屈霞

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現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和財(cái)政支農(nóng)政策幾個(gè)問(wèn)題的思考

屈霞

內(nèi)容提要：本文探討了當(dāng)前農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的關(guān)鍵問(wèn)題在于生產(chǎn)領(lǐng)域的低效率，這是生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)下降的根本原因。實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展生態(tài)可持續(xù)、市場(chǎng)可持續(xù)和財(cái)政可持續(xù)，要以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式為基礎(chǔ)，建立支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升為主體、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策為補(bǔ)充的財(cái)政支農(nóng)政策體系，同時(shí)改革完善政府間事權(quán)劃分機(jī)制，以全面提高財(cái)政支農(nóng)效率。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)政策財(cái)政支農(nóng)

十多年來(lái)我國(guó)糧食持續(xù)增產(chǎn)，國(guó)家糧食安全面臨的主要矛盾逐漸從總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)格高、生態(tài)持續(xù)性差、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出等多個(gè)方面，一方面是我國(guó)糧食供需總量仍呈緊平衡狀態(tài)，另一方面卻是以生態(tài)破壞為代價(jià)生產(chǎn)的糧食價(jià)格過(guò)高賣(mài)不出去。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)可持續(xù)、市場(chǎng)可持續(xù)和財(cái)政可持續(xù)，面臨的困難和問(wèn)題日益突出，本文主要從完善財(cái)政支農(nóng)政策的角度對(duì)其中幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了思考，提出了相關(guān)建議。

一、關(guān)于確保糧食基本自給的意義

近幾年，伴隨著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩個(gè)市場(chǎng)”、“兩種資源”的呼聲日益高漲，這既十分必要，但也需謹(jǐn)慎對(duì)待。在農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足的情況下，開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沖擊力往往超出預(yù)期。上世紀(jì)60年代，日本放開(kāi)小麥、玉米進(jìn)口管制，小麥、玉米自給率迅速下降到10%以下。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)顯然難以承受如此巨大和快速的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮。長(zhǎng)期看，大國(guó)經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)業(yè)體系的完整性本身就是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力，而物質(zhì)生產(chǎn)供給能力是產(chǎn)業(yè)體系完整的核心和基礎(chǔ)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一特殊產(chǎn)業(yè)上，確保糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品基本自給，更具有多重重要意義：

一是防止大幅增加糧食進(jìn)口帶來(lái)的國(guó)際壓力。當(dāng)前，全球糧食貿(mào)易量5000～6000億斤，不到我國(guó)糧食消費(fèi)量的一半。同時(shí)，全球有近8.7億人長(zhǎng)期饑餓，世界人口增長(zhǎng)以及新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，都將帶來(lái)糧食需求增加。雖然世界糧食供給能力仍有較大增長(zhǎng)空間，但這是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，并且必然需要國(guó)際糧食價(jià)格上漲這一市場(chǎng)信號(hào)帶動(dòng)，即便我國(guó)能夠承受?chē)?guó)際糧價(jià)上漲，也會(huì)使來(lái)自低收入糧食進(jìn)口國(guó)的國(guó)際壓力驟然增大。

二是降低國(guó)際糧價(jià)劇烈波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的沖擊。涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)是低收入群體最大的就業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)產(chǎn)品是低收入群體最關(guān)注的消費(fèi)品，保持糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格基本穩(wěn)定，對(duì)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)物價(jià)和家庭適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)期、在供需兩方面提升低收入群體實(shí)際福利水平具有重要意義。糧食出口國(guó)遭受自然災(zāi)害時(shí)全力抗災(zāi)的動(dòng)力或能力普遍不足，而國(guó)際糧食貿(mào)易市場(chǎng)處于寡頭壟斷格局，全球糧價(jià)受世界氣候、經(jīng)濟(jì)、能源價(jià)格、政治穩(wěn)定和市場(chǎng)投機(jī)等多重因素影響，導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)大米、小麥、玉米價(jià)格的年度內(nèi)波動(dòng)幅度一般在30%以上，2008年甚至達(dá)到150%、105%、92%；年度間波動(dòng)幅度更高，2008年最高價(jià)與2014年最低價(jià)之比分別達(dá)到2.36倍、2.18倍和2.09倍，均遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)水平。而在缺少國(guó)際定價(jià)權(quán)的情況下，我國(guó)的大國(guó)效應(yīng)普遍變?yōu)椤百I(mǎi)什么什么貴、賣(mài)什么什么賤”，如果大幅度增加糧食進(jìn)口，其價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)需高度警惕。

