財政部財政科學研究所調(diào)研組

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應從全局角度認識當前東北財政運行勢態(tài)
——以遼寧、黑龍江調(diào)研為樣本

財政部財政科學研究所調(diào)研組

一、財政經(jīng)濟運行情況

2015年以來，東北地區(qū)財政經(jīng)濟運行呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域分化特征，與全國其他地區(qū)相比，東北地區(qū)經(jīng)濟增速明顯放緩，財政收入大幅度下滑，持續(xù)負增長，財政經(jīng)濟下行壓力較大。

首先，從經(jīng)濟運行情況來看。如表1所示，2015年以來，東北地區(qū)經(jīng)濟運行雖然仍保持增長狀態(tài)，但增長幅度下調(diào)較大，特別是三省出口均為負增長、規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)增加值遼寧和黑龍江兩個省負增長，其中遼寧固定資產(chǎn)也為負增長。總體看東北經(jīng)濟下行壓力漸增。

表1　2015年上半年遼寧、黑龍江、吉林三省主要宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)

其次，從財政運行情況來看。如表2所示，經(jīng)濟決定財政，受經(jīng)濟下行影響，當前東北地區(qū)財政運行情況不容樂觀，財政收入持續(xù)負增長，財政收支矛盾日趨尖銳。

當前東北地區(qū)財政經(jīng)濟運行情況成因復雜，需要從以下兩方面實事求是予以客觀研判：

（一）財政經(jīng)濟下行有主觀方面因素

近年來，東北地區(qū)一些地方政府為追求政績制定了不切實際的財政經(jīng)濟增長目標。下級政府怕完不成任務，便采取經(jīng)濟增速拍腦門、財政收入虛收空轉(zhuǎn)等辦法應付差事，甚至干脆造假、虛報數(shù)據(jù)，導致前些年東北部分地區(qū)財政經(jīng)濟一定程度上虛假繁榮。2015年以來，隨著經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)入新常態(tài)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)管理更加嚴格，靠虛報數(shù)據(jù)繼續(xù)維持財政經(jīng)濟虛假繁榮已失去條件。所以東北部分地區(qū)主動逐步擠掉財政經(jīng)濟數(shù)據(jù)中的水分，恢復真實狀態(tài)。這是2015年以來東北部分地區(qū)財政經(jīng)濟增速急劇下滑的重要機制性成因。

（二）財政經(jīng)濟運行中也確實存在一些突出矛盾和問題

表2　2015年1～7月遼寧、黑龍江、大連財政收入情況

1.結(jié)構(gòu)性問題凸顯

一是投資增長乏力，新開工項目明顯減少。2015年1～5月，遼寧省新開工億元以上項目316個，下降63%；10億元以上新開工項目僅15個，下降60%。

二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長乏力，轉(zhuǎn)型步伐較慢。2015年以來，支撐東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)生產(chǎn)增長乏力、效益下滑的態(tài)勢，傳統(tǒng)的鋼鐵、石化、船舶制造、有色金屬、煤炭電力等行業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟增長貢獻下降。

三是房地產(chǎn)業(yè)頹勢難改，去庫存化緩慢。以遼寧省為例，上半年，全省商品房銷售下降32%，商品房銷售面積下降37.3%，房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降27%，已開工建設(shè)的房地產(chǎn)項目有許多處于停滯狀態(tài)。

四是外需增長乏力。2015年上半年，遼寧省進出口總額483.9億美元，下降16.7%，其中，出口總額263.4億美元，下降13.6%。

2.財政收入下滑過快

2015年以來，除“擠水分”因素外，經(jīng)濟下行也直接導致東北地區(qū)財政收入快速下滑，第二季度以來降幅雖然逐步收窄，但下降趨勢仍未扭轉(zhuǎn)。1～7月份，遼寧省一般公共預算收入下降21.7%，其中稅收收入下降26.7%；黑龍江省下降18%，其中稅收收入下降18%；大連市下降11.1%，其中稅收收入下降23.9%。進一步分析，東北地區(qū)財政收入主要存在以下三方面問題：

一是涉土稅收和非稅收入減收。1～7月份，遼寧四項涉土稅收合計減收307.5億元，占稅收減收額的73.4%，同比下降51.4%，相應拉低稅收收入增幅19.6個百分點，成為遼寧省財政收入急劇下滑的重要因素。

