中國農(nóng)村扶貧金融體系建設(shè)調(diào)研組

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中國農(nóng)村扶貧金融體系建設(shè)研究
——基于甘黔貴金融扶貧案例

中國農(nóng)村扶貧金融體系建設(shè)調(diào)研組

改革開放以來，我國扶貧開發(fā)事業(yè)成效顯著，從1978年到2014年，農(nóng)村貧困人口減少7億人，年均減貧人口規(guī)模1945萬人,為世界減貧事業(yè)做出重要貢獻(xiàn)，提供了寶貴經(jīng)驗。2011年，中央將國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至農(nóng)民年人均純收入2300元人民幣（2010年不變價），按此標(biāo)準(zhǔn)，截至2014年我國仍有14個集中連片特困地區(qū)、592個國家級貧困縣、12.8萬個建檔立卡貧困村、2949萬貧困戶、7017萬貧困人口，扶貧任務(wù)依然艱巨。扶貧開發(fā)已經(jīng)到了“啃硬骨頭”的階段，需采取超常規(guī)的思路、辦法和措施，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

金融扶貧是扶貧開發(fā)事業(yè)的有機組成部分，通過對貧困農(nóng)戶和扶貧項目廣泛、大量的資金支持，激發(fā)貧困農(nóng)戶的內(nèi)生發(fā)展動力，以實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展。為充分發(fā)揮金融在扶貧工作中的作用，中國普惠金融聯(lián)席會“中國農(nóng)村扶貧金融體系建設(shè)”課題組于2015年8月下旬赴甘肅、貴州、廣西三省區(qū)（以下簡稱甘黔桂）調(diào)研。本文在總結(jié)和分析甘黔桂扶貧經(jīng)驗與問題的基礎(chǔ)上，提出了下一步金融扶貧工作的目標(biāo)、理念和建設(shè)多層次、多類型、分工、分責(zé)扶貧金融體系的建議。

一、甘黔桂扶貧與金融扶貧工作概況

（一）扶貧開發(fā)工作成效顯著

甘黔桂是我國扶貧開發(fā)工作的重點省區(qū)，所轄貧困地區(qū)自然條件惡劣、生產(chǎn)資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，貧困人口多、扶貧難度大。1986年以來，我國扶貧工作經(jīng)歷了大規(guī)模開發(fā)式扶貧（1986年～1993年）、“八七”扶貧攻堅（1994年～2000年)和實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001年～2010年）》三個階段，甘黔桂貧困人口數(shù)量從上世紀(jì)80年代初的1254萬、1500萬、2100萬減少為2014年末（按新標(biāo)準(zhǔn)）的417萬、623萬和538萬，貧困發(fā)生率分別由67.1%、57.5%、70%下降到19.8%、18.0% 和12.6%，貧困人口數(shù)量下降比重為58%～74%，貧困發(fā)生率下降68.7%、70.5%、82%，經(jīng)過30年的努力，貧困人口及貧困發(fā)生率明顯下降，扶貧工作成效顯著。

（二）扶貧任務(wù)仍很重，難度加大

目前，三省區(qū)貧困人口數(shù)量較其它省仍然較多，分別占全國貧困人口總數(shù)的5.9%、8.9%、7.7%，貧困發(fā)生率比全國總體水平高出5.4%～12.6%。三省區(qū)貧困特征如下：

第一，連片特困區(qū)多、扶貧難度大。三省區(qū)的貧困縣和片區(qū)縣主要集中在極端干旱區(qū)、山地丘陵區(qū)和大石山區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱、災(zāi)害頻發(fā)、生產(chǎn)條件惡劣，扶貧開發(fā)成本高、難度大。如三大國定連片特困區(qū)覆蓋了貴州省70個片區(qū)縣、1212個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15867個村，分別占全省縣、鎮(zhèn)、村總數(shù)的80%、84%和88%，面積占全省的85%。

第二，貧困戶分布散、自我發(fā)展能力弱。貧困戶分布呈“大分散、小集中”狀，不僅在深山、邊遠(yuǎn)地區(qū)、地方病多發(fā)和少數(shù)民族聚居區(qū)，而且在非貧困甚至富裕地區(qū)也大量存在。因病、因?qū)W、因災(zāi)致貧問題突出，返貧率高。

第三，貧困人口脫貧難度加大。剩余貧困人口多為綜合困難致貧，貧困結(jié)構(gòu)復(fù)雜，致貧原因多樣，呈現(xiàn)出從絕對貧困到相對貧困、單維貧困到多維貧困的新特點。

（三）積極實施精準(zhǔn)扶貧，對貧困人口分類施策

甘黔桂在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過程中，對建檔立卡貧困戶進(jìn)行了分類。甘肅根據(jù)是否享受低保將貧困戶分為非低保戶和低保戶，低保戶又分為四類①根據(jù)2010年甘肅省實行的《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》，將農(nóng)村低保對象分為四類，實行不同的補助發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。四類低保對象分別為：一類對象包括主要成員重度殘疾、缺失勞動力，基本沒有收入來源的家庭；家庭成員長年患病，嚴(yán)重收不抵支的家庭；因意外事故或家庭變故造成無法維持基本生活的單親家庭；二類對象包括家庭生活比較困難，需要政策扶持的計生兩戶和供養(yǎng)大學(xué)生的家庭；三類對象包括有勞動力但因家庭成員殘疾或多病，導(dǎo)致基本生活困難大的家庭；四類對象是其他原因?qū)е碌睦щy家庭。；貴州按家庭資源狀況，將貧困戶分為兩無（無勞動能力、無資源）、兩因（因病、因?qū)W返貧）、兩缺（缺資金、缺技術(shù)）和兩有（有勞動力、有資源）四類；廣西將貧困戶分為一般貧困戶、扶貧低保戶、低保戶和五保戶。

對不同類型的貧困戶采取不同的扶貧措施。甘肅的一類低保戶、貴州的兩無戶、廣西的低保戶和五保戶，分別占貧困人口的6.0%②甘肅省的數(shù)據(jù)來自對臨夏州積石山縣柳溝鄉(xiāng)貧困人口狀況的統(tǒng)計。、25.4%、2.3%，這部分貧困戶基本無勞動能力，不屬于開發(fā)式扶貧的對象，采取由低保等制度兜底的辦法給予保障；甘肅的二、三、四類低保戶、貴州的兩因戶、廣西的扶貧低保戶，分別占貧困人口的44.6%、18.3%、17.3%，這部分貧困戶有一定勞動能力，發(fā)展資源有限，采取低保加開發(fā)式扶貧的方式脫貧；甘肅的非低保戶、貴州的兩缺戶和兩有戶、廣西的一般貧困戶，分別占貧困人口的49.4%、56.3%、80.4%，這部分貧困戶有一定的勞動能力和發(fā)展資源，是開發(fā)式扶貧的主要對象。

金融扶貧屬開發(fā)式扶貧，以市場機制為基礎(chǔ)，扶貧對象是有勞動能力、有致富愿望、有融資需求的貧困農(nóng)戶。在甘黔貴，這部分貧困農(nóng)戶占總貧困人口的比例分別為96%、75%和98%，是金融扶貧的主要對象。

（四）農(nóng)村扶貧金融組織體系框架初步形成

甘黔桂初步形成了由國開行、農(nóng)發(fā)行等開發(fā)性和政策性金融，農(nóng)行和郵儲銀行等大型商業(yè)金融，農(nóng)信社（農(nóng)商行、農(nóng)合行）、村鎮(zhèn)銀行、扶貧小貸機構(gòu)等小微商業(yè)金融，村級資金互助組織、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社等合作性金融及民間金融五類機構(gòu)（組織）組成的扶貧金融組織體系③如中國扶貧基金會興辦的中和農(nóng)信小額扶貧貸款機構(gòu)和各類扶貧非政府組織（NGO）。。它們根據(jù)自身特點，融入于地域扶貧事業(yè)中，直接或間接、批量、穩(wěn)定地對應(yīng)服務(wù)于一定層次和類型的貧困戶，初步形成了地域性的扶貧金融體系。

