財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組

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關(guān)于山西、河南財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的幾點(diǎn)看法

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組

內(nèi)容摘要：通過(guò)對(duì)山西、河南及所屬四個(gè)縣的調(diào)研，可以看到，在新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)好的跡象，但當(dāng)前地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的形勢(shì)還是非常嚴(yán)峻的。我們的基本看法和建議是：（1）當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的主要矛盾是發(fā)展質(zhì)量不高。今后應(yīng)下決心淘汰落后產(chǎn)能，增加有效投資，切實(shí)改善企業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。（2）地方財(cái)政運(yùn)行應(yīng)高度重視縣級(jí)財(cái)政困難。為此，應(yīng)進(jìn)一步完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，適度擴(kuò)大地方政府債務(wù)置換范圍，結(jié)合下一步稅制改革充實