二是重點行業(yè)稅收深度調(diào)整。從黑龍江省來看，受原材料價格下降、成品油稅費改革政策調(diào)整、存貸款規(guī)模平穩(wěn)增長等影響，全省16個重點行業(yè)稅收“4升12降”。遼寧省除成品油外，其他重點行業(yè)稅收持續(xù)負增長。大連市上半年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收分別下降42.8%和50.3%，共減收64.0億元，占稅收減收總額的59.2%。

3.財政收支矛盾突出

在收入大幅下降的同時，東北地區(qū)當前在調(diào)整收入分配、落實就業(yè)政策、提高養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)低保、提高新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財政補助水平、落實社會救助和社會福利政策、建設(shè)保障性安居工程等民生事業(yè)方面，需要大量財政資金投入，加上償還到期地方政府性債務等，財政收支矛盾比較尖銳。特別是財力薄弱的部分市縣財政運行比較困難，例如遼寧省某縣，2015年財政收入預算安排15.3億元，2015年上半年僅完成4.2億元，下降57.7%。該縣2014年底債務為46億元，大部分都是銀行貸款。2015年到期應償還債務27億元，償債壓力可見一斑。在上級財政的支持下，當前雖然尚未出現(xiàn)大面積拖欠工資問題，但形勢比較嚴峻，長此以往，個別縣、鄉(xiāng)拖欠工資問題將不可避免。

二、客觀全面地看待東北經(jīng)濟——對“斷崖式下跌”的回應

2015年以來，東北地區(qū)經(jīng)濟狀況不容樂觀，媒體對此報道愈演愈烈，“斷崖式下跌”一詞頻頻出現(xiàn)。但從我們對遼寧和黑龍江兩省的調(diào)研看，東北地區(qū)經(jīng)濟運行情況原因是多方面的，“斷崖式下跌”的描述不科學，我們應客觀全面看待東北經(jīng)濟。

（一）不能只看總量指標增速，還要分析其構(gòu)成狀況

在東北經(jīng)濟各項指標中，地區(qū)生產(chǎn)總值和財政收入兩個基本總量指標的下滑幅度最引人注目。2015年一季度，遼寧省生產(chǎn)總值增速為1.9%，處于全國末位，黑龍江4.8%、吉林5.8%，分別位于全國倒數(shù)第四、五位。到2015年上半年，遼寧省生產(chǎn)總值增速提高到2.6%，但仍列全國末位；黑龍江、吉林省分別提升至5.1%、6.1%，位次不變。8月份東北財政指標也不樂觀，1～7月遼寧、黑龍江和大連一般公共預算收入分別為2657.4億元、1859.4億元和511.6億元，增速為-5.2%、10.6%和-0.9%。一些人士在年中對東北經(jīng)濟給出了“斷崖式下跌”的判斷，可能很大程度上是受到以上兩個指標增速水平的影響。

然而從結(jié)構(gòu)角度看，有些指標還是轉(zhuǎn)好的。2015年上半年，遼寧省規(guī)模以上工業(yè)增加值下降5.5%，增長率排在全國末位。但降幅比一季度收窄0.4個百分點。黑龍江省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總體效益下降明顯，1～6月實現(xiàn)利稅569.8億元，比上年同期下降46.2%，但降幅比1～5月份收窄1.3個百分點。

2015年以來，遼寧省農(nóng)作物播種面積達6266.3萬畝，比上年增加18.7萬畝，增長0.3%。上半年，全省豬牛羊禽肉產(chǎn)量187.2萬噸，比上年同期增長0.7%，黑龍江省上半年實現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)增加值481.1億元，比上年同期增加70.4億元，按可比價格計算比上年同期增長4.3%，比一季度提高0.3個百分點。

遼寧省1～5月規(guī)模以上部分服務業(yè)企業(yè)營業(yè)收入增速與一季度基本持平。截至6月末，全省金融機構(gòu)（含外資）本外幣各項貸款余額35303.2億元，比上年同期增長11.4%。黑龍江省1～7月食品行業(yè)和金融業(yè)稅收收入保持增長。大慶等資源型城市繼續(xù)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，服務業(yè)占比有較大提升。

