●朱蘭波

關(guān)于稅務(wù)系統(tǒng)全面推行權(quán)力清單制度的思考

●朱蘭波

推行權(quán)力清單制度有助于規(guī)范權(quán)力運行、促進政府職能的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢對稅務(wù)系統(tǒng)如何發(fā)揮稅收職能作用提出了新要求，推行權(quán)力清單制度是貫徹落實黨中央“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”的需要，是稅收現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，有利于提高稅法遵從度，提升稅收管理服務(wù)水平。稅務(wù)系統(tǒng)全面推行權(quán)力清單制度要切實轉(zhuǎn)變思想，加強領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識；要加快立法進程，完善法律法規(guī)，夯實權(quán)力清單的法理基礎(chǔ)；要依法清理，規(guī)范編制，加強權(quán)力清單制度的科學(xué)性；要規(guī)范運行，強化監(jiān)督，提升權(quán)力清單制度執(zhí)行的保障力度。

稅務(wù)系統(tǒng) 權(quán)利清單制度稅收征管

黨的十八屆三中全會提出推行權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。稅收是國家財政收入的主要來源，稅務(wù)系統(tǒng)具有稅務(wù)管理權(quán)和稅收征收權(quán)，因此在稅務(wù)系統(tǒng)推行權(quán)力清單制度具有重大意義。

一、稅務(wù)系統(tǒng)全面推行權(quán)力清單制度勢在必行

第一，推行權(quán)力清單制度是稅務(wù)系統(tǒng)貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”的需要。“四個全面”是黨中央提出的戰(zhàn)略布局，是黨中央治國理政的總方略，更是稅務(wù)系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)代化稅收的總指引?！拔宕蟀l(fā)展理念”是十八屆五中全會提出的未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是我國全面建成小康社會的行動指南，更是稅務(wù)系統(tǒng)各項發(fā)展改革的總體原則和指導(dǎo)思想。進入發(fā)展新階段，全力做好“十三五”期間的各項稅收工作，對稅務(wù)系統(tǒng)的自身建設(shè)提出了更高要求。按照“四個全面”的戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”的各項要求，稅務(wù)系統(tǒng)必須進一步轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進依法治稅，不斷提高稅收治理現(xiàn)代化水平?？茖W(xué)界定稅務(wù)系統(tǒng)的職權(quán)，依法全面履行稅收職能，創(chuàng)新稅收管理服務(wù)方式，加快推進行政審批制度改革，強化行政權(quán)力制約和監(jiān)督，有利于積極發(fā)揮稅收職能作用，完成稅收現(xiàn)代化的目標(biāo)。

第二，推行權(quán)力清單制度是建設(shè)稅收現(xiàn)代化的需要。權(quán)力清單制度就是要以清單形式明確稅務(wù)系統(tǒng)的權(quán)力和責(zé)任，明確該干什么、不該干什么，厘清稅務(wù)部門權(quán)力邊界。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的要求，一絲不茍量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)、與時俱進細(xì)化權(quán)力清單，有利于構(gòu)筑完備規(guī)范的稅法體系。根據(jù)國家推進稅制改革的要求，進一步完善權(quán)力清單制度，有利于建立健全成熟定型的現(xiàn)代稅制體系。清晰的權(quán)力清單有利于進一步簡政放權(quán)，維護納稅人的合法稅收權(quán)益，構(gòu)筑優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系；有利于優(yōu)化征管流程和資源配置，構(gòu)筑以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的科學(xué)嚴(yán)密的征管體系；有利于構(gòu)筑穩(wěn)固強大的信息體系，實現(xiàn)稅收精準(zhǔn)管理；有利于深化績效管理，加強內(nèi)控機制建設(shè)，構(gòu)筑高效清廉的組織體系。

第三，推行權(quán)力清單制度是提高稅法遵從度的需要。長期以來，我國稅法遵從度偏低的主要原因是納稅人與稅務(wù)機關(guān)的法律地位和相應(yīng)權(quán)利義務(wù)不明確、不對等，過多地強調(diào)納稅人的義務(wù)、淡化納稅人的權(quán)利。建立權(quán)力清單制度確定稅務(wù)機關(guān)的權(quán)責(zé)內(nèi)容、劃定稅務(wù)機關(guān)與納稅人的邊界，實現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。讓納稅人真正知曉稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力及其權(quán)力的行使過程，明確自己該享受的權(quán)利，從而激勵納稅人更好地履行義務(wù)，切實提高社會稅法遵從水平。