二、金融扶貧的六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域、方式、產(chǎn)品及經(jīng)驗

甘黔桂已形成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧搬遷、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貧困戶生產(chǎn)、村級資金互助和貧困家庭助學(xué)六大金融扶貧領(lǐng)域、方式（渠道）和產(chǎn)品，并積累了一定經(jīng)驗。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施對顯著改變貧困地區(qū)生產(chǎn)、生活條件具有重要的基礎(chǔ)性作用。大中型金融機構(gòu)尤其是開發(fā)性金融，高度重視集中連片特困地區(qū)和國家級貧困縣的基礎(chǔ)設(shè)施及小城鎮(zhèn)市政設(shè)施建設(shè)。2014年11月，農(nóng)行貴州省分行設(shè)計了“美麗鄉(xiāng)村貸”，定向支持農(nóng)村路、寨、水、房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，截至2015年6月末，已投放貸款28億元。

（二）扶貧搬遷

扶貧搬遷通過對整村易地搬遷和農(nóng)戶建房的融資支持，徹底改善生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活條件。截至2015年6月末，農(nóng)行貴州省分行創(chuàng)新推出扶貧生態(tài)移民工程貸款，累計已發(fā)放6.4億元，共支持建設(shè)安置房10781套、面積101.7萬平方米、惠及4.5萬人。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貴州省分行與貴州省水庫和生態(tài)移民局簽署合作協(xié)議，結(jié)合貴州作為全國扶貧攻堅主戰(zhàn)場的客觀實際，按照貴州省實施162萬人扶貧生態(tài)移民的規(guī)劃設(shè)計和籌資方案，圍繞投入650億元生態(tài)移民信貸資金的融資目標(biāo)，全力推進(jìn)貴州省扶貧生態(tài)移民工程高效、有序?qū)嵤Ｍ瑫r，根據(jù)貴州省實施扶貧生態(tài)移民工程的需要，優(yōu)化和創(chuàng)新農(nóng)村物流體系建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村交通設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)等信貸產(chǎn)品和服務(wù)的綜合設(shè)計，致力為貴州省扶貧生態(tài)移民工程實施提供多樣化的農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)。

（三）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展能充分利用本地的優(yōu)勢資源，成為貧困地區(qū)實現(xiàn)持續(xù)脫貧致富的重要渠道。貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)是以龍頭企業(yè)為核心、四類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體（專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)）為主體、帶動一批貧困農(nóng)戶形成產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)降纳a(chǎn)群體。與單個貧困農(nóng)戶自營就業(yè)相比，這種經(jīng)濟群體的市場意識、要素集聚度、專業(yè)化程度、抗風(fēng)險能力大幅提升，能夠大面積帶動貧困農(nóng)戶實現(xiàn)長期穩(wěn)定脫貧。截至2015年6月，農(nóng)行貴州省分行支持了60余家省級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，貸款余額16億元。

案例：國開行貴州省分行產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧小額農(nóng)貸。2012年，國開行貴州分行基于“四臺一會”信用模式推行了“四位一體”（金融機構(gòu)+政府+產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶）的扶貧開發(fā)新模式，支持了茶葉、旅游、蘿卜豬等特色產(chǎn)業(yè)。截至2015年6月末，該模式已覆蓋貴州省22個縣，累計發(fā)放貸款18.6億元，覆蓋122家農(nóng)業(yè)企業(yè)、161家農(nóng)民合作社和11500戶農(nóng)業(yè)大戶，通過吸納農(nóng)民就業(yè)、收購農(nóng)戶原材料等方式，受益農(nóng)民達(dá)30多萬人，筆均貸款16萬元，使許多貧困農(nóng)民脫貧。

（四）貧困農(nóng)戶生產(chǎn)

支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)是金融扶貧的重要任務(wù)，通過向貧困農(nóng)戶直接提供生產(chǎn)性個人信用小額貸款，可幫助其解決發(fā)展資金不足的問題，但成本高、風(fēng)險大，是難點所在。

案例：貴州農(nóng)信社大面積實現(xiàn)了“兩免一無”個人信用小額農(nóng)戶信用貸款的批量化、可持續(xù)運作。2001年起，貴州省農(nóng)信社系統(tǒng)依托持續(xù)、扎實推進(jìn)的農(nóng)村五級信用工程建設(shè)，批量化地向農(nóng)戶發(fā)放免抵押、免擔(dān)保、無貼息的農(nóng)戶小額信用貸款。截至2015年6月末，貴州農(nóng)信社扶貧小額信用貸款余額968億元，覆蓋612萬戶，戶均貸款余額1.6萬元。通過農(nóng)村信用工程建設(shè)，充分利用市場機制的作用，滿足了大量貧困農(nóng)戶的貸款需求，既實現(xiàn)了金融扶貧的目標(biāo)，又優(yōu)化了農(nóng)村信用環(huán)境，實現(xiàn)了農(nóng)村金融的良性發(fā)展。

（五）村級資金互助

貧困村互助資金將財政出資與村民自愿入股相結(jié)合，在貧困村建立民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用的生產(chǎn)發(fā)展資金。2006～2015年6月末，甘肅省已在全省3933個貧困村設(shè)立貧困村互助資金協(xié)會，是全國貧困村互助資金協(xié)會最多的省份，互助資金總規(guī)模超過14億元，累計為37萬戶貧困家庭發(fā)放小額借款15億元，有效緩解了貧困村金融服務(wù)缺失、貧困群眾貸款難、啟動資金不足等問題。

案例：甘肅臨夏村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社。臨夏州委、州政府從2013年開始在全州1000個村建立村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社?；ブ绨凑铡罢?企業(yè)+社員+其他”的模式籌集互助資金①村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社的資金主要來源包括：政府籌資5億元，為每個村平均注資50萬元；每個村至少跟進(jìn)1戶企業(yè)，每戶企業(yè)平均注資5～49萬元；自愿入社農(nóng)戶每戶注資1000元以上；接受的慈善機構(gòu)和社會捐助資金。。在州、縣、鄉(xiāng)三級政府分別成立管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)對互助社的管理和指導(dǎo)，由理事會和監(jiān)事會負(fù)責(zé)互助社的運行管理。截至2015年7月末，臨夏州共建立村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社978個，基本實現(xiàn)全州行政村全覆蓋，籌集互助社資金8.51億元，累計發(fā)放貸款9.5億元，惠及農(nóng)戶10.6萬戶。貧困群眾貸款難、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足等問題得到初步解決。

（六）貧困家庭助學(xué)

貧困家庭大學(xué)生助學(xué)貸款是解決農(nóng)戶因?qū)W致貧問題的有效方式，可有效阻斷貧困的代際傳遞。對貧困家庭子女接受高等教育給予貸款支持，助其完成學(xué)業(yè)，學(xué)成畢業(yè)后就業(yè)可反哺家庭實現(xiàn)脫貧?，F(xiàn)行的國家高校助學(xué)貸款是2004年國家財政、教育部門與金融管理部門和大型商業(yè)銀行共同參與的針對貧困家庭大學(xué)生實行的低息優(yōu)惠助學(xué)貸款，采用國有銀行放貸、財政按貸款額15%給予定率補貼、教育部門和高校輔助推動的模式。2007年進(jìn)一步擴大到農(nóng)村，實行生源地助學(xué)貸款。2014年，國開行助學(xué)貸款發(fā)放147億元，新增發(fā)放貸款占全國助學(xué)貸款市場的份額由2010年的70%增加到90%，助學(xué)貸款主力銀行的地位更加穩(wěn)固。②2007年，為進(jìn)一步擴大助學(xué)貸款的受益面，方便學(xué)生，實現(xiàn)應(yīng)貸盡貸，在教育部、財政部、銀監(jiān)會等部門的指導(dǎo)下，國開行又開發(fā)了學(xué)生可在戶籍所在地申請辦理生源地信用助學(xué)貸款業(yè)務(wù)品種，在甘肅、江蘇、湖北、重慶、陜西等5省試點后，2008年在全國全面推開。

