劉素梅 趙海斌

密切關(guān)注基層實際需求探索PPP模式發(fā)展之路

劉素梅 趙海斌

PPP模式能夠有效化解地方政府債務、解決基礎設施投資缺口、提高公用事業(yè)運行效率、減輕政府財政負擔，達到“少花錢、多辦事、辦好事”的目標，但也存在著現(xiàn)有政策還遠沒有形成合力、項目落地率不高、行業(yè)領域不寬泛、前期論證存在瓶頸、存量項目轉(zhuǎn)化難等顯性方面的問題以及項目運作不規(guī)范、社會資本短期逐利心強、政府部門急于短期出成果等隱性方面的問題，這些問題需要國家在研究完善PPP法規(guī)、配套政策時給予重點支持。

PPP 顯性問題 隱性問題

法治是全面深化改革的基本遵循。有了法治的護航，改革才能不走樣、不變道、有章法，真正做到蹄疾而步穩(wěn)、勇毅而篤行。當前，推廣運用政府和社會資本合作模式亟待乘風破浪，深入研討和推動PPP立法有關(guān)事宜，對于保障PPP相關(guān)工作的順利推進，進而有力促進地方新型城鎮(zhèn)化建設，加速經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，特別是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，都具有非常重要的意義。

一、法治是基層PPP工作的重要保障

所謂“PPP”模式，來源于英文“Public Private Partnerships”，即公共部門 與私人部門的 合 作關(guān) 系 ，在我國多是指政府部門與社會資本收益共享、風險共擔的投融資合作關(guān)系。PPP模式能夠有效化解地方政府債務、優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)、提高公用事業(yè)運行效率、減輕政府財政負擔，是深化我國財政投融資體制機制改革的重要舉措?；鶎诱菩蠵PP模式需要法治的有效保障，同時，依法推進PPP工作有助于探索并完善法治遵循，能夠有效地提高地方政府的治理能力。

法治是基層地方政府推行PPP模式的重要保障。公私合作關(guān)系，主要體現(xiàn)為政府部門與社會資本簽署的合作協(xié)議。合作協(xié)議明確規(guī)定了政府部門和社會資本在公共事業(yè)項目中的投融資責任、風險分配、資金使用透明度等各方面內(nèi)容，合作協(xié)議對政府部門和社會資本均發(fā)生法律效力。因此，基層PPP工作的順利有效推行需要嚴格按照合作協(xié)議要求，遵守契約精神，任何一方合作主體均沒有突破協(xié)議約束的特權(quán)。這就要求地方政府進一步加強法治建設，帶頭守法，嚴格執(zhí)法，公正司法，合理保障合作雙方的合法權(quán)益，才能將基層PPP工作健康可持續(xù)地推廣下去。

同時，依法推進PPP工作也會有助于完善PPP相關(guān)體制機制，探索有效的基層PPP工作路徑，提高地方政府的治理體系和管理能力。我國現(xiàn)代意義上的PPP模式開始于2013年底，黨的十八屆三中全會要求“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，試點和推廣工作剛剛起步，相關(guān)體制機制并不完善，社會資本參與的深度和廣度也并不高。依法推進PPP工作，才能更好地吸引社會資本在公平的制度環(huán)境下進入、參與和競爭，PPP模式才能得到廣泛、有效的推廣。在社會資本的廣泛參與下，地方政府才能進一步發(fā)現(xiàn)PPP體制機制中存在的問題，并充分結(jié)合本地區(qū)的具體情況和實際需求，不斷改進完善PPP相關(guān)制度，進一步完善地方政府的治理體系，提高治理能力?？偨Y(jié)我國PPP模式實踐經(jīng)驗，地方政府PPP工作普遍存在缺乏統(tǒng)一的領導管理、規(guī)章制度法律位階較低、PPP模式中各方法律關(guān)系不明確等法律規(guī)制問題，從而導致了PPP涉及行業(yè)領域較窄、項目落地率較低、項目運作不規(guī)范、合作雙方利益難以保證等風險，這些問題亟待完善解決。

