●方 鑄 王 敏

財政專項扶貧資金研究
——基于“參與式預算”管理的視角

●方 鑄 王 敏

自習總書記在云南、貴州調研時提出扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”以來，“精準扶貧”一詞如雨后春筍般成為社會各界的熱點話題。而精準扶貧的核心就是要將財政專項扶貧資金真正得到落實，扶貧成果要被貧困群眾切實享受。從目前情況來看，我國專項資金不可避免地存在著資金零星分散、多頭管理、資金分配鏈條過長等一系列問題，盡管當前扶貧專項資金直接專人專戶專賬管理，但是扶貧資金管理辦法多樣、規(guī)模過小、扶貧資金低效、分配機制不科學等現(xiàn)象依然比比皆是，“盆景式”扶貧局面遲遲制約著我國脫貧進展。近年來，一種新型基層民主機制——參與式預算開始在科學研究與政府實踐中逐漸得到認可，本文基于云南省鹽津縣參與式預算改革的實踐做法與成效，探索將財政專項扶貧資金管理與參與式預算相結合，以期對現(xiàn)行財政精準扶貧提供一些有益思考。

精準扶貧 專項資金 參與式預算

一、引言

2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2015年6月，總書記在貴州省調研時，強調要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。其中“項目安排要精準、資金使用要精準”作為“六個精準”的主要內容之一，財政精準扶貧項目與資金的有效管理無疑是貫徹落實習總書記的“六個精準”以及全面建成小康社會的重要保障。

然而，從現(xiàn)實來看，我國政府間長期自上而下強控制的政治集權下的經濟分權，使得地方政府自主地將責任的實現(xiàn)與經濟增長聯(lián)系起來。此消彼長，地方基層政府公共支出組合結構鎖定在高投資與低民生這一類。與此同時，政治集權也抑制了基層群眾的民主決策參與。一味的行政命令管治，導致公共供給與基層需求不匹配，最后引發(fā)了錯綜復雜的官民矛盾，加劇了干群關系的惡化程度，基層治理的環(huán)境越來越差。從這個研究視角來看，扶貧開發(fā)作為一項在短期內難以形成地方政府政績的重要工作，地方政府官員往往是從觀念上將其視作任期內的主要任務，而在實際的操作上相距甚大，扶貧開發(fā)的單邊參與必然會造成資金的低效以及不斷積累的貧困群眾的需求矛盾，久而久之，精準扶貧只會成為地方政府的“獨角戲”，我國脫貧攻堅的任務、全面建成小康社會的宏偉目標也將受阻不前。

基于此，本文從基層治理的角度出發(fā)，對財政精準扶貧進行重新定位：一方面必須是加強基層政府的規(guī)范管理；另一方面應該是重視貧困群眾的配合參與。反映到扶貧專項資金投入的管理實踐上，精準扶貧可以采取“試點先行、逐步推開”的方式，參考借鑒群眾參與預算管理模式，這既符合習總書記提出要“切實強化社會合力”、“切實加強基層組織”的要求，也能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算編制的依據更加詳實可靠，極大地調動鄉(xiāng)、村、組三級干部和廣大群眾共創(chuàng)美好家園的積極性，更為推進合作化發(fā)展、協(xié)商式民主以及政府治理方式的改進，提供了一些重要的具體途徑。當然，其實質也是對基層政府職能和事權的進一步厘清，使之與財力相匹配，是預算方法與資金投入方式的一種創(chuàng)新式改革。

