●張宇蕊

支農(nóng)項目審批權(quán)下放后的財政資金監(jiān)管探討

●張宇蕊

支農(nóng)項目審批權(quán)下放改革，不僅促進了信息與決策對稱、權(quán)力與責任對稱、事權(quán)與財權(quán)對稱，而且在優(yōu)化決策、加強執(zhí)行、硬化約束、創(chuàng)新機制、統(tǒng)籌整合等方面帶來了新的轉(zhuǎn)變。但個別地方也存在認識不統(tǒng)一、承接不給力、監(jiān)管不到位的現(xiàn)實問題，在一定程度上影響了支農(nóng)項目審批權(quán)下放的整體效果。為進一步加強審批權(quán)下放后的財政資金監(jiān)管，應(yīng)正確認識審批權(quán)下放后加強財政資金監(jiān)管的重要意義，強化權(quán)責對稱和正向激勵機制，優(yōu)化項目資金決策和管理模式，構(gòu)建陽光透明、民主管理的平臺，規(guī)范資金管理流程和監(jiān)督體系等。

支農(nóng)項目 審批權(quán)下放 財政資金監(jiān)管

近年來，各級財政部門穩(wěn)步推進支農(nóng)項目審批權(quán)下放改革，通過逐級下放項目確定權(quán)和資金分配權(quán)，促進財政決策信息對稱，提高財政資金使用效益。可以說，支農(nóng)項目審批權(quán)下放既是財政資金管理創(chuàng)新的突破口，又是審批制度改革的先行者，為財政體制機制創(chuàng)新釋放了積極信號，更為構(gòu)建科學財政、效能財政奠定了堅實基礎(chǔ)。而探索建立責權(quán)明確的審批權(quán)下放機制，重點在于研究審批權(quán)下放后加強財政資金的監(jiān)管，這將更有利于下一步的改革發(fā)展。

一、下放支農(nóng)審批權(quán)后的重要轉(zhuǎn)變

下放支農(nóng)項目審批權(quán)改革后，不僅在一定程度上促進了信息與決策對稱、權(quán)力與責任對稱、事權(quán)與財權(quán)對稱，更在優(yōu)化決策、加強執(zhí)行、硬化約束、創(chuàng)新機制、統(tǒng)籌整合等多個方面有了轉(zhuǎn)變和提升。

首先，在優(yōu)化決策方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后，上級財政實現(xiàn)了“兩個解放”：一是從瑣碎、繁雜的支農(nóng)項目審批工作中解放出來，凝心聚力，從更宏觀、長遠的角度研究支農(nóng)政策、謀劃支農(nóng)格局，在更廣闊的視野統(tǒng)籌運用多種工具、多種杠桿、多種資源，發(fā)揮財政資金的引導示范作用；二是從部門和下級財政“跑項目、爭項目、要項目”的困局中解放出來，科學理順縱向的上下級財政間關(guān)系以及橫向的財政部門與主管部門間關(guān)系，促進財政科學決策，優(yōu)化財政資源配置。

其次，在加強執(zhí)行方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后，基層財政發(fā)展環(huán)境更寬松、政策平臺更寬廣、調(diào)節(jié)手段更豐富，大大提高了工作的自主性和積極性。同時，支農(nóng)項目審批權(quán)下放有利于基層發(fā)揮信息鏈短、反應(yīng)靈敏、因地因時制宜的優(yōu)勢，審批環(huán)節(jié)的壓縮還將大幅度降低行政成本、加快支農(nóng)項目實施和資金撥付進度、提高財政資金運行效率。

再次，在硬化約束方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后，支農(nóng)責任、壓力、期盼隨之下放，支農(nóng)管理重心也隨之“下沉”。上級財政“重分配、輕績效”和基層財政“重申報、輕管理”的理財觀得到轉(zhuǎn)變，在項目立項評審、招投標、監(jiān)理、驗收以及資金支付、監(jiān)督檢查、績效評價等方面相應(yīng)出臺了一系列措施，進一步突出對財政資金的全程把控，著力完善資金監(jiān)管環(huán)節(jié)和鏈條。在某種程度上來說，約束力度不減反增，監(jiān)管之弦不松反緊。