案例：國開行助學(xué)貸款。國開行甘肅分行2008年率先起步，以省教委學(xué)生資助中心為管理平臺，以各縣區(qū)學(xué)生資助中心和基層政府為操作平臺，建立了貧困家庭大學(xué)生生源地助學(xué)貸款可持續(xù)發(fā)展的長效機制。隨后，甘黔桂生源地助學(xué)貸款齊頭并進(jìn)，至2014年末，3省區(qū)累放助學(xué)貸款162億元，受益貧困學(xué)生293萬人次。

（七）以信用體系建設(shè)為基礎(chǔ)的金融扶貧綜合性經(jīng)驗

信用體系建設(shè)是金融扶貧實現(xiàn)廣覆蓋、規(guī)?；?、可持續(xù)發(fā)展的根基。除上述六個領(lǐng)域外，各地也涌現(xiàn)出了一些主要是以信用體系建設(shè)為基礎(chǔ)的金融扶貧綜合經(jīng)驗，各有特色。

案例：廣西田東建設(shè)縣域“四位一體”（機構(gòu)、信用、產(chǎn)權(quán)、政策）多層次的金融綜合扶貧體系。2008年以來，廣西田東縣積極發(fā)展農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行、小貸公司等多種機構(gòu)，推進(jìn)貧困村轉(zhuǎn)信用村工作，通過建立農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險分擔(dān)機制等措施，打造以村戶為基礎(chǔ)的農(nóng)村金融綜合扶貧體系。2012年，田東縣成立了廣西首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，開展產(chǎn)權(quán)交易信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易鑒證服務(wù)、產(chǎn)權(quán)抵押貸款服務(wù)等業(yè)務(wù)。經(jīng)過8年的實踐，田東縣“四位一體”多層次、多類型農(nóng)村金融扶貧體系初步建成。截至2014年末，田東存貸款余額分別達(dá)到82億元和80億元；全縣農(nóng)戶貸款覆蓋率達(dá)到90%，農(nóng)村不良貸款率僅為0.5%，農(nóng)戶融資難問題得到有效解決，貧困農(nóng)戶的生活水平有了較大幅度提高。

三、金融扶貧中的五個問題

（一）參與扶貧的金融機構(gòu)數(shù)量少、能力弱，存款外流嚴(yán)重

1.參與扶貧的大型金融機構(gòu)基層網(wǎng)點少。工行、建行、中行、農(nóng)行、郵儲行等國有大型金融機構(gòu)和股份制商業(yè)銀行在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層的放貸網(wǎng)點較少，業(yè)務(wù)占比小，扶貧參與度低。

2.貧困地區(qū)資金外流問題突出。大中型金融機構(gòu)在貧困地區(qū)縣域內(nèi)的吸存意愿和能力強、放貸意愿和能力相對弱，貸存比（30%～60%）較低。

3.小微型金融機構(gòu)量少、力弱。農(nóng)信社（農(nóng)商行、農(nóng)合行）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)點雖然較多，但貸存比受控較嚴(yán)，又有自身效益的約束，可貸資金有限，供不應(yīng)求；村鎮(zhèn)銀行受主發(fā)起行和一縣一行的設(shè)立限制，數(shù)量少、規(guī)模小，涉貧淺。截至2015年6月末，貴州和廣西兩省區(qū)村鎮(zhèn)銀行的縣域覆蓋率分別僅為53.4%和50.7%，廣西村鎮(zhèn)銀行平均每家貸款余額僅為4.6億元。城商行進(jìn)入縣域扶貧不多，小貸公司進(jìn)入極少。

4.貧困村互助資金總量小，惠及面窄。貧困村互助資金的來源主要為財政資金和社員入股，因這兩方面的投入能力均有限，致使資金總量小，服務(wù)農(nóng)戶少、單筆額度低。截至2015年6月末，廣西全區(qū)510個貧困村設(shè)立的互助資金總規(guī)模不足1億元，平均每支資金規(guī)模只有19萬元，僅靠自身積累難以維持機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

（二）金融技術(shù)產(chǎn)品與貧困農(nóng)戶需求特征不相適應(yīng)

1.免抵押免擔(dān)保信用貸款技術(shù)實際覆蓋貧困農(nóng)戶范圍小。在針對貧困農(nóng)戶的小額貸款中，僅有農(nóng)村信用體系建設(shè)較好的省區(qū)或市縣的農(nóng)信社較多采用免抵押、免擔(dān)保的信用放貸技術(shù)，實際覆蓋貧困農(nóng)戶范圍非常有限。

2.傳統(tǒng)抵押擔(dān)保技術(shù)不適合貧困戶，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款普及率低。金融機構(gòu)多采用抵質(zhì)押和第三方擔(dān)保的傳統(tǒng)放貸技術(shù)，且其能夠接受的抵質(zhì)押品大多僅限于傳統(tǒng)的土地和房產(chǎn)。貧困戶難以提供合格的抵質(zhì)押品，林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等抵押方式較少被銀行接受。僅有農(nóng)行實施了林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、大棚等農(nóng)村特色資產(chǎn)抵押擔(dān)保方式，普及率很低。

3.縣域擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展滯后。貧困縣多以財政資金投入設(shè)立政策性擔(dān)保公司，為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營類貸款提供擔(dān)保，因地方財力有限，這些公司注冊資本較小，擔(dān)保能力不足。甘肅省財政廳2012年籌措擔(dān)?；?0多億元，建立了58家縣級融資擔(dān)保機構(gòu)，平均每家規(guī)模不到4000萬元，且多年未再增加。

4.貸款期限與需求周期不匹配。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)扶貧搬遷、特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困戶小額信貸所需貸款周期均較長，而金融機構(gòu)中除國開行、農(nóng)發(fā)行和農(nóng)行等提供的貸款期限較長外，其他金融機構(gòu)較少提供中長期貸款，貸款期限與生產(chǎn)周期錯位的情況較多。

5.政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面低，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險推廣面小。現(xiàn)納入中央財政保費補貼的政策性農(nóng)業(yè)保險品種僅15個①根據(jù)財政部《關(guān)于進(jìn)一步加大支持力度做好農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作的通知》（財金[2012]2號）文件，中央財政提供農(nóng)業(yè)保險保費補貼的品種有玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物、能繁母豬、奶牛、育肥豬、天然橡膠、森林、青稞、藏系羊、牦牛等，共計15個。，貧困地區(qū)財力弱，未能跟進(jìn)。政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面低，金融機構(gòu)“慎貸”心理嚴(yán)重，影響了對貧困農(nóng)戶的放貸。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險作為訂單農(nóng)業(yè)中的重要一環(huán)，在穩(wěn)固個體農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)契約關(guān)系方面具有關(guān)鍵作用。但目前的“兩單模式”②兩單模式指：龍頭企業(yè)按訂單給農(nóng)戶預(yù)付收購款，保險公司承保訂單價，龍頭企業(yè)的遠(yuǎn)期價格下跌損失由保險公司賠付，龍頭企業(yè)還可用保單融資。在全國的普及率仍然較低。