二、文獻回顧

基于已有文獻，本文梳理和總結了當前財政專項扶貧資金管理體系中存在的問題，并提出了相應的政策建議，表明了參與式預算在扶貧專項資金運用管理中的必要性。

面對扶貧專項資金使用管理存在的主要問題，學者們基本已經達成共識。游明進（2012）、王元彬和董智勇(2012)、白云洲（2011）、王浩莉(2012)、孫璐（2015）、侯軍岐（2015）、李漢才（2015）、吳國起（2011）等認為問題表現(xiàn)在：一是資金滯留閑置嚴重，影響了資金使用效益。一方面，資金申報、下達鏈條過長。一筆扶貧專項資金在從下至上，再從上至下的過程中，消耗了大量的時間和精力，增加了行政成本，降低了辦事效率。另一方面，由于缺乏嚴格的制度管理，專項資金在執(zhí)行的過程中往往會造成效率損失，產生專項資金的“漏斗效應”，即專項資金經過各部門層層把關層層分配之后，多數資金在每一次“把關”之后都會出現(xiàn)一定比例的損耗，這種損耗既有正常的再分配因素，也可能存在一些隱秘的目的，甚至有人認為，很多專項的控制權就是腐敗的根源。二是擠占挪用扶貧資金，改變了資金用途。部分單位甚至以扶貧?？顬榻杩?，將資金用于一些受限的開支上面，并逃避財政和審計的監(jiān)督。三是虛報冒領扶貧資金，造成資金嚴重流失。鑒于群眾的扶貧心理，一些本不該納入建檔立卡的貧困戶占用了受限的名額，虛報冒領扶貧資金，甚至有時候會造成養(yǎng)懶人的現(xiàn)象。四是項目管理不規(guī)范，建設質量無保證。由于經常出現(xiàn)項目與資金的不匹配現(xiàn)象，部分地區(qū)對扶貧項目的管理選擇漠不關心，而側重點放在短期內能夠出現(xiàn)政績的扶貧項目上，項目與資金的效率大幅下降。五是資金管理缺失，資金安全存在隱患。由于財政專項扶貧資金的監(jiān)管工作還較為分散，缺乏全程化、系統(tǒng)化的監(jiān)管機制，而各級審計機構大部分審計同級部門的資金，倘若寄希望于同級政府內部的自查監(jiān)督，就顯得徒勞無益，所以說，扶貧資金安全存在一定隱患。

針對上述問題，社會各界提出不同的政策建議。總體來說，集中在以下幾類：一是整合各部門的扶貧職能。劉夢巖（2014）、羅慶（2014）等認為需要界定不同縣級扶貧開發(fā)機構職能。通過前期調研發(fā)現(xiàn)，目前大部分縣級扶貧辦管理扶貧項目，而縣級財政管理扶貧資金，項目與資金分屬不同的扶貧部門一定程度上限制了扶貧資金的成效。在這種情況下，各級政府應該針對性地成立具有統(tǒng)一管理職能的扶貧部門。二是嚴格按因素法分配資金，提高資金分配的透明度。湖北省扶貧發(fā)展中心（2012）、焦晶（2012）從因素分配法推行及調整后的實際效果評價，該方法在提高財政扶貧資金管理的科學性，提高資金分配的客觀性、公開性和透明度，確保財政扶貧資金主要投入到重點貧困地區(qū)，促進分配公平，避免暗箱操作和權力尋租等方面，發(fā)揮了積極的作用。三是建立合理和責任明確的檢查監(jiān)督體系，完善和推廣公示制。吳國起（2011）等認為需要建立政府與社會相結合的多元化監(jiān)管機制，重點理順扶貧計劃和經濟發(fā)展之間的關系，并將扶貧考核列入干部政績內容，強化不同工作部門的責任。同時，政府部門也只有在全面實行扶貧資金項目公告公示制度下，以接受社會的監(jiān)督和群眾監(jiān)督來縮減監(jiān)管成本，才能真正提髙監(jiān)管效率。四是建立健全扶貧資金責任追究制。劉洪英（2013）認為按照“誰審批，誰負責”的原則，實行一把手扶貧責任制，實施責任追究制度。