然后，在創(chuàng)新機制方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放，帶來了行政創(chuàng)新能量聚變，激發(fā)了財政內(nèi)部的生機活力。和以往相比，財政部門更注重通過創(chuàng)新目標責任制、聯(lián)席制、備案制、督導制、聯(lián)絡(luò)員制、問效問責制，進一步掌握實際需求，明確基層意愿；加強縱向溝通，實現(xiàn)信息對稱；實行動態(tài)調(diào)整，強化激勵機制，形成了職責明確、協(xié)調(diào)配合、良性互動的工作新局面。

最后，在統(tǒng)籌整合方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放，為基層財政統(tǒng)籌和整合支農(nóng)資金拓展了現(xiàn)實空間，帶來了由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。在支農(nóng)理念方面，由零碎拼盤向資源集聚、優(yōu)勢互補轉(zhuǎn)變；在部門協(xié)作方面，由分而治之向集中合力、協(xié)調(diào)配合轉(zhuǎn)變；在支農(nóng)投入方面，由分散使用向統(tǒng)籌配置、集中投入轉(zhuǎn)變；在項目申報方面，由分口申報向?qū)谏陥?、分渠匯流轉(zhuǎn)變。實踐證明，支農(nóng)項目審批權(quán)下放后，基層財政可匯集多渠道支農(nóng)專項，圍繞當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，依規(guī)劃定項目，以項目籌資金，真正做大了支農(nóng)投入蛋糕。

二、下放支農(nóng)審批權(quán)后存在的問題

支農(nóng)項目審批權(quán)下放，意味著上級財政的控制環(huán)節(jié)“后置”以及下級財政的分配環(huán)節(jié)“前移”，在近年實踐中發(fā)現(xiàn)，審批權(quán)下放后出現(xiàn)了三種問題，即權(quán)力“斷層”、權(quán)力“真空”、權(quán)力“盲點”。

第一，認識不統(tǒng)一，下放后出現(xiàn)權(quán)力斷層。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后，由于一些地方和部門基于本位利益，不愿下放或部分下放項目審批權(quán)、資金分配權(quán)，個別地方出現(xiàn)“我放他不放”、“上放下不放”、“假放真不放”的現(xiàn)象，不同渠道的支農(nóng)資金仍被明確到具體項目、具體地點和具體環(huán)節(jié)，影響支農(nóng)項目審批下放的連續(xù)性和實效性。同時，部分支農(nóng)項目資金管理制度的規(guī)定較為模糊籠統(tǒng)，不夠具體、細化，特別是對扶持對象、分配方式等內(nèi)容的規(guī)定較粗，項目立項權(quán)和資金分配權(quán)“怎么放”缺少制度依據(jù)支撐。

第二，承接不給力，下放后出現(xiàn)權(quán)力真空。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后，一些基層財政由于主觀和客觀的原因，支農(nóng)資金管理能力難以適應(yīng)現(xiàn)實需要。從客觀上來看，基層財政人員少，管理幅度寬，工作強度大，“上面千條線，下面一根針”，難以適應(yīng)支農(nóng)項目審批權(quán)下放后激增的工作量。從主觀上來說，基層財政改革步子邁得不大，對項目實施、資金管理中的老問題及績效考評、民主決策中的新動向，主動學習和提升不快，積極探索和創(chuàng)新不夠，對支農(nóng)項目審批下放后帶來的大量管理空白存在權(quán)力承接乏力的現(xiàn)實尷尬。

第三，監(jiān)管不到位，下放后出現(xiàn)權(quán)力盲點。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后，支農(nóng)資金監(jiān)管存在一些盲點亟待突破：支農(nóng)資金事前、事中、事后全過程監(jiān)管機制尚未建立，財政監(jiān)管力量、廣度、深度需要加強；專項資金項目入庫、專家評審、績效評價的流程化管理模式尚未成型，重大項目論證、遴選、確定的科學性有待提高；資金監(jiān)管手段單一，信息化、網(wǎng)絡(luò)化程度不高，進一步集聚和放大了權(quán)力下放后的監(jiān)管風險。