三是穩(wěn)定涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。2013年我國(guó)僅直接從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力就高達(dá)2.42億人，占勞動(dòng)力就業(yè)比重的31.4%，今后一段時(shí)期我國(guó)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口比重將大幅下降，但涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)藏的就業(yè)崗位和農(nóng)民收入增長(zhǎng)空間是巨大的，而這些涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)大部分建立在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上。例如，1960年美國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例不到10%，但算上農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、加工、買(mǎi)賣(mài)和農(nóng)資供給等產(chǎn)業(yè)，超過(guò)1/3的就業(yè)崗位與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)。穩(wěn)定國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，將穩(wěn)定涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)尤其是低收入群體的就業(yè)渠道，從而改善國(guó)內(nèi)初次收入分配狀況。

四是促進(jìn)投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著生活水平的提高，人們農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求日益多樣化、優(yōu)質(zhì)化，而我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)普遍不高，加工水平和轉(zhuǎn)化增值率依然偏低，這既是做好農(nóng)業(yè)工作的新挑戰(zhàn)，也是現(xiàn)代種業(yè)、有機(jī)肥料農(nóng)藥、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通信息等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的新機(jī)遇，建立在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)可望成長(zhǎng)為我國(guó)又一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。此外，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受經(jīng)濟(jì)景氣的影響相對(duì)較小，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)卻保持相對(duì)良好的發(fā)展勢(shì)頭，可成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的調(diào)節(jié)器。

二、關(guān)于實(shí)施輪作休耕等生態(tài)保護(hù)政策

雖然確保主要農(nóng)產(chǎn)品自給為主至關(guān)重要，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)持續(xù)惡化，生態(tài)環(huán)境是否可以承受，已經(jīng)成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的首要硬約束，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、建立在生態(tài)可持續(xù)甚至生態(tài)改善的基礎(chǔ)之上。正因如此，《十三五規(guī)劃綱要》提出，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)資源條件和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)的需要，我國(guó)實(shí)施輪作休耕政策宜堅(jiān)持以下原則：

首先，在適宜耕作區(qū)大力推進(jìn)作物輪作。推進(jìn)作物輪作的適用范圍較廣，在我國(guó)地下水超采、過(guò)度開(kāi)發(fā)地力下降、中輕度重金屬污染但仍屬于適宜種植區(qū)的地區(qū)，宜采取輪耕而不是休耕的制度；在農(nóng)業(yè)生態(tài)條件較好的地區(qū)，科學(xué)推進(jìn)作物輪作也有利于提升地力、減少病蟲(chóng)害等，可進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與各地資源條件和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)的匹配性，提升國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資源的生態(tài)承載空間。相對(duì)休耕，在適宜耕作區(qū)實(shí)施輪作的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：

一是改善我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的需要。當(dāng)前，我國(guó)糧食種植結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出。一方面，玉米種植規(guī)模過(guò)大、價(jià)格過(guò)高，2014年進(jìn)口大麥、高粱224億斤，同比增長(zhǎng)2.27倍，主要替代國(guó)產(chǎn)玉米用作飼料；灌溉需水量大的小麥、水稻也超出口糧所需，一部分被作為飼料，與我國(guó)水資源短缺的農(nóng)業(yè)條件不相匹配。另一方面，2014年凈進(jìn)口糧食2236億斤，其中進(jìn)口大豆1428億斤，自給率不足20%。“存著國(guó)產(chǎn)的、用著進(jìn)口的”導(dǎo)致玉米等農(nóng)產(chǎn)品政策儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)大，帶來(lái)巨大的財(cái)政支出壓力和農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)。同時(shí)，今后一段時(shí)期，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)中肉蛋奶需求將進(jìn)一步增大，尤其是人均牛羊肉和奶類(lèi)占有量分別只有世界平均水平的2/3和1/4，草飼畜牧業(yè)發(fā)展?jié)摿Ω?。在歐美國(guó)家，牛羊養(yǎng)殖主要使用全株青貯玉米等草飼料為主，不但降低了養(yǎng)殖成本，這種更接近動(dòng)物習(xí)性的現(xiàn)代化養(yǎng)殖方式還可大幅提高養(yǎng)殖效率和畜產(chǎn)品質(zhì)量。因此，在適宜種植區(qū)推廣糧豆、糧草輪作方式，一則可以提高大豆、牧草的自給率；二則此類(lèi)作物可固氮、覆蓋裸露土地，更好地發(fā)揮提升地力、減少水土流失的作用；三則適當(dāng)減少產(chǎn)量過(guò)剩的玉米和灌溉需水量大的小麥、水稻等作物，可解決目前糧食儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)大、地下水位下降等突出問(wèn)題。