（三）金融監(jiān)管制度不適應(yīng)扶貧金融發(fā)展要求

在中央“一行三會”大一統(tǒng)、集中式的金融監(jiān)管體制下，以及相關(guān)部門和人員熟悉城市和大中企業(yè)傳統(tǒng)金融，不熟悉農(nóng)村經(jīng)濟、草根金融特點和環(huán)境的情況下，專司金融監(jiān)管的部門必然堅持風(fēng)險控制優(yōu)先原則，對地方金融和經(jīng)濟發(fā)展考慮不夠。因管理鏈條過長，基層人手不足，為規(guī)避風(fēng)險，自然實施嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入限制，抑制了縣域扶貧金融機構(gòu)的建立和發(fā)展。同時，現(xiàn)有中央監(jiān)管部門及人員對農(nóng)村經(jīng)濟、金融環(huán)境不熟悉，常采用城鄉(xiāng)、大小、貧富“一刀切”的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和方法，嚴(yán)重削弱了金融機構(gòu)參與扶貧的積極性。中央雖已明確加強地方金融監(jiān)管、組建地方金融管理部門，但因受機構(gòu)和人員編制的嚴(yán)格控制，實際推進(jìn)緩慢。

（四）扶貧金融基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)發(fā)展滯后

1.現(xiàn)有統(tǒng)計指標(biāo)體系不能完整、準(zhǔn)確反映金融扶貧情況。現(xiàn)行金融統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)中，金融機構(gòu)主要采用“涉農(nóng)貸款”、“農(nóng)戶貸款”、“農(nóng)業(yè)貸款”等指標(biāo)，比較宏觀、粗放，未能細(xì)化到三類七層小微經(jīng)濟體③三類七層小微經(jīng)濟體指：小微企業(yè)類（小企業(yè)、微企業(yè)）；個體自營類（個體工商戶、自營就業(yè)者）；農(nóng)戶類（專富農(nóng)戶、普通農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶）。和相應(yīng)的金融業(yè)務(wù)類別上，不能準(zhǔn)確反映金融機構(gòu)對貧困農(nóng)戶及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧搬遷、四類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、普通農(nóng)戶的金融支持情況，更沒有對貧困戶中一般貧困戶和低保貧困戶的金融服務(wù)情況進(jìn)行劃分。

2.農(nóng)村扶貧信用體系建設(shè)薄弱。有的地方政府要求金融機構(gòu)以基準(zhǔn)利率發(fā)放扶貧貸款，許多貧困地區(qū)信用體系建設(shè)滯后，對貧困人口的覆蓋面較低。截至2015年6月末，廣西農(nóng)合機構(gòu)的建檔農(nóng)戶和信用戶分別僅占轄區(qū)農(nóng)戶總數(shù)的36%和33%；甘肅全省6220個貧困村中，信用村不到15%，全省已評定的340萬信用農(nóng)戶中，建檔立卡貧困戶不到10%。

3.扶貧信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，信息管理效率較低，可能成為今后扶貧工作的瓶頸。各省區(qū)扶貧部門都在積極推進(jìn)扶貧信息系統(tǒng)建設(shè)，但目前在數(shù)據(jù)更新、與金融機構(gòu)互聯(lián)互通等方面相對滯后。廣西、貴州扶貧辦的建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)系統(tǒng)與區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)信息系統(tǒng)尚未實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享，信息傳遞效率低下。

4.扶貧金融資金來源不穩(wěn)定，除大量存款外流外，還缺乏專業(yè)、穩(wěn)定的大型批發(fā)性供資機構(gòu)對草根型小微金融機構(gòu)給予資金支持。

5.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和立法工作滯后，影響產(chǎn)權(quán)抵押貸款發(fā)展。農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作進(jìn)展緩慢，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估和流轉(zhuǎn)市場尚未普遍建立，再加上法律方面的限制，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款推進(jìn)難度較大。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年7月末，廣西全區(qū)“三權(quán)”抵押貸款余額不足5億元。

（五）扶貧金融支持政策規(guī)范性、梯度性不夠，引導(dǎo)力不強

國家政策特別是涉農(nóng)、扶貧的財稅政策投入總量不少、成效不小，但財稅、金融政策之間及各自內(nèi)部的政策結(jié)構(gòu)不夠合理，不夠協(xié)調(diào)，影響政策整體效果。為此，不斷優(yōu)化扶貧金融支持政策的結(jié)構(gòu)，不斷提高支持政策的整體效率，是扶貧金融政策工作的首要任務(wù)。具體不足和問題如下：

1.金融準(zhǔn)入政策偏緊，未能構(gòu)建起金融扶貧的寬松環(huán)境。如建立村鎮(zhèn)銀行依然受到一縣一行的限制?；菁?7省區(qū)、數(shù)十萬貧困農(nóng)戶的中和農(nóng)信項目管理有限公司，在各地分散申報建立機構(gòu)，舉步維艱，仍無法建立扶貧小貸公司總部跨省經(jīng)營；缺乏全國性專門扶貧的金融機構(gòu)，沒有一家全國性國有銀行以服務(wù)貧困農(nóng)民和農(nóng)民生產(chǎn)為主業(yè)。

2.對直接服務(wù)于貧困農(nóng)戶的金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)，缺少“特惠”財稅政策，引導(dǎo)效力明顯不足。財稅[2014]102號文對金融機構(gòu)農(nóng)戶小額（10萬元以下）貸款的利息收入免征營業(yè)稅；所得稅減按90%計征。該政策展現(xiàn)了財稅部門支持扶貧的熱情和力度，“普惠”效果很好。但因貧困農(nóng)戶的貸款額度大多低于3萬元，“特惠”效力不足。

3.直接服務(wù)于貧困農(nóng)戶的再貸款政策不夠完善。近年來，人民銀行積極利用支農(nóng)再貸款引導(dǎo)金融機構(gòu)向扶貧領(lǐng)域傾斜。人行貴州分行向農(nóng)信社系統(tǒng)發(fā)放的支農(nóng)再貸款規(guī)模由2011年的74.3億元上升到2014年155.5億元，支農(nóng)再貸款成為貴州省金融扶貧貸款的重要資金來源。但目前尚無專門的扶貧再貸款，支農(nóng)再貸款難以精準(zhǔn)服務(wù)貧困農(nóng)戶。

4.定向降準(zhǔn)政策未向主要扶貧金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)傾斜。全國尚沒有統(tǒng)一的、針對主要扶貧金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)分賬下的定向降準(zhǔn)政策，不利于金融業(yè)務(wù)向扶貧領(lǐng)域傾斜。

5.對扶貧貸款利率限制的政策較粗放。一些地區(qū)對扶貧貸款利率實行限制政策，存在分散、粗放、規(guī)范性差等問題，影響市場價格信號配置資源的基礎(chǔ)作用。一些地區(qū)的政策未能較好地區(qū)分低保貧困戶、一般貧困戶、普通農(nóng)戶和有帶動貧困戶作用的其它農(nóng)村經(jīng)濟體之間的差異，影響政策的引導(dǎo)效力。

6.扶貧貸款的財政貼息面過寬，貼息比例過高，損害了市場機制作用的發(fā)揮，降低了財政資金的使用效率。在部分地區(qū)實施的與扶貧相關(guān)的各類貸款中，財政貼息比例過高的問題較為突出。如甘肅省的雙聯(lián)惠農(nóng)貸款（2015年6月前全貼，2015年6月后半貼）、設(shè)施蔬菜和草食畜牧業(yè)貸款、城鄉(xiāng)婦女小額擔(dān)保貸款、精準(zhǔn)扶貧小額貸款，均實行限定利息上限、財政全額貼息的特惠政策。這降低了財政資金的使用效率，損害了農(nóng)村資金、價格的市場形成機制，增加社會資金向貧困地區(qū)流動的障礙。

