●羅文
淺談事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)
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事業(yè)單位的主要職能是利用國有資源為社會大眾提供教科文衛(wèi)等民生服務。加強事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè),能夠更好地發(fā)揮國有資產(chǎn)作用,為民眾提供更高效的公共服務,促進社會和諧穩(wěn)定。目前來說,事業(yè)單位尚缺乏一套包含業(yè)務流程控制制度、風險應對處理機制和考核評價辦法的內(nèi)控體系,財政部也于2012年和2015年分別頒布實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》,建立和完善事業(yè)單位內(nèi)控體系成為一項緊迫任務。因此,現(xiàn)階段探討如何建立事業(yè)單位內(nèi)部控制體系意義重大,也正合時宜。
(一)事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)環(huán)境
1、對內(nèi)控體系建設(shè)認識不到位,不夠重視。一是受內(nèi)部業(yè)績的影響。事業(yè)單位與行政機關(guān)一樣,均為政府所屬的公共機構(gòu),其性質(zhì)和現(xiàn)實的考核機制決定了事業(yè)單位的管理者重視的是政績和業(yè)績,往往就忽視了單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作。特別是對非財政撥款的自收自支事業(yè)單位來說,這種現(xiàn)象尤為明顯,因為其業(yè)績直接關(guān)系著機構(gòu)能否運轉(zhuǎn)和所有員工收益的高低。同時,單位內(nèi)部人員對內(nèi)控建設(shè)工作的參與程度較低,甚至認為內(nèi)控建設(shè)工作是對其工作的不信任,且增加工作量,出現(xiàn)抵觸心理,內(nèi)控建設(shè)也是基于國家政策的要求被動開展,缺乏主動性和積極性。二是缺少內(nèi)外監(jiān)督的影響。內(nèi)部監(jiān)督方面,僅有極少部分大規(guī)模的事業(yè)單位有專門內(nèi)審機構(gòu)和專業(yè)審計人員,而數(shù)量龐大的小規(guī)模事業(yè)單位,由于受編制和缺少專業(yè)人員的限制,普遍未建立專門的內(nèi)部審計機構(gòu),僅僅依靠財務部門對收支進行審核把關(guān)。財務部門業(yè)務的局限性決定其監(jiān)督內(nèi)容僅僅是在資金的運用方面,對于工作流程方面的內(nèi)部監(jiān)督則基本缺失。外部監(jiān)督方面,我國目前對機關(guān)事業(yè)單位的外部監(jiān)督主要依靠審計部門、紀檢監(jiān)察部門和社會監(jiān)督。由于絕大部分的事業(yè)單位是作為行政機關(guān)的下屬單位,是一種職能補充,審計部門監(jiān)督的重點往往是上級行政機關(guān),除非有明顯的問題線索,不然很少對下屬事業(yè)單位進行重點關(guān)注。紀檢監(jiān)察部門和社會監(jiān)督主要是問題導向型,對于沒有出現(xiàn)重大違規(guī)事項的事業(yè)單位,紀檢監(jiān)察部門不介入、社會不關(guān)注。正是由于內(nèi)外監(jiān)督不力,事業(yè)單位管理者往往對自身問題發(fā)現(xiàn)不了,也缺乏促使其加強內(nèi)部管理的外部壓力。
2、對風險的認識和評估不足。防范風險是內(nèi)部控制建設(shè)的最終目的,無風險意識的內(nèi)控建設(shè)就只可能是為內(nèi)控而內(nèi)控,照搬照抄制度而已。對于經(jīng)費來源主要是財政撥款的事業(yè)單位來說,其認為只要財政性資金在規(guī)定范圍內(nèi)使用就行,沒有其他風險。特別是對于一些職能弱化的事業(yè)單位,他們的存在可能只是為了解決人員安置問題,這部分事業(yè)單位工作被動、業(yè)務簡單、不受關(guān)注,很少有人會關(guān)心內(nèi)部控制和風險問題,但往往是這種不受關(guān)注的單位發(fā)生風險事件的可能性更大。對于無財政撥款的自收自支事業(yè)單位來說,更是認為收入是自身創(chuàng)造,未使用財政資金,開支隨意不受限制,無風險意識,不需要內(nèi)部控制。這種對風險認識和評估不足的現(xiàn)象給內(nèi)控建設(shè)帶來困難。