三、下放支農(nóng)審批權(quán)后加強財政資金監(jiān)管的具體措施

面對下放支農(nóng)項目審批權(quán)后不同程度出現(xiàn)的“斷層”、“真空”、“盲點”，需要從源頭上解決“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題，從實際出發(fā)加快財政資金決策、監(jiān)管、考評、制度“四位一體”的機制創(chuàng)新，進一步規(guī)范分配秩序、優(yōu)化支持方式、加快資金整合、加強監(jiān)管力度、健全考評機制、完善制度體系，從而實現(xiàn)下放審批權(quán)后的財政資金透明化、科學化、民主化管理。

第一，正確認識審批權(quán)下放后加強財政資金監(jiān)管的重要意義。首先，支農(nóng)項目審批權(quán)下放屬于事權(quán)改革，是我國行政體制改革和財政體制改革的交匯點之一，更是下階段解除制度束縛、釋放社會經(jīng)濟能量的動力來源之一；其次，支農(nóng)項目審批權(quán)下放是各級政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、強化問責、提高效能，以及優(yōu)化調(diào)整上下級政府間和政府內(nèi)部相關(guān)部門間關(guān)系的關(guān)鍵舉措；最后，支農(nóng)項目審批權(quán)下放順應(yīng)了財政資金管理向決策更科學、配置更優(yōu)化、監(jiān)管更精細、運行更高效邁進的要求。從上述三個方面來說，支農(nóng)審批權(quán)下放改革的基調(diào)不會變、步子不會退、力度不會減，同時財政資金管理將從時效要求向效率質(zhì)量要求深化、從程序規(guī)范向要素規(guī)范細化，對部門協(xié)作、制度體系、監(jiān)管力量都有更高的要求。如何加快建立權(quán)責一致、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的財政管理運行機制，既守好支農(nóng)資金管理的“第一道關(guān)口”，又把住支農(nóng)資金使用的“最后一公里”，是支農(nóng)項目審批權(quán)下放不“放空”、不“擱淺”、不“走樣”的重中之重。

第二，強化權(quán)責對稱和正向激勵機制?！笆铡迸c“放”始終是一對矛盾，只有遏制“只放不收”、“放任自流”的行為，才能避免“一放就亂、一收就死”的結(jié)果。在下放支農(nóng)項目資金審批權(quán)的同時要做到“四收緊”，即收緊目標管理、收緊程序控制、收緊制度保障、收緊績效考核。具體來說，一是明確責任歸屬，強化責任追究，實行備案制、聯(lián)絡(luò)制和督查制，加大“問效”和“問責”力度，建立起權(quán)責明晰、責隨權(quán)移、財隨事轉(zhuǎn)、人隨事走、各盡其責的管理機制。二是在支農(nóng)項目審批權(quán)下放的同時，上級財政側(cè)重于抓兩頭、促中間，即提出總體目標、基本原則、主要任務(wù)以及績效考評、監(jiān)督檢查的具體要求，并對下級財政資金分配、項目立項、資金撥付和使用等基本程序進行明確規(guī)定。三是按照資金分配規(guī)范、使用范圍明晰、管理監(jiān)督嚴格、職責效能統(tǒng)一的要求，對現(xiàn)行支農(nóng)項目資金的分配、使用和管理制度進行修訂完善，特別是重點修訂支農(nóng)項目審批權(quán)下放后不利于整合使用相關(guān)資金或其他有矛盾沖突的部分，真正做到用制度管人、管錢、管事。四是對審批權(quán)下放后的財政項目資金管理加強績效考評，并強化對考評結(jié)果的運用，加大獎補力度，對工作進展良好、績效突出、排名靠前的地方進行獎勵，對排名靠后的地方實行末尾淘汰制。

