●周理軍

涉企財政資金監(jiān)督缺位問題及應(yīng)對措施

●周理軍

財政資金大部分來源于企業(yè)交納的稅收，但企業(yè)也是使用財政資金的較大群體，國家財政每年撥付給企業(yè)的各種補貼資金名目多、數(shù)額大、范圍廣，由于管理體制、機(jī)制的原因，加之財政監(jiān)督職能缺位，導(dǎo)致企業(yè)在使用財政資金過程中出現(xiàn)很多問題。本文試圖對此進(jìn)行探討分析，并提出相應(yīng)措施。

企業(yè) 專項資金 財政監(jiān)督

一、涉企財政資金存在的問題

今年初，媒體報道的有關(guān)一些企業(yè)存在騙取新能源汽車補貼資金行為的新聞，引起了社會和政府相關(guān)部門的高度重視，國務(wù)院親自牽頭調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)在局部地區(qū)出現(xiàn)了新能源汽車騙補資金問題。這件事情的發(fā)生，給我們涉企財政資金的監(jiān)督管理敲響了警鐘。

實際上，企業(yè)騙補財政資金問題，不是個案，不是偶然現(xiàn)象，也不僅局限于新能源汽車行業(yè)，其他行業(yè)的企業(yè)也存在這種問題，在一些企業(yè)，騙補財政資金早已成為普遍現(xiàn)象。

近年來，財政部門為了落實國家支持企業(yè)改革與發(fā)展政策，通過預(yù)算安排向企業(yè)撥付的各種專項資金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，包括無償資金和有償資金兩大部分。無償資金是指財政撥付企業(yè)專項使用、不需要歸還的資金，如節(jié)能減排專項資金、科技創(chuàng)新專項資金、補貼資金、獎勵資金等；有償資金是指財政撥付給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用、到期歸還的資金，如有些地方設(shè)立的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)度資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。這些涉企財政專項資金，有的是支持企業(yè)發(fā)展的，有的是支持企業(yè)改革的；有的是支持國民經(jīng)濟(jì)重點行業(yè)的，有的是支持中小企業(yè)的；有的是支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的，有的是支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。這些每年投入到企業(yè)的巨大數(shù)額財政資金，對企業(yè)降低融資成本、緩解流動資金困難、促進(jìn)科技創(chuàng)新起到了積極作用。但是，由于在扶持對象的選擇、項目的申報、資金的使用等環(huán)節(jié)還存在不規(guī)范現(xiàn)象，加之財政監(jiān)督缺位，監(jiān)督力度不強(qiáng)，導(dǎo)致涉企財政資金存在騙補、挪用、私設(shè)“小金庫”等違規(guī)違紀(jì)問題，亟待徹底清查、加強(qiáng)監(jiān)督。

既然暴露了新能源汽車行業(yè)騙補資金問題，就應(yīng)該舉一反三，乘勢而上，對其他企業(yè)是否存在騙取國家財政資金問題開展一次徹底的清查，一鼓作氣地揭開涉企財政資金騙補問題到底有多大的“黑洞”。同時，迅速采取有效措施，盡力阻止或減少企業(yè)騙補財政資金問題，這是擺在相關(guān)部門和各級財政監(jiān)督工作者面前的一項重要任務(wù)。

二、探究問題的原因

（一）專項補貼資金多而亂

據(jù)有關(guān)媒體報道，隨著上市公司2015年年報的披露，政府補貼“紅包”也紛紛露臉。據(jù)不完全統(tǒng)計，已經(jīng)公布2015年年報的上市公司中，獲得政府補貼資金的公司近九成。整體來看，政府補貼的金額多則幾十億，少則幾百萬，多家上市公司2015年“紅包”金額同比實現(xiàn)翻番。政府補貼雖然能緩解燃眉之急，但是企業(yè)對此形成了一種依賴，導(dǎo)致有的企業(yè)不在主營業(yè)務(wù)上下功夫，卻想方設(shè)法，通過各種不正當(dāng)途徑、不合法手段來騙取財政補貼。對財政補貼資金如果不能進(jìn)行有效的監(jiān)督，很難避免不在項目申報和資金使用中出現(xiàn)問題，很容易造成職務(wù)犯罪。