二是保障主要農(nóng)產(chǎn)品種植習(xí)慣的需要。從確保糧食安全角度看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的種植習(xí)慣及農(nóng)資保障體系一旦形成，短時(shí)期內(nèi)很難改變。國(guó)際上，海地受美國(guó)廉價(jià)大米沖擊，改種咖啡、可可，待生產(chǎn)和貿(mào)易固化后，該國(guó)經(jīng)常受?chē)?guó)際糧價(jià)沖擊。在基層調(diào)研時(shí)，當(dāng)談及連年種植同一作物導(dǎo)致土壤病蟲(chóng)害增多、市場(chǎng)飽和，為什么不進(jìn)行作物輪作時(shí)，農(nóng)民常說(shuō)“不會(huì)種其他的”。因此，我國(guó)要堅(jiān)持主要農(nóng)產(chǎn)品種植“保重點(diǎn)”和“均衡化”兼顧的原則，鼓勵(lì)采取作物輪作方式保護(hù)主要農(nóng)產(chǎn)品種植習(xí)慣和農(nóng)資供給能力，保障“藏糧于地”戰(zhàn)略在需要時(shí)能夠快速實(shí)現(xiàn)“增糧于地”，是兼顧農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息和確保糧食供給安全的必要措施。

三是降低財(cái)政支農(nóng)成本的需要。相對(duì)輪作政府僅需給予差額補(bǔ)貼，實(shí)施休耕需政府給予更高補(bǔ)償。而且在適宜種植區(qū)實(shí)施休耕制度，有可能出現(xiàn)背離政策初衷的情況，比如導(dǎo)致變相激勵(lì)懶惰的問(wèn)題，也容易向農(nóng)民誤傳政策信號(hào)，增加退耕還林還草等政策的推進(jìn)難度和實(shí)施成本，帶來(lái)撂荒農(nóng)民的政策攀比等。同時(shí)，休耕可能會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力產(chǎn)生不利影響，增加這些地區(qū)對(duì)財(cái)政支持的需求。例如，在美國(guó)，就因停止生產(chǎn)從而大大減少當(dāng)?shù)剞r(nóng)用物資供應(yīng)和農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售活動(dòng)，使那里的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)陷入蕭條而受到農(nóng)村社區(qū)的批評(píng)。

其次，在不適宜耕作區(qū)實(shí)施休耕試點(diǎn)。休耕是美國(guó)、歐盟的普遍做法。美國(guó)從1933年就實(shí)施了旨在限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的休耕政策，但在土地供給充足的情況下，休耕限制生產(chǎn)的政策效果并不明顯，此后休耕制度的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)逐漸增強(qiáng)，短期休耕逐漸向長(zhǎng)期轉(zhuǎn)換，例如1986年開(kāi)始實(shí)施的土地休耕保護(hù)計(jì)劃，本著土地所有者自愿參與的原則，政府對(duì)土壤極易腐蝕的和其他環(huán)境敏感的作物用地實(shí)施10～15年的休耕還林、還草等長(zhǎng)期性植被恢復(fù)保護(hù)措施給予補(bǔ)貼。這類(lèi)似于我國(guó)的退耕還林還草政策，只是我國(guó)退耕還林還草基本局限于生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)。鑒于退耕還林政策的財(cái)政補(bǔ)貼成本較低（第二輪退耕還林每畝僅需補(bǔ)貼1500元），群眾接受度也好，推進(jìn)我國(guó)休耕試點(diǎn)，可借鑒退耕還林還草政策機(jī)制，首先將地下水嚴(yán)重超采區(qū)、重金屬嚴(yán)重污染區(qū)的糧食作物減下來(lái)。

三、關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)

除農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化趨勢(shì)外，糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本過(guò)高，市場(chǎng)空間受?chē)?guó)際農(nóng)產(chǎn)品沖擊不斷加大，其影響更加直接和顯性，亟待加以改變。在農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)技術(shù)不斷進(jìn)步、勞動(dòng)力成本不斷上升、石油能源價(jià)格持續(xù)低迷的情況下，美國(guó)機(jī)械大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的成本優(yōu)勢(shì)日益明顯，有從根本上改變國(guó)際糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的趨勢(shì)。而2008年至2013年我國(guó)三大糧食作物總成本增長(zhǎng)了82.46%，2013年小麥、玉米糧均生產(chǎn)成本分別比美國(guó)高出31%和92.4%，水稻雖略低于美國(guó)，但遠(yuǎn)高于東南亞等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)。在此情況下，推進(jìn)規(guī)?；a(chǎn)以降低糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本已經(jīng)成為共識(shí)，前一段時(shí)期，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式受到關(guān)注較多，但這種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)受到制約因素較多，難以成為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體模式：

