趙福軍

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加快完善與PPP模式相適應(yīng)的政策環(huán)境

趙福軍

內(nèi)容提要：近幾年，我國積極實施PPP模式提供公共服務(wù)，并出臺了相關(guān)的政策?？偟膩砜?，這些政策措施有力地推進PPP實踐發(fā)展。但是，由于推進PPP實踐是一項系統(tǒng)工程，政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式相關(guān)的政策難以適應(yīng)提供公共服務(wù)的PPP模式。因此，應(yīng)加快改革與政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式相關(guān)的體制機制，并完善相關(guān)政策，促進我國PPP實踐發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP政策環(huán)境體制機制政府行為

近年來，我國積極推進PPP實踐，國家層面和地方層面都出臺了相關(guān)政策，取得了積極的效果。由于PPP模式是區(qū)別于政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)供給的新模式，需要相關(guān)政策、體制機制適應(yīng)這種新模式。今后，應(yīng)進一步加快完善政策環(huán)境，規(guī)范政府行為，維護社會資本權(quán)益，為市場主體、社會主體創(chuàng)造良好的市場預(yù)期，加快推進PPP實踐發(fā)展，加快PPP項目落地。

一、我國推進PPP模式所采取的主要政策措施

（一）國家層面出臺的政策措施

我國為推進PPP模式，國務(wù)院及其職能部門主要出臺了以下相關(guān)政策措施：

1.強化政策、制度保障

國務(wù)院、國家相關(guān)政府部門都積極出臺政策推進PPP實踐。比如：國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕42號）；國家發(fā)展和改革委員會出臺《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，財政部出臺《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，等等。

2.健全PPP工作機制

總的來看，我國建立了PPP工作機制，且工作機制已日趨完善。首先，政府相關(guān)部門積極推動PPP。國家發(fā)改委、財政部等相關(guān)部門根據(jù)各自的職能，推進PPP項目實施。其次，建立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年，財政部成立了政府與社會資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，財政部副部長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，金融司、經(jīng)建司、條法司、預(yù)算司、國際司、中國清潔發(fā)展機制基金管理中心相關(guān)負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，辦公室設(shè)在金融司。再次，成立政府與社會資本合作中心。2014年底，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心正式獲批，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計和國際交流等職責(zé)。

3.為PPP項目的發(fā)展提供資金支持

國務(wù)院辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)財政部牽頭起草的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》提出，引導(dǎo)設(shè)立中國PPP融資支持基金。研究出臺“以獎代補”措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。財政部已聯(lián)合中國建設(shè)銀行股份有限公司、中國郵政儲蓄銀行股份有限公司、中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司、中國銀行股份有限公司、中國光大集團股份公司、交通銀行股份有限公司、中國工商銀行股份有限公司、中國中信集團有限公司、全國社會保障基金理事會、中國人壽保險（集團）公司等10家機構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金?；鹂傄?guī)模1800億元，將作為社會資本方重點支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目發(fā)展，提高項目融資的可獲得性。與此同時，整合財政資金，對運用PPP項目予以財政支持。比如：《城市管網(wǎng)專項資金管理暫行辦法》（財建[2015]201號）提出，對按規(guī)定采用政府和社會資本合作模式的項目予以傾斜支持。

4.積極推進示范項目

至今為止，財政部已推出兩批政府和社會資本合作示范項目。2014年11月公布了首批30個政府和社會資本合作示范項目，涉及供水、垃圾處理、交通等多個領(lǐng)域。2015年9月財政部推出第二批政府和社會資本合作示范項目。國家發(fā)展改革委也選取部分推廣效果顯著的省區(qū)市和重點項目，總結(jié)典型案例，建立案例庫，組織交流推廣。2015年5月國家發(fā)展改革委以各地已公布的項目為基礎(chǔ)，經(jīng)認(rèn)真審核后建立了PPP項目庫，集中向社會公開推介。國家發(fā)改委這次發(fā)布的PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元。

（二）地方政府積極響應(yīng)推進PPP模式，并結(jié)合實際出臺了相關(guān)配套措施

我國在推進PPP模式過程中，地方政府積極響應(yīng)，制訂政府法規(guī)及部門規(guī)章、設(shè)置組織機構(gòu)、落實國家層面的政策和制定考核激勵措施等，并因地制宜，出臺了一系列相關(guān)政策。