7.扶貧貸款風(fēng)險分擔(dān)機制不足，分擔(dān)比例缺乏梯次性。只有部分地方建立了貸款風(fēng)險政府分擔(dān)基金，且因地方財力有限，基金規(guī)模較??；風(fēng)險基金的分擔(dān)比例缺乏梯次性，未體現(xiàn)不同層次農(nóng)戶及不同層次貧困農(nóng)戶的風(fēng)險差異，有的地方政府對貸款風(fēng)險幾乎“全兜”，金融機構(gòu)幾乎不承擔(dān)壞賬風(fēng)險，風(fēng)控機制極度弱化。

8.扶貧小額貸款的普惠制和全覆蓋負(fù)面影響突出。部分地方政府要求享受特惠政策的扶貧小額貸款實行普惠的全覆蓋，使村民認(rèn)為貸款人人有份，沒有風(fēng)險。受金融機構(gòu)貸款規(guī)模和擔(dān)保公司擔(dān)保額度的制約，出現(xiàn)了信貸需求量大面廣與金融機構(gòu)和財政難以足額滿足的矛盾。同時，由于部分金融機構(gòu)基層網(wǎng)點不足，無法有效識別農(nóng)戶的信用狀況，易形成未來大面積違約的潛在風(fēng)險。

9.財政涉農(nóng)、扶貧資金名目多、目標(biāo)散，有的梯次錯位，弱化了金融資金的引導(dǎo)作用。扶貧開發(fā)涉及的行業(yè)、部門較多，中央和地方配套用于農(nóng)村扶貧、水利、農(nóng)業(yè)、道路、危房改造等資金的門類較多，且有明確的用途、管理部門和審計要求，目標(biāo)分散，缺乏整合，未能顯見財政資金對金融資金“四兩撥千斤”的效用。

四、金融扶貧的目標(biāo)和基本理念

作為現(xiàn)代經(jīng)濟的重要組成部分，金融在減貧工作中具有全方位、多層次的重要功能。在宏觀層面上，國家經(jīng)濟的整體發(fā)展是改變貧困地區(qū)面貌和減少貧困人口的根基，金融作為宏觀經(jīng)濟的核心部門，起到了舉足輕重的作用。在中觀層面上，金融通過對基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持，為貧困地區(qū)和貧困人口創(chuàng)造了良性、可持續(xù)的脫貧條件和環(huán)境。在微觀層面上，金融將服務(wù)對象直接對準(zhǔn)貧困農(nóng)戶，通過精準(zhǔn)扶貧的方式，實現(xiàn)了有效減貧。

（一）金融扶貧的雙目標(biāo)

1.助推貧困農(nóng)戶脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。充分發(fā)揮金融在扶貧工作中的“造血”功能，改善基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施條件，加快特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)戶提供普遍的金融服務(wù)，帶動和促進(jìn)貧困農(nóng)戶脫貧。力爭到2020年實現(xiàn)現(xiàn)行貧困線標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)戶的如期脫貧；到2025年實現(xiàn)世界銀行2015年10月新貧困標(biāo)準(zhǔn)線（人均支出每天1.9美元）下農(nóng)戶的主體脫貧。

2.建立多層次、多類型的扶貧金融制度體系。貧困概念的相對性和貧困標(biāo)準(zhǔn)的不斷變化，決定了扶貧工作必然是一項長期的戰(zhàn)略性任務(wù)，因此，在助推農(nóng)戶脫貧目標(biāo)實現(xiàn)的同時，要高度重視并扎實推動扶貧金融根本制度的建設(shè)，形成健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的金融扶貧長效機制。具體來看，到2020年初步建立銀行、證券、保險“三方業(yè)態(tài)”，機構(gòu)、技術(shù)、監(jiān)管、服務(wù)和政策“五位一體”的中國特色多層次、多類型扶貧金融制度體系。到2025年全面建成完善的中國扶貧金融制度體系，從根本上消除制約農(nóng)村經(jīng)營主體的融資障礙。

（二）金融扶貧的基本理念

1.金融扶貧在專業(yè)領(lǐng)域上要分類型。扶貧工作千頭萬緒、錯綜復(fù)雜，有必要對金融扶貧的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行合理分類，同時在不同區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)細(xì)化。扶貧金融的領(lǐng)域可分為六大類：基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧搬遷、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶生產(chǎn)、村級資金互助和貧困家庭助學(xué)。相應(yīng)的扶貧金融機構(gòu)也有大小、地域、專業(yè)和所有制等角度的類型層次劃分。其中，根據(jù)區(qū)域范圍的大小，基礎(chǔ)設(shè)施又可進(jìn)一步細(xì)化為省級基礎(chǔ)設(shè)施（主要是跨省集中連片區(qū)和省內(nèi)貧困片區(qū)）、縣域基礎(chǔ)設(shè)施及村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施；扶貧搬遷多以整村方式進(jìn)行，類同于村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；龍頭企業(yè)可細(xì)分為省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村龍頭企業(yè)；農(nóng)戶生產(chǎn)在形式上主要包括農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、普通農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶五類；村民資金互助和助學(xué)貸款就是主要用于幫助貧困農(nóng)戶的。國有開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)應(yīng)側(cè)重對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧搬遷、龍頭企業(yè)和貧困家庭助學(xué)給予資金支持，多種所有制形式的小微型金融機構(gòu)應(yīng)給予龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、普通農(nóng)戶，特別是貧困農(nóng)戶生產(chǎn)借貸資金融通。貧困家庭助學(xué)貸款在貧困農(nóng)戶脫貧過程中具有重要作用，從國家大力發(fā)展職業(yè)教育的方針和適應(yīng)很多農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)生早就業(yè)的需要出發(fā)，可將助學(xué)貸款發(fā)放范圍進(jìn)一步擴大到中等職業(yè)教育。同時，全國可先行把農(nóng)村貧困地區(qū)的義務(wù)教育擴展到學(xué)前教育，使農(nóng)村義務(wù)教育總年數(shù)延長到11～12年，更好實現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)生義務(wù)教育與助學(xué)貸款的無縫對接。

2.金融扶貧要以實體經(jīng)濟的分層為基礎(chǔ)。根據(jù)國家“精準(zhǔn)扶貧”的要求，金融扶貧必須以對實體經(jīng)濟和服務(wù)對象的合理分層為前提。從大的范圍來看，扶貧金融面對的經(jīng)濟實體分為四大類九層次，主要可分為大中企業(yè)（含公益類基礎(chǔ)設(shè)施和政府平臺公司）、小微企業(yè)、個體自營者和農(nóng)戶。其中，農(nóng)戶主要包括專富農(nóng)戶、普通農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶，金融扶貧的目標(biāo)主要是貧困農(nóng)戶。在此基礎(chǔ)上，將貧困農(nóng)戶建檔立卡系統(tǒng)和全國低保信息系統(tǒng)相結(jié)合，進(jìn)一步將貧困農(nóng)戶更加精準(zhǔn)的細(xì)分為一般貧困戶和低保貧困戶。而低保貧困戶可再分為非足額低保貧困戶和足額低保貧困戶，對他們還應(yīng)區(qū)分有、無勞動力等不同情況。金融扶貧應(yīng)當(dāng)全面覆蓋所有貧困農(nóng)戶，但其核心要義是通過資金支持，實現(xiàn)人、地（資源）、（資）金、技（術(shù)）等生產(chǎn)要素的有效整合，從而為有勞動能力、有生產(chǎn)愿望、有融資需求的貧困農(nóng)戶提供或改善勞動生產(chǎn)條件，激發(fā)貧困農(nóng)戶的內(nèi)生發(fā)展動力，實現(xiàn)脫貧與發(fā)展的可持續(xù)性。