一是土地流轉(zhuǎn)速度開(kāi)始放緩。農(nóng)業(yè)既是一種產(chǎn)業(yè)，也是一種生活方式，因此土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模具有很強(qiáng)的路徑依賴，進(jìn)行過(guò)土地平權(quán)的國(guó)家很難實(shí)現(xiàn)廣泛的土地流轉(zhuǎn)。近年來(lái)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)增長(zhǎng)速度已呈放緩趨勢(shì)。原因主要表現(xiàn)在：土地流轉(zhuǎn)交易成本高。我國(guó)戶均土地規(guī)模僅7.36畝，而且地塊分散，要將土地連成一片形成生產(chǎn)規(guī)模效益，涉及農(nóng)戶數(shù)量多，不但談判成本高，而且單個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力弱，達(dá)成一致意見(jiàn)難度極大。小農(nóng)戶顧慮多。農(nóng)民外出務(wù)工具有穩(wěn)定性差、連續(xù)性差和保障性差的特點(diǎn)，土地仍然發(fā)揮著重要的自給自足和生活保障功能，而且隨著外出務(wù)工收入的增加，農(nóng)業(yè)比較收益不斷下降，一畝地幾百元的土地流轉(zhuǎn)收入對(duì)小農(nóng)戶的吸引力并不大，不少農(nóng)戶不愿長(zhǎng)時(shí)期放棄自己小塊土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大。2008年以來(lái)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用以每年15.6%的速度增長(zhǎng)，至2013年增長(zhǎng)了1.6倍，一些雙季良田的流轉(zhuǎn)費(fèi)用甚至超過(guò)1000元/畝，不斷上升、需固定支付的流轉(zhuǎn)費(fèi)用給規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶帶來(lái)很大資金壓力，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大幅上漲，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大后的管理難題，我國(guó)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降的承受力遠(yuǎn)低于小農(nóng)戶。

二是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效率仍不高。實(shí)踐中，廣泛推進(jìn)以土地流轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不具有經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)可行性，難以成為我國(guó)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體模式。原因主要為：經(jīng)營(yíng)規(guī)模仍然有限。2014年我國(guó)30%的土地流轉(zhuǎn)率中，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模100畝以上的農(nóng)戶僅106萬(wàn)戶（其中東北三省42萬(wàn)戶），占規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶（30畝以上）的10.28%，不到全國(guó)總農(nóng)戶的0.4%。即便形成了以百畝為單位的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這在當(dāng)前畝均農(nóng)業(yè)收入水平下對(duì)保障家庭戶收入所需是恰當(dāng)?shù)?，但已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，難以達(dá)到歐洲千畝以上、美洲萬(wàn)畝以上經(jīng)營(yíng)規(guī)模的生產(chǎn)效率。土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性不高。我國(guó)大量土地流轉(zhuǎn)以口頭形式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)期限2年以內(nèi)的約占80%；即便是長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)也受到二輪承包期限等限制，超過(guò)十年的較少，有些地方還出現(xiàn)農(nóng)民要求提前收回經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況，這些都極大影響了規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶長(zhǎng)期投入意愿，難以解決好經(jīng)營(yíng)者短期化行為等難題。規(guī)模經(jīng)營(yíng)的間接成本大幅提高。農(nóng)場(chǎng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式帶來(lái)的農(nóng)地資本化，政府對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的直接收入資金很大程度上推高了土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，而且會(huì)加劇農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，顯著提高農(nóng)業(yè)信貸和保險(xiǎn)等間接成本，這些間接成本最終要么體現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，要么需要政府承擔(dān)。而工商等大資本如果普遍形成千畝、萬(wàn)畝以上經(jīng)營(yíng)規(guī)模，則又存在資源壟斷、非農(nóng)化非糧化等問(wèn)題。存在與保護(hù)小農(nóng)戶承包權(quán)利益相協(xié)調(diào)的困擾。例如，如果政策過(guò)于強(qiáng)調(diào)保護(hù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)費(fèi)用的穩(wěn)定，會(huì)損害家庭承包經(jīng)營(yíng)制度對(duì)小農(nóng)戶的生計(jì)保障作用，與農(nóng)民意愿背道而馳，也使堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度失去意義。一些地方政府為防止規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)不善或跑路導(dǎo)致小農(nóng)戶無(wú)法按時(shí)拿到流轉(zhuǎn)費(fèi)，要求規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶繳納一定數(shù)額的流轉(zhuǎn)費(fèi)用保證金，這進(jìn)一步增加了規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶的資金壓力。