總體來說，現(xiàn)行的文獻更多是在傳統(tǒng)以政府為主導的扶貧框架下進行的，較少涉及從扶貧主體——貧困群眾的角度去分析研究扶貧項目與資金的管理，以至于我國基層政府往往提供的扶貧項目供給與貧困戶的實際需求不相匹配，其中的原因可能是在扶貧的過程中，貧困戶沒有真正參與其中，被動地接受扶貧。在此背景下，本文著重于從目標群體的視角，利用參與式預算的形式，將扶貧理念與預算政策有機地結合起來。

三、群眾參與預算改革的基本做法與初步成效

結合目前財政扶貧實際以及云南經濟狀況，本文主要以云南昭通市鹽津縣參與式預算為典型案例進行介紹。2012年，鹽津縣實施的“參與式預算”，主要是通過由群眾參與討論和評議，讓地方群眾直接參與財政預算編制，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金分配，實現(xiàn)預算編制由“封閉”向“公開”轉變。十八屆三中全會后，鹽津縣在認真總結廟壩、豆沙兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點經驗的基礎上，將兩種模式有機結合，形成了“群眾參與預算”的改革新方案，并選擇中和、牛寨等四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)再行試點。2015年在全縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實施實現(xiàn)全覆蓋。

（一）改革基本做法

群眾參與預算是以基層群眾為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督為主要內容，按照公平、公開、公正的原則，通過民主議事等形式，最終實現(xiàn)政府預算科學、透明，進一步提高資金使用效益，促進群眾依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督等目標的一種基層預算管理形式。改革的內容主要包括“推選群眾議事員、項目準備、審查項目、民主議事和執(zhí)行反饋”五個步驟。

1、推選群眾議事員。采取定額推薦和隨機抽選相結合的方式。定額推薦是以行政村為單位，每個行政村無論大小，均有2名議事員，由村兩委召開會議提名推薦；隨機抽選是按照每個行政村人口總數的0.5‰的比例分配議事員名額，并從各村民小組推薦的人選中隨機抽取。2014年，廟壩鎮(zhèn)推選議事員48名，豆沙鎮(zhèn)26名，牛寨鄉(xiāng)32名，中和鎮(zhèn)37名。今年，其余6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照定額推薦和隨機抽選的方式推選了議事員。

2、項目準備。包括確定資金總量、建立項目庫兩項工作。首先確定本年度群眾參與式預算總金額（總金額=當年可用財力-基本支出-必保剛性支出），然后，由群眾議事員與政府分別提出項目一并列入項目庫管理。2014年，4個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上年超收結轉資金、本年上級預下達專項（一事一議財政獎補）等資金剔除必保的項目經費外，納入群眾參與預算項目資金1244萬元，占項目資金的94.5%。其中：廟壩鎮(zhèn)310萬元，豆沙鎮(zhèn)279萬元，中和鎮(zhèn)315萬元，牛寨鄉(xiāng)340萬元。同時，由群眾議事員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過召開群眾會議申報項目191個，申報財政資金6805萬元。其中：群眾議事員提交項目184個，申請財政資金6342萬元，分別占96.3%、93.2%。政府提交項目7個，申請財政資金463萬元。

3、項目審查。納入項目庫的各類項目由縣改革辦會同交通、農業(yè)、水務、建設、環(huán)保、扶貧等部門人員開展政策性獨立審查，通過以后，出具審查意見，并在民主議事會上進行通報。2014年，全縣共審查項目191個，審議通過的項目93個，初審資金2234萬元。

4、民主議事。首先是由各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作小組組織召開民主議事會，會議內容主要包括六個方面：①通報上年項目執(zhí)行、績效及問責情況；②通報相應項目的技術性與政策性審查意見；③通報項目庫項目及資金總量測算意見；④群眾議事員和政府對所提項目進行陳述；⑤提問、小組討論；⑥投票表決。2014年，4個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別組織召開民主議事會，由群眾議事員表決通過的項目56個，議定財政資金1109萬元，剩余資金137萬元通過第二次民主議事會進行議事決定。

