●林臻強

盤活地方財政存量資金的路徑選擇
——以A市為例

●林臻強

為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號）、《關(guān)于推進(jìn)地方盤活財政存量資金有關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2015〕15號），A市積極進(jìn)行工作部署，開展全市盤活地方財政存量資金工作。筆者結(jié)合工作實踐，對盤活地方財政存量資金進(jìn)行范圍、背景和成因分析，從思維、制度、管理三個角度提出三條路徑選擇，力求在總結(jié)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為今后盤活地方財政存量資金提供參考。

財政存量資金 路徑選擇轉(zhuǎn)移支付

一、盤活地方財政存量資金的范圍分析

地方政府作為一級預(yù)算，必須履行財政收支主體責(zé)任。在一個完整預(yù)算年度中，因以下四個原因而持有的財政資金，可納入盤活地方財政存量資金的范圍：第一，因收入支出時間錯配而正常持有；第二，因收入超預(yù)算增長或延遲劃撥而消極持有；第三，因支出計劃不完善不可執(zhí)行而被迫持有；第四，因政策和行為原因無法支付而被不可預(yù)測持有。國辦發(fā)〔2014〕70號從預(yù)算編制層面對其進(jìn)行了具體的范圍認(rèn)定，如一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、行政事業(yè)單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等。財政部門和預(yù)算單位需要從政策和業(yè)務(wù)的角度進(jìn)行甄別，統(tǒng)一盤活范圍口徑。適當(dāng)規(guī)模的財政存量資金可以保證政府隨時有充足的現(xiàn)金流來履行財政支出責(zé)任。但是，財政存量資金超出合理規(guī)模，就會產(chǎn)生資金閑置，資金閑置意味著機會成本和效益損失。

二、盤活地方財政存量資金的背景分析

盤活地方財政存量資金有其特定的背景。首先，經(jīng)濟(jì)形勢所逼。這幾年經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，經(jīng)濟(jì)增速回落，企業(yè)效益下降，地方財政收入遇到瓶頸，但是，財政支出“剛性”依然存在，尤其是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支出更是逐年 “需求旺盛”。盤活存量成為緩解財政收支矛盾的一個突破點。其次，地方政府債務(wù)所迫。多年來“分稅制”的“制度紅利”讓中央有足夠的財權(quán)實施宏觀調(diào)控，但是，地方財力有限而承擔(dān)的事務(wù)多，財權(quán)與事權(quán)的矛盾加劇，地方政府舉債現(xiàn)象普遍存在。一方面大量地方財政存量資金沉睡，另一方面地方政府債臺高筑，這種尷尬的窘境，要求地方政府對如何盤活財政存量資金重新思考。最后，百姓輿論所壓。盤活地方財政存量資金顯然不是新問題，只不過這幾年來隨著審計披露越來越引起大家的關(guān)注。財政存量資金較大，容易成為“賬外小金庫”隱患；為了壓縮資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，催生出年末 “突擊花錢”現(xiàn)象。這些已被媒體多次抨擊，引發(fā)百姓對政府資金公開透明的質(zhì)疑。

三、A市盤活地方財政存量資金工作簡況

為落實中央關(guān)于盤活財政存量資金的文件精神，A市財政部門、市直各預(yù)算單位高度重視，制定詳細(xì)工作方案，扎實推進(jìn)工作，主要分傳達(dá)文件、落實清查、處理數(shù)據(jù)、執(zhí)行盤活措施、收集工作意見、總結(jié)工作經(jīng)驗六個階段進(jìn)行。針對“執(zhí)行盤活措施”階段，A市財政部門、預(yù)算單位主要采取了“收、調(diào)、壓、控”四類措施。收回兩年以上的中央、省級轉(zhuǎn)移支付安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余；市本級部門結(jié)余資金一律收回、結(jié)轉(zhuǎn)資金按70%的比例統(tǒng)一收回。調(diào)整用途和使用范圍，用于符合資金管理辦法的其他同類項目、急需項目。壓縮項目支出，整合項目資金，優(yōu)化項目資金；壓縮基本支出，尤其是“三公”經(jīng)費?？刂平Y(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金支出預(yù)算安排的審批；預(yù)算單位新增支出需求優(yōu)先動用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金；無結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的嚴(yán)格按照新設(shè)專項資金審批文件辦理立項、論證、審批。

A市財政存量資金呈現(xiàn)出種類繁多、成因復(fù)雜、增長快速的態(tài)勢，既有主觀上政府部門依法理財意識不夠，也有客觀上的制度設(shè)計、管理模式等瓶頸未能突破等原因。