可見(jiàn)，要實(shí)現(xiàn)《十三五規(guī)劃綱要》提出的“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，我國(guó)仍需繼續(xù)創(chuàng)新規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)路徑。從各地實(shí)踐比較成功的模式看，一個(gè)思路是將小農(nóng)戶生產(chǎn)剩余收益權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式適當(dāng)分開(kāi)，在小農(nóng)戶保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余收益權(quán)的前提下，通過(guò)推進(jìn)合作生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。一是保留小農(nóng)戶收益權(quán)兼具公平和效率優(yōu)勢(shì)。我國(guó)小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入不僅具有替代社會(huì)保障、發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定調(diào)節(jié)器的重要作用，而且無(wú)需支付土地成本，一般來(lái)講無(wú)農(nóng)業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)，小農(nóng)戶主要收入也不來(lái)自農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)形勢(shì)好的時(shí)候農(nóng)戶可以享有更多收益，在農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)或價(jià)格下降時(shí)承受能力也較強(qiáng)，農(nóng)戶年度間收入平衡能力即發(fā)揮了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入和生產(chǎn)的功能，大幅減少了對(duì)農(nóng)業(yè)信貸和保險(xiǎn)等間接成本高的支持政策依賴。在解決其直接生產(chǎn)成本高（直接經(jīng)濟(jì)和生態(tài)成本）的問(wèn)題后，這將成為我國(guó)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。二是合作生產(chǎn)可實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)下的規(guī)模化生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)并不必然要求小農(nóng)戶放棄其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余收益所有權(quán)。日本解決土地小農(nóng)戶分散所有與農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)之間矛盾的主要方式，就是大力推進(jìn)單個(gè)農(nóng)戶組成合作生產(chǎn)單位實(shí)現(xiàn)部分或全程的大規(guī)模作業(yè)方式。近年來(lái)，我國(guó)由小農(nóng)戶付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)“代耕、代種、代收”社會(huì)化服務(wù)或土地入股合作社等合作生產(chǎn)形式也發(fā)展迅速。這種形式解決了土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用帶來(lái)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)升高問(wèn)題，不少家庭規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶開(kāi)始通過(guò)這種方式擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高經(jīng)營(yíng)收入。但是，合作生產(chǎn)仍未解決眾多小農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)合作談判成本高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)小、協(xié)商難度大等制約因素，實(shí)現(xiàn)廣泛合作仍需進(jìn)行制度創(chuàng)新。三是發(fā)揮村級(jí)組織力量可破解合作生產(chǎn)的普遍化難題。我國(guó)具有基層政府組織能力強(qiáng)、農(nóng)村土地集體所有的制度優(yōu)勢(shì)，村級(jí)組織在統(tǒng)一農(nóng)戶意見(jiàn)方面途徑多、效果好，從各地實(shí)踐看，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)和合作生產(chǎn)發(fā)展比較好的地區(qū)，多由村級(jí)組織出面協(xié)調(diào)眾多農(nóng)民意見(jiàn)才得以實(shí)現(xiàn)。因此，可以考慮由村級(jí)組織發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)的組織、服務(wù)和中介作用，通過(guò)民主議事機(jī)制大幅降低農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)的談判成本，在行政村或村民小組范圍內(nèi)形成集中連片大規(guī)模生產(chǎn)單位。同時(shí)，為提高生產(chǎn)效率，在縣鄉(xiāng)政府規(guī)劃指導(dǎo)監(jiān)督下，由村級(jí)組織采取一事一議的民主程序，按照公開(kāi)、透明、擇優(yōu)的原則選擇社會(huì)化服務(wù)組織完成糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，可在較短時(shí)期內(nèi)全面建立中國(guó)特色的機(jī)械化大規(guī)模作業(yè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)、田間管理適度分散、“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分可分”的現(xiàn)代化生產(chǎn)模式，從大幅降低農(nóng)資和農(nóng)機(jī)農(nóng)技服務(wù)價(jià)格、提高糧食產(chǎn)量、減少糧食收獲儲(chǔ)運(yùn)損耗等多途徑降低單位糧食生產(chǎn)成本，也便于實(shí)施生態(tài)保護(hù)型的生產(chǎn)作業(yè)方式和糧豆、糧飼輪作，是一攬子解決我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效率不高的根本途徑。

四、關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、農(nóng)產(chǎn)品保存期限短，價(jià)格調(diào)節(jié)生產(chǎn)的蛛網(wǎng)特征明顯，而農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的收入和價(jià)格彈性小，流通企業(yè)又具有自然壟斷特征，容易發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的大幅波動(dòng)，導(dǎo)致“谷賤傷農(nóng)、谷貴害民”。為此，2000多年前我國(guó)即有“常平倉(cāng)”思想，但當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策普遍被看作提高農(nóng)業(yè)收入而不是穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的一種方式，國(guó)際通行的目標(biāo)價(jià)格、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等價(jià)格支持方式雖保護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入，卻并未改變流通資本利用和推動(dòng)糧食價(jià)格波動(dòng)獲取高額利潤(rùn)的情況。歐盟曾測(cè)算，目標(biāo)價(jià)格支持等間接補(bǔ)貼效率約為30%，即僅有30%的財(cái)政投入形成農(nóng)民收入，其余被流通環(huán)節(jié)所消耗。在奉行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化定價(jià)的美國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和產(chǎn)量以4～8年一個(gè)周期大幅波動(dòng)，雖然在此過(guò)程中的巨額利潤(rùn)空間成就了世界三大糧商，但政府卻要通過(guò)直接支持、農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼等給予生產(chǎn)者收入補(bǔ)貼，還制定了食品券等政策幫助低收入者應(yīng)對(duì)食品價(jià)格的大幅波動(dòng)，財(cái)政支農(nóng)成本非常高。