第四，推行權(quán)力清單制度是提高稅收管理服務(wù)水平的需要。納稅人對稅收征管過程不透明、程序繁瑣、手續(xù)繁雜等問題的反映越來越多，尤其是一些審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)相對集中的部門和崗位，極易產(chǎn)生暗箱操作，滋生腐敗。推行權(quán)力清單制度，規(guī)范稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力行使，從而使行政權(quán)力在法治框架內(nèi)運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，可以有效減少權(quán)力尋租、設(shè)租空間，防止權(quán)力濫用，推動依法治稅。同時，推行權(quán)力清單制度，有利于促進各級稅務(wù)機關(guān)轉(zhuǎn)變管理理念，優(yōu)化納稅服務(wù)，正確履行稅收職能，將該管的事管住、管好、管到位，勇于負(fù)責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)，為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的稅收服務(wù)。

二、稅務(wù)系統(tǒng)推行權(quán)力清單制度面臨的困難和矛盾

為加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政審批制度改革、進一步推進簡政放權(quán)，稅務(wù)系統(tǒng)積極開展了推行權(quán)力清單制度的實踐。2014年國家稅務(wù)總局下發(fā)了《國家稅務(wù)總局關(guān)于推行稅收執(zhí)法權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，明確提出要讓稅收執(zhí)法權(quán)力在陽光下運行，全面打造陽光稅務(wù)。各地稅務(wù)機關(guān)也積極行動，為制度的推行積累了經(jīng)驗，但在推行過程中也存在很多無法回避的問題。

一是對推行權(quán)力清單制度的思想認(rèn)識不均衡。權(quán)力清單制度的本質(zhì)是通過規(guī)范行政執(zhí)法機關(guān)的行政行為來控制行政權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。正由于其對權(quán)力的限制，所以推動工作有實際執(zhí)行的阻力是必然的。目前，國稅總局已下發(fā)了《指導(dǎo)意見》，對推進工作進行了詳細(xì)的部署，體現(xiàn)了總局對此項工作的高度重視。各省稅務(wù)系統(tǒng)也在總局的工作安排下，積極推進此項工作。但由于對此項工作重要性的認(rèn)識不同，各級稅務(wù)機關(guān)推進工作的力度不一致，推進工作進展情況差異較大。有些省市稅務(wù)系統(tǒng)工作主動性不強、積極性不夠，沒有建立健全的工作機制，進度較慢。有些稅務(wù)機關(guān)認(rèn)為權(quán)力清單制度作用不大，對推行工作的熱情不高，只是簡單地照搬上級清單，搞形式主義。有些稅務(wù)機關(guān)為應(yīng)付工作，對其主要行政權(quán)力進行簡單處理，沒有覆蓋全部的行政事項，或者盲目減少權(quán)力事項，不實事求是。這都在一定程度上反映了各地對推進此項工作的重要性認(rèn)識不足，沒有把這項工作作為重點工作抓緊做好。

二是對推行權(quán)力清單制度的法定職權(quán)認(rèn)識不清晰。權(quán)力清單制度在稅務(wù)系統(tǒng)的真正落實關(guān)鍵在于對稅務(wù)機關(guān)的職權(quán)要進行清晰的界定，而稅務(wù)機關(guān)的職權(quán)必須經(jīng)國家的法律法規(guī)來設(shè)定，其變更也要依據(jù)法律法規(guī)。沒有法定依據(jù)，稅務(wù)機關(guān)不能隨意增減對納稅人權(quán)益或義務(wù)的有影響的決定，是推行權(quán)力清單制度的基本原則之一。國稅總局的《指導(dǎo)意見》對稅收執(zhí)法權(quán)力事項分為稅務(wù)行政許可、稅務(wù)行政處罰、稅務(wù)行政征收、稅務(wù)行政強制、稅務(wù)行政檢查和其他稅收執(zhí)法權(quán)力六大類，為稅務(wù)機關(guān)編制權(quán)力清單提供了明確的指引。但依據(jù)法律規(guī)定的稅務(wù)系統(tǒng)的職權(quán)，其權(quán)力清單的范圍實際上應(yīng)該更廣泛，即只要是稅務(wù)機關(guān)對外行使影響納稅人權(quán)利和義務(wù)的行政行為都應(yīng)包括在內(nèi)。稅務(wù)機關(guān)行使的如行政登記、行政指導(dǎo)、行政補償、行政服務(wù)、行政救濟等行政行為尚未列入權(quán)力清單范圍，因此需加快調(diào)查研究，積極探索經(jīng)驗，抓緊時間開展。