（二）資金分配體制存弊端

據(jù)有關(guān)信息披露，目前財政安排企業(yè)的各種專項補貼資金，先是由財政部按照計劃下達(dá)到中央級相關(guān)職能部門，如發(fā)改委、科技部、經(jīng)信部等，這些部、委又將資金指標(biāo)層層分解到省、市、縣的發(fā)改、科技、經(jīng)信部門。其后，各省、市、縣的發(fā)改、科技、經(jīng)信部門根據(jù)他們對應(yīng)的上級部門下達(dá)的資金指標(biāo)，將資金分配到有關(guān)企業(yè)。可以說企業(yè)財政專項資金是從上至下垂直安排的體制，導(dǎo)致資金分配在地區(qū)之間、行業(yè)之間差別較大。有的企業(yè)向多個部門重復(fù)申報項目資金，由于申報地方不同，產(chǎn)生了同一行業(yè)獲得資金的企業(yè)良莠不齊，以致有的瀕臨倒閉企業(yè)在地方政府的保護(hù)下也申報取得了財政專項資金。

（三）相關(guān)部門權(quán)力太集中

負(fù)責(zé)項目申報的發(fā)改、科技、經(jīng)信等權(quán)力部門，既可以決定一個企業(yè)項目申報與否，也可以決定一個企業(yè)項目的資金多少，掌握著企業(yè)財政資金安排的“生殺大權(quán)”。在確定扶持企業(yè)對象時，有的部門很少對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況和未來發(fā)展前景開展績效評價，有的只憑關(guān)系安排項目，如某地一空殼企業(yè)通過虛假包裝，以生產(chǎn)高科技產(chǎn)品為名，靠關(guān)系取得某審批單位許可，騙取財政有償使用專項資金500萬元，后又被挪用，資金去向成謎，無法收回。同時容易出現(xiàn)權(quán)力尋租，如某部門負(fù)責(zé)人利用負(fù)責(zé)全省發(fā)展平板顯示產(chǎn)業(yè)財政扶持金等項目申報、審核工作的職務(wù)便利，為某虧損企業(yè)申報先進(jìn)科技項目獎勵資金，資金下?lián)芎?，收受企業(yè)巨額賄賂。

（四）財政監(jiān)督職能有缺位

一是在企業(yè)申報各種專項資金時，由于受事權(quán)與財權(quán)責(zé)任分開原則的限制，財政部門職能機(jī)構(gòu)沒有或很少參與決策，沒有實施事前監(jiān)督；二是地方財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在開展日常監(jiān)督過程中，沒有把涉企財政資金監(jiān)督作為重點內(nèi)容，沒有引起足夠的重視，有的地方財政職能機(jī)構(gòu)不僅沒有及時監(jiān)督所撥付的涉企財政資金，而且沒有把涉企財政資金情況告知同級財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)督缺位；三是對涉企財政資金的使用沒有實行嚴(yán)格的績效評價制度，對企業(yè)使用財政專項資金的情況和效益沒有進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的評估和評價。

（五）企業(yè)理財動機(jī)不磊落

有的企業(yè)財務(wù)狀況非常不好，但為了達(dá)到騙補財政資金的目的，弄虛作假，對政府提供虛假財務(wù)報告，不切實際披上先進(jìn)企業(yè)、高科技企業(yè)的光環(huán)，粉飾企業(yè)業(yè)績，套取財政專項資金。有的效益不好的企業(yè)先使用財政有償資金，資金不能按時歸還后，又想方設(shè)法申報無償資金項目，以無償資金抵還有償債務(wù)，使財政受損。

三、加強(qiáng)監(jiān)督的對策

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)

建立公開透明的項目申報和資金使用制度，以杜絕慷納稅人之慨的補貼行為。

一是建立統(tǒng)一規(guī)范的補貼制度，切實改變各部門按照各自制定的計劃、設(shè)置名目繁多的專項資金分配辦法，改變資源配置“碎片化”的現(xiàn)象。二是建立有效的監(jiān)管制度，堅決阻止跨地區(qū)企業(yè)多地申報、向不同部門重復(fù)申報扶持項目現(xiàn)象，堵塞審批制度漏洞，嚴(yán)格項目申報程序，對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門“戴帽”、打招呼的扶持項目慎重確定，對條件不符的不予立項申報。三是建立完善的決策制度，對申報補貼財政專項資金的企業(yè)，要組織相關(guān)專家，成立專門評估機(jī)構(gòu)，對扶持對象是否符合政策、事后是否產(chǎn)生績效做出科學(xué)評價報告。四是建立企業(yè)財政專項資金網(wǎng)上申報和審核公示制度，把企業(yè)享受財政資金扶持的條件以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的審批意見向社會公示，做到信息公開透明，使社會納稅人對企業(yè)使用財政資金的行為行使監(jiān)督責(zé)任。

（二）重塑監(jiān)督重點

隨著行政事業(yè)單位預(yù)算管理的加強(qiáng)以及中央 “八項規(guī)定”的嚴(yán)格執(zhí)行，這些單位財務(wù)管理得到較大的規(guī)范，違規(guī)違紀(jì)問題得到遏制，各級財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在繼續(xù)加強(qiáng)這些單位常規(guī)監(jiān)督的同時，要轉(zhuǎn)變工作思路，把涉企財政資金作為監(jiān)督重點，擴(kuò)大本地區(qū)、本年度監(jiān)督檢查對象范圍。