我國(guó)實(shí)踐中，2014年取消了大豆和棉花的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，啟動(dòng)了東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，理論依據(jù)是促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的形成。但實(shí)際上，在國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本普遍高于國(guó)際市場(chǎng)水平的情況下，目標(biāo)價(jià)格的執(zhí)行效果，相當(dāng)于政府補(bǔ)貼了國(guó)內(nèi)目標(biāo)價(jià)與國(guó)際進(jìn)口價(jià)的差價(jià)，并且是把以往由農(nóng)產(chǎn)品使用者承擔(dān)的差價(jià)部分也全部轉(zhuǎn)化為財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)政是否能夠補(bǔ)得起是個(gè)很大問(wèn)題。如果考慮到價(jià)格放開(kāi)后投機(jī)等因素帶來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈波動(dòng)，財(cái)政壓力將會(huì)更大。另一方面，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來(lái)講，目標(biāo)價(jià)格改革并未觸及價(jià)格機(jī)制最核心的效率優(yōu)勢(shì)——價(jià)格對(duì)生產(chǎn)者行為的調(diào)節(jié)和激勵(lì)。政府按照保障農(nóng)民種植基本收益原則設(shè)定的目標(biāo)價(jià)格水平，決定了農(nóng)民收入，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)仍由政府承擔(dān)，市場(chǎng)價(jià)格仍無(wú)法影響農(nóng)民生產(chǎn)行為，只要目標(biāo)價(jià)格不降低，農(nóng)民就沒(méi)有降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率或減少播種面積的壓力和動(dòng)力。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)企業(yè)來(lái)講，目標(biāo)價(jià)格改革短期內(nèi)有利于降低農(nóng)產(chǎn)品加工畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)企業(yè)成本，但也會(huì)增加農(nóng)產(chǎn)品供給價(jià)格的波動(dòng)幅度，缺少穩(wěn)定的原料價(jià)格，對(duì)我國(guó)中小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主的涉農(nóng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和穩(wěn)定成長(zhǎng)是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)，在國(guó)際大資本有目的沖擊下，長(zhǎng)期影響效果并不清晰，大豆壓榨行業(yè)就是一個(gè)例證。對(duì)普通民眾來(lái)講，如果發(fā)生主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲的情況，政府將面臨巨大社會(huì)壓力，而一旦啟動(dòng)針對(duì)低收入群體的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼，從美國(guó)對(duì)低收入者的食品補(bǔ)貼接近農(nóng)業(yè)支持總量80%的情況看，其政策剛性終將使財(cái)政難負(fù)其重。除上述情況外，目標(biāo)價(jià)格政策的執(zhí)行還要求政府直接面對(duì)千家萬(wàn)戶兌付補(bǔ)貼資金，操作難度大、資金安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，財(cái)政支持規(guī)模受世界貿(mào)易協(xié)定黃箱政策制約等困難，因此很難成為財(cái)政支農(nóng)的主體政策。

反觀我國(guó)糧食最低保護(hù)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)政策等價(jià)格支持政策，均具有平抑市場(chǎng)價(jià)格作用，在機(jī)制上是符合農(nóng)產(chǎn)品流通規(guī)律和我國(guó)國(guó)情的。例如前文提到我國(guó)大米、小麥、玉米價(jià)格的年度內(nèi)和年度間波動(dòng)幅度均遠(yuǎn)低于國(guó)際市場(chǎng)。再如最低收購(gòu)價(jià)制度下，財(cái)政僅需負(fù)擔(dān)國(guó)家儲(chǔ)備部分的收購(gòu)和儲(chǔ)備補(bǔ)貼，按國(guó)家收儲(chǔ)價(jià)格與進(jìn)口價(jià)價(jià)差計(jì)算，我國(guó)糧食收儲(chǔ)的農(nóng)民增收放大效益達(dá)到2.5倍，并解決了國(guó)家糧食儲(chǔ)備安全問(wèn)題。當(dāng)然，糧食收儲(chǔ)政策也存在財(cái)政支持成本過(guò)高問(wèn)題，主要體現(xiàn)在兩方面：一是糧食流通市場(chǎng)化進(jìn)程滯后。糧食流通和國(guó)家儲(chǔ)備體系政府管制過(guò)多、壟斷特征明顯，需通過(guò)流通和儲(chǔ)備體系的市場(chǎng)化改革提高效率。二是國(guó)家收儲(chǔ)價(jià)格定價(jià)過(guò)高。2008年以后，我國(guó)在確定國(guó)家收購(gòu)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)加入增加農(nóng)民收入的目標(biāo)，使其既遠(yuǎn)高于國(guó)際市場(chǎng)，也遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本（不算用工和土地成本，2013年水稻、小麥、玉米三大糧食作物畝均收益已達(dá)684元，比2008年增長(zhǎng)48.37%），直接扭曲了市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，偏離了其應(yīng)承擔(dān)的政策目標(biāo)，導(dǎo)致2014年國(guó)家收購(gòu)?fù)惺屑Z食比重比2008年增長(zhǎng)44%，并加劇了農(nóng)業(yè)資源破壞性開(kāi)發(fā)利用等一系列問(wèn)題。但是，這些國(guó)家收購(gòu)價(jià)定價(jià)過(guò)高、糧食品種間比價(jià)不合理等技術(shù)性問(wèn)題，解決路徑也應(yīng)從矯正技術(shù)性失誤中尋找，而不是對(duì)國(guó)家糧食收儲(chǔ)政策進(jìn)行機(jī)制性改革。