2015年上半年，遼寧全省居民可支配收入12657元，比上年同期增長7.7%，扣除價格因素實際增長6.5%，快于全省地區(qū)生產(chǎn)總值增速3.9個百分點；居民消費價格比上年同期上漲1.1%，漲幅與1～5月持平。全省實名制就業(yè)43.4萬人，新增就業(yè)27萬人。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.28%，低于全年控制目標。黑龍江省上半年消費品零售總額3432.3億元，比上年同期增長8.3%，增幅比一季度回升0.4個百分點，比上年同期回落4個百分點。居民消費價格總指數(shù)增長1.2%，增幅比上年同期回落0.4個百分點。全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員37.5萬人，安置失業(yè)人員再就業(yè)29.47萬人。

（二）不能僅找東北地區(qū)的局部原因，還要通覽全國乃至世界經(jīng)濟形勢

1.我國進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整期，評價各種經(jīng)濟指標要考慮階段性特點

研判東北經(jīng)濟形勢要放到全國統(tǒng)一市場來看。2015年上半年，我國GDP按可比價格計算，同比增長7.0%，比2014年同期回落0.4個百分點。我國整體經(jīng)濟增速放緩，尤其是工業(yè)增加值和投資需求增速明顯回落，導致各類裝備和能源原材料需求大幅下降，給東北經(jīng)濟比重較大的資源產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)等造成了較大沖擊。因此，在我國全面進入新常態(tài)的初期，作為我國老工業(yè)基地的東北地區(qū)受到的沖擊當然最大。

2.世界經(jīng)濟整體處于不景氣時期，各類經(jīng)濟體的運轉(zhuǎn)要考慮周期性影響

世界經(jīng)濟不景氣導致的需求萎靡，使得工業(yè)品價格持續(xù)走低，從2015年開始，新一輪國際大宗商品價格下跌出現(xiàn)。東北地區(qū)以工業(yè)品生產(chǎn)為主，大部分產(chǎn)品價格自然相應出現(xiàn)明顯下滑，企業(yè)利潤也隨之大幅回落。而以煤炭、石油為主的資源型城市，國際上能源及原材料價格下跌造成的負面影響更為深重。如黑龍江省的全國石油生產(chǎn)基地大慶市，經(jīng)濟增長速度處于歷史最低水平，主要經(jīng)濟指標均大幅下滑。國際經(jīng)濟周期放大了東北經(jīng)濟體中弱勢因素的影響力，這種低迷局面應屬階段性而非永久性。

三、創(chuàng)新財政工作理念，將重心由傳統(tǒng)的收入側(cè)管理轉(zhuǎn)向精準的支出側(cè)管理

財政收入的增長直接來源于經(jīng)濟增長，經(jīng)濟下滑時財政收入增速必然相應放緩。在當今稅收法定和非稅收入不斷得到規(guī)范的背景下，受宏觀經(jīng)濟尚未完全企穩(wěn)的大環(huán)境決定，注重收入側(cè)管理的傳統(tǒng)理念對于財政增收成效甚微，通過強化收入征管提高財政收入的做法不具可持續(xù)性。同時，瓦格納法則表明，隨著經(jīng)濟增長，財政支出會以更大比例增長。財政收入增速明顯放緩和財政支出快速剛性增長，迫切需要創(chuàng)新財政工作理念，更多聚焦于財政支出的科學化和精細化管理，有保有壓，注重績效，才能有效化解財政收支矛盾和債務風險。東北地區(qū)財政收入出現(xiàn)大幅下降，更應加強支出側(cè)管理的精準度。

（一）全力保障民生支出，以維護社會穩(wěn)定為第一要務

經(jīng)濟下滑會增加社會經(jīng)濟運行風險，可能激化經(jīng)濟高速增長所掩蓋的潛在矛盾，引起一系列社會經(jīng)濟問題的連鎖反應。在錯綜復雜的社會經(jīng)濟形勢下，財政保民生的托底功能將越發(fā)凸顯。要充分發(fā)揮財政的“定海神針”作用，把有限的財力用于保障民生需求，完善社會救助體系；深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革；著力支持教育、文化和體育等事業(yè)發(fā)展；完善生態(tài)補償政策，改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和諧發(fā)展。東北地區(qū)當前應全力保障以下幾項重點民生支出：

