王朝才　張學誕　程　瑜

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PPP實施中的難點與對策
——基于對安徽的調(diào)研

王朝才張學誕程瑜

政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP模式”），因其有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化而被視為公共服務供給機制的重大創(chuàng)新。自2014年以來，國務院及相關部委在PPP方面密集出臺了多項政策文件，以推動、引導PPP項目實施。此舉得到了各級地方政府的積極響應，PPP示范、試點項目紛紛推出。但PPP在我國的發(fā)展目前尚處于探索階段，不夠成熟，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專業(yè)領域比較廣，在項目推進過程中，有很多問題凸顯出來。為此，財政部財政科學研究所組成調(diào)研組，赴安徽省、蕪湖市和安慶市進行調(diào)研，以期以點帶面，厘清PPP實施中存在的問題和難點，并試圖尋找破解之道。

一、安徽省推進PPP模式的進展成效

2014年以來，安徽省財政廳會同省直有關部門，在基礎設施和公共服務領域積極推廣PPP模式。財政廳成立PPP工作領導小組，明確職責分工，構建組織體系；印發(fā)一系列關于PPP模式的操作指南、指導意見、合同指南等，完善制度體系；對市縣政府分管負責人，市、縣（區(qū)）財政局長，經(jīng)辦人員和中央在皖及省屬金融機構負責人，省市部分平臺公司負責人進行PPP業(yè)務培訓，強化能力建設；統(tǒng)籌安排資金，采取“以獎代補”方式對已經(jīng)確定實施的PPP項目給予補助，加大政策支持；積極申報財政部示范項目，公開向社會發(fā)布安徽省第一批示范項目，精心謀劃并積極推進項目落地。

PPP項目的推進和實施為安徽省及部分地市帶來顯著的社會效益與經(jīng)濟效益。對于政府而言，通過項目實施，使政府從既當“裁判員”又當“運動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督管理員”。對于企業(yè)而言，能夠順利進入到在傳統(tǒng)方式下很難進入的領域，拓展了發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，盤活了存量資本，增強了社會經(jīng)濟活力。從財政資源配置方面看，從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向跨年度、中長期預算平衡管理，符合代際公平原則，平滑了年度間的財政支出，提升了公共產(chǎn)品和公共服務質(zhì)量。

二、PPP實施中存在的問題及難點分析

從所調(diào)研的安徽省、蕪湖市和安慶市來看，其PPP模式推廣和運用取得了很大成效，尤其是一些市縣政府積極性很高，目前也已運作了一些項目，但在實際推進中還存在一些問題。這些問題有的是全國存在的普遍性問題，有的是安徽省或蕪湖和安慶市存在的個性化問題；有的是因為國家法律法規(guī)、制度政策制定層面存在的問題，有的是地方落實層面的問題。歸結起來，主要包括以下幾個方面。

（一）PPP的法律適用問題

1.PPP法律位階較低，已有政策文件中缺乏對PPP項目構成要件的完整準確界定

由于我國尚未有PPP立法，目前有關PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，法規(guī)層次較低，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強、難以實施等問題，且未形成完整的政策體系。由于PPP政策文件中缺乏對PPP項目構成要件的完整準確界定，實踐中打著PPP旗號做變相融資的項目已然出現(xiàn)，保底承諾、回購安排、明股實債的項目已屢見不鮮，甚至有些堂而皇之作為PPP標桿項目報道。