1.加大力度簡政放權(quán)，不斷營造良好的政務(wù)環(huán)境

為落實中央政府簡政放權(quán)、審批制度改革政策，各地紛紛出臺了《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》，簡化并下放行政審批事項和權(quán)力，幾乎各地都對簡化PPP項目審批程序有相關(guān)規(guī)定。各地根據(jù)實際情況，出臺差異化的優(yōu)化審批程序，為PPP項目的發(fā)展提供了良好的政務(wù)環(huán)境。

2.出臺財稅支持政策

總的來說，為鼓勵社會資本參與提供公共服務(wù)，全國多數(shù)地方政府制定了相應(yīng)的財稅支持政策。比如：在財政政策支持方面，一些地方規(guī)定了社會資本平等獲得財政支持的權(quán)利，給社會資本創(chuàng)造與其它資本主體公平的競爭環(huán)境；有些地方還規(guī)定了相關(guān)PPP項目獎勵條款等。

3.出臺融資、土地等配套支持政策

許多地方通過設(shè)立財政專項資金實現(xiàn)對本區(qū)域內(nèi)PPP項目的融資支持，有些地方設(shè)立了PPP發(fā)展基金。在落實、響應(yīng)國務(wù)院相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，很多地方都制定了相關(guān)土地配套支持條款，鼓勵和支持社會資本參與到具有公益性、公用性的項目建設(shè)中來。有些地方政府給出了“優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地”的條款，某些地方政府還根據(jù)《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定更為詳細(xì)的土地優(yōu)惠政策。

或許各地政府支持PPP模式發(fā)展的優(yōu)惠政策還遠(yuǎn)不止這些方面，但毋庸置疑的是，各地落實中央政府促進PPP項目政策時，結(jié)合本地情況出臺了相關(guān)政策。

二、我國實施PPP模式的發(fā)展效果已初步顯現(xiàn)，但需要進一步挖掘

（一）PPP示范項目已實現(xiàn)階段性目標(biāo)，但仍存在完善的空間

運用財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》所規(guī)定的階段目標(biāo)實現(xiàn)程度、資金使用效率和公眾滿意度等三個關(guān)鍵績效指標(biāo)，對財政部公布的首批30個政府和社會資本合作示范項目進行績效評價，以判斷我國推進PPP模式進展情況。

首先，正積極實現(xiàn)項目階段性目標(biāo)，但部分項目距階段性目標(biāo)有一定差距?？偟膩砜矗胤秸荚诜e極推進PPP項目，且大致實現(xiàn)了階段性目標(biāo)。由于在我國公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，還是一個新生事物，加之部分地方政府在PPP模式領(lǐng)域的能力不足，導(dǎo)致部分項目實現(xiàn)階段性目標(biāo)有一定差距。以具體項目的進度來看，河北石家莊正定新區(qū)綜合管廊項目是首批政府與社會資本合作示范項目，但到2015年5月份才簽約。

其次，項目資金使用效率得到了提升，但存在進一步提升的空間?？偟膩砜?，PPP項目提升了資金使用效率，進而也就提升了公共服務(wù)的供給效率。比如：安徽池州市市政排水工程在引入PPP模式之后，作為社會資本方的深圳水務(wù)集團采用先進的技術(shù)，提高了日常維護管理的效率，極大改善了城市排水的能力。在2015年安徽多地因暴雨出現(xiàn)內(nèi)澇的情況下，池州市得以獨善其身。但從各PPP示范項目的運營管理來看，財政資金使用效率仍有待進一步提升。以南京城東污水處理廠三期工程為例，該污水處理廠總投資6億元，日處理污水能力達(dá)到15萬噸，但是由于建設(shè)費用較高、政府缺位以及協(xié)調(diào)關(guān)系難度大使得管網(wǎng)存在60%的缺口，從而導(dǎo)致該污水處理廠處于閑置狀態(tài)，這造成了公共資源的極大浪費。