5、執(zhí)行反饋。包括預算執(zhí)行、決算及績效評價兩項工作。經鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會或人大主席團會議審議批準的預算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一負責組織執(zhí)行。財政年度結束后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所組織決算?？h財政局牽頭組織項目績效評價及問責，在2015年鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主議事會上公布。2014年，4個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾參與預算項目經公示和人大批準，56個項目全部啟動實施完畢。

（二）取得的初步成效

實踐證明，群眾參與預算改革不僅解決了財權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)后財政資金使用和管理的問題，還可以讓公眾直接參與預算編制的全過程，實現(xiàn)政府預算與群眾需求相匹配，為基層民主治理創(chuàng)造了條件。

1、行政理念的轉變。群眾參與預算改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的觀念由原來的“由政府主導、以政府為中心、政府說了算”轉變?yōu)椤耙悦駷橹?、民意?yōu)先、民生為本”，把政府提供公共服務職能定位為服務、引導和組織，把公共財政支出的決策權還于人民。特別是在群眾路線教育實踐活動中，能夠做到以群眾參與預算改革為突破口和切入點，深入村（社區(qū)）開展調研，走訪村民、村民代表、村內老干部、老黨員，虛心征求他們對民主預算工作的意見和看法，認真聽取他們對工作的建議，切實改進服務形式，予民更多的實惠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遇到發(fā)展難題和矛盾，不再回避、不再上交，而是不斷加強專業(yè)知識學習，堅持現(xiàn)場蹲點研究問題，千方百計尋求破解辦法。從過去的“一問三不知”，遇到矛盾繞著走，到現(xiàn)在的主動、高效工作，是試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級干部的最大轉變。

2、改善了干群關系。群眾參與預算改革是改進政府工作、提高預算編制效率的重要途徑，也是群眾參與、支持和理解政府工作的主要切入點，更是對提高政府工作人員能力和水平的一個巨大鞭策。通過群眾參與預算，增加了民眾參與的機會，使群眾對政府財政資金、投資方向、需要解決的問題都在陽光下操作，政府運作更加公開、公平、公正，也贏得了廣大人民群眾的理解和支持。不難看出，民主預算是基層政府踐行群眾路線教育實踐活動的重要抓手，政府履職充分體現(xiàn)了民意，搭建了政府和人民群眾溝通、理解的橋梁，拉近了和人民群眾的距離。

3、資金更加公開公正透明。群眾參與預算改革，通過定額代表和隨機抽選結合推選群眾議事員，使群眾議事員具有廣泛的代表性，更能充分反映群眾意愿；在制定預算編制的過程中，讓群眾議事員全程參與，共同提出項目，共同審議項目，增強了財政預算的公開透明度，讓群眾知道了“錢從哪兒來，又用到哪兒去了”；在項目審查中，將項目交由縣級進行嚴格的專業(yè)審查，并將審查意見反饋給群眾議事員，讓項目提議人作為項目監(jiān)督人體現(xiàn)了群眾監(jiān)督權，確保了公共支出更多地惠及老百姓、體現(xiàn)以民為主，同時也推動財政預算在程序上更加公開透明，實現(xiàn)了由“閉環(huán)”向“開放”的轉變，避免了“人情財政”等情況出現(xiàn)，有效預防和杜絕了腐敗行為的發(fā)生。

4、推進了基層民主法治化進程。群眾參與財政預算改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府與群眾圍繞財政預算進行面對面、有理有據的公開懇談，讓群眾自由、廣泛、直接、真切地參與到社會公共事務管理和決策中來，落實了人大代表和群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，構筑了群眾與政府、人大之間的對話橋梁，體現(xiàn)了問計于民、問需于民、還財于民，形成了人大、政府和群眾三方參與的基層預算民主改革，增強了民意的表達和群眾在財政預算決策過程中的影響力，培養(yǎng)和促進了群眾公民意識、民主意識、民主觀念、民主習慣的形成。