一是實行專項監(jiān)督或與開展企業(yè)會計信息質(zhì)量監(jiān)督檢查相結(jié)合的方式，對涉及財政專項資金補貼的企業(yè)做到全覆蓋監(jiān)督檢查，對不符合補貼條件、弄虛作假騙取財政資金、不按規(guī)定使用財政資金的企業(yè)違規(guī)違紀(jì)行為依法嚴(yán)肅查處。二是財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與涉企資金管理的財政內(nèi)部處 （室、科）協(xié)調(diào)聯(lián)系，及時全面掌握涉企資金撥付使用情況，實行跟蹤監(jiān)督檢查。三是財政內(nèi)部業(yè)務(wù)處（室、科）應(yīng)建立涉企專項資金日常監(jiān)督管理制度，建立企業(yè)專管員制度，定期到相關(guān)企業(yè)了解生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)情況，掌握專項資金使用情況，考核審查企業(yè)上報的財務(wù)信息是否真實、準(zhǔn)確，及時反饋并糾正發(fā)現(xiàn)的問題。四是加強(qiáng)涉企資金監(jiān)督人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，精通企業(yè)財務(wù)，掌握各種涉企專項資金管理政策。五是加強(qiáng)與公安、檢察部門部門的聯(lián)系，加大對企業(yè)騙補、違規(guī)使用專項資金相關(guān)責(zé)任人的追查、追逃力度。

（三）嚴(yán)肅責(zé)任追究

明確涉企財政資金使用管理中相關(guān)單位和部門的責(zé)任，使負(fù)責(zé)涉企財政資金審批的單位和部門權(quán)責(zé)對等，有權(quán)更有責(zé)。對負(fù)責(zé)審核企業(yè)使用財政專項資金申報的發(fā)改、科技、經(jīng)信部門的負(fù)責(zé)人，要實行終身責(zé)任追究，對造成資金使用失效的，要追究審核責(zé)任；嚴(yán)懲職務(wù)犯罪，大力查處借機(jī)權(quán)力尋租的行為；對申報部門，由于監(jiān)管缺位、檢查流于形式，造成財政資金損失的，要追究單位監(jiān)管責(zé)任；對弄虛作假、違規(guī)使用財政資金的企業(yè)責(zé)任人，依法從重處理。

（四）科學(xué)考評績效

積極開展財政扶持企業(yè)專項資金支出績效評價工作，組建一個由財政、審計和監(jiān)察等職能部門參與，聘請高等院校、科研機(jī)構(gòu)、項目建設(shè)管理部門的有關(guān)專家參加的績效評價工作小組,建立企業(yè)使用財政資金績效評價指標(biāo)體系，對績效差、不合法、不合理、不科學(xué)的項目預(yù)算計劃予以調(diào)整或者取消申報立項。建立企業(yè)使用財政資金誠信檔案，將企業(yè)會計信息不真實、社會誠信不好的企業(yè)列入“黑名單”，不作為財政資金扶持對象。

（五）完善審批機(jī)制

改變項目審批制度的制衡性不足，自由裁量權(quán)過大，違規(guī)審批造成的財政資金損失情況。

一是明確審核責(zé)任。發(fā)改部門、經(jīng)信部門、科技部門、財政部門為企業(yè)申報項目扶持資金的審核單位，按照事權(quán)財權(quán)分離的原則，各單位負(fù)責(zé)對涉及管理的企業(yè)需要扶持的項目進(jìn)行初審，根據(jù)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)地位、發(fā)展?jié)摿Α⒍愂肇暙I(xiàn)、內(nèi)部管理、社會信譽和企業(yè)誠信等要素進(jìn)行綜合評價，提供初步扶持企業(yè)名單；財政部門匯總后，實行專家評審與行政審核相結(jié)合的立項決策方式，項目審批嚴(yán)格按照專家評分的高低來確定，項目扶持的資金額度根據(jù)評價項目未來產(chǎn)生的價值和社會效益來確定。二是試行審批整合。改變企業(yè)專項資金扶持項目多、審批部門多的情況，各級各地設(shè)立一個統(tǒng)一合并的審批機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)審核企業(yè)申報專項資金扶持情況，避免企業(yè)多頭申報、重復(fù)申報，改變申報企業(yè)信息在審批部門之間不能共享情況，同時可減少行政運行成本。