表1　扶貧金融所服務(wù)的實體經(jīng)濟層次劃分

3.金融扶貧要明確市場與政府的職能劃分。以農(nóng)戶和企業(yè)為主體，堅持政府引導(dǎo)、市場運作、社保兜底、政策支持的核心理念。在充分發(fā)揮市場配置資源的決定作用和政府推動、政策引導(dǎo)支持的作用的原則下，金融扶貧應(yīng)區(qū)分不同層次、不同類型的服務(wù)對象和領(lǐng)域，具體進(jìn)行市場作用與政府作用的合理搭配，以求二者組合效應(yīng)的最大化。對完全沒有勞動能力的低保貧困戶，應(yīng)充分發(fā)揮政府和社保的“兜底”職能；對有一定勞動能力的低保貧困戶，應(yīng)以政府為主、市場為輔，并根據(jù)貧困戶勞動能力的大小，決定政府和市場發(fā)揮作用的比重；對有完全勞動能力的貧困戶，應(yīng)充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)功能，政府則起輔助作用。與此同時，政府應(yīng)當(dāng)充分借助市場化手段，通過公益性基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、政府融資平臺、政府擔(dān)保機構(gòu)等渠道，打通金融機構(gòu)、金融資源與貧困地區(qū)和貧困人口的對接障礙，使政府在扶貧工作中的職能最大化。

4.金融扶貧應(yīng)重視政府間職責(zé)的劃分和部門間的分工、協(xié)調(diào)合作。明確劃分中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府在扶貧工作中的具體職責(zé)，明確各級政府在金融機構(gòu)準(zhǔn)入、稅收、金融等政策法規(guī)方面的決定權(quán)，以及貸款風(fēng)險分擔(dān)、擔(dān)?；?、貸款貼息、各類補助等方面的支出責(zé)任。同時，金融扶貧應(yīng)在政府的引導(dǎo)下，加強政府各部門①主要是四類政府部門：國家及地方扶貧辦，各級人民銀行、銀監(jiān)會、地方金融辦，財政部門、稅務(wù)部門，農(nóng)業(yè)、水利、交通、衛(wèi)生、教育等部門。之間、政府部門與金融機構(gòu)之間的橫向協(xié)作，理清體制、機制方面的障礙，特別要加強扶貧和農(nóng)業(yè)部門合作，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)計中發(fā)揮好農(nóng)業(yè)部門的專業(yè)作用，提升金融扶貧開發(fā)的效率。

表2　各級政府部門在金融扶貧中的主要職責(zé)

5.金融業(yè)態(tài)和機構(gòu)類型的側(cè)重。明確銀行、證券和保險等金融業(yè)態(tài)的不同職責(zé)、任務(wù)，同時區(qū)分開發(fā)性金融機構(gòu)、政策性金融機構(gòu)、大中型商業(yè)銀行、小微型金融機構(gòu)、中和農(nóng)信項目管理公司、互聯(lián)網(wǎng)金融、扶貧NGO組織和民間金融的主要職責(zé)與任務(wù)。

表3　扶貧金融機構(gòu)及其支持領(lǐng)域

6.實行差異化、梯次性的支持政策。金融扶貧政策的可行性和有效性直接關(guān)系到扶貧工作的成效。金融扶貧應(yīng)當(dāng)針對不同的專業(yè)領(lǐng)域、區(qū)域范圍和扶貧對象，給予差異化的政策支持，同時注重政策的事后評估，實現(xiàn)領(lǐng)域精準(zhǔn)、對象精準(zhǔn)和政策精準(zhǔn)的有效結(jié)合，避免政策務(wù)虛與資源錯配，全面提升扶貧工作的經(jīng)濟效率和行政效率。此外，還要特別注意金融扶貧的政策、方法和措施的有效性，充分考慮金融扶貧政策和方法在實踐過程中的覆蓋面、持續(xù)時間和穩(wěn)定性等因素，只有經(jīng)實踐證明是成熟、有效的政策和方法才能大范圍推廣。

五、建設(shè)中國特色的多層、分類農(nóng)村扶貧金融體系

今后的金融扶貧工作，應(yīng)認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧攻堅的系列講話精神，堅持市場的基礎(chǔ)和決定作用，在更好發(fā)揮政府引導(dǎo)扶持作用的同時，運用包容金融和普惠金融的理念和方法，創(chuàng)新扶貧投融資體制、機制，形成包括機構(gòu)、技術(shù)、監(jiān)管、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、政策支持“五位一體”的多層次、多類型、穩(wěn)定、可持續(xù)的中國特色扶貧金融市場體系。

（一）推動建立多層次、多類型的扶貧金融機構(gòu)體系

1.發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融和大型國有銀行在扶貧攻堅中的骨干和引領(lǐng)作用。國開行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行、郵儲行重點支持連片集中貧困地區(qū)和其他貧困縣的基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧搬遷、大中型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體、新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展；同時，承擔(dān)起為農(nóng)信社（農(nóng)商行、農(nóng)合行）、村鎮(zhèn)銀行、扶貧小貸公司、農(nóng)村資金互助社等基層金融機構(gòu)面向貧困農(nóng)戶的業(yè)務(wù)提供批發(fā)供應(yīng)低息資金的任務(wù)。四大行都應(yīng)設(shè)立扶貧事業(yè)部，財務(wù)分賬，國家相應(yīng)給予債信和減免營業(yè)稅等政策支持。

2.鼓勵各類商業(yè)銀行到縣域增設(shè)網(wǎng)點開展扶貧業(yè)務(wù)。大型國有商業(yè)銀行應(yīng)恢復(fù)或增設(shè)服務(wù)功能齊全的縣域分支機構(gòu)，引導(dǎo)股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行向縣域延伸機構(gòu)。積極利用網(wǎng)上銀行、電話銀行、手機銀行等現(xiàn)代金融服務(wù)方式，在縣域內(nèi)為小微企業(yè)、個體自營者和農(nóng)戶提供金融服務(wù)。

3.著力建設(shè)直接面向貧困農(nóng)戶的五大主力軍。農(nóng)行、郵儲行、農(nóng)信社是目前中國農(nóng)村金融的三大主力，有重要的貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)能夠挑起新時期更多的扶貧重?fù)?dān)。支持農(nóng)信社繼續(xù)扎根農(nóng)村；提高農(nóng)行和郵儲行儲蓄資金的就地使用率和服務(wù)深度與廣度。村鎮(zhèn)銀行是農(nóng)村金融的新秀，應(yīng)要求和引導(dǎo)其向扶貧領(lǐng)域縱深開拓發(fā)展。中國扶貧基金會興辦的中和農(nóng)信項目管理公司應(yīng)發(fā)展成為專門支持貧困農(nóng)戶的全國性扶貧小貸公司。政府應(yīng)允許它們自主在貧困地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，并給予政策支持。同時，壯大扶貧NGO（非政府組織）建立社區(qū)、街鎮(zhèn)、區(qū)縣民間資金交易服務(wù)平臺、互聯(lián)網(wǎng)P2P等新型民間融資渠道，促進(jìn)民間金融規(guī)范健康發(fā)展。

4.積極探索發(fā)展新型草根扶貧金融機構(gòu)。降低貧困地區(qū)民營銀行準(zhǔn)入門檻，加快審批進(jìn)度，增加金融供給；允許民營、國有、國外資本發(fā)起設(shè)立以縣域四種新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體和農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶為主要服務(wù)對象的新型金融機構(gòu)，如農(nóng)村小微企業(yè)銀行、農(nóng)民銀行、鄉(xiāng)村銀行、微貸公司、扶貧小貸公司和微小保險公司等。

