●張振川 張月明

財政績效監(jiān)督評價機制探討

●張振川 張月明

資金使用績效越來越受到社會的關注。績效監(jiān)督評價是績效預算管理的重要環(huán)節(jié)，是推動實現(xiàn)資金使用績效的重要抓手。財政監(jiān)督工作亟需轉型，其工作重點應由側重檢查合規(guī)性向合規(guī)性檢查與檢查績效性并重轉變。應調動財政部門內部各相關機構的積極性，統(tǒng)籌協(xié)調，合理分工，形成監(jiān)管合力，不斷構建績效監(jiān)督評價工作機制，進一步提高資金使用效益。

財政管理 績效監(jiān)督 績效評價 效益機制

新修訂的《預算法》第五十七條對績效評價工作做出了明確規(guī)定，要求各級政府、各部門、各單位對預算支出情況開展績效評價，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）規(guī)定“加快修訂完善中央對地方轉移支付管理辦法，對轉移支付項目的設立、資金分配、使用管理、績效評價信息公開等作出規(guī)定”、“加強績效評價結果應用，將績效評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)?！睘榇?，各級財政部門應加強績效監(jiān)督評價工作，加強對各部門及其所屬各單位績效預算編制、執(zhí)行和效果全過程的監(jiān)督，明確重點工作內容和職責分工，確保財政績效監(jiān)督工作順利開展。

一、實施財政績效監(jiān)督評價的必要性

財政監(jiān)督是財政的固有職能。財政監(jiān)督的核心是完善財政管理、促進財政改革、保障財政政策的有效貫徹落實。只有加強財政監(jiān)督，才能全面有效地落實各項財政職能。多年來，財政監(jiān)督工作在發(fā)展中創(chuàng)新，在改革中探索，在保障財政政策貫徹執(zhí)行、促進財政增收節(jié)支、維護財經(jīng)秩序等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績。黨的十八屆三中全會以來，財政的重要地位凸顯，財政成為國家治理的基礎和重要支柱，但財政工作面臨的國內外環(huán)境發(fā)生了很大變化，國際環(huán)境錯綜復雜，國內“三期疊加”，改革發(fā)展穩(wěn)定任務繁重，財政收入雖然保持了一定增幅，但面臨的形勢不容樂觀，保障剛性支出的壓力依然很大，資金使用效益不高的問題仍很突出。隨著形勢的發(fā)展，隨意使用財政資金的現(xiàn)象將得到有效遏制，績效意識將得到明顯加強，提高財政資金使用績效與增收節(jié)支一樣重要。

實施績效預算是現(xiàn)代預算管理制度的發(fā)展方向，也是政府治理體系現(xiàn)代化的大勢所趨，更是緩解財政收支矛盾、提升預算管理水平的有效抓手。資金使用績效能否得到有效實現(xiàn)，未來如何進一步發(fā)揮資金使用效益，需要加強績效監(jiān)督，對資金使用情況進行績效評價，需要客觀地對資金使用績效進行反映。所以，財政監(jiān)督工作必須適應形勢的變化和財政中心工作的需要，更新監(jiān)督觀念，除了做好傳統(tǒng)的合規(guī)性監(jiān)督檢查工作以外，需要有效地推進績效監(jiān)督工作，更好地服從和服務于財政管理工作大局。

二、績效監(jiān)督工作總體目標

將財政監(jiān)督工作融入績效預算管理體系的全過程，樹立“用錢必問效、低效必問責”的績效監(jiān)督理念，促進財政預算管理質量不斷提升，促進部門財務管理水平持續(xù)改進，促進績效預算目標有效實現(xiàn)，促進部門戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃實施和職責履行，促進中央各項財政政策以及重大決策、部署貫徹落實。

三、績效監(jiān)督工作的主要內容和工作措施

（一）加大轉型力度，建立績效監(jiān)督新機制

隨著財稅體制改革和績效預算管理改革的全面深入，財政監(jiān)督工作轉型要達到三個主要目標，一是實現(xiàn)財政監(jiān)督工作重點由著力檢查合規(guī)性向合規(guī)性檢查與檢查績效性并重轉變；二是實現(xiàn)財政監(jiān)督工作出發(fā)點由輔助財政中心工作向直接服務財政中心工作轉變；三是實現(xiàn)財政監(jiān)督工作介入點由事后監(jiān)督向事前、事中、事后全過程監(jiān)督轉變。

1、以績效為導向，實施預算全過程監(jiān)督。為了充分發(fā)揮財政監(jiān)督的職能作用，應該將財政監(jiān)督工作融入績效預算管理體系的全過程，實施事前、事中、事后全過程監(jiān)督，建立既要全面覆蓋績效預算編制過程，又要全面覆蓋績效預算執(zhí)行過程，還要覆蓋績效預算執(zhí)行效果的全過程績效預算監(jiān)督評價新機制。要時時處處講績效，切實把績效體現(xiàn)到預算管理的全過程。