2.PPP項目在實際運作過程中與現(xiàn)行部分法律存在不適用的情況，給項目實施帶來困難

（1）《招投標法》及其實施條例

第一，在包含工程建設內(nèi)容的PPP項目中，是否適用“兩招變一招”選擇社會資本方和工程建設方，沒有明確。現(xiàn)實操作中，涉及到工程建設內(nèi)容的PPP項目，會遇到首先要進行公開招標或其他的招標方式，選擇確定社會資本方；然后，再進行公開招標或其他招標方式，選擇確定工程建設企業(yè)，即進行兩階段招標。根據(jù)《招標投標法實施條例》第9條的規(guī)定，可以通過一次招標活動將原本需要兩次招標采購的程序予以合并，此即通常所說的“兩招并一招”的做法，解決由具有相應建設能力的施工企業(yè)經(jīng)過第一階段招標后可以直接進行工程建設施工的問題。那么，需要研究的一個問題是，如果在第一階段沒有采取招標的方式選擇社會資本方，而是采用競爭性談判或競爭性磋商選擇社會資本方，社會資本方中選后是否仍然可以采用“兩招并一招”的原理解釋合并選擇模式。比如，在選擇社會資本方階段，PPP項目實施機構在其競爭性磋商文件中將選擇工程建設施工企業(yè)的采購條件一并列明，并在相應評審方法中予以充分安排，是否可以在社會資本方中選后直接開展施工活動，無須另行招標選擇施工企業(yè)。這個在《招投標法》及其實施條例中，均沒有明確。

第二，在通過招投標或競爭性談判或競爭性磋商等方式確定PPP項目實施方后，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的時候是否還應該再進行招投標，這個問題也沒有明確。

第三，《招投標法》的相關規(guī)定僅針對工程及工程相關的貨物與服務的招標，并不涉及融資及長期運營管理等內(nèi)容。在實際操作中，一些地方不得不采用“招商”或“招募”的提法而避談“招標”來規(guī)避違規(guī)風險。

（2）《土地管理法》和《物權法》

PPP運作和現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)也存在不適用之處。中國現(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)營性土地使用權必須通過招拍掛牌方式獲取。而政府在授予特許經(jīng)營權時，無法確保特許經(jīng)營權人一定能夠獲得項目所需的土地使用權。如對于鐵路、軌道交通等項目，由于投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業(yè)開發(fā)（即在地鐵上面的土地蓋物業(yè)），但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，商業(yè)等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業(yè)，其用地性質(zhì)應為經(jīng)營性用地，也應該按招拍掛程序取得建設用地使用權，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地，能否綜合一體化開發(fā)成各地政策無法突破的問題。

3.PPP項目中的財政支出責任與中長期預算管理的關系問題

關于PPP的各個文件均規(guī)定了對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼，并分類納入同級政府預算。但對如何補貼、決定補貼的主體和程序確定得并不明確。再者，我國目前主要是按年進行預算，雖然新《預算法》提出“各級政府要建立跨年度預算平衡機制”，2015年國務院也印發(fā)《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），要求編制三年滾動財政規(guī)劃，但PPP項目持續(xù)的時間長，往往二三十年，財政補貼的預算需要年年審批，并不能一勞永逸地一次性審批，這對于PPP項目來說也存在問題。財政部印發(fā)的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）也強調(diào)建立跨年度預算平衡機制，實現(xiàn)中期財政規(guī)劃管理，這與PPP項目長期運營所需的中長期財政付費配套安排相契合，與以往單一年度財政預算收支管理對投資人或項目公司的保障完全不同，但畢竟還沒有從PPP法律法規(guī)上予以落實。對于政府付費和可行性補助的PPP項目，政府的支出責任應如何納入中長期的預算管理，并未從法律上或者是政策法規(guī)上予以明確。

（二）部門職責分工不清，導致地方實施無所適從

目前，國家發(fā)改委和財政部都在積極推動PPP工作，各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，對規(guī)范推動PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責分工上不清晰，在出臺的不少政策文件中，存在不一致甚至相沖突的地方，導致地方在執(zhí)行時無所適從。如財政部所稱社會資本“是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”，這一規(guī)定，將與本級政府有行政隸屬關系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)排除在外。而國家發(fā)改委則因其并未對什么是符合條件的國有企業(yè)做出具體規(guī)定，本著“法無禁止即許可”的原則，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)應可參與PPP項目。一邊是規(guī)定不能進入，一邊是規(guī)定可以進入，一方面導致地方政府在實際操作時難以抉擇，另一方面也為日后的項目運作留下隱患。