二、包頭市PPP工作進展及成效

包頭市位于祖國西北部，是我國重要的鋼鐵、鋁業(yè)、裝備制造業(yè)基地和全國最大的稀土工業(yè)基地，也是國家“呼包銀榆經(jīng)濟帶”的重要組成部分及內(nèi)蒙古面向俄蒙開放的戰(zhàn)略支點。全市總面積2.78萬平方公里，建成區(qū)面積220平方公里，總?cè)丝?89萬，城鎮(zhèn)人口220萬人，城鎮(zhèn)化率82.6%。2015年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3781億元，完成固定資產(chǎn)投資2582億元，公共財政預算收入252億元，常駐居民年人均可支配收入達到33184元，主要經(jīng)濟指標位居我國西部城市前列。

包頭市良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎和城市建設基礎，為推廣運用PPP模式提供了有利條件。早在2013年爭取國家節(jié)能減排財政政策綜合示范城市時，包頭市就對PPP工作進行了深入的學習和研究，并聘請國家級專家來指導包頭市的PPP工作方案設計和PPP項目建設方案設計。之后，按照國務院及財政部等部委出臺的一系列PPP工作指導意見，包頭市全面啟動并推進PPP工作。目前，相關(guān)各項工作正在扎實推進，主要呈現(xiàn)四個特點。

一是組織推進有力。包頭市專門成立了PPP工作領導小組，市長任組長，分管副市長任副組長，辦公室設在市財政局，率先在內(nèi)蒙古自治區(qū)成立了PPP中心，聘請中科院專家擔任包頭市PPP咨詢顧問。多次組織學習培訓，特別是中國財政科學研究院、PPP中心、權(quán)威部門的領導和專家都親臨授課。同時，包頭市已將PPP工作列入全市重點改革任務，建立工作臺賬，按時間表推進落實。

二是制度體系比較完善。在系統(tǒng)梳理匯編PPP相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件資料的基礎上，制定出臺了 《包頭市公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式實施意見》、《包頭市物有所值和財政承受能力分析論證方案（試行）》和《包頭市財政局推動政府和社會資本合作（PPP）工作機制》等制度性文件，為PPP工作提供了制度保障。

三是項目儲備詳實。經(jīng)過三年的項目征集和遴選，包頭市建立了PPP項目儲備庫，已儲備項目136個，總投資約1676億元。涉及醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、文化旅游、交通運輸、市政道路等多個領域。特別是2015年，包頭市入選國家PPP項目庫35個，推介了7個公共服務領域項目、總投資84億元，成功入選自治區(qū)示范項目，其中兩個項目入選財政部第二批示范項目。截至2016年上半年，包頭市儲備的PPP項目已高達70個，預計總投資金額587億元，其中已開始實施項目12個，總投資金額163億元，政府投資19億元帶動社會資本144億元，財政資金杠桿作用顯著。

四是工程建設穩(wěn)健。主要是入選財政部的兩個PPP示范項目建設情況。一是包頭市地下綜合管廊建設項目。其為國家首批地下綜合管廊示范項目。該項目包括新都市區(qū)和北梁騰空區(qū)兩部分建設內(nèi)容，其中新都市區(qū)地下綜合管廊項目入選國家PPP示范項目，起到雙示范作用。二是包頭市“包醫(yī)國際醫(yī)院”項目。這是包頭市乃至自治區(qū)一流的集醫(yī)療、教學、科研為一體的三級大型綜合醫(yī)院。目前，上述兩個項目都已完成PPP識別、準備、采購工作，PPP項目建設正在穩(wěn)步推進。除此之外，2016年10月，包頭市政府與蒙草公司簽署了“百億級”PPP生態(tài)建設協(xié)議，以政府為主導設立產(chǎn)業(yè)基金專項用于生態(tài)修復、節(jié)水抗旱、包頭市生態(tài)大數(shù)據(jù)等生態(tài)項目建設。