3、事業(yè)單位分類改革進度緩慢?,F(xiàn)階段許多事業(yè)單位職能定位不明確,部分事業(yè)單位還承擔了行政執(zhí)法職能,而部分事業(yè)單位以經(jīng)營為主,失去了公益的性質(zhì)。職能定位不明確,就不能充分發(fā)揮事業(yè)單位的公益作用,事業(yè)單位分類改革目標就是要解決上述問題,讓事業(yè)單位回歸其公益性,服務社會。但由于事業(yè)單位改革遲遲不見實質(zhì)性進展,給事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的推進造成阻礙,其中最重要的一點就是許多事業(yè)單位職能定位未能確定。內(nèi)部控制建設(shè)首先要梳理的就是單位職能,再根據(jù)單位的職能制定詳細的業(yè)務流程控制制度,并在流程中查找風險點和制定防范措施,所以說梳理單位職能是內(nèi)控建設(shè)最基礎(chǔ)工作,如果單位職能定位都未能確定,內(nèi)控建設(shè)就無從說起。一個事業(yè)單位最終的定位可能是承擔行政職能,也可能是承擔事業(yè)的公益職能,又或者是變成企業(yè)承擔經(jīng)營風險,三種職能需要完全不同的內(nèi)部控制方法。同時,事業(yè)單位管理者由于單位職能的不確定性和發(fā)展方向的不明朗性,使其對內(nèi)控建設(shè)工作只能是敷衍,沒有積極性。
(二)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)情況
1、組織和管理機構(gòu)不健全,未形成常態(tài)化工作機制。內(nèi)控建設(shè)工作不是一項臨時性的、一次性的工作任務,而是一項需要不斷完善制度并使制度得到長期有效執(zhí)行的工作,這樣才能真正發(fā)揮內(nèi)控的作用。作為一項長期任務,應該在組織結(jié)構(gòu)、運行機制建立和部門協(xié)調(diào)配合上得到保障,內(nèi)部控制建設(shè)工作才能是實質(zhì)性地開展?!缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》也明確要求設(shè)置內(nèi)控職能部門或確定牽頭部門,負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)控建設(shè)工作,但大部分事業(yè)單位未成立內(nèi)控職能部門,未對內(nèi)控制度的建設(shè)進行總體的領(lǐng)導部署。究其主要原因,一方面是由于大部分事業(yè)單位部門不健全、人員配備不完整;另一方面是由于對內(nèi)控建設(shè)工作重要性認識不足,認為是一項臨時性任務,交由財務會計部門或內(nèi)審部門加強管理就算完成任務。
2、內(nèi)控制度體系不完善。雖然《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》2012年就頒布了,要求結(jié)合實際建立內(nèi)控體系,并對經(jīng)濟活動進行風險評估,將內(nèi)控貫穿于經(jīng)濟活動的審批決策、具體執(zhí)行和事后監(jiān)督的全流程,實現(xiàn)全面控制。但從目前情況來看,絕大部分事業(yè)單位并未真正按照規(guī)范執(zhí)行,僅僅是將一些現(xiàn)成的內(nèi)部管理、財務管理、審批制度、廉政風險防控等制度進行整理匯編,未全面梳理各自單位職能和全部經(jīng)濟活動的業(yè)務流程,未查找各業(yè)務流程中存在的風險點,也未根據(jù)各項風險的性質(zhì)制定防控方法。更未形成一套符合自身實際,貫穿于全部管理和業(yè)務流程,并對內(nèi)部控制建設(shè)情況、執(zhí)行情況和風險應對情況進行考核評價的內(nèi)控體系,致使大量的風險在控制之外。
3、內(nèi)控制度有效性不足,執(zhí)行不到位。部分事業(yè)單位雖然開展了內(nèi)控建設(shè),也制定了一系列的內(nèi)控制度,但是得到有效執(zhí)行的少之又少。一是未切合自身實際,照搬照抄。許多事業(yè)單位內(nèi)控制度存在照搬照抄上級部門或企業(yè)內(nèi)控制度的情況,制定的制度辦法未能與自身職能有效融合,僅為完成工作任務,造成制度執(zhí)行困難或無法執(zhí)行。二是未做到不相容崗位職責分離。我國許多的單位由于受制于工作人員有限,一個人經(jīng)常身兼好幾個崗位,特別是在一些不相容崗位上(如審批崗和經(jīng)辦崗),如果未做到相互分離、相互監(jiān)督制約,就很容易產(chǎn)生風險。三是缺少對內(nèi)控制度考評和問責機制。