（一）理財意識無法“與時俱進(jìn)”

新舊《預(yù)算法》的銜接過程需要一個磨合時間，無法立馬對傳統(tǒng)理財環(huán)境產(chǎn)生根本轉(zhuǎn)變。諸如“收入考核”和“預(yù)算執(zhí)行考核”等指標(biāo)對地方財政部門工作形成“泰山壓頂”，不得不依托財政專戶“儲藏”收入、“虛列”支出、“隱藏”跨年度余額，進(jìn)行資金庫外循環(huán)和調(diào)節(jié)收支；專戶資金支配權(quán)分散，往往導(dǎo)致資金統(tǒng)籌存在一定難度，造成余額不斷增大、管理效率低下。預(yù)算單位“利益作祟”的觀念年深月久，有些預(yù)算單位從部門利益出發(fā)，憑借“二次分配”預(yù)算代編權(quán)，抱著“多多益善”、“留有余地”的心態(tài)，傾向于多編預(yù)算、多立項目，造成預(yù)算編制與執(zhí)行、項目銜接的脫節(jié)，形成預(yù)算安排大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

（二）部門預(yù)算“固守成規(guī)”，無法“解弦更張”

目前部門預(yù)算在編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)還存在諸多不完善的地方。比如：預(yù)算編制比較粗放，缺乏科學(xué)依據(jù)，細(xì)化程度低，資金安排超過實際需求；教育、科技等重點支出與GDP或財政收支增幅掛鉤；預(yù)算編制方式普遍采用基數(shù)法，零基預(yù)算、績效預(yù)算未達(dá)預(yù)期目標(biāo)。以1個會計年度為預(yù)算執(zhí)行周期，每年預(yù)算要在2、3月份經(jīng)人大審議通過后執(zhí)行，執(zhí)行時間便主要集中在之后的三個季度里，容易導(dǎo)致資金不能如期支付。一些項目支出年限長、前期論證工作量大，容易產(chǎn)生資金與項目銜接不及時或脫節(jié)，影響項目資金執(zhí)行效率?！爸仡A(yù)算、輕監(jiān)督”的弊病在地方財政部門普遍存在，財政監(jiān)督無法形成有效的激勵約束機制，也無法落實資金責(zé)任追究制度。

（三）資金管理達(dá)不到“利析秋毫”

資金管理不完善造成的大量閑置資金，集中體現(xiàn)在兩個層面：政府和預(yù)算單位。政府重大決策、政策事項出臺與預(yù)算安排銜接不夠。當(dāng)?shù)胤秸j釀實施一些重大決策或政策事項時，會要求財政部門測算并預(yù)留足夠資金配合落實政府實施意圖，但是，經(jīng)常出現(xiàn)一些重大決策或政策要么未能形成穩(wěn)定運行機制，要么未能如期落地，到年底造成預(yù)留資金的沉淀。比如，預(yù)留機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革經(jīng)費，要等到中央頂層設(shè)計或?qū)嵤┓桨赶逻_(dá)后，才能形成實際的列支。預(yù)算單位對財政資金的一貫做法就是“重爭取，輕細(xì)化；重預(yù)算，輕績效”。年初編制預(yù)算時，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金未能根據(jù)工作需要重新編入年度預(yù)算；年中預(yù)算執(zhí)行時，未能及時準(zhǔn)確編制用款計劃或提出支付申請，影響資金支付效率；年終財務(wù)決算時，未能認(rèn)真對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進(jìn)行清理和提出盤活措施；大額的項目支出前期論證、測算等準(zhǔn)備工作不充分，項目實施過程中管理不完善，尤其是工程類、采購類等項目進(jìn)度偏慢，未能及時跟蹤監(jiān)控項目執(zhí)行情況。

（四）落實上級轉(zhuǎn)移支付“心有余而力不足”

目前上級轉(zhuǎn)移支付對地市級財力來說還占有較大比重，但是上級轉(zhuǎn)移支付下達(dá)偏慢，一般性轉(zhuǎn)移支付提前告知率較高，專項轉(zhuǎn)移支付提前告知率偏低。專項轉(zhuǎn)移支付的資金用途往往又規(guī)定較嚴(yán)格，不挪作他用，加大了基層財政統(tǒng)籌盤活財力的難度。上級下達(dá)的項目資金名義上已經(jīng)列支到地市，但是具體執(zhí)行起來，需要逐級申報、層層審核確定，在目前五級預(yù)算框架下，層層下?lián)軙r間明顯滯后。多數(shù)上級下達(dá)的項目資金采用一次性撥付到位，而不是按進(jìn)度下達(dá)資金，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付時間集中或滯后，來不及安排。