最后，公眾滿意度得到了提升，但仍存在進一步提升的空間?？偟膩砜?，公眾對PPP項目提升公共服務(wù)質(zhì)量比較認(rèn)可。但從已經(jīng)披露信息的示范項目公眾滿意度來看，部分項目還有待改善。比如：福建東山縣島外引水工程（第二水源）因項目運行期間面臨大氣、噪聲和固廢等方面的污染，公眾滿意度并不高。

（二）我國PPP項目發(fā)展呈現(xiàn)不平衡性

我們以搜集到的樣本案例（686個PPP項目樣本案例，經(jīng)梳理后保留了412個樣本案例）剖析我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀?？偟膩砜?，我國PPP項目在區(qū)域、行業(yè)、行政層級、項目組織形式等發(fā)展上呈現(xiàn)不均衡性，PPP項目以區(qū)域內(nèi)跨部門合作為主，大型綜合跨區(qū)界的PPP項目較少。

1.PPP項目在區(qū)域、行業(yè)、行政層級上呈現(xiàn)發(fā)展的不均衡性和不同步性

東部地區(qū)的PPP項目發(fā)展相對較好，西部地區(qū)發(fā)展相對滯后。由于PPP項目開發(fā)、建設(shè)和運營對資本、人力資源、技術(shù)等要素市場依賴度較高。東部地區(qū)市場相對成熟，優(yōu)勢明顯，具備PPP項目開發(fā)和運營的環(huán)境；西部地區(qū)相關(guān)市場發(fā)展滯后，在PPP項目識別、招標(biāo)、績效評估等方面能力不足，導(dǎo)致西部地區(qū)的PPP項目不僅總量上少于東、中部地區(qū)，且項目類型也不豐富。在統(tǒng)計的362個案例中，東部地區(qū)PPP項目共132個，占比36.5%；中部地區(qū)PPP項目共165個，占比45.6%；西部地區(qū)PPP項目共65個，占比不到18%。

PPP項目類型的區(qū)域分布上，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域典型性特征。東部、中部地區(qū)的PPP項目以交通類、市政類為主，而西部地區(qū)的PPP項目則以環(huán)保類為主。對東部地區(qū)各PPP項目按照數(shù)量多少排序，數(shù)量較多的PPP項目分別為交通類（占比近38%）、環(huán)保類（占比為25.7%）和市政類項目（占比約為16%）；中部地區(qū)各PPP項目數(shù)量排序分別為市政工程類（占比約35%）、交通類（占比約34%）和環(huán)保類項目（占比約20%）；西部地區(qū)PPP項目的數(shù)量排序分別為環(huán)境保護類（占比約為45%）和水利類（占比約為21%）。

在PPP項目跨界分布上，統(tǒng)計得到的項目主要集中在跨部門合作層面，跨行政區(qū)以及跨行政層級的聯(lián)合項目不多，并多集中在交通類項目。我國各行政層級在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上縱向和橫向統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制尚不完善，部門以及行政區(qū)域仍存在各自為政現(xiàn)象，很多項目因行政機制體制阻礙陷入困境。目前，我國PPP項目大部分處于市一級行政單位中，并且市內(nèi)跨縣（區(qū)）的交通類項目較多，因而體現(xiàn)為跨部門項目較多。

PPP項目出現(xiàn)了城市分級分層現(xiàn)象。PPP項目以省會或直轄市最為密集，并沿地級市、縣級市逐漸遞減，縣鄉(xiāng)一級PPP項目數(shù)量少。這主要是因為省會或直轄市的公共資源與市場資源較為豐富，這些資源可以為PPP項目的投標(biāo)、建設(shè)、運營提供良好的環(huán)境；地級市又能夠利用其強大的行政能力向其周邊地區(qū)吸收、獲取所需要的PPP項目開發(fā)資源，而縣鄉(xiāng)在這方面有一定的差距。

從項目類型的行政層級分布情況看，省會或直轄市、地級市的PPP項目類型豐富，其中交通類和市政類項目占比較大。一方面是由于此類基礎(chǔ)設(shè)施對地方經(jīng)濟發(fā)展具有較強的拉動作用，容易受到政府的重視，而其穩(wěn)定性和可預(yù)期的盈利空間也受到企業(yè)的青睞；另一方面，交通類和市政類PPP項目一般是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，而省會城市或直轄市對這些項目有較強的承載能力?？h鄉(xiāng)一級的PPP項目類型分散、數(shù)量稀少，且東、中、西部地區(qū)均以環(huán)保類PPP項目建設(shè)為主。這主要是由于生態(tài)功能區(qū)大多處于縣鄉(xiāng)區(qū)域，如水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、天然濕地等，因此環(huán)保類項目在縣鄉(xiāng)的PPP項目中占比較高。