（六）改革補貼機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)國家的上市企業(yè)，均遵循“自由競爭、優(yōu)勝劣汰”的運營機(jī)制，這些企業(yè)很少能享受到我國如此眾多的財政專項補貼資金，其生產(chǎn)經(jīng)營如何、經(jīng)營績效的好壞，完全取決于企業(yè)自身的運營管理，而非來自于不公平的各類財政補貼。因此，建議改革企業(yè)財政專項資金的補貼機(jī)制：

一是改革補貼方式。除國家重大科技項目、先進(jìn)科研項目、重點產(chǎn)業(yè)實行特殊專項資金扶持政策外，為了獎勵企業(yè)創(chuàng)新，督促企業(yè)用好財政專項資金，對其他一般企業(yè)常規(guī)性生產(chǎn)經(jīng)營活動中需要財政資金扶持的項目，國家應(yīng)根據(jù)企業(yè)申報項目情況，將部分補貼資金實行“撥”改“貸”：將一些無償?shù)钠髽I(yè)專項資金改為有償投入，根據(jù)企業(yè)財務(wù)效益情況，每年回收一小部分；同時也可以實行“撥”改“股”：即將部分企業(yè)專項資金由無償撥款方式改為國家股權(quán)投資方式，國家將取得的國有股權(quán)收益設(shè)立企業(yè)投資基金，不斷壯大基金規(guī)模，這樣可以減少國家預(yù)算支出，也會增強(qiáng)企業(yè)使用財政資金的責(zé)任感，提高資金使用效益，有利于國有資本股權(quán)收益增值。二是精準(zhǔn)補貼范圍。取消目前對補貼企業(yè)數(shù)量和金額實行層層分配制的做法，在地區(qū)之間也不實行平均分配，對需要扶持的企業(yè)精篩細(xì)選，著力扶持有市場、有效益、有潛力、財政貢獻(xiàn)大的重點骨干企業(yè)，不搞“普惠制”，真正體現(xiàn)優(yōu)秀企業(yè)享受“優(yōu)良”政策。

（七）防控融資風(fēng)險

對確認(rèn)符合條件，借用到期償還的財政調(diào)度資金和產(chǎn)業(yè)基金的企業(yè)，要嚴(yán)格投放程序，加強(qiáng)風(fēng)險防控。

一是要求融資企業(yè)與財政部門簽訂具有法律效力的借款合同，先要與擔(dān)保公司簽訂借款合同，實行擔(dān)保公司擔(dān)保及“個人無限連帶責(zé)任保證”制度，商談抵押事項，出具擔(dān)保公司的《擔(dān)保項目風(fēng)險審查意見》和擔(dān)保公司的擔(dān)保函。二是要求融資企業(yè)法人要以個人名義向財政部門出具“個人無限連帶責(zé)任保證函”：以個人所有的財產(chǎn)，以無限連帶責(zé)任的方式，為有償使用資金安全作出保證，對債務(wù)人的所有債務(wù)承擔(dān)無限連帶清償和無限連帶賠償責(zé)任。三是要求融資企業(yè)根據(jù)實際，選擇企業(yè)聯(lián)保、協(xié)會擔(dān)保、委托銀行發(fā)放加上股東及配偶無限責(zé)任聯(lián)保的“1+1”還款等保證方式，確保資金投放合法、合規(guī)、安全。

（八）轉(zhuǎn)變政府職能

名目繁多的政府企業(yè)財政資金補貼，不僅使企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守的市場調(diào)節(jié)機(jī)制失靈，市場的投資質(zhì)量也因此難以提高。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順市場經(jīng)濟(jì)體制下政府與企業(yè)的關(guān)系，將錯位的職能重新歸位，創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，讓企業(yè)在市場中公平競爭。現(xiàn)在存在一種現(xiàn)象，只要是政府鼓勵新辦、提倡發(fā)展的企業(yè)，有關(guān)部門就即刻對他們進(jìn)行立項申報財政資金補貼項目，而有的企業(yè)以政府支持重視為借口，要挾相關(guān)部門立項申報財政補貼，似乎不補貼資金就是不支持，這種情況應(yīng)該引起重視。對一些承擔(dān)了公用事業(yè)、公益性事業(yè)服務(wù)的企業(yè)，政府為支持新科技、新產(chǎn)品研發(fā)，支持市場創(chuàng)新而提供適當(dāng)財政補貼是應(yīng)該的，但同時也必須加強(qiáng)監(jiān)管，不能讓財政補貼演變成為這些企業(yè)的高福利，不能讓有的企業(yè)鉆了政策的空子。

（作者單位：湖北省蘄春縣財政局）

敖曉波.上市公司年報暴露補貼亂象 政府補貼多則幾十億［N］.京華時報，2016-4-14。