再如：目前財政部和國家發(fā)改委均推出了示范項目（或稱為典型案例），涉及多個領域，但對于示范項目的認定標準不甚相同，給地方實際操作帶來困惑。在地方層面，目前地方財政廳（局）和發(fā)改委（局）在推進PPP過程中，也均建有PPP項目庫，向社會推介發(fā)布PPP項目，這些項目涉及的領域大部分相同，企業(yè)和中介機構均反映，分不清發(fā)改部門和財政部門在推進PPP工作中的分工。

（三）政府方面多是“剃頭挑子一頭熱”，社會資本進入PPP項目信心不足

盡管目前財政部、國家發(fā)改委、國開行等都在發(fā)力PPP，各地也都在積極推動，但PPP項目的實際落地情況并不樂觀。PPP項目實際成交額占總額比例較小的原因，主要包括幾個方面。

首先，PPP項目多是公益性質(zhì)較強、持續(xù)時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，社會資本大多不愿意承擔時間成本。同時，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。如果一個投資項目收益率低于12%的話，對于社會資本方來說，很難具有吸引力。因為社會資本方也需要借助貸款來投資，而一般商業(yè)銀行的實際貸款利率大概在7%左右，優(yōu)惠最大的棚改項目的貸款利率在5%左右。在這個基礎上，最終計算下來，很多PPP項目的收益率很難吸引社會資本。

其次，政府與社會資本方的風險分擔機制不完善。政府方主要訴求是，在政府財政支出最小的前提下，提高公共服務的質(zhì)量和安全性；社會資本的主要訴求是，在利用自身建設、運營經(jīng)驗的基礎上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應的成本并獲得合理回報。政府和企業(yè)均希望對方承擔更多風險。尤其是政府方面，不少地方政府認為PPP就是政府少花錢，或者不花錢，盡可能多地降低政府風險或財政風險，應盡可能多地將風險轉(zhuǎn)嫁給社會資本方。而PPP之所以是政府與社會資本合作，就是要讓風險和收益匹配起來，這樣才會有企業(yè)愿意承擔風險。一味讓企業(yè)承擔風險，收益卻沒有給予相應考慮，結果企業(yè)只能是敬而遠之。政企雙方責權分配是PPP的核心內(nèi)容，需要深入研究。

再次，由于信息不對稱，社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險，進而持觀望態(tài)度。

最后，價格管理機制和監(jiān)管機制不完善。由于價格改革還不到位，在PPP運作過程中不少項目需要政府補貼，而這種價格補貼如測算不到位，對PPP后續(xù)推進將帶來不利影響。監(jiān)管機制方面，一方面由于缺乏專業(yè)人才、監(jiān)管經(jīng)驗和信息不對稱等原因，對PPP模式下的財務、項目質(zhì)量等監(jiān)管不到位；另一方面，政府在PPP推進中的政府采購、招標等行為缺乏必要的監(jiān)管。

（四）咨詢機構資質(zhì)認定和專業(yè)性獨立性的問題

隨著PPP的升溫，PPP咨詢機構也如雨后春筍般迅速發(fā)展。由于PPP項目的復雜性、運作方式的多樣性、參與主體的多方性，導致不少地方政府在篩選社會資本方和實際運作PPP項目方面，因?qū)I(yè)人才匱乏而聘請具有豐富經(jīng)驗的專業(yè)咨詢機構，充分利用其在國際招投標、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，可以使項目結構設計更加嚴謹和符合國際慣例，充分反映政府意志和資本市場的特點要求，易于被政府部門和社會資本接受。

然而，我國目前此類咨詢機構良莠不齊，且費用標準不統(tǒng)一。國家層面，財政部雖然在2015年的4月份，發(fā)布《關于征集政府和社會資本合作（PPP）專業(yè)咨詢服務機構的公告》，面向社會公開征集符合條件的PPP專業(yè)咨詢服務機構，包括法律、技術、金融、財務、環(huán)保等方面的專家或有穩(wěn)定合作的外部顧問團隊，但至今尚未對外發(fā)布入圍的咨詢機構名單。