一是加大棚戶區(qū)改造力度。僅黑龍江省雞西、七臺河、雙鴨山、鶴崗四大煤城就有各類棚戶區(qū)23.6萬戶沒有改造，迫切需要加大財政投入。

二是妥善處理國企改制遺留問題。東北地區(qū)國有經(jīng)濟比重高，國企改制遺留問題較為突出。以黑龍江省為例，首先是中央下放企業(yè)“三供一業(yè)”移交改造問題，企業(yè)辦社會負擔重，分離進程緩慢，需要財政長期投入。其次，廠辦大集體改革需要安置123.8萬人，按規(guī)定中央財政補助212.06億元，地方政府和企業(yè)拿出238.49億元，但現(xiàn)存企業(yè)94.7%資不抵債，需要地方財政加以支持。此外，森工系統(tǒng)“知青工”7萬4千人的安置問題一直拖置，現(xiàn)又加上其子女近20萬“小知青”，安置壓力進一步加大，亟待財政解決。國企改制遺留問題涉及面廣、影響力大，事關(guān)當?shù)厣鐣?jīng)濟穩(wěn)定，應予以優(yōu)先考慮。

三是確保民生設(shè)施正常運轉(zhuǎn)。近幾年按照國家要求，東北地區(qū)不斷加大民生投入，在教育、文化、體育、醫(yī)療等方面都興建了大量民生設(shè)施。隨著新建設(shè)施竣工投用，運行費用不斷增加，加上工資調(diào)整及各種保險支出逐年增長，需要加大財政保運轉(zhuǎn)支出，保障各類民生設(shè)施的正常使用，真正起到改善民生的作用。

（二）著力謀劃轉(zhuǎn)型支出，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整為重點目標

受其資源稟賦決定，東北地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢。以遼寧省為例，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，2015年上半年第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重僅為46.7%，比我國的總體水平（51%）尚低3個百分點。從需求結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟增長中投資貢獻率曾超過70%，內(nèi)需結(jié)構(gòu)甚至與全國平均水平相比都還存在較大的差距。從所有制結(jié)構(gòu)看，2015年上半年民營經(jīng)濟開始全面下滑：增加值同比增長3%，相較2014年同期回落8個百分點；上交稅金同比下降10.2%，回落20個百分點；固定資產(chǎn)投資同比下降16.2%，回落23.5個百分點。

為加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整步伐，應積極探索創(chuàng)新財政投入和支持方式，全力支持創(chuàng)新驅(qū)動、改革驅(qū)動、市場驅(qū)動、開放驅(qū)動。加大重點服務業(yè)集聚區(qū)、公共服務平臺建設(shè)扶持力度，培育現(xiàn)代服務業(yè)增長點。支持各地融入“一帶一路”建設(shè)、推進“走出去”戰(zhàn)略實施等。加大對非公有制經(jīng)濟和小微企業(yè)發(fā)展的支持力度，設(shè)立專門的天使投資母基金，制定更加優(yōu)惠的政策吸引社會資本和各地財政出資。

（三）大力壓縮柔性支出，以節(jié)約財政資金為主導方向

認真落實中央有關(guān)厲行節(jié)約的要求，強化支出預算約束，嚴禁超支或無預算安排支出。合理安排經(jīng)濟建設(shè)和穩(wěn)增長支出，通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資（引導）基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、工業(yè)助保金試點等多個途徑，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的引導作用，撬動更多的社會資本投向市場經(jīng)濟領(lǐng)域，避免財政孤軍奮戰(zhàn)的局面，千方百計節(jié)約財政資金，以有限的投入催生預期的宏觀調(diào)控目標。嚴控“三公經(jīng)費”及非必要支出，在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌、工資政策調(diào)整的過程中嚴防超標準或變相“漲薪”現(xiàn)象。嚴查“僵尸企業(yè)”，建立健全退出機制，防止資源的無效占用，逐步削減地方財政的支持和補助。

（四）努力提高支出績效，以強化財政職能為根本依據(jù)

財政支出是財政職能的重要體現(xiàn)，而支出績效直接決定了財政職能履行的有效性。應優(yōu)化預算收支計劃的編制，特別是要加快建立3～5年中期滾動預算，提升資金績效。整合運用財政庫底資金與在途資金，特別是各地為數(shù)可觀的“財政專戶”滯存資金，整合歸并專項資金，使之與地區(qū)預算有機協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌使用。健全財政支出績效評價體系，構(gòu)建事前、事中、事后三位一體的績效評價流程，完善績效評價結(jié)果反饋及應用機制。

負責人：白景明

執(zhí)筆：白景明于長革李靖梁強

（責任編輯：邢荷生）