求關(guān)系的總稱。中國從進(jìn)入老齡社會到超級老齡社會一共不到40年，深度老齡社會不可能再靠增加企業(yè)和年輕人的繳費來改善待遇，必須調(diào)整制度結(jié)構(gòu)，到超級老齡社會必須發(fā)動全社會進(jìn)行社會合作，降低成本，提高效率。發(fā)展銀色經(jīng)濟(jì)時不我待。人文技術(shù)進(jìn)步和人文進(jìn)步的并重；經(jīng)濟(jì)的速度和經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量并重，更追求的是質(zhì)量；要做到教育改革和創(chuàng)新發(fā)展并重；做到就業(yè)開源與福祉改善，鼓勵人們?yōu)殚L壽努力工作；社會參與和政府主導(dǎo)相結(jié)合；家庭的生育要跟國家的人口規(guī)劃相結(jié)合；家庭和社會養(yǎng)老相結(jié)合，并且實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。作為勞動人口來講要改善他們的人力資本，以科技力量推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；一旦進(jìn)入老年，應(yīng)該有良好的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，有良好的購買能力，用消費來拉動經(jīng)濟(jì)。

基本養(yǎng)老保險能不能持續(xù)是個重大的問題。從學(xué)術(shù)上考慮的建議是：首先，做實基礎(chǔ)養(yǎng)老金，能不能實現(xiàn)中央統(tǒng)籌，按照18%的費率，如果夯實費基，按18%的費率就可以維持當(dāng)前的待遇，就可以把企業(yè)費率降為10%，個人繳費拿進(jìn)來4%，要求政府無論通過國企紅利轉(zhuǎn)移還是發(fā)養(yǎng)老金債，總之要籌集到4%。這樣18%的費率可以維持當(dāng)前的待遇，但它一定是中央統(tǒng)籌。其次，做大職業(yè)年金，現(xiàn)在只有企業(yè)可以做工資的5%，事業(yè)單位可以做工資的12%，這是不夠的，建議把住房公積金在買完首住房之后拿進(jìn)來做職業(yè)年金，這對機(jī)關(guān)事業(yè)單位就更加重要。最后，管好個人賬戶，職業(yè)年金、商業(yè)保險、個人儲蓄都是個人養(yǎng)老金，面對一個實賬戶的國民賬戶政府應(yīng)該對每一個賬戶給予稅收減免。目前中國需要區(qū)分慢病管理、康復(fù)服務(wù)和長期護(hù)理，更主要的是制定相關(guān)的政策法律，中國需要做好PPP。

中國財政科學(xué)研究院趙福昌研究員就個人賬戶改革談了他的看法。首先，個人賬戶的引入是對政府與市場治理的考量。其次，引入個人賬戶提升了效率，但防風(fēng)險初衷并未達(dá)到。最后，設(shè)立記賬賬戶，是我國養(yǎng)老保險個人賬戶改革的選擇。

五、建立公平和可持續(xù)的社會保障制度

中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)研究院胡繼曄教授，就“社會保障到底如何才能更公平可持續(xù)”問題發(fā)表了個人觀點。首先，公平的價值。今年智利的社會各界要求改革它的社會保障制度。智利男性的平均養(yǎng)老金替代率只有38%，女性只有33%。80%的智利養(yǎng)老金僅僅相當(dāng)于最低工資的44%，甚至低于貧困線。調(diào)研公司抽查發(fā)現(xiàn)84%的智利人認(rèn)為必須徹底改革養(yǎng)老金制度。我國的公平性在過去的20年間還是做得不錯，尤其2014年2月把新農(nóng)保和城居保合并，2015年又把機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老制度合并，這些都在促進(jìn)公平性方面做出了一些成就。

其次是可持續(xù)性的憂患?？沙掷m(xù)性上我們憂患重重，超過七成的企業(yè)并沒有按照核定的基數(shù)來繳費，三成以上的企業(yè)是按照最低數(shù)來繳費的，真真正正完全合規(guī)合法繳費的企業(yè)只占1/4。按照人社部最新公布的社會保險年度報告，2015年參保職工人數(shù)只有80.3%，而2006年參保人數(shù)是90%?；攫B(yǎng)老保險支出更可怕，財政補(bǔ)貼占基本養(yǎng)老保險支出的比例在最高的時候2008年是19.4%，2014年16.3%，平均是17.7%，財政補(bǔ)貼是過于嚴(yán)重。第二支柱非常薄弱，我國企業(yè)年金到2015年底只覆蓋了七萬多家企業(yè)，覆蓋職工2300多萬，跟第一支柱相比是非常小的。胡繼曄教授做了一個相關(guān)性分析，可以看得出來PSI，也就是可持續(xù)指數(shù)和第二支柱養(yǎng)老金的制度之間應(yīng)該存在著強(qiáng)烈的相關(guān)性。