很多地方政府建立了PPP咨詢機構庫，省級政府如浙江、福建、河南、四川分別有41、17、10、10家咨詢機構進入第一批或第二批PPP咨詢服務機構庫；不少市級、縣級政府也均在采取行動，如河南鶴璧市對14家專業(yè)咨詢機構發(fā)出了入庫邀請；山東五蓮縣確立了11家專業(yè)咨詢機構作為首批入庫名單。然而，這些地方對于咨詢機構的資質(zhì)界定標準不一，權威性難以保證，且在已有的中介機構服務上，也存在業(yè)務超范圍、費用標準不統(tǒng)一、收費不透明、缺乏政策約束等問題。

此外，咨詢機構的專業(yè)性和獨立性有待提升?，F(xiàn)在不少咨詢機構所出具的PPP實施方案專業(yè)性不強，不少是可研報告的再包裝；財政承受能力論證及物有所值論證報告更是流于形式，不管一個項目是否適宜做PPP，最后經(jīng)過測算包裝，都能夠通過論證。咨詢?nèi)绻荒芴岣吆蛨猿肿约旱膶I(yè)性和獨立性，雖然短時間內(nèi)能夠拿到很多咨詢項目，但最后就會變成咨詢客戶（政府或企業(yè)）的“御用”，只是幫助他們走完政府所需的PPP程序，并沒有從專業(yè)上幫助他們，體現(xiàn)專業(yè)性和獨立性，同時兼顧長遠公平。從長遠來看，咨詢的前景不會很廣闊。

三、進一步完善PPP模式的對策建議

PPP不是萬能的，不是所有的基礎設施都可以通過PPP，必須技術可行、商業(yè)可行、經(jīng)濟可行、財政可行；也不是只要政府和社會資本合作就是PPP運作，評估合作的目標是這個項目是否讓老百姓可以最優(yōu)的價格享受最優(yōu)的公共服務。因此，政府既要積極利用社會資金，也要防止融資過度；既要保持項目回報率的吸引力，也要考慮到項目的公益性；既要根據(jù)財政可承受能力指南，判斷當年財政可利用的最高額度，同時也要防止政府為PPP項目背書。通過規(guī)范的法律法規(guī)和制度規(guī)范以及一系列的機制設計，使得政企雙方能夠在“最大公約數(shù)”下達成“共贏”的共同價值取向。

（一）健全和完善PPP制度框架與法律法規(guī)體系

一是加快國家層面的PPP立法。黨的十八屆四中全會以“依法治國”為主題，提出：“法律是治國之重器,良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發(fā)揮立法的引領和推動作用,抓住提高立法質(zhì)量這個關鍵”。PPP也不例外。世界上不少PPP運作比較成功的國家均有PPP立法或者有較為明確的PPP操作指南和流程規(guī)范，這為我國的PPP立法提供了有益借鑒。目前國務院、財政部、發(fā)改委等部門出臺的操作指南也好，指導意見也罷，都應屬于立法之前過渡階段上的鋪墊?？梢哉f，PPP頂層設計的架構已基本就緒。當前，應在繼續(xù)推出帶有“應急”特點的文件、指南、合同模版和工作規(guī)則的同時，借鑒國外經(jīng)驗，著力研究推進PPP立法，爭取較快以法律的形式規(guī)定PPP的系統(tǒng)化適用規(guī)則，包括其范圍、選擇企業(yè)的相關條件和程序、各方的權利和義務以及部門職責分工等，建立起較為完善的國家層面的PPP法律框架。在PPP立法時，應特別對目前與其他法律（如《招投標法》、《土地管理法》等）有不適用甚至是沖突的法律條款，予以明確。如應明確規(guī)定，在選擇社會資本方階段，PPP項目實施機構可在其競爭性磋商文件中將選擇工程建設施工企業(yè)的采購條件一并列明，并在相應評審方法中予以充分安排，可以在社會資本方中選后直接開展施工活動，無須另行招標選擇施工企業(yè)。