五、關(guān)于提高我國(guó)財(cái)政支農(nóng)效率

當(dāng)前，各國(guó)無(wú)不面臨農(nóng)業(yè)自我收入能力不足、財(cái)政支農(nóng)壓力大等問(wèn)題，提高財(cái)政支農(nóng)效率成為各國(guó)面臨的普遍課題，財(cái)政支農(nóng)政策體系難說(shuō)有成功的范例。不但前文提到的美國(guó)，還有與我國(guó)國(guó)情類(lèi)似的日本，在高關(guān)稅和政府高補(bǔ)貼的雙重保護(hù)下，糧食自給率僅40%，國(guó)民還要承受高于國(guó)際市場(chǎng)數(shù)倍的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，從行業(yè)、經(jīng)濟(jì)、政治各方面都難說(shuō)成功，應(yīng)為我國(guó)所警惕。這是因?yàn)楫?dāng)前美國(guó)、歐洲或者日本的農(nóng)業(yè)支持政策，都主要依靠財(cái)政再分配提高農(nóng)業(yè)收入比重，雖改善了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以取得社會(huì)平均收入的狀況，但對(duì)改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式作用有限，甚至降低了農(nóng)民提升生產(chǎn)效率的壓力，起到保護(hù)落后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的政策效果。同時(shí)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)高度依賴財(cái)政資金，長(zhǎng)此以往形成一個(gè)固化的利益群體，降低了政策調(diào)整彈性。實(shí)際上，除前面提到的流通領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制失靈外，農(nóng)業(yè)需要財(cái)政全面支持，根本原因還在于受農(nóng)戶意愿、土地資源地域分散、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)難度大、自然災(zāi)害頻發(fā)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大等因素制約，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制其生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大速度緩慢、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)分工難以發(fā)育，抑制了農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)推廣，全要素生產(chǎn)率遠(yuǎn)低于二三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者難以獲得社會(huì)平均收入水平。這種糧食生產(chǎn)的高成本無(wú)論是由農(nóng)民、消費(fèi)者還是政府承擔(dān)都代價(jià)高昂?？梢?jiàn)，切實(shí)提高財(cái)政支農(nóng)效率，需找準(zhǔn)財(cái)政支農(nóng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在借鑒國(guó)際農(nóng)業(yè)支持政策一些具體措施的同時(shí)，創(chuàng)造性地建立以提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)效率為重點(diǎn)的財(cái)政支農(nóng)政策體系。

生產(chǎn)力的觀點(diǎn)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的理論優(yōu)勢(shì)，與其它國(guó)家相比，我國(guó)財(cái)政一貫重視加大對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的資金投入，近年來(lái)更是大幅增加支出規(guī)模，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用，但總起來(lái)看，這些支農(nóng)資金分配碎片化、投入不配套等問(wèn)題明顯，投入效率較低，對(duì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率作用有限。主要原因之一，是我國(guó)財(cái)政政策研究制定以“問(wèn)題導(dǎo)向”和“部門(mén)為主、司局分割”為特征，這種政策制定模式在解決急迫問(wèn)題時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)單一目標(biāo)、短期目標(biāo)成效明顯，但受時(shí)機(jī)選擇和部門(mén)工作職責(zé)所限，局部、短期、細(xì)節(jié)的突出問(wèn)題往往被上升為全國(guó)政策進(jìn)行研究和支持，為解決不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同環(huán)節(jié)的各類(lèi)問(wèn)題，結(jié)果必然是支持政策的碎片化和復(fù)雜化，并成為部門(mén)爭(zhēng)取其二次分配權(quán)的事實(shí)依據(jù)。在此情況下，要發(fā)揮我國(guó)中央集權(quán)決策的制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“先立再破”、“以立促破”，以明確、易衡量的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)凝聚共識(shí)、引領(lǐng)各方行為，構(gòu)建“易執(zhí)行、易評(píng)價(jià)、易監(jiān)管”的支農(nóng)政策綜合實(shí)施平臺(tái)，逐步改變當(dāng)前部門(mén)分割、職能重疊、重分配輕監(jiān)管的財(cái)政支農(nóng)狀況。根據(jù)前文分析，將推動(dòng)糧食集體合作生產(chǎn)作為財(cái)政支農(nóng)政策的戰(zhàn)略重點(diǎn)，具有大幅提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改善財(cái)政支農(nóng)微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的雙重優(yōu)勢(shì)，有利于從根本上提高財(cái)政支農(nóng)效率。