三、PPP工作推進中的主要問題

通過三年的PPP工作實踐，特別是在推進兩個國家級項目、5個省級項目的具體操作中，我們感到采取PPP模式確實能夠有效化解地方政府債務、解決基礎設施投資缺口、提高公用事業(yè)運行效率、減輕政府財政負擔，達到“少花錢、多辦事、辦好事”的目標，但PPP工作推進中也存在一些問題。

（一）顯性方面的問題

一是現(xiàn)有政策還遠沒有形成合力。主要是現(xiàn)行投融資、稅收、財政補貼機制與PPP運作沒有形成配套合力，地方政府在理解和認識上存在偏差而縮手縮腳，社會資本方因此也疑慮重重、參與度不高，PPP合作談判多而結(jié)果少。在政策執(zhí)行過程中，領導小組在對PPP支持政策上的統(tǒng)籌規(guī)劃缺少經(jīng)驗，不同部門各行其是，缺少足夠的溝通與配合，產(chǎn)生了一定程度的運行混亂，政策支持效力也被大大削減。

二是項目落地率不高。多數(shù)基礎設施建設項目沒有經(jīng)過充分的識別和論證，甚至在內(nèi)部配套工作也沒有理清的情況下就盲目立項，直接推入市場，導致后期發(fā)現(xiàn)項目對社會資本的吸引度不夠而難以推動，落地率不高。另外，項目方案設計過于粗略，社會資本收益難以保障，也是項目落地率不高的原因之一。地方政府未能從合作方的視角出發(fā)，急于將項目投產(chǎn)，合作中許多權(quán)責歸屬并沒有予以明確。在與政府部門的談判中，社會資本處于劣勢地位，擔心合法權(quán)益難以保障，也影響了參與程度。即使部分社會資本迫于政府壓力啟動項目，此后項目的推進也將困難重重。

三是行業(yè)領域不寬泛。主要是現(xiàn)有PPP項目的行業(yè)領域分布不均，真正適宜并能夠?qū)嶋H進行市場化改革的醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、水利、新能源、環(huán)境等公共服務項目儲備不足，目前推出的PPP項目難以吸引社會資本的眼球。長期以來，醫(yī)療、水利等行業(yè)中部分央企、國企形成了資金壁壘或規(guī)模壁壘，即使單純地放開行業(yè)準入行政許可，社會資本也難以在行業(yè)中存活。項目選擇應當以需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、運營市場化程度較高的基礎設施和公共服務為主，相關(guān)部門也應當予以傾向性支持。

四是前期論證存在瓶頸。財政部出臺了物有所值評價和財政承受能力論證指引，但在具體實操中，因執(zhí)行主體的認知度和操作流程的復雜性，再加上專業(yè)技術(shù)隊伍的缺少，現(xiàn)有前期論證工作難以真正發(fā)揮項目識別作用。雖然相關(guān)部門定期組織過多次培訓，但前期論證人員隊伍仍然缺乏經(jīng)驗，時常遇到特殊問題難以做出判斷和及時回應。

五是存量項目轉(zhuǎn)化難。從財政角度力推PPP模式，主要是為了化解地方政府債務，緩解財政支出壓力，平滑當期財政支出。從行業(yè)部門或項目單位角度看，PPP社會資本方要參與項目運營管理全過程，一定程度削弱了行業(yè)主管部門或項目單位對項目的控制，因而，他們對推動項目PPP轉(zhuǎn)化的主動性、積極性不高。PPP模式的宣傳推動工作尚不夠充分。