5.發(fā)展縣域農(nóng)村合作金融。總結(jié)成熟經(jīng)驗，積極推廣“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社”，完善“貧困村資金互助社”運作機制，發(fā)展內(nèi)生于農(nóng)村生產(chǎn)、生活的合作性金融機構(gòu)，形成、完善基于農(nóng)村熟人社會的互助性、低成本、風(fēng)險自擔(dān)的合作金融體系。引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社在生產(chǎn)合作的基礎(chǔ)上規(guī)范有序開展信用合作。這些組織都要堅持封閉運行、不對外吸儲、放貸、不支付固定回報三原則。

6.發(fā)展縣域農(nóng)業(yè)保險和融資擔(dān)保公司。在各縣設(shè)立不以盈利為目的的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，發(fā)揮公益性作用，主要為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶服務(wù)，為其獲得貸款增信。同時，在省級設(shè)立再保險公司分擔(dān)風(fēng)險，注冊資金由財政全額出資或吸收部分金融資本。積極總結(jié)“兩單模式”經(jīng)驗，在完善的基礎(chǔ)上加以推廣，加強銀保合作。完善省、市、縣融資擔(dān)保公司，提高擔(dān)保能力。

（二）推動農(nóng)村信用體系建設(shè)、創(chuàng)新多樣扶貧金融技術(shù)和產(chǎn)品

1.普遍推進(jìn)農(nóng)村五級信用體系建設(shè)。在全國農(nóng)村鼓勵農(nóng)信社（農(nóng)商行、農(nóng)合行）學(xué)習(xí)貴州經(jīng)驗，建設(shè)信用戶、信用組、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)和信用縣，為普及農(nóng)戶免抵押、免擔(dān)保小額信用貸款奠定堅實基礎(chǔ)。

2.普遍為貧困農(nóng)戶提供免抵押、免擔(dān)保的信用貸款?？偨Y(jié)推廣各地農(nóng)戶小額信用貸款成功經(jīng)驗，鼓勵金融機構(gòu)充分利用鄉(xiāng)村熟人社會信息真實充分的特點，以小組聯(lián)保、現(xiàn)場調(diào)查、社會征信等技術(shù)為手段，為貧困農(nóng)戶提供免抵押、免擔(dān)保、免財表的“三免”信用貸款服務(wù)。以銀行卡為載體，實現(xiàn)小額貸款“一次授信、隨用隨貸、周轉(zhuǎn)使用”的功能，使更多貧困戶享受到小額信用貸款的便利。

3.加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，發(fā)展“四權(quán)”抵押貸款。加快推進(jìn)農(nóng)村林地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)等權(quán)屬的確權(quán)頒證工作，在切實保障農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)益的同時，加快建立省市縣層次分明、功能完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估與流轉(zhuǎn)交易市場體系，克服農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)資產(chǎn)流動性不足的問題，發(fā)揮“四權(quán)”抵押、擔(dān)保和集合征信等作用。試行“四權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，探索開展土地信托業(yè)務(wù)。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革工作進(jìn)度，盡快修訂《擔(dān)保法》等法律法規(guī)中“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”的相關(guān)規(guī)定。

4.積極開發(fā)符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的金融技術(shù)產(chǎn)品。引導(dǎo)金融機構(gòu)根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)與融資特點，合理確定農(nóng)業(yè)類貸款的單筆額度還款期限和還款方式（如分次等額法與一次總還法），積極開展大型農(nóng)機具抵押貸款、倉單質(zhì)押貸款、訂單農(nóng)業(yè)與供應(yīng)鏈融資等業(yè)務(wù)。

（三）完善中央與地方統(tǒng)分結(jié)合的雙層金融監(jiān)管體系

1.建立能夠更好促進(jìn)扶貧金融健康發(fā)展的監(jiān)管體制和方式。扶貧金融主體活動場所在縣域，屬于基層金融、草根金融，應(yīng)區(qū)別于對大中金融的監(jiān)管模式，在中央政府的指導(dǎo)下，以地方政府為主承擔(dān)監(jiān)督和管理職能。將地方金融辦改組為地方金融監(jiān)督管理局，作為地方政府組成部門，劃撥央行地方分支行部分編制到地方金融管理局，負(fù)責(zé)本地域非存款類金融機構(gòu)和存、貸業(yè)務(wù)均在貧困縣域內(nèi)的存款、保險類金融機構(gòu)以及村級資金互助社、農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部資金互助等的監(jiān)管工作，并引導(dǎo)民間金融發(fā)展。

2.合理調(diào)整監(jiān)管方式，實行差別化考核。牢固樹立監(jiān)管是為了更好發(fā)展的理念，處理好監(jiān)管與發(fā)展的關(guān)系，根據(jù)扶貧金融實際合理調(diào)整監(jiān)管方式。建立符合農(nóng)村扶貧金融業(yè)務(wù)特點的差別化考核評價體系，具體考核金融機構(gòu)的涉農(nóng)、貧困戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧搬遷和助學(xué)等貸款，以及其它金融業(yè)務(wù)的運行情況。根據(jù)扶貧貸款、保險的實際特點，改進(jìn)考核方式和方法，適當(dāng)提高風(fēng)險容忍度。扶貧金融業(yè)務(wù)量較大的金融機構(gòu)，應(yīng)設(shè)立扶貧金融專營機構(gòu)，分賬核算，相對獨立運行，國家給予相應(yīng)的財稅政策支持。

（四）配套建設(shè)扶貧金融基礎(chǔ)設(shè)施和社會化服務(wù)體系

1.完善扶貧金融統(tǒng)計制度，建立專項監(jiān)督考核機制。將現(xiàn)有涉農(nóng)貸款統(tǒng)計體系中的“三農(nóng)貸款”指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，在涉農(nóng)貸款中細(xì)分出農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧搬遷和助學(xué)等六類，將農(nóng)戶貸款細(xì)分為貧困農(nóng)戶、普通農(nóng)戶、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場貸款四類，將貧困農(nóng)戶貸款細(xì)分為有勞動能力和無勞動能力的低保貧困戶、一般貧困戶四類，以便于全面反映金融扶貧的整體情況。建立扶貧金融專項考評機制，并將考評結(jié)果與監(jiān)管和優(yōu)惠政策掛鉤，實行精準(zhǔn)獎懲。

2.大力發(fā)展貧困地區(qū)社會信用體系。建立健全適合農(nóng)戶和小微企業(yè)特點的信用信息征集和信用評級體系，整合各部門信用信息資源，形成統(tǒng)一的信息共享平臺，推進(jìn)各部門信用信息的交換和共享，降低工作成本。推廣“田東貧困農(nóng)戶和小微經(jīng)濟體信用評級”經(jīng)驗，大力推進(jìn)信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用縣建設(shè)，并對其實行利率優(yōu)惠、貸款優(yōu)先、額度優(yōu)厚的梯次優(yōu)惠辦法。將貧困農(nóng)戶的信用狀況與村莊整體的信用水平和融資條件掛鉤，使全體村民自覺維護信用環(huán)境。建立信用信息動態(tài)更新、守信激勵與失信懲戒機制。

3.加強扶貧信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)扶貧部門與金融機構(gòu)、財稅部門之間的信息共享。加強扶貧部門建檔立卡信息采集系統(tǒng)建設(shè)，完善信息采集、錄入、審核等工作流程，確保信息的真實性和完整性，建立信息的定期采集、更新制度，保證系統(tǒng)信息能夠及時、準(zhǔn)確反映貧困農(nóng)戶的基本情況，實現(xiàn)扶貧辦對貧困戶脫貧進(jìn)程的實時監(jiān)測。推動建檔立卡信息系統(tǒng)和金融機構(gòu)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，保證金融機構(gòu)能夠?qū)崟r獲取貧困農(nóng)戶的基本信息；金融機構(gòu)可根據(jù)貧困農(nóng)戶建檔立卡信息，實現(xiàn)系統(tǒng)自動評級授信，實現(xiàn)“一次授信，隨貸隨用，循環(huán)使用”，提高金融扶貧效率；其對貧困農(nóng)戶的評級、授信、放貸、收貸等信息同步進(jìn)入建檔立卡信息系統(tǒng)，實現(xiàn)扶貧辦與金融機構(gòu)信息的實時共享，提高金融扶貧工作的管理效率。