另一方面，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，基層政府缺少支持對(duì)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入增長(zhǎng)貢獻(xiàn)不大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。這使我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策陷入兩難：如果過(guò)多將財(cái)政支農(nóng)劃歸為地方事權(quán)，不符合“激勵(lì)相容原則”，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入過(guò)低；如果過(guò)多將財(cái)政支農(nóng)劃歸為中央或省級(jí)政府職責(zé)，則又容易造成支持政策的針對(duì)性不強(qiáng)以及碎片化。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也使農(nóng)業(yè)支持需要面臨截然不同的兩個(gè)趨勢(shì)，一是隨著全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)完善和農(nóng)業(yè)比較收益的降低，發(fā)展農(nóng)業(yè)無(wú)論對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者還是地方政府來(lái)說(shuō)，其效益外溢性都在提高，這要求更高層級(jí)的政府承擔(dān)更多的支農(nóng)責(zé)任；二是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)多樣性和服務(wù)、加工鏈條的延伸等，更多地需要政府和經(jīng)濟(jì)主體互動(dòng)的差異化服務(wù)和支持，這提高了基層政府信息和靈活優(yōu)勢(shì)的重要性時(shí)，這又要求支農(nóng)事務(wù)更多地由基層政府完成更有效率。為解決上述矛盾，即便一直通過(guò)農(nóng)業(yè)部垂直支農(nóng)的美國(guó)聯(lián)邦政府，也更多地采取購(gòu)買(mǎi)州政府和地方政府服務(wù)的方式。這類(lèi)似于我國(guó)當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策決策權(quán)與執(zhí)行責(zé)任分開(kāi)的體制，說(shuō)明繼續(xù)堅(jiān)持這一體制具有必要性乃至體制優(yōu)勢(shì)。而我國(guó)決策權(quán)與執(zhí)行責(zé)任分開(kāi)的問(wèn)題在于，財(cái)政在政策決策過(guò)程中往往僅測(cè)算中央財(cái)政所需投入，地方財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)所需多少、哪級(jí)負(fù)擔(dān)、可行性怎樣，并不作為政策決策考慮內(nèi)容。這種決策機(jī)制加之部門(mén)利益的訴求，帶來(lái)財(cái)政需求總規(guī)模的非理

性擴(kuò)張，并且兜底責(zé)任通常要求基層財(cái)政負(fù)擔(dān)，這不但加重了基層財(cái)政困難，也使“基層支出責(zé)任”在實(shí)踐中普遍變成“財(cái)政支出缺口”，影響了整體的財(cái)政支農(nóng)效率。因此，提高財(cái)政支農(nóng)效率，另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是要完善我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的政府間事權(quán)職責(zé)劃分，堅(jiān)持事權(quán)責(zé)任中決策權(quán)、支出責(zé)任和監(jiān)督權(quán)相統(tǒng)一，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的政府間事權(quán)劃分新機(jī)制，決策權(quán)、支出責(zé)任和監(jiān)督權(quán)更多地由高層級(jí)政府承擔(dān)，執(zhí)行權(quán)更多地由縣級(jí)政府承擔(dān)。例如確保糧食安全，就要堅(jiān)持“政策決策、支出責(zé)任和監(jiān)督權(quán)以中央和省級(jí)政府為主，政策執(zhí)行以縣為主組織實(shí)施”的原則。

參考文獻(xiàn)

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［2］陳錫文，韓俊.中國(guó)特色“三農(nóng)”發(fā)展道路研究［M］.清華大學(xué)出版社，2014.

Several Issues Concerning the Development of M odern Agriculture and Fiscal Support Policy for Agriculture

Qu Xia

Abstract：This paper discusses several key issues of the current agricultural sustainable development,and considers that the key problem of the development of agriculture in our country lies in the low efficiency in the field of production,which is the basic reason for the persistent deterioration of the ecological environment and the persistentdecline of themarket competitiveness of themain agricultural products.In order to realize the ecological sustainability,market sustainability and fiscal sustainability of agriculture development in China,it is necessary to establish the policy system of fiscal support for agriculture based on the innovation of agricultural managementmodel.This system supports the promotion of agricultural production efficiency as themain body, and the price supportpolicy ofagricultural products asa supplement.At the same time,it isnecessary to reform and improve themechanism of the division of powers between the governments to improve the efficiency of fiscal support for agriculture.

Key words：Agricultural development;Agricultural policy;Fiscal support for agriculture

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-1391（2016）01-0010-08

作者單位：財(cái)政部農(nóng)業(yè)司

（責(zé)任編輯：李蘭芝）