（二）隱性方面的問題

一是項目運作不規(guī)范。按照國務院調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長要求，特別是基于地方政府債務控制和基建投資拉動經(jīng)濟的雙重因素，地方政府投資壓力較大，過度關(guān)注項目落地實施時限要求，難以嚴格按財政部規(guī)定的PPP項目標準流程來規(guī)范操作，造成部分項目的方案設計過程也流于形式，項目交易結(jié)構(gòu)、合同條款設置等存在風險。項目方案設計缺乏論證、審核與監(jiān)督等相關(guān)機制，容易造成合作雙方互相侵占利益，項目難以落地，甚至推行困難。

二是社會資本短期逐利心強。社會資本方多數(shù)是施工承包企業(yè)，目的是借助PPP投資人身份參與項目建設，最關(guān)注建安利潤的獲取，習慣于過去的融資代建及BT模式，總想著在很短的時間內(nèi)收回投入成本并獲利，對后期運營服務不愿做出深層次的考量。如果政府方不列出詳盡的標準化需求，社會資本方就不愿更不會心甘情愿在長期運營服務方面下功夫研究并在項目運營中努力實踐，難以實現(xiàn)政府在一個較長的時期達到預期的民生目標。缺乏適當約束，不利于防止項目建設運營中投資人坐地起價，既增加了政府部門談判等方面成本，也容易延誤工期，使廣大居民權(quán)益受損。

三是政府部門急于短期出成果。地方政府總想盡快完成上級下達的建設投資任務，往往會利用一些短、頻、快的辦法推動項目建設。這些短、頻、快的辦法并不符合市場規(guī)律，過多的行政干預極有可能會損害社會資本一方的基本利益，甚至會造成市場扭曲，擾亂正常的市場秩序。在PPP工作中地方政府亟需轉(zhuǎn)變職能定位，不再是公共事業(yè)服務的主導角色，而是指導、監(jiān)督、支持和合作的角色。

四、進一步完善PPP相關(guān)制度的幾點建議

基于包頭市PPP工作推進中的經(jīng)驗和教訓，建議國家特別是財政部在研究完善PPP法規(guī)、配套政策時重點從以下幾方面給予支持。

（一）完善PPP扶持政策

特別是對邊疆少數(shù)民族地區(qū)的扶持政策，不僅在資金政策上扶持，在基金政策上也要傾斜。邊疆少數(shù)民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)相比，思想觀念落后，政策執(zhí)行緩慢，需要國家PPP政策的優(yōu)先支持，吃些小灶，另行出臺一些與PPP工作相匹配的審批、財補、稅收、金融等扶持政策。

（二）建立PPP項目進出機制

示范項目的績效考核與財政補助資金掛鉤，研究建立考核體系，可進可出，推動地方政府對項目進行合理論證，做好做實PPP項目的前期準備、科學設計和采購實施等基礎工作。

（三）推動“類PPP項目”合理轉(zhuǎn)化

對現(xiàn)在多地區(qū)、多行業(yè)在基層部門正在實施或已經(jīng)建成的類似PPP項目要想方設法進行合理轉(zhuǎn)化，如一些污水處理廠建設項目、污水管網(wǎng)建設項目和一些學院的食堂、超市建設項目等，大都屬于使用者付費項目，但項目所有手續(xù)沒有按現(xiàn)行PPP操作流程運作，需要政府制定相應的快而簡的項目轉(zhuǎn)化政策予以支持。

（四）注重PPP項目前期推進

按照國家PPP指南、指引等要求，PPP項目前期方案編制、運營設計等工作非常重要，但因項目前期費用較高，基層部門或項目單位存在項目能否通過審批的疑慮，不愿在前期基礎工作上投入太多，需要政府設立專項資金予以支持。

（五）建立PPP后期防范機制

特別要加強PPP運營方面的考察研究，因地因時制宜，建立科學合理的調(diào)價機制和賠償機制。明確政府在PPP項目中的職能定位，加強對項目運營的定期檢測和監(jiān)督，建立風險預警機制。轉(zhuǎn)變社會資本方理念，使其積極主動地長期參與政府項目建設。

作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市財政局

（責任編輯：董麗娟）

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2096-1391（2016）12-0140-05