四、盤活地方財政存量資金的路徑選擇

結(jié)合A市這次盤活地方財政存量資金工作實踐，提出盤活地方財政存量資金的若干路徑選擇。

（一）思維路徑選擇

1、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理財下的“增收”和“留存”思維。傳統(tǒng)理財?shù)闹攸c突出體現(xiàn)在：財政部門注重財政收入增長，預(yù)算單位注重財政資金留存。財政部門囿于每年的財政收入考核指標(biāo)，采取調(diào)劑、截留等處理手段，“收儲”資金用于完成指標(biāo)。另外，財政收入指標(biāo)“指揮棒”長期掩蓋了財政支出約束乏力、支出進(jìn)度緩慢等問題，資金“沉淀”在各級財政部門。預(yù)算單位只知道爭取更多財政資金，至于資金如何使用、如何管理往往缺乏明確、細(xì)化的方案，日積月累，資金“滯留”在各預(yù)算單位。

2、貫徹落實新《預(yù)算法》，切實轉(zhuǎn)變理財思路。新《預(yù)算法》在舊法運行多年的基礎(chǔ)上，引入一些針對財政管理現(xiàn)狀的新理念。比如：四位一體的全口徑預(yù)算體系、淡化重點事項掛鉤支出、提出績效預(yù)算等。新法體現(xiàn)出來的理財觀念應(yīng)當(dāng)成為今后支撐財政部門和預(yù)算單位踐行轉(zhuǎn)變理財思維的法律根源。今后，財政部門要針對新法開展法律宣傳和學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，將其納入會計人員繼續(xù)教育學(xué)習(xí)范圍，納入公務(wù)員年度法律法規(guī)學(xué)習(xí)范圍，納入各級財政干部培訓(xùn)范圍；要根據(jù)新法，結(jié)合當(dāng)前存在問題，進(jìn)一步完善預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管環(huán)節(jié)，努力構(gòu)建符合新法要求的各項制度安排，逐步提升依法理財、依法行政能力。

（二）制度路徑選擇

1、強化建章立制。根據(jù)這次開展的財政存量資金清查活動，發(fā)現(xiàn)不少資金以財政專戶、預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及暫存暫付款的形式存在，這三個方面的管理一向比較薄弱。因此，結(jié)合實際情況，A市陸續(xù)擬定了一些規(guī)范性文件，如 《A市盤活財政存量資金暫行辦法》、《A市預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理報送辦法》等，鼓勵預(yù)算單位、縣市區(qū)財政部門在不違反中央政策條件下，大膽探索，力求在建章立制上有所突破。