東部地區(qū)省會或直轄市的PPP項目占比為44.3%，地級市的PPP項目占比為45.5%；中部地區(qū)省會或直轄市的PPP項目占比為31.4%，地級市的PPP項目占比為45.5%；西部地區(qū)省會或直轄市的PPP項目占比為39.4%，地級市的PPP項目占比為23.9%。就東、中、西部地區(qū)各行政層級的PPP項目種類來看，交通類PPP項目在東部地區(qū)的省會或直轄市中占比為28.6%，在地級市中占比為34.7%；在中部地區(qū)省會或直轄市中占比為22.9%，在地級市中占比為26.4%；在西部地區(qū)省會或直轄市中占比為25%，在地級市中占比為10.7%。在縣鄉(xiāng)一級中，環(huán)保類PPP項目在東、中、西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)一級PPP項目占比分別為16.6%、12.1%和29.4%。

2.PPP項目組織形式呈現(xiàn)區(qū)域、行業(yè)差異性特征

案例樣本顯示，不同區(qū)域的PPP組織形式既存在差異性，又存在一致性。BOT是所有地區(qū)優(yōu)先選用模式，ROT模式大多運用于環(huán)境保護領(lǐng)域，BOO模式運用領(lǐng)域無明顯特征。就PPP項目組織形式而言，東、中、西部地區(qū)均以BOT模式為主。運用BOT模式的項目在東、中、西部地區(qū)各自占總項目量的比重分別為64.3%、44.4%和59.6%。

3.PPP項目融資模式普遍運用貸款方式

在我國目前實踐的PPP項目案例中，東、中、西部地區(qū)普遍運用“貸款”這一融資模式。從案例樣本統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區(qū)的PPP項目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%，而在各個項目領(lǐng)域內(nèi)，貸款類金融投資類型的PPP項目所占比例都超過了50%。PPP模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念。政府部門通過采購的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府一般會與提供貸款的金融機構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，可以使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。因此，這樣一種傳統(tǒng)而行之有效的金融投資類型幾乎在所有的PPP項目中占據(jù)著重要地位。

4.PPP項目以區(qū)域內(nèi)跨部門合作為主，大型綜合跨區(qū)界的PPP項目較少

從PPP項目所涉及的跨界區(qū)域的角度看項目的成敗，可以發(fā)現(xiàn)，成功的PPP項目主要集中在跨部門合作范圍，而失敗的PPP項目雖然數(shù)量稀少，但跨行政區(qū)和跨行政層級的合作項目所占比例較高。這主要是因為就合作便利性、規(guī)劃統(tǒng)一性、風(fēng)險控制、績效評估、信息交流等因素而言，政府間跨部門合作的簡易程度要高于跨行政區(qū)域和跨行政層級合作；且跨部門合作的PPP項目直接受到本級政府的直接管理，其較高的資源調(diào)配速率、統(tǒng)一協(xié)調(diào)程度、信息對稱都可以保證項目的實施效率，而跨行政區(qū)的合作需要更高一級的行政機構(gòu)進行協(xié)調(diào)。目前，這樣的跨行政區(qū)合作多集中在跨市范圍。

從樣本案例統(tǒng)計看，跨部門合作的項目在東、中、西部地區(qū)的PPP項目中占比分別為72.3%、76.1%、70.9%，跨部門項目的成功率和失敗率在東部地區(qū)分別為50.56%和1.1%，在中部地區(qū)這一比重分別為39.5%和0%，在西部地區(qū)這一比重分別為63.6%和4.5%。