內(nèi)控建設(shè)是一個建立制度、執(zhí)行制度、評價和問責、完善制度的循環(huán)過程,沒有評價和問責機制,內(nèi)控制度的執(zhí)行就得不到監(jiān)督,不能對現(xiàn)有的內(nèi)控制度進行檢測,就不能對下一環(huán)節(jié)完善制度提供意見?!缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》文件中要求對內(nèi)控建設(shè)實施進行評價,但由于普遍缺乏內(nèi)審機構(gòu)和內(nèi)控組織管理機構(gòu),大部分的事業(yè)單位并沒有對其建立制度和內(nèi)部各部門執(zhí)行制度的情況開展考評和問責。
相比企業(yè),事業(yè)單位最顯著的特點就是服務性和公共性,其性質(zhì)決定了事業(yè)單位內(nèi)控的目標是保證預算編制和執(zhí)行真實、保證國有資源得到高效使用,為社會提供最好的公共服務,因此,事業(yè)單位內(nèi)部控制應著重于資產(chǎn)管理、預算管理方面。
(一)資產(chǎn)管理
國有資產(chǎn)作為事業(yè)單位最重要的資源,是事業(yè)單位從事經(jīng)濟活動并實現(xiàn)目標的基礎(chǔ),貫穿于事業(yè)單位經(jīng)濟活動的全過程,因此,只要資產(chǎn)控制到位,就可以防范大部分的風險。一是要全面梳理資產(chǎn)管理流程,制定貫穿于固定資產(chǎn)、流動資金、存貨、耗材等從購進、領(lǐng)用和使用到處置各個環(huán)節(jié)的控制制度,并在各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)查找出風險點。二是要全面梳理資產(chǎn)管理崗位,綜合運用不相容崗位分離制約、授權(quán)控制等內(nèi)部控制方法,全面系統(tǒng)分析、梳理業(yè)務流程中所涉及的不相容崗位,明確各個崗位的職責、權(quán)力范圍、上下級關(guān)系、AB角等,強化各個資產(chǎn)管理崗位之間的制衡作用,并通過定期輪崗和強制休假的方式對崗位履職情況進行檢測。
(二)預算管理
在預算編制控制上,要加強事先對各個預算項目的把關(guān)和專家評審工作,建立預算編制的審核把關(guān)機制,確保單位預算真實和規(guī)范,為預算管理內(nèi)部控制營造良好的氛圍。在預算執(zhí)行控制上,要強化事中監(jiān)管,確保按照批復的預算進行開支,維護預算的嚴肅性。同時,要加強預決算的信息公開力度,對預算編制、執(zhí)行、決算等情況進行公開,接受單位內(nèi)部人員和社會公眾的監(jiān)督,提高單位預算管理水平,將有限的國家資源發(fā)揮出最大的社會作用。
(一)加強單位層面內(nèi)控體系建設(shè)
1、建立健全組織領(lǐng)導機構(gòu)。成立專門的內(nèi)控組織領(lǐng)導機構(gòu),充分發(fā)揮組織領(lǐng)導和協(xié)調(diào)配合作用,建立規(guī)范有效的內(nèi)控運行和溝通協(xié)調(diào)機制,保證內(nèi)控體系的正常運行。一是內(nèi)控組織領(lǐng)導機構(gòu)要負責牽頭擬訂單位層面的內(nèi)控制度,審核單位內(nèi)部各項內(nèi)控管理制度與工作流程;二是內(nèi)控組織領(lǐng)導機構(gòu)要明確內(nèi)部各部門的職責、權(quán)力和任務,督促內(nèi)部各部門各崗位認真貫徹執(zhí)行單位內(nèi)控制度,嚴格按照相應的內(nèi)控制度程序和要求辦理各項經(jīng)濟業(yè)務;三是內(nèi)控組織領(lǐng)導機構(gòu)要組織對內(nèi)控制度有效性和內(nèi)部各部門執(zhí)行內(nèi)控制度情況進行檢查、考核評價和問責,對內(nèi)部各部門存在的內(nèi)控風險事件進行調(diào)查處理。
2、完善內(nèi)控制度體系。針對目前事業(yè)單位內(nèi)控制度尚不完善的現(xiàn)狀,需要構(gòu)建一套內(nèi)容全面、配套完整、有效管用的內(nèi)控體系,并確保內(nèi)控制度得到有效的執(zhí)行。一是制定業(yè)務流程控制制度。對單位所有的業(yè)務進行流程梳理、崗位責任界定、查找風險和防控措施,制定出可操作性強的各項業(yè)務流程制度。二是建立風險事件應對機制。對發(fā)生風險事件時如何報告、如何降低危害、如何彌補漏洞等進行明確,使風險控制在可承受范圍內(nèi)。三是建立內(nèi)控檢查機制。組織開展定期檢查和不定期檢查、日常檢查和重點檢查,對內(nèi)部各部門內(nèi)控建設(shè)工作開展情況、內(nèi)控制度執(zhí)行情況、內(nèi)部風險事件應對及處理情況、問題整改落實情況等進行檢查。四是建立內(nèi)控評價機制。在檢查的基礎(chǔ)上對內(nèi)控體系建設(shè)的合理性、可操作性進行自身檢測評價,對內(nèi)部各部門內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行情況進行評價,促進單位不斷修改完善制度體系。五是建立嚴格的問責機制。對發(fā)生風險事件和內(nèi)控執(zhí)行不力的部門和職工進行責任追究,制定相應的懲戒措施,促進內(nèi)部各部門增強內(nèi)控責任意識和風險意識。