4.完善批發(fā)供資機制，保證主要扶貧金融機構(gòu)資金充足。明確以國開行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行、郵儲行為主，工行、建行、中行參加的扶貧供資責(zé)任，要求這些金融機構(gòu)每年安排一定比例的資金，為貧困縣和片區(qū)縣內(nèi)的各類直接服務(wù)貧困農(nóng)戶的小微金融機構(gòu)提供批發(fā)性資金，保證它們有足夠資金為貧困地區(qū)提供服務(wù)。建立貧困地區(qū)金融機構(gòu)新增存款全部或大部分用于當(dāng)?shù)氐恼?，逐漸將縣域內(nèi)各金融機構(gòu)（含非法人分支機構(gòu)）貸存比提高至70%以上①達(dá)到70%標(biāo)準(zhǔn)的方式是多樣的，既可以向縣域放貸業(yè)務(wù)多、吸收存款少的金融機構(gòu)批發(fā)供資，也可通過拆借的方式，不一而足。如采取供資方式，則批發(fā)資金利率要參照當(dāng)?shù)卮婵罾?，同時國家要對批發(fā)供資機構(gòu)給予減免稅和主權(quán)背景的發(fā)債支持。。

（五）構(gòu)建梯次、規(guī)范、協(xié)調(diào)的扶貧金融政策支持體系

1.構(gòu)建扶貧金融的寬松準(zhǔn)入環(huán)境。允許一縣開設(shè)多家村鎮(zhèn)銀行；允許中和農(nóng)信項目管理有限公司以扶貧小額貸款集團公司身份跨省經(jīng)營；允許設(shè)立區(qū)域性扶貧小額貸款公司；允許省級政府自主（向中央備案）探索試點各類存、貸均在縣域內(nèi)的新型扶貧金融機構(gòu)。

2.對縣域扶貧金融機構(gòu)實行梯次、規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策。堅持財稅支持政策總量上只增不減與結(jié)構(gòu)上有增有減相結(jié)合的原則，建議：在對縣域農(nóng)村金融機構(gòu)10萬元以下農(nóng)戶小額貸款利息收入免征營業(yè)稅、所得稅減按90%計算應(yīng)稅收入的基礎(chǔ)上，增加對縣域農(nóng)村金融機構(gòu)向貧困農(nóng)戶發(fā)放的3萬元以下的小額貸款利息收入，實行免征營業(yè)稅、所得稅的特惠政策。逐步調(diào)整目前針對好于貧困農(nóng)戶境況的其它層次經(jīng)濟實體的優(yōu)于扶貧特惠政策的稅收政策。

3.加大金融政策的支持力度，變“抽水機”為“放水器”。一是嚴(yán)格規(guī)定在貧困縣吸儲金融機構(gòu)的貸存比，縣級為70%以上，省級為90%以上，同時取消對縣域扶貧貸款規(guī)模的限制。二是凡是符合審慎經(jīng)營要求且扶貧貸款達(dá)到一定比例的縣域金融機構(gòu)，一律享受同樣的存款準(zhǔn)備金率下調(diào)政策，額外增加縣域法人金融機構(gòu)上交存款準(zhǔn)備金同等數(shù)額的再貸款政策。三是根據(jù)各地扶貧信貸資金供求情況和脫貧任務(wù)輕重，實行梯次差異的扶貧再貸款供給辦法，繼續(xù)給予利率優(yōu)惠。四是取消非低保貧困戶的貸款利率上限控制，維護健康、真實的市場價格信號。允許金融機構(gòu)根據(jù)自身成本風(fēng)險及享受的優(yōu)惠政策，依法合理確定利率上浮水平。

4.實行扶貧貸款過渡性梯次貼息補助政策，提高資金效率。在依法推進(jìn)農(nóng)村貸款利率市場化①《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》第二十六條：借貸雙方約定的利率未超過年利率24%，出借人請求借款人按照約定的利率支付利息的，人民法院應(yīng)予支持。借貸雙方約定的利率超過年利率36%，超過部分的利息約定無效。借款人請求出借人返還已支付的超過年利率36%部分的利息的，人民法院應(yīng)予支持。最高人民法院審判委員會專職委員杜萬華解釋：24%與36%之間的這一段叫做自然債務(wù)區(qū)。如果當(dāng)事人依據(jù)合同，向人民法院起訴要求保護這個區(qū)間的利息，人民法院是不予法律保護的。的同時，由政府對扶貧貸款的基準(zhǔn)利率分檔差異貼息：對納入低保的貧困戶全額貼息，對非低保貧困戶貼息50%。這樣，既能降低貧困戶融資成本，也能提高財政貼息資金的使用效率。同時，要統(tǒng)籌研究現(xiàn)行非貧農(nóng)戶貸款貼息和農(nóng)貸增量獎勵政策的調(diào)整、改進(jìn)辦法。

5.建立穩(wěn)定的政府扶貧貸款風(fēng)險補償梯次性分擔(dān)補償機制。由省、市、縣三級政府共同出資建立扶貧貸款風(fēng)險分擔(dān)補償基金（具體比例由省市縣協(xié)商確定），中央財政按照一定比例給予補助。由扶貧貸款風(fēng)險分擔(dān)補償基金對各類金融貸款的壞賬核銷損失，按梯次比例進(jìn)行補償。風(fēng)險補償機制要體現(xiàn)梯次性，依據(jù)建檔立卡數(shù)據(jù)庫，政府對貧困戶貸款承擔(dān)70%的損失、對一般農(nóng)戶貸款承擔(dān)50%的損失、對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款承擔(dān)30%的損失。

6.引導(dǎo)擔(dān)保和保險公司向扶貧業(yè)務(wù)傾斜，適當(dāng)新建擔(dān)保機構(gòu)。引導(dǎo)現(xiàn)有擔(dān)保和保險公司增加或拓展扶貧擔(dān)保和保險業(yè)務(wù)。對于擔(dān)保和保險能力不足的重點貧困地區(qū)以及擔(dān)保資源特別缺乏的集中連片特困地區(qū)，鼓勵適當(dāng)新建省域、縣域扶貧擔(dān)保機構(gòu)和保險機構(gòu)。

7.創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，普及金融知識。通過選派貧困地區(qū)經(jīng)濟管理部門的管理人員到專業(yè)金融院校集中培訓(xùn)、到金融機構(gòu)掛職工作等多種方式，提高管理人員的金融素養(yǎng)。加強現(xiàn)代金融知識的宣傳與普及，推進(jìn)“金融知識送下鄉(xiāng)”等項目，對貧困地區(qū)的各級干部和貧困農(nóng)戶進(jìn)行金融知識培訓(xùn)，努力在貧困地區(qū)形成重視金融、學(xué)習(xí)金融、運用金融、發(fā)展金融的氛圍，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

8.整合財政涉農(nóng)和扶貧資金，放大杠桿作用。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、條線管理、集中使用、形成合力”的原則，整合扶貧、水利、農(nóng)業(yè)、道路、危舊房改造等扶貧資金，集中發(fā)揮財政資金對金融資金和社會資金的引導(dǎo)和撬動作用。

調(diào)研組人員

組長：劉克崮

顧問：沈炳熙劉張君費方域

副組長：凌志崔長彬

成員：楊虎鋒劉天琦王譽霖朱滔馬嵐劉紅燦孫隆鑫王青黃美美

（責(zé)任編輯：李蘭芝董麗娟）