5.PPP項目組織模式過于集中單一，大部分以BOT模式為主

就PPP項目組織形式的成功率和失敗率來看，運用BOT模式的項目所占比例最高。從樣本案例統(tǒng)計看，東部沿海地區(qū)運用BOT模式類項目在項目組織形式內(nèi)的成功率和失敗率分別為44.7%和4.3%，中部地區(qū)運用BOT模式類項目在項目組織形式內(nèi)的成功率和失敗率分別為43.8%和4.2%，西部地區(qū)運用BOT模式類項目在項目組織形式內(nèi)的成功率和失敗率分別為58.8%和8.8%。

三、推進PPP模式的政策環(huán)境有待進一步加快完善

由于運用PPP模式提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是一種新模式，政府主導(dǎo)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供模式相關(guān)的政策、體制機制還難以適應(yīng)這種新模式。我國政府為推進PPP模式與實踐，做出了大量努力，出臺了相關(guān)政策措施，并加快相關(guān)的體制機制改革，取得了較大的成效，但相關(guān)政策仍不完善、體制機制仍存在進一步完善空間，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）需要進一步加強政府的合作意識與契約精神

PPP模式是在市場機制下，通過締結(jié)契約的方式，政府與社會資本雙方平等參與、風(fēng)險共擔(dān)、收益共享、合作共贏的新模式，區(qū)別于傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式。這種模式要求參與者秉持合作意識、平等參與、服務(wù)意識、契約精神、效率意識等新觀念。然而，部分地方政府目前還存在著觀念轉(zhuǎn)變困難、不愿合作、缺乏契約精神的問題。部分地方政府缺乏與其他參與者合作的意識，政府部門之間也缺乏協(xié)作。很多PPP項目的技術(shù)、合同復(fù)雜，涉及部門眾多，要求各個部門加強溝通、協(xié)同配合。但在實踐中，財政部門、發(fā)展和改革委以及政府相關(guān)部門就推進PPP模式與項目的合作，仍需要進一步加強。不同地方之間合作程度需要進一步提升。如前文所述，PPP項目存在行政分割跡象，大型綜合跨區(qū)界項目較少。我國部分地方政府在推進PPP項目時有待進一步加強契約精神。比如：個別地方政府為了吸引社會資本參與本地的PPP項目，在招標(biāo)的時候弄虛作假，隱藏項目風(fēng)險。另外，地方政府行政換屆也影響PPP項目推進。由于PPP項目生命周期往往跨越幾個行政周期，領(lǐng)導(dǎo)換屆將使項目處于重要的行政風(fēng)險暴露。

（二）需要進一步提升政府在PPP領(lǐng)域相關(guān)的專業(yè)化管理和服務(wù)能力

PPP項目很多涉及到復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)和運營管理，要求政府具有相應(yīng)的專業(yè)化管理和服務(wù)能力。很多地方政府針對PPP相關(guān)知識與能力，通過聘請專家講座、學(xué)習(xí)考察等方式，積極提升PPP相關(guān)能力。但與PPP實踐發(fā)展要求相比，相關(guān)專業(yè)管理與服務(wù)能力仍面臨不足，比如：對PPP項目的管理能力不足，對PPP項目相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力欠缺；很多PPP項目涉及到工程技術(shù)、金融財務(wù)、合約管理、法律、法規(guī)制度等眾多領(lǐng)域，并且技術(shù)復(fù)雜、形式靈活多樣，因而對政府工作人員也提出了更高的知識和能力要求。很多地方政府還非常缺乏既懂政策又會實務(wù)的人員，PPP項目的運行經(jīng)驗也不多，操作能力不強。

（三）需要進一步規(guī)范PPP項目運作

PPP項目有其獨特性，對項目的識別、論證、模式選取、團隊組織、開發(fā)建設(shè)和運行驗收，再到項目的外部性問題都應(yīng)該認(rèn)真的分析，以確保項目的順利實施，但是PPP項目運作仍存在進一步規(guī)范的空間。

一是我國PPP項目在識別和選擇上缺乏精細(xì)的論證。PPP項目運行周期長、合同復(fù)雜，要求認(rèn)真評估項目運營的可行性，并根據(jù)地方財政目前和可預(yù)期將來的營運情況來做綜合考慮。目前，國內(nèi)的部分地方對PPP項目缺乏充分的論證，在項目識別、論證和測算等方面還比較粗糙。地方政府過度關(guān)注PPP的融資功能和穩(wěn)增長效果，過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時未綜合評估項目建設(shè)的必要性及合理性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，無論項目是否合適，都一律將其包裝成PPP項目，有些物有所值評估也存在“走過場”問題。