第三，優(yōu)化項目資金決策和管理模式。一是按照“轉(zhuǎn)變支農(nóng)方式、創(chuàng)新管理模式、放權(quán)激發(fā)活力、整合社會資源”的要求，探索PPP模式、政府購買服務(wù)等在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的運用，將更多涉農(nóng)項目“放權(quán)”給農(nóng)民、農(nóng)村基層組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接建設(shè)管理，創(chuàng)新財政、金融互動杠桿撬動農(nóng)村資源。二是創(chuàng)新支農(nóng)資金分配模式。能采用因素法、公式法的盡量采用，盡可能擴大支農(nóng)資金“切塊”下達規(guī)模，減少“點鴛鴦、撒胡椒”的項目安排模式。上級財政可按照“客觀因素+績效情況”的原則，根據(jù)耕地面積、農(nóng)作物總產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)人口等因素，結(jié)合本年規(guī)劃、績效目標及上年績效結(jié)果，合理確定支農(nóng)資金分配去向與額度，同類同項進行捆綁打包下達?；鶎迂斦凑铡肮ぷ鹘y(tǒng)一協(xié)調(diào)、規(guī)劃統(tǒng)一制訂、資金統(tǒng)一安排、項目統(tǒng)一實施、管理統(tǒng)一規(guī)范、績效統(tǒng)一考核”的原則，自下而上對口申報相應(yīng)專項資金。三是建立財政支農(nóng)信息平臺。按照范圍覆蓋較廣、內(nèi)容基本齊全、數(shù)據(jù)真實可靠的原則，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，健全統(tǒng)計制度，優(yōu)化數(shù)據(jù)采集、處理、分析流程，完善財政支農(nóng)投入、項目、效益等數(shù)據(jù)庫，實行電子臺賬逐級備查、跟蹤問效和分析報告，為財政資金管理提供準確、精細、詳實的信息。

第四，構(gòu)建陽光透明、民主管理的平臺。強化農(nóng)民在“三農(nóng)”投入中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進而提高支農(nóng)審批權(quán)下放后公共財政覆蓋農(nóng)村的有效性。一是建立信息公開機制，加強支農(nóng)政策的信息公開、宣傳、質(zhì)詢等工作，將支農(nóng)資金管理辦法和分配結(jié)果及時向社會公布，實行陽光操作，保障農(nóng)民直接參與和信息暢通。二是建立順暢的需求表達機制。利用鄉(xiāng)村兩級政務(wù)公開、事務(wù)公開等平臺，以評議、聽證的形式，對重大支農(nóng)項目征求農(nóng)民群眾意見，最大程度體現(xiàn)農(nóng)民意愿。三是提高農(nóng)民群眾的參與度。依托基層民主組織，通過相應(yīng)的途徑和程序，在規(guī)劃制定、項目立項、中期管理、監(jiān)督考核等環(huán)節(jié)逐步吸收農(nóng)民參與。四是建立反饋修正機制。將“農(nóng)民滿意度”作為支農(nóng)資金績效評價的重要指標之一，并根據(jù)農(nóng)民的反饋意見，不斷改進項目管理，提高資金效益。

第五，規(guī)范資金管理流程和監(jiān)督體系。一是規(guī)范項目資金管理流程，支農(nóng)項目審批權(quán)下放后嚴守項目申報、資金管理、監(jiān)督檢查、績效考評、后續(xù)管護等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在項目管理方面，盡可能采用立項公示制、法人負責制、招投標制、工程監(jiān)理制、驗收考核制，在資金管理方面，普遍實行國庫集中支付制、政府采購制、財政報賬制、績效評價制，特別是對支農(nóng)項目審批權(quán)下放后的項目，根據(jù)實際需要重新設(shè)計績效評價指標體系和評價工作流程。二是綜合運用監(jiān)督檢查措施，強化支農(nóng)項目審批權(quán)下放后的日常性監(jiān)管和重點檢查，加強對項目資金的事前、事中、事后的一體化監(jiān)控，建立健全審批權(quán)下放后必需的分析報告制、信息通報制、整改落實情況反饋制。三是推行多維度、立體化監(jiān)督模式，參與和配合紀檢、監(jiān)察、審計等部門組織的聯(lián)合監(jiān)督，對下放審批權(quán)限的一般項目要求進行縣級審計，重點項目統(tǒng)一委托中介機構(gòu)開展“第三方”審計，同時重點突出基層一線監(jiān)管，將支農(nóng)資金監(jiān)管的重心放在縣鄉(xiāng)，切實加強基層財政監(jiān)管能力建設(shè)。

（作者單位：湖南省財政廳）

1.趙鳴驥、丁麗麗、鄭啟輝.2012.重心下移關(guān)口前置構(gòu)建支農(nóng)資金監(jiān)管防線[J].中國財政，19。

2.閆冬.2010.財政審批制度改革的探索與實踐[J].中國財政，10。

（本欄目責任編輯：王光俊）