四、扶貧專項資金運用“參與式預算”管理的思路

財政扶貧專項資金的投入、管理，只有做到科學、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶貧效率。眾所周知，基層治理一直是處理基層結構性矛盾的基本出發(fā)點，在國家治理中處于不可撼動的基礎地位，是國家治理層級中的重中之重。從歷史和現(xiàn)實看，縣鄉(xiāng)層面的基層治理一直是確保地方安定繁榮，進一步完善我國國家治理和促進國家治理現(xiàn)代化的穩(wěn)固基石。因此，本文結合“貴州經驗”和鹽津群眾參與預算管理的現(xiàn)狀，對于優(yōu)化扶貧專項資金使用、實施創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制提出以下思考：

（一）多方面整合涉農資金，為推進重點扶貧開發(fā)工作提供動力

基層扶貧資金涉及扶貧、農業(yè)、水利、林業(yè)、民宗、殘聯(lián)等多個部門，而各個部門“單打獨斗”的管理模式遲遲難以得到有效解決。與此同時，鑒于地方政府發(fā)展需要，一些基層政府擅自調整扶貧項目建設的內容，體制機制約束了扶貧工作的開展。因此，貴州省在優(yōu)化專項資金使用管理過程中，重點指導各縣按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功”原則統(tǒng)籌整合資金。并且按照生產、基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展等進行分類，以扶貧優(yōu)勢特色產業(yè)和重大扶貧項目為載體，統(tǒng)籌、歸并、整合資金集中支持扶貧開發(fā)。甚至對不具備工業(yè)開發(fā)條件的試點縣取消了GDP考核，同步推進扶貧開發(fā)與生態(tài)文明建設。

（二）扶貧項目由群眾議事員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同提出，彌補“政府主導”的不足

習近平總書記強調扶貧要堅持 “實事求是，因地制宜，分類指導，精準扶貧”工作方針，這就要求政府從解決突出問題入手，構建具有外生活力和內生動力，讓更多貧困戶自食其力、勞動致富的長效機制。因此，扶貧要充分征求群眾的意見和建議，而群眾參與預算管理由群眾議事員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同提出，恰好解決了這個問題。一方面，群眾議事員通過定額推選和隨機抽選組成，具有廣泛的代表性，能充分代表群眾的意愿。另一方面，扶貧項目由群眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過調研、征求廣大群眾意見共同提出，這主要考慮到群眾提出的扶貧項目受專業(yè)知識和未來發(fā)展等因素的制約，更多趨向于基礎設施建設，而政府則按照扶貧規(guī)劃在產業(yè)發(fā)展、教育培訓、危房改造等方面提出項目。這樣，既能真實表達人民群眾的基本夙愿，又能有效彌補群眾理性的局限性，達到共同謀劃、真正致富的目的。

（三）項目通過政府性和技術性兩個層面審查，更具科學性和操作性

扶貧項目納入群眾參與預算管理后，申報并納入項目庫的項目仍然由縣扶貧辦組織相關部門人員或委托專業(yè)機構開展一定政策性獨立審查，審查通過以后，在民主議事會上進行通報。程序包括：項目是否屬于扶貧專項支持范疇；立項依據是否真實可靠；項目內容是否重漏；項目預算、排序是否合理等。這樣，扶貧項目既科學合理，具有操作性和可行性，又能保障項目的實施。一方面項目客觀實在?？h級在審查時，不僅情況清楚，又可以縮短時間，使項目能迅速進入審批階段。另一方面科學合理，具有操作性。通過技術性和政策性審查，對項目規(guī)模、經濟效益、社會效益、實施時間、可行性等方面研究分析和不斷修正，使項目科學合理，既減少重復投資、節(jié)約資金，又有效避免“半拉子”工程。