二是我國PPP項目的融資方式和項目實施方式較為單一，實施PPP的應(yīng)用領(lǐng)域較為狹窄?！百J款”是當(dāng)前PPP模式融資的主要形式。PPP項目組織模式過于集中單一，大部分以BOT為主。

三是我國推進PPP項目與項目相關(guān)利益方進行有效的溝通和互動還不夠。采用PPP模式經(jīng)營的多是公共項目，有效的溝通便于民眾掌握公共服務(wù)情況，便于民眾對自身利益的維護和對項目運營情況的監(jiān)督。比如：目前，很多地方的PPP項目缺乏信息公開，民眾對政府推行的垃圾焚燒等PPP項目不了解、不信任，引發(fā)一些矛盾。

（四）需要進一步完善PPP相關(guān)的法律法規(guī)與體制機制

我國在推進PPP模式過程中，不斷健全PPP工作機制、強化政策制度保障，但是，仍存在不完善之處。

一是缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。政府相關(guān)部門之間就推進PPP項目還需進一步協(xié)調(diào)和理順。PPP項目涉及到許多政府部門，需要各個部門之間加強溝通、協(xié)同配合，財政部、國家發(fā)改委都在推進PPP模式與項目，都推出了各自的項目庫以及相關(guān)政策。各部門出臺各自的政策，讓地方政府、社會資本以及相關(guān)主體的適應(yīng)成本高，影響推進PPP項目。

二是PPP法律法規(guī)不健全的問題。目前，我國涉及PPP的相關(guān)法律法規(guī)主要分散在相關(guān)法律和一些部門規(guī)章之中，且在法律銜接與配套等方面需要加強。另外，PPP模式發(fā)展所需要的相關(guān)法律制度需要明確，以為社會資本參與PPP項目提供穩(wěn)定的預(yù)期。

三是推動PPP模式發(fā)展的機制不完善。PPP模式如何推動教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共領(lǐng)域改革，如何促進政府職能轉(zhuǎn)變，目前還沒有形成完善的體制機制。

四、加快推進PPP實踐發(fā)展應(yīng)著眼于完善政策和改革體制機制并重

PPP模式是公共服務(wù)和公共品提供的新模式。充分發(fā)揮這種新模式應(yīng)有的效果，應(yīng)加快營造與PPP模式相適應(yīng)的政策環(huán)境和體制機制。

（一）加快提升政府在PPP領(lǐng)域的專業(yè)能力

一是提升對PPP項目的管理能力。各地可結(jié)合推進PPP項目的需要，聘請相關(guān)PPP咨詢研究機構(gòu)，對相關(guān)政府部門的工作人員進行系統(tǒng)培訓(xùn)，提升政府對PPP項目的管理能力，提升PPP項目相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力。政府相關(guān)部門組織PPP項目涉及到工程技術(shù)、金融財務(wù)、合約管理、法律、法規(guī)制度等領(lǐng)域的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，以適應(yīng)開展PPP項目的需要。尤其要提升領(lǐng)導(dǎo)干部對PPP相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)水平與認(rèn)知。短期內(nèi)大幅提升政府尤其是地方政府在PPP領(lǐng)域的專業(yè)能力很難，可以考慮運用PPP方式將PPP項目的管理委托給第三方機構(gòu)。

（二）加快完善PPP模式與項目的協(xié)調(diào)機制、實施機制

一是建立有效的協(xié)調(diào)機制。借鑒英國、荷蘭等PPP模式成熟的國家經(jīng)驗，設(shè)置專門的統(tǒng)籌管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)好PPP項目涉及到的政府部門的行為，建立有效的協(xié)調(diào)機制。明確財政部門、發(fā)改委以及其他政府相關(guān)職能部門在推進PPP中的職責(zé)，形成推進PPP項目的合力。