二是制定和完善PPP政策體系。構建一套完整的PPP政策體系，覆蓋PPP涉及的財政、稅收、投資、融資、價格、市場準入、服務質(zhì)量監(jiān)管等多個方面與環(huán)節(jié)。由財政部門會同行業(yè)主管部門，結合行業(yè)特點，研究制定分行業(yè)領域政府和社會資本合作模式實施細則，規(guī)范操作程序和方法。

三是明確PPP項目中財政支出責任與中期財政規(guī)劃的關系。PPP項目長期運營所需的中長期財政付費，需要與我們目前正在推行的跨年度預算平衡機制及中期財政規(guī)劃相銜接。應在“每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%”限制的基礎上，研究并在相關規(guī)定中明確PPP項目中財政支出責任與中期財政規(guī)劃的關系。

（二）構建有效的PPP組織管理體系，厘清部門職責和分工

為加強PPP的立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)、規(guī)范指導和信息統(tǒng)計等方面的工作，應借鑒英國基礎設施局等國際經(jīng)驗，結合轉(zhuǎn)變政府職能和機構調(diào)整，設立統(tǒng)一且專門的PPP管理機構，統(tǒng)一負責組織、管理協(xié)調(diào)全國PPP項目有關事宜，并明確部門職責分工。應該說，目前財政部與國家發(fā)改委所推行的PPP工作，都是站在國家層面的角度，為更好地吸引社會資本進入基礎設施和公共服務領域，實現(xiàn)政府與社會資本更好的合作，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，為老百姓提供質(zhì)量和效率更高的公共產(chǎn)品和服務。兩個部門推行這一工作的初衷是一致的，但是現(xiàn)在兩部委密集出臺的很多政策文件確實讓地方政府在推行這項工作時無所適從。應盡快從法律層面和部門權限的劃分上，明確其職責和分工，構建有效的PPP組織管理體系。

（三）建立風險分擔和信用約束機制，有效引導社會資本進入PPP項目

一是在PPP項目領域建立信用約束機制，打消社會資本進入PPP項目的顧慮。加快推進社會信用體系建設，可優(yōu)先在PPP項目領域建立信用約束機制，嚴格約束政府和企業(yè)尤其是政府方面不守信行為，保障PPP項目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二是切實建立起合理的風險分擔機制，由對風險最具有控制力的一方承擔相應的風險。政府應承擔法律政策變更等風險；社會資本承擔項目建設、運營過程中的成本、工期、服務質(zhì)量等方面的風險。同時，收益應與承擔的風險相匹配，平衡好各方利益。三是探索建立動態(tài)調(diào)整的定價機制。在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的問題。對此可考慮采取“區(qū)間彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態(tài)調(diào)整的定價機制，形成長期穩(wěn)定的投資回報上下限，同時，還要有績效評價機制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整投資回報率，從而對社會資本產(chǎn)生吸引力。

（四）積極培育并規(guī)范引導PPP咨詢機構

咨詢機構作為第三方專業(yè)機構，能夠提高政府和社會資本合作（PPP）項目開發(fā)、實施的質(zhì)量與效率，應著力培育PPP咨詢機構，使其逐步規(guī)范、專業(yè)。目前，財政部政府和社會資本合作中心已于2015年4月發(fā)布《關于征集政府和社會資本合作（PPP）專業(yè)咨詢服務機構的公告》，擬建立PPP專業(yè)咨詢服務機構庫，應盡快對外發(fā)布其認定的咨詢機構名單，并在此基礎上，進一步統(tǒng)一PPP咨詢機構在業(yè)務范圍、費用標準、收費透明度、政策約束等方面的規(guī)范。此外，咨詢機構本身也應在專業(yè)性和獨立性上下功夫，堅持職業(yè)道德并體現(xiàn)一定的社會責任，不能為了咨詢而咨詢，而應該從剖析項目的本質(zhì)入手，將真正適宜做PPP的項目從長遠發(fā)展的角度來進行方案設計和相關論證，對政府或企業(yè)負責，也對咨詢機構自身的長遠發(fā)展負責。

作者單位：中國財政科學研究院

（責任編輯：董麗娟）