其一，加強對財政資金績效預算編制質量的監(jiān)督。為了提高部門編制預算的績效理念，要通過對部門預算編制工作的組織、指導，重點從三個方面加強對各部門編制預算的審核：一是審核績效目標，重點審查是否明晰準確可實現(xiàn)；二是審核績效指標，重點審查是否合理科學可考核；三是審核績效評價標準，重點審核是否實際客觀可檢驗。通過審核，切實發(fā)揮監(jiān)督作用，提高預算編制質量。

其二，加強績效預算執(zhí)行過程的監(jiān)督。將績效運行監(jiān)督貫穿于績效預算執(zhí)行每一個環(huán)節(jié)，做到及時準確發(fā)現(xiàn)問題，對違規(guī)或沒有達到預定階段績效目標的問題第一時間予以糾正，要對績效預算項目執(zhí)行、財政資金運行和績效目標完成情況進行動態(tài)監(jiān)控，對績效運行信息進行定期采集并匯總分析。同時，為了對流程設置、會計核算信息質量等進行即時有效監(jiān)督，應研發(fā)利用統(tǒng)一的會計核算管理平臺，實行網(wǎng)絡管理。

其三，加強對財政資金預算執(zhí)行效果的監(jiān)督。預算執(zhí)行得怎么樣，關鍵要看效果。各部門是預算執(zhí)行的主體，通過各部門自我評價與財政監(jiān)督重點再評價，在部門對所有預算項目進行自評的基礎上，財政部門對自評情況進行審核并進行重點再評價。財政部門開展重點再評價要以重大決策部署以及社會關注熱點為重點，優(yōu)先選擇涉及“三農”、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護、經(jīng)濟結構調整等重點領域的工作活動，逐步將所有工作活動納入績效評價范疇。為了增強績效評價社會監(jiān)督力度和評價結果公信力，對部分社會關注度高、政策覆蓋面廣的重大財政政策和重點預算項目，按照政府購買服務的要求，通過政府采購方式，委托第三方開展績效評價。從而，構建部門自評價、財政重點再評價和第三方評價相結合的績效評價新模式。

2、構建監(jiān)督制衡機制，形成監(jiān)督評價結果應用閉環(huán)。強化結果應用是財政監(jiān)督工作的落腳點，要真正實現(xiàn)評價結果有應用就必須建立健全績效評價掛鉤、報告、公開和問責等制度措施，對確認績效缺失的要進行問責，形成監(jiān)督結果應用閉環(huán)，切實讓財政監(jiān)督工作在財政中心工作中發(fā)揮應有的職能作用。

一是建立監(jiān)督評價結果與績效預算編制掛鉤機制。評價結果只有得到充分應用，監(jiān)督評價工作才有價值。部門或單位的績效評價情況應作為制定財政政策的重要依據(jù)，對績效未達到預期目標的，應及時調整或取消；還應作為安排年度預算、分配轉移支付資金的重要依據(jù)，對績效較好的單位應當適當多安排下一年度的預算，績效較差的單位要調減下一年度的預算。通過掛鉤等懲戒機制促使部門或項目承擔單位提高資金使用效益。

二是建立財政資金監(jiān)督評價結果報告制度。作為反映部門工作成效、改進財政財務、預算管理的重要依據(jù)，應該定期匯總各部門績效評價和整改落實情況，呈報政府或分管領導。

三是完善財政監(jiān)督評價結果公開制度。陽光是最好的防腐劑，財政資金使用效果如何，應向社會公布，逐步將社會關注度高、涉及群眾切身利益的各類資金、政策的績效監(jiān)督評價結果（績效目標實現(xiàn)情況）在社會公眾媒體進行公開，要讓社會公眾充分了解績效目標完成情況，是否存在違規(guī)違紀問題，以及如何處理處罰等。只有信息公開了，群眾的知情權才能得到實現(xiàn)。

四是建立績效評價問責機制。強調千遍不如問責一次，要讓問責成為常態(tài)，從嚴治理財經(jīng)秩序。要根據(jù)國家相關法律法規(guī)及黨委政府對部門單位的工作考核規(guī)定，對未達到年初預期目標的部門、項目承擔單位以及相關責任人員實施績效問責。

（二）整合監(jiān)督力量，建立健全工作機制，實現(xiàn)績效監(jiān)督范圍全覆蓋

根據(jù)新修訂的《預算法》和即將出臺的《預算法實施細則》有關全面、客觀反映財政資金使用績效情況的要求，應加大績效評價力度，實現(xiàn)預算部門資金績效監(jiān)督評價全覆蓋。為此，應統(tǒng)籌協(xié)調、組織有監(jiān)督檢查職能的專職監(jiān)督機構以及部門預算管理、投資評審、預算審核、績效評價等機構，按照評價工作計劃、評價指標體系、評價流程“三統(tǒng)一”原則，分部門分類口對工作活動、重點項目組織開展績效評價。