（四）資金分配采取因素分配法，是激勵貧困鄉(xiāng)村加快脫貧致富的有效動力

從2014年起，除了重大扶貧專項和以獎代補項目資金外，中央和省級安排的其余財政專項扶貧資金主要按照因素法分配切塊到縣。而扶貧專項是國家為改善貧困地區(qū)生產和生活條件，提高貧困戶的生活水平，支持和保障貧困地區(qū)的經濟發(fā)展而設立的專項資金，其下達 （預撥）仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一部分財力，通過群眾議事決定資金的使用，達到精準扶貧的目的。目前，云南在全省52個縣 （區(qū)）開展扶貧開發(fā)責任、權力、任務、資金“四到縣”試點工作，這也為扶貧專項資金運用群眾參與預算管理創(chuàng)造了條件。

全國各縣級在安排扶貧專項資金時可綜合考慮貧困鄉(xiāng)村的地域面積、總人口、貧困人口、貧困程度、農民人均純收入、鄉(xiāng)村和群眾積極性、上年度扶貧項目完成情況及效果等因素，采取因素法分配資金，切塊到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過群眾參與預算管理，把扶貧項目真正落到實處。一方面通過因素分配法促使貧困鄉(xiāng)村能夠將主要精力放在項目準備和項目實施上，而不是在向上級爭取項目上。另一方面資金分配完全與鄉(xiāng)村行政的努力程度和工作時效有機結合起來，同時也與群眾的積極性密不可分。

（五）通過群眾民主議事競爭立項，是擇優(yōu)扶持的有力保證

老百姓是具有理性智慧的，對本轄區(qū)內的具體項目是十分清楚的。通過民主議事、競爭立項、參與表決的方式，決定扶貧項目的實施，較好解決了扶貧的科學、合理、公平和公正的問題。首先，項目以群眾自愿申請、自愿遵循項目規(guī)劃、自愿投入、自愿建設、自愿管理為前提。這樣，在實施中一些局部矛盾和困難通過群眾自行協(xié)商就可以得到解決，真正實現(xiàn)“政府主導、群眾主體、共同參與、家事家辦”的扶貧開發(fā)模式。其次，通過群眾議事的方式可逐步轉變群眾“庸、懶、散”和“等、靠、要”的思想，將廣大農民群眾內心動力激發(fā)出來，形成上下統(tǒng)一、共謀發(fā)展的新農村建設新格局。最后，通過民主議事，群眾更加珍惜來之不易的項目，提高參與的積極性，真正使扶貧落到實處。同時，通過民主治理，即政府和老百姓一起協(xié)商討論，共同解決問題，不僅政府出錢，老百姓還貢獻智慧和財力，降低了政府的財政支出壓力。

（六）建立多元化監(jiān)管機制，確保扶貧落到實處、發(fā)揮最大效率

扶貧專項堅持實行縣級報賬制，并建立多元化監(jiān)管機制。一是完善報賬制。扶貧資金管理嚴格做到專人、專賬、專戶管理，強調項目與資金分配、使用的公示制度，構建自我監(jiān)督與社會監(jiān)督相結合的監(jiān)管體系。二是多方監(jiān)督，共同管理。在參與式扶貧過程中，一方面縣鄉(xiāng)級相關扶貧部門要加強項目的事前、事中和事后的檢查，初步建立相應的評價考核體系，另一方面參與的群眾要結合各村的貧困需求，逐戶制定幫扶措施，全程監(jiān)督扶貧項目和資金的分配、使用和管理。更重要的是，縣鄉(xiāng)要將績效評價和考核結果進行公布，并作為分配扶貧專項和考核領導干部的重要參考依據。監(jiān)察、審計等職能部門要對扶貧項目資金使用情況進行定期或不定期監(jiān)控，尤其讓群眾議事員作為扶貧項目的監(jiān)督員，對項目實施進度、質量、效果和資金使用進行全程監(jiān)督。三是要加強扶貧資金項目法人負責制和責任追究制。通過不斷強化對項目責任人的約束，提高扶貧資金管理效率。在項目實施的過程中，如果出現(xiàn)違紀違規(guī)違法等問題，將第一時間追究責任人責任。