二是完善PPP項目收益、成本、責(zé)任、風(fēng)險分配機制和監(jiān)管機制。應(yīng)在制度層面完善和規(guī)范PPP項目的收益分配、成本分擔(dān)、責(zé)任分配、風(fēng)險分配機制，建立和完善PPP項目相關(guān)的監(jiān)督體系和機制，可委托獨立的第三方評估機構(gòu)就PPP項目的績效、公眾對PPP項目的滿意度進行評估。

三是完善PPP項目運作機制。加快金融創(chuàng)新，豐富PPP項目的融資工具，完善PPP項目的融資方式。將與PPP項目相關(guān)利益方進行有效的溝通和互動，作為實施PPP項目程序化工作的組成部分。規(guī)范PPP項目運作程序并提升其透明度，完善PPP項目招投標(biāo)與政府采購制度。

四是探索建立PPP項目的績效評估機制。由于PPP項目很多生產(chǎn)的是公共品，外部性強且難以測量。為了全面評估PPP的績效，需要針對PPP項目實際情況，構(gòu)建合適的評估指標(biāo)和評估方法，委托獨立的第三方開展獨立、客觀、全面的評估。

（三）加快PPP法律研究與立法工作

一是清理相關(guān)法律法規(guī)。系統(tǒng)梳理《政府采購法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與PPP有關(guān)的內(nèi)容，如這些法律之間有沖突，根據(jù)需要進行清理和修改，避免政策出現(xiàn)沖突。

二是加快PPP立法研究與立法工作。目前，我國PPP相關(guān)法律制度不僅有《政府采購法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》等，還有相關(guān)部門規(guī)章制度，這種“九龍治水”的狀況不利于PPP模式發(fā)展。建議加快總結(jié)我國PPP實踐，研究看看是否需要借鑒部分國家經(jīng)驗，制定統(tǒng)一的法律制度來規(guī)范PPP的運行，促進PPP模式發(fā)展。如需要專門的PPP立法，應(yīng)加快PPP立法工作。

三是建議PPP立法定位于民商法，以實體法與程序法并重。如需要專門的PPP立法，應(yīng)明確PPP立法的定位。雖然PPP涉及到行政許可等內(nèi)容，屬于行政法調(diào)整范疇，但PPP模式主要涉及政府與社會資本的合作，政府與社會資本都是平等的合作主體，因此，PPP立法定位于民商法更為合適。PPP立法不僅需要規(guī)范PPP涉及相關(guān)利益主體的行為，明確相關(guān)主體的責(zé)權(quán)利以及風(fēng)險分配，還需要規(guī)范PPP項目全過程運作，更需要保障社會資本權(quán)益，解決社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的擔(dān)憂與進入不足問題。值得指出的是，應(yīng)以PPP法律，保障PPP項目再談判中的社會資本的權(quán)益。通過PPP模式立法，為社會資本進入、退出PPP項目創(chuàng)造條件。

（四）加快完善PPP相關(guān)的政策與制度

一是加大市場開放的力度，為PPP項目落地創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。進一步擴大電力、鐵路、電信、公用事業(yè)等領(lǐng)域向社會資本開放的力度，增強社會資本進入PPP項目的積極性。

二是統(tǒng)籌、整合財政資金，將財政資金重點支持PPP項目。探索建立PPP資金支持政策的有效形式。加大對具有正外部性的PPP項目的支持力度。加大力度支持跨行政區(qū)劃的大型PPP項目，重點支持跨區(qū)域的環(huán)保、生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目。

三是建立和完善一體化的PPP項目的政策支持體系。鼓勵各地因地制宜，探索符合本地實際的PPP項目。充分發(fā)揮社會資本從經(jīng)濟、社會規(guī)劃、公共服務(wù)規(guī)劃到公共服務(wù)提供的作用。綜合運用多種政策，支持一體化的PPP項目。鼓勵社會資本和地方政府探索多種公共服務(wù)、公共品組合的PPP項目。

四是深化公共服務(wù)價格改革。加快深化公共服務(wù)價格改革，讓社會資本形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，增強社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的動力。

參考文獻(xiàn)

［1］劉尚希，趙福軍.提高公共服務(wù)共建能力和共享水平［J］.前線，2015年第12期.

［2］趙福軍，汪海.中國PPP理論與實踐［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，2015年.

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部

（責(zé)任編輯：董麗娟）