(二)加強業(yè)務層面內(nèi)控體系建設(shè)
1、內(nèi)部會計控制。事業(yè)單位尤其是小型事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)薄弱,容易發(fā)生風險,而單位財務會計又與各項經(jīng)濟業(yè)務活動息息相關(guān),事業(yè)單位內(nèi)控重點資產(chǎn)管理和預算管理均為財務會計職責范疇。所以加強事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)要從加強內(nèi)部會計控制開始,一方面要將會計相關(guān)崗位明確分工,尤其是出納與記賬人員、資產(chǎn)保管與使用人員進行分離,權(quán)責明確,相互監(jiān)督制約;另一方面要建立規(guī)范嚴格的審批和管理制度,應用授權(quán)控制的方法,對資產(chǎn)采購、預算管理等授權(quán)的方式、權(quán)限和責任進行明確。
2、內(nèi)部審計監(jiān)督控制。內(nèi)部審計監(jiān)督能夠?qū)κ聵I(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟活動和各項管理制度是否合規(guī)和有效進行反饋,能夠反映內(nèi)控制度運行的具體情況,是一種再控制。所以事業(yè)單位應積極建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)或整合利用現(xiàn)有資源開展內(nèi)部審計監(jiān)督,通過內(nèi)部審計監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部各部門內(nèi)控制度執(zhí)行不力和既有內(nèi)控制度的缺陷,逐步完善防控措施,促進內(nèi)控制度的不斷完善。
3、信息化控制。一是將制定業(yè)務流程制度固化在單位相關(guān)業(yè)務信息系統(tǒng)中,通過授權(quán)控制和流程控制防范業(yè)務風險,實現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化、常態(tài)化和內(nèi)部信息的公開、共享,使審批、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約。二是建設(shè)內(nèi)控信息平臺,通過信息采集、風險預警等技術(shù)手段,對主要業(yè)務流程進行監(jiān)控,做到過程留痕、責任可追溯,及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務流程控制中存在的不足。
(三)借鑒企業(yè)經(jīng)驗開展內(nèi)控體系建設(shè)
內(nèi)部控制的產(chǎn)生和發(fā)展是均在企業(yè),有著較為完善的內(nèi)部控制體系,內(nèi)容全面,包含了內(nèi)部財務會計控制、組織機構(gòu)控制、采購控制、生產(chǎn)管理控制、銷售管理控制、質(zhì)量管理控制、崗位管理控制等。相比企業(yè),事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)尚處于初始階段,還在摸索之中,相關(guān)制度體系也不成熟,存在許多問題,因此在建立事業(yè)單位內(nèi)控體系時,借鑒制度相對成熟、實踐經(jīng)驗豐富的企業(yè)內(nèi)控制度是一種有效的方法。■
(作者單位:福建省價格研究所)
1.劉永澤、唐大鵬.2013.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究。
2.全惠玲.2015.關(guān)于推進事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的研究[J].現(xiàn)代商業(yè)。