五、加強財政專項扶貧資金管理和使用的幾點建議

“貴州經驗”和鹽津“群眾參與預算”管理創(chuàng)新工作取得了一定成效，分別得到了上級部門的積極評價，引起了省內外理論界、媒體的廣泛關注。2014年，云南省委、省政府下發(fā)《關于全面深化財稅體制改革加快建立現(xiàn)代財政制度的意見》，要求進一步研究和探索群眾參與預算改革“鹽津模式”，加強財政資金管理。因此，未來可以借鑒參與式預算理念，積極探索“政府主導、群眾主體、共同參與、家事家辦”的扶貧開發(fā)模式，進一步完善項目與資金管理制度，加大扶貧資金管理力度。

（一）全面推行群眾參與預算改革試點工作

財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府各項收支均要通過政府預算的形式予以體現(xiàn)。在政府預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督過程中，發(fā)動群眾參與決策和監(jiān)督，可有效提高預算透明度，杜絕各種不合理的開支，提高資金使用效率。群眾參與預算充分調動群眾當家理財的積極性，是維護和保障群眾利益，增進政府與群眾互信，促進各級黨員干部堅持為民務實清廉的常態(tài)化舉措。因此，政府應全力推進群眾參與預算管理，加強扶貧專項資金的管理和使用，確保貧困人口早日脫貧，全面實現(xiàn)社會主義小康社會。

（二）實施扶貧開發(fā)責任、權力、任務、資金“四到縣”機制

縣鄉(xiāng)兩級可以分別成立一個專門機構或者明確一個牽頭責任部門對扶貧統(tǒng)籌規(guī)劃，建立統(tǒng)一的體制機制，整合資源資金，對項目實施情況、扶貧效益進行全面評估，客觀真實反映實施中的亮點特色、存在的困難和問題，針對性地制定完善措施。在中央與地方事權明確之后，如果扶貧屬于中央事權，中央完全可以通過專項轉移支付委托地方政府承擔，將扶貧資金直接撥付到縣級，通過參與式預算來進一步決定項目的選擇、立項、執(zhí)行、管理和監(jiān)督，確保資金用在刀刃上。

（三）加強扶貧項目、資金的監(jiān)管與問責機制

加強扶貧項目后續(xù)管理是發(fā)揮扶貧效益的重要環(huán)節(jié)，由于扶貧項目特別是增收致富的長效產業(yè)培育短期難見成效，一般要3-5年才能發(fā)揮效益，如果沒有持續(xù)投入鞏固提升，新建增收產業(yè)可能難以達到預期效果，因此在統(tǒng)籌安排扶貧資金時，應該強化扶貧項目的后期監(jiān)管。另外，扶貧資金涉及多部門之間的管理，不可避免會造成部門之間權力與利益的博弈。因此，各地應進一步明確主管部門、監(jiān)督部門、實施部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社在項目實施過程中的責任，強化監(jiān)督約束，重點整治執(zhí)行政策搞變通、資金管理不規(guī)范、項目質量把關不嚴等關鍵環(huán)節(jié)的問題，加大問責力度。

（四）建立穩(wěn)定的扶貧投入增長機制

上級政府可以適當探索建立扶貧資金以獎代補等競爭性分配機制，鼓勵先行投入、多投多補，根據成效給予相應獎補，激勵先進，優(yōu)先支持積極性高、脫貧愿望強、扶貧工作做得好、資金使用規(guī)范的貧困地區(qū)和扶貧項目建設。各地特別是市、縣兩級應進一步優(yōu)化扶貧資源配置，適當增加專職人員，為扶貧工作開展提供人才保障。

（作者單位：云南財經大學財政與經濟學院）

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