為了未來社保公平可持續(xù)，胡繼曄教授認(rèn)為，一是應(yīng)將基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶徹底分開，社會統(tǒng)籌部分改為社會保障稅，如果改為社會保障稅馬上就可以實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，因為任何一個地方政府都沒權(quán)利再在社保繳費上討價還價，一旦費改稅之后征收力度會大大加強(qiáng)。二是將來的個人賬戶，還有職業(yè)年金、企業(yè)年金，甚至包括住房公積金共同構(gòu)成第二支柱的私人養(yǎng)老金?，F(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金已經(jīng)是強(qiáng)制性的，如果把強(qiáng)制性的個人賬戶也撥過來，就成為一個準(zhǔn)強(qiáng)制性的第二支柱。養(yǎng)老金投資資本市場2015年就推出了辦法，馬上就可以投資資本市場。這樣，養(yǎng)老保險制度就會實現(xiàn)公平和可持續(xù)了。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會保障研究所所長李珍教授就“建立更加公平、有效、可持續(xù)的老年收入保障制度”發(fā)表了個人看法。建立更加公平、有效、可持續(xù)的老年收入保障制度，第一，中國需要一個面向全民的老年收入保障制度的頂層設(shè)計。第二，五支柱方案更加適合中國的國情，第一支柱就是公共年金制度，是與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的。第二支柱是與就業(yè)關(guān)聯(lián)的職業(yè)年金制度，但是是強(qiáng)制性的。第三支柱是自愿性的個人儲蓄制度。第四支柱是退休后的就業(yè)收入，以及家庭內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付制度。第三，目前中國城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老制度在公平性和可持續(xù)性上還存在很多問題。

關(guān)于中國養(yǎng)老金體系的特點和問題。從五支柱的角度，缺乏“零支柱”和第四支柱，第二支柱剛剛起步；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的多層次，高度依賴基本養(yǎng)老保險，實踐上企業(yè)年金發(fā)展不足，養(yǎng)老儲蓄只是概念；基本養(yǎng)老保險是社會養(yǎng)老保險和個人賬戶的混合制度，強(qiáng)制性個人賬戶無公平性且存在福利凈損失；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險來源單一，水平低下，2015年全國人均每月115元，“雪中送碳”不足，制度本質(zhì)是“政府津貼+個人賬戶”，不具社會保險特征。

關(guān)于養(yǎng)老保險公平性，李珍教授給了三個指標(biāo)，第一個叫參與權(quán)的公平；第二個指標(biāo)叫負(fù)擔(dān)公平；第三個指標(biāo)叫受益公平。養(yǎng)老保險的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是效率與效益。關(guān)于可持續(xù)性的標(biāo)準(zhǔn)，第一就是可負(fù)擔(dān)性，年輕人負(fù)擔(dān)得起這個制度嗎？第二，退休人員收入是充足的嗎？第三，這個制度的財務(wù)在長期、中期、短期是不是可以平衡的。第一個問題是參與權(quán)的不公平。在中國城鎮(zhèn)就業(yè)人口當(dāng)中，不管用什么基數(shù)算，至少有30%以上的人是沒有參保的。第二個問題是負(fù)擔(dān)不公平。幾乎所有學(xué)者都沒注意到我們這個制度叫“一體兩制”，一個制度兩個費率，負(fù)擔(dān)是不公平的。

從可持續(xù)性看，第一個是可負(fù)擔(dān)性，因為企業(yè)和個人繳費費率居高不下，所以，道德風(fēng)險發(fā)生率越來越高。財政的補(bǔ)貼迅速增加，也就是說對于財政來說負(fù)擔(dān)也是越來越重的，我們制度面臨可持續(xù)性的壓力非常大。企業(yè)部門的征繳率是80%，從2006—2015年10年間每一年下降一個點。充足性問題也是非常嚴(yán)重，現(xiàn)在的社會平均工資替代率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于制度設(shè)計，制度設(shè)計是60%，而現(xiàn)在只有42%。第三方面就是財務(wù)情況的惡化。一個是個人賬戶累計缺口，還有一個是當(dāng)期收入和支出的缺口，保費收入和基金支出的缺口。在公平、效率、可持續(xù)性方面有這么多的問題，原因之一就是我們在公平和效率上做了混淆，混合的產(chǎn)權(quán)不能同時兼顧公平和效率。為什么經(jīng)濟(jì)性這么差？非常重要的原因是個人賬戶的收益率不滿足艾倫條件。為什么可持續(xù)性這么差？第一，我們這個制度承擔(dān)了兩個轉(zhuǎn)折成本，一個是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；還有一個成本是我們這個制度是由原來的現(xiàn)收現(xiàn)付計劃轉(zhuǎn)向部分積累制。第二，我們這個制度本身的設(shè)計體制和機(jī)制上都存在問題。

五支柱方案更能照顧效率、公平和可持續(xù)性。第一，完善職工基本養(yǎng)老保險，職工保險回歸保基本，高義務(wù)進(jìn)，高義務(wù)出；第二，建立與非正規(guī)就業(yè)相適應(yīng)的國民養(yǎng)老保險制度；第三，分離居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶；第四，政府通過財政政策鼓勵全民自愿性的儲蓄養(yǎng)老保險，也就是鼓勵第三支柱。第五，我們要鼓勵老年人口的勞動力資源的開發(fā)，增加老年人的收入，同時我們要有相應(yīng)的政策鼓勵家庭內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮家庭在養(yǎng)老中的作用。

中國財政科學(xué)研究院研究員 楊良初整理

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