1、統(tǒng)一績效評價工作計劃。根據(jù)各部門工作活動以及重點預算項目安排情況，圍繞財政中心工作，每年初統(tǒng)一制定切實可行的績效評價工作計劃，統(tǒng)籌協(xié)調，統(tǒng)一部署，對部門自評工作做出安排，對財政部門重點再評價范圍內容、組織安排、時間節(jié)點、方式方法和相關要求等予以明確。

2、統(tǒng)一績效評價指標框架體系。為了實現(xiàn)評價結果在同一項目不同時點和同一時點不同項目間的可比，要建立健全績效評價指標庫，既要研究制定統(tǒng)一的績效評價標準規(guī)則，又要規(guī)范績效評價指標框架，還要體現(xiàn)各部門各行業(yè)特點，合理設置不同行業(yè)的指標權重分值，逐步形成體現(xiàn)行業(yè)特點的歷史評價指標標準。這樣，每一項績效評價工作都在統(tǒng)一的評價指標和標準下開展，績效評價結果的統(tǒng)一性、權威性和可比性將會大大提高。

3、統(tǒng)一績效評價工作流程規(guī)范。按照標準化績效管理原則，研究制定績效評價工作規(guī)程和實施細則，明確各自的職責，細化工作流程、文本格式，規(guī)范質量控制要求。制定委托第三方開展績效評價工作制度辦法和操作流程，規(guī)范第三方參與績效評價工作，確保各項評價工作在統(tǒng)一的工作規(guī)程指導下開展，提高績效評價工作效率。

四、明確職責分工，形成監(jiān)管合力

將財政監(jiān)督貫穿于財政中心工作全局之中，建立健全財政部門內部各機構之間科學合理、系統(tǒng)全面、權責明確的監(jiān)督工作新模式。

1、預算管理機構。一是結合國家和部門中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃目標，研究構建績效目標、績效指標和評價標準設立規(guī)則體系，審定部門職責、工作活動、項目的年度績效目標、績效指標和評價標準；凡是目標、指標、標準不明確具體的，不能審核進入預算項目庫。二是提出績效評價結果與預算編制掛鉤意見。三是向政府、人大報送年度財政資金整體績效情況。

2、專職監(jiān)督機構。一是構建績效評價工作機制，研究制定相關管理制度。二是制定績效評價工作規(guī)劃及年度績效評價重點工作。三是組織開展績效評價工作。研究制定重點工作實施方案，組織協(xié)調相關單位開展具體績效評價工作。定期匯總，并向政府呈報工作活動、重點項目績效評價情況。四是根據(jù)年度績效工作計劃，按照類口分工，對工作活動和重點預算項目績效情況進行具體考評，撰寫績效評價報告，提出績效整改意見。五是對部分社會關注度高的重點項目、政策，委托第三方開展績效評價工作。六是完善績效問責制度辦法。按照客觀公正、科學規(guī)范、公開透明的原則，進一步明確和規(guī)范績效問責的情形、方式、程序，切實增強政府績效預算約束。七是建立績效評價結果公開制度。制定績效評價結果公開透明的相關制度辦法，逐步將關注度高、涉及大眾切身利益重點項目的績效評價結果，采取在政府系統(tǒng)內部進行通報、通過門戶網(wǎng)站等媒體向社會發(fā)布等形式進行公開。

3、國庫管理機構。在不改變預算單位執(zhí)行主體地位和會計核算權的前提下，會同各部門構建財政財會信息管理平臺，建立統(tǒng)一的賬務信息數(shù)據(jù)標準和會計規(guī)范，通過平臺隨時抓取各預算單位在各自會計核算系統(tǒng)記錄的會計信息，實現(xiàn)預算部門會計核算信息和預算項目績效信息及時動態(tài)監(jiān)控。

4、各部門預算主管機構。一是加強部門績效預算編制審核。凡存在績效目標缺失或較差等情況的，退回部門重新修改。二是加強績效預算執(zhí)行監(jiān)控。依托政府預算管理信息系統(tǒng)定期分析預算項目績效目標實現(xiàn)情況，對預期目標發(fā)生偏離的，要及時采取糾正措施；綜合分析歸口部門績效報告、預算執(zhí)行數(shù)據(jù)，參考績效評價、監(jiān)督檢查及外部審計結果，提出績效預算執(zhí)行改進意見。三是督導部門績效自評工作。四是開展具體績效評價工作。根據(jù)年度績效工作計劃，對對口部門部分工作活動和重點預算項目績效情況進行具體考評。五是督促部門落實問題整改。■

（作者單位：中央財經(jīng)大學、河北省高速公路管理局青銀管理處）

1.安徽省財政廳課題組.2013.完善財政績效監(jiān)督推進預算績效管理[J].中國財政，14。

2.馬國賢.2009.我國預算績效管理改革之路徑研究[J].財政監(jiān)督，23。

3.張明.2013.我國財政績效監(jiān)督理論構架與制度建設[J].財政監(jiān)督，4。