2、完善部門預(yù)算。（1）編制環(huán)節(jié)，提升預(yù)算編制水平，落實源頭控制。要提升預(yù)算編制水平，就要貫徹落實新《預(yù)算法》，全面推行部門預(yù)算編制方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)基數(shù)法轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊?、績效法。在編制年初部門預(yù)算時，擯棄基數(shù)法、加成法、收入掛鉤法，根據(jù)當(dāng)年度部門擬開展事務(wù)，重新測算、重新安排。借助諸如“上一年前三季度預(yù)算執(zhí)行率達(dá)不到序時進(jìn)度的項目支出，在編制下一年度預(yù)算時，項目金額不得超過上年總額的某個比例，具體比例根據(jù)項目的性質(zhì)和類型分類確定”等一些要求，對預(yù)算編制形成硬性規(guī)定。編制方式的轉(zhuǎn)變成本主要是工作量大、耗時、技術(shù)復(fù)雜，但是電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、預(yù)算編制信息化平臺、計算機軟件開發(fā)等可用于解決工作量大問題和提高工作效率。（2）執(zhí)行環(huán)節(jié)，強化資金進(jìn)度和效益，落實進(jìn)度監(jiān)控和績效評價。進(jìn)度監(jiān)控和績效評價的重點在于項目支出。借助諸如“500萬元以上的項目支出，預(yù)算單位年初要報送項目細(xì)化表和績效目標(biāo)表、年終要報送結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況表和績效自評表；2000萬元以上的項目支出，增加一張資金進(jìn)度序時監(jiān)控表”等要求，對預(yù)算執(zhí)行形成硬性規(guī)定。這些資料的按時報送，既可讓財政部門掌握資金執(zhí)行情況，又可讓預(yù)算單位形成一種資金管理的自覺行為，達(dá)到信息的雙向溝通。進(jìn)度監(jiān)控要防止出現(xiàn)年度突擊發(fā)錢，資金要緊跟預(yù)算單位事權(quán)進(jìn)度，緊跟政府決策、政策的落實，緊跟工程項目的開工、竣工進(jìn)度?？冃гu價要和預(yù)算單位年度工作相結(jié)合，要納入預(yù)算單位年終政府績效考核范圍，要發(fā)揮對以后年度預(yù)算安排的反饋功能。（3）監(jiān)督環(huán)節(jié)，強化結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清查，落實收回統(tǒng)籌機制。財政部門要把結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金納入財政監(jiān)督的工作內(nèi)容，定期開展清查，落實跟蹤、收回、統(tǒng)籌機制。借助諸如“每年結(jié)余資金統(tǒng)一收回，結(jié)轉(zhuǎn)資金超過兩年沒有使用統(tǒng)一收回；收回資金用于市級財力統(tǒng)籌或某些必需的新增項目；嚴(yán)格控制預(yù)算單位專戶開設(shè)”等要求，把結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金納入預(yù)算單位的日常財務(wù)管理范圍，年終決算要進(jìn)行分析，年初預(yù)算要提出安排和消化意見。審計部門要把結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金納入審計項目，每隔三年審計一次。人大財經(jīng)委要落實財政部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度問責(zé)、預(yù)算單位項目資金管理問責(zé)等。

3、建立獎懲機制。完善部門預(yù)算最終離不開預(yù)算執(zhí)行的獎懲機制。為了解決擠占財政資金、“跑部錢進(jìn)”、資金浪費不負(fù)責(zé)任、資金執(zhí)行不到位不付代價等頑疾，必須落實預(yù)算執(zhí)行獎懲機制；否則，績效預(yù)算改革便是一種“高大上”口號和“空殼”理論。實施績效預(yù)算獎懲“雙掛鉤”制度：績效預(yù)算考核要和預(yù)算單位的政府績效考評掛鉤，列入政府績效考評的一個子項目；績效預(yù)算考核要跟以后年度增加或減少預(yù)算安排掛鉤，借助諸如“當(dāng)年可執(zhí)行完畢的預(yù)算安排，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度在第三季度超過80%的以后年度可提高預(yù)算安排額度；執(zhí)行效率低、進(jìn)度慢、在第三季度未達(dá)50%的，壓縮下一年度預(yù)算安排額度”等要求，讓獎懲機制確實發(fā)揮作用，而不是一種擺設(shè)。建立項目資金合理進(jìn)退機制，廢除項目資金“吃住”弊病，對長期低效運作或者沒有存在意義的項目資金，適時取消或整合。財政部門在認(rèn)定哪些項目資金可以取消或者整合時，要結(jié)合資金清理情況統(tǒng)籌考慮，要強化預(yù)算單位之間的信息反饋和互動，既要確保資金用到實處，又要防止資金浪費。

4、用活轉(zhuǎn)移支付。（1）提高轉(zhuǎn)移支付的基層財政下達(dá)率。為避免沉淀過多的上級轉(zhuǎn)移支付資金，必須提高基層財政資金下達(dá)率。除了提早下達(dá)外，根據(jù)不同分配方法，采取不同應(yīng)對措施。對于因素分配法資金，財政部門要積極主動介入，推行預(yù)算單位“二次分配”發(fā)函告知制度，督促預(yù)算單位抓緊提出分配方案，加快執(zhí)行進(jìn)度。對于項目分配法資金，財政部門要依照項目資金管理辦法執(zhí)行，加快項目申報和審批流程，下發(fā)項目申報文件，明確時間限制。（2）提高轉(zhuǎn)移支付的資金使用靈活度。資金分配下達(dá)基層財政后，要給予基層財政足夠的調(diào)配自主權(quán)，把資金“管得死”和“盤得活”結(jié)合起來，處理好資金“進(jìn)度”和資金“安全”的關(guān)系，在符合中央政策前提下，在符合資金規(guī)范操作前提下，允許地方財政進(jìn)行調(diào)劑使用。（3）落實專項轉(zhuǎn)移支付跟蹤制度。專項轉(zhuǎn)移支付資金由于具有政策性強、用途特定等特點，可能會和基層財力實際需求脫節(jié)，需要完善資金的跟蹤反饋工作機制。要建立專項轉(zhuǎn)移支付臺賬制度，跟蹤資金進(jìn)度；要提高下達(dá)項目支出細(xì)化通知書速度；逐步推行“項目委托制”，對于地方財政承擔(dān)事權(quán)而下達(dá)的項目資金，可以采取項目委托評價、驗收、撥付的方式，避免資金層層審批，影響執(zhí)行進(jìn)度；要建立一套完整的上下級財政部門、預(yù)算單位日常溝通協(xié)調(diào)工作機制，避免因時間慢、信息滯后、反饋不實而影響資金兌現(xiàn)進(jìn)度。