三是對推行權(quán)力清單制度的層級職責(zé)認(rèn)識不精準(zhǔn)。權(quán)力清單制度的推行應(yīng)上下聯(lián)動、分級開展、分級公開、逐步實施。國稅總局應(yīng)承擔(dān)起法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和總局等部門規(guī)范性文件設(shè)定的權(quán)力事項，并對全國稅務(wù)機關(guān)的推行工作進行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和指導(dǎo)；省級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)結(jié)合各省實際對地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、地方政府規(guī)章和省稅務(wù)局及省以下稅務(wù)局規(guī)范性文件設(shè)定的權(quán)力事項進行清理和公開；市縣級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)主要抓好權(quán)力清單制度的執(zhí)行和落實。省級的公開應(yīng)以總局公開的清單為主，同時，要突出反映各省的稅收征管和納稅服務(wù)實際，清單要有所側(cè)重。從目前公開的權(quán)力清單來看，各省級稅務(wù)機關(guān)能嚴(yán)格執(zhí)行總局的清單標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，但各省的清單特色性不強，需加強科學(xué)分析梳理，及時編制公開。

四是對推行權(quán)力清單制度的后續(xù)監(jiān)管認(rèn)識不深入。推行權(quán)力清單制度關(guān)鍵在落實、結(jié)果靠執(zhí)行。2014年2月，國稅總局公布了87項稅務(wù)行政審批事項，保留了7項稅務(wù)行政許可審批事項，取消了57項非行政許可審批事項，調(diào)整了23項為其他權(quán)力事項，稅務(wù)系統(tǒng)推進權(quán)力清單制度成效明顯。同時，總局提出要創(chuàng)新管理方式，把后續(xù)管理融入稅收征管和稅收執(zhí)法等日常工作之中，加強對納稅人的事中事后管理。但推行權(quán)力清單制度是一項系統(tǒng)性工程，后續(xù)監(jiān)管是保障推行順利的重要舉措。目前，在推行工作中選擇性放權(quán)、明放暗收、對清單落實和執(zhí)行不徹底等問題還不同程度存在，后續(xù)管理制度不完善、監(jiān)督機制不健全、責(zé)任不明確等問題還困擾著工作的推進，因此，亟需加強后續(xù)監(jiān)督制約機制的建設(shè)。

三、稅務(wù)系統(tǒng)推行權(quán)力清單制度的建議

在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)大力推行權(quán)力清單制度是加強稅務(wù)機關(guān)權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)的重大舉措，有利于推進行政審批制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，還有利于依法治稅，實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化。

首先，轉(zhuǎn)變思想，加強領(lǐng)導(dǎo)，提高稅務(wù)系統(tǒng)上下對推行權(quán)力清單制度的認(rèn)識。稅務(wù)系統(tǒng)要加強推行權(quán)力清單制度重要意義的宣傳工作，使各級稅務(wù)機關(guān)在思想上高度重視，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)要把這項工作列入重要工作日程，切實保障工作的推行。一是要通過有效措施，提高各級稅務(wù)人員參與推行工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性；二是要抓好工作的組織和研究部署，各級稅務(wù)機關(guān)都要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓，要制定工作目標(biāo)，明確工作責(zé)任，確?？茖W(xué)合理地推進工作進度；三是各級稅務(wù)機關(guān)要及時總結(jié)經(jīng)驗，對工作中的先進要加以表彰，建立協(xié)調(diào)溝通機制，針對推行中的問題要及時研究解決；四是總局要加強對各省的指導(dǎo)和督促檢查，各省也要對下級稅務(wù)機關(guān)的貫徹落實和執(zhí)行情況進行檢查，要將此項工作列入系統(tǒng)績效考核，及時通報工作推進情況，對落后的要及時督促，確保工作進度。

其次，加快立法，完善法規(guī)，夯實稅務(wù)系統(tǒng)推行權(quán)力清單制度的法理基礎(chǔ)。稅務(wù)系統(tǒng)權(quán)力清單必須有法規(guī)依據(jù)，無法律規(guī)定不得設(shè)立行政權(quán)力，而稅務(wù)系統(tǒng)的權(quán)力事項主要依據(jù)憲法、稅收征管法、行政許可法、行政處罰法等法律法規(guī)，及國務(wù)院的行政法規(guī)、部門規(guī)章和總局等部門的規(guī)范性文件。因此，一要加強稅收立法建設(shè)，對現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)進行清理、補充和完善，尤其是要高度重視對稅收征管法等基礎(chǔ)稅收法律的修訂，對不適合的法律法規(guī)通過合法程序予以廢止，加快有關(guān)稅收行政法規(guī)的立法進程，加快將部門規(guī)章或規(guī)范性文件上升為法律，盡快啟動在稅收管理中法律真空領(lǐng)域的立法程序；二要建立清單制定的合法程序，可借鑒立法法的有關(guān)規(guī)定，在制定、運作和公開等每一個重點環(huán)節(jié)都有特定的程序，規(guī)范權(quán)力清單的制定，確保稅務(wù)系統(tǒng)權(quán)力清單制定的程序正義。

再次，依法清理，規(guī)范編制，加強稅務(wù)系統(tǒng)推行權(quán)力清單制度的科學(xué)性。推行權(quán)力清單制度就是要讓權(quán)力在陽光下運行，明確清單之外無權(quán)力，也使納稅人了解稅務(wù)機關(guān)的職權(quán)邊界，切實防范權(quán)力尋租。為提高稅務(wù)系統(tǒng)權(quán)力清單制度的科學(xué)性和有效性，要重點做好以下工作：一是依法清理稅務(wù)系統(tǒng)權(quán)力事項，要按照稅務(wù)系統(tǒng)的職權(quán)，認(rèn)真細(xì)致地逐項清理，摸清職權(quán)底數(shù)和法規(guī)依據(jù)，理清關(guān)鍵部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)合理地編制職權(quán)目錄；二是科學(xué)編制權(quán)力清單流程，對每一項權(quán)力事項都要按精簡手續(xù)、優(yōu)化流程、方便高效的原則制定合理的辦理程序，方便納稅人辦事；三是全方位公開權(quán)力清單，要建立健全權(quán)力清單公開制度，通過多種途徑、方式及時向社會公開權(quán)力清單內(nèi)容和流程，及時做好有關(guān)咨詢工作，保證納稅人能夠透徹了解辦事部門、程序、依據(jù)、職責(zé)；四是建立動態(tài)調(diào)整機制，稅務(wù)系統(tǒng)要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和稅收征管服務(wù)工作發(fā)展的需要，及時對權(quán)力清單的具體內(nèi)容跟蹤調(diào)整。在調(diào)整時，要嚴(yán)格依法依規(guī)進行，保證調(diào)整合法合規(guī)，確保權(quán)力清單科學(xué)、完善、有效。

最后，規(guī)范運行，強化監(jiān)督，提升稅務(wù)系統(tǒng)推行權(quán)力清單制度執(zhí)行的保障力度。權(quán)力清單制度的規(guī)范、有效運行是推行工作的生命線。一是加強有關(guān)后續(xù)管理監(jiān)督的制度建設(shè)，建立起相配套的監(jiān)督機制，加快責(zé)任清單建設(shè)，明確責(zé)任主體、責(zé)任類型、責(zé)任輕重等；二是加強社會監(jiān)督，使稅務(wù)機關(guān)的職權(quán)依照權(quán)力清單的要求行使，不越權(quán)、不缺權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力清單制度的設(shè)計目標(biāo)；三是加強對權(quán)力清單制度運行的督察，明確監(jiān)督的重點領(lǐng)域、范圍和具體監(jiān)管措施，做到監(jiān)管任務(wù)與權(quán)力清單中的權(quán)力相對應(yīng)，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法行為；四是加強權(quán)力清單制度運行的評估工作，積極構(gòu)建納稅人評價制度，引進第三方評價機制，對權(quán)力清單制度的實施效果給予客觀評價，以便總結(jié)經(jīng)驗、持續(xù)改進；五是加強問責(zé)工作，完善制度執(zhí)行的問責(zé)機制，明確違紀(jì)的規(guī)定，對不正確履行權(quán)力清單的單位和人員，依法追究責(zé)任。

（作者單位：遼寧省沈陽市鐵西區(qū)國家稅務(wù)局）

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