（三）管理路徑選擇

1、預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理。財政部門要牽頭落實結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理責(zé)任，分析歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的成因，分類匯總，提出盤活建議；建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期報送工作制度，及時掌握結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的規(guī)模，尤其關(guān)注基建類、采購類等結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比較大的資金；要收回統(tǒng)籌結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，安排用于其它急需財政支持的地方或充實預(yù)算調(diào)節(jié)基金。

2、財政暫付款、暫存款的管理。財政暫付款具有成因復(fù)雜、時間跨度長的特性，其管理的關(guān)鍵點在于清理、分類、甄別、消化，針對不同成因采取不同處置方法。規(guī)范總預(yù)算會計核算和財務(wù)制度的銜接工作，能納入收入核算的不列入暫存款核算科目，并細(xì)分為應(yīng)收轉(zhuǎn)貸款、股權(quán)投資等。收回的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、捐贈、利息收入等要及時納入預(yù)算統(tǒng)籌盤子，減少長期掛賬形成閑置。建立健全暫付款、暫存款管理的激勵約束機制。采用綜合評價、全市通報、定向約談、獎勵等，引導(dǎo)縣市區(qū)加強財政財務(wù)管理；制定出臺對外借款管理辦法，明確出借條件、范圍、期限、審批等環(huán)節(jié)，落實“誰審批，誰負(fù)責(zé)”，既規(guī)范政府行為，也預(yù)防新風(fēng)險的形成。

3、項目資金的管理。建立項目庫動態(tài)更新管理制度。對年度不具備實施條件的項目，及時調(diào)減部門預(yù)算指標(biāo)，減少當(dāng)年資金結(jié)轉(zhuǎn)；對跨年度實施的項目，根據(jù)進(jìn)度分年度安排，減少一次性下達(dá)指標(biāo)形成跨年支出；對于變更項目的，要進(jìn)行審批，確保?？顚Ｓ?。要重視項目前期工作，防止因前期工作滯后或缺失，影響資金執(zhí)行進(jìn)度，尤其是基建等資金量大的項目；項目的評審、驗收、公示、資金撥付等事項辦理要有合理的時間約束；探索項目資金優(yōu)勝劣汰機制，不是所有項目都需要財政兜底，扶持優(yōu)質(zhì)項目，取消劣質(zhì)項目，也是對盤活財政存量資金的一種回應(yīng)。

4、國庫資金的管理。探索建立最優(yōu)庫底余額的管理模式。貫徹落實新 《預(yù)算法》“合理調(diào)節(jié)國庫資金余額”的要求，確定最優(yōu)庫底余額，降低資金持有成本。這項工作尚處于摸索階段，主要困難在于 “如何確定余額”。目前可以嘗試設(shè)立國庫資金現(xiàn)金流量臺賬，進(jìn)行預(yù)測、分析、調(diào)試，逐步建立一套相對完善、可操作的調(diào)節(jié)余額程序。探索國庫現(xiàn)金投資機制，在保證資金安全性、流動性前提下，在符合統(tǒng)一的政策框架下，人民銀行可配合地方財政部門嘗試開展“閑置”國庫現(xiàn)金盤活方式，提升資金收益。但是，要遵循國庫資金安全原則和控制操作節(jié)奏原則，因為流動性難以作出精確判斷，需要建立回?fù)?、圈存機制，防止出現(xiàn)支付危機；而規(guī)模、頻繁的現(xiàn)金操作對貨幣存量會產(chǎn)生沖擊，干擾貨幣政策的實施效果。

（作者單位：福建省泉州市財政局）

1.胡明東、章萍等.2014.關(guān)于激活財政存量資金若干問題的探討——基于人民銀行國庫視角［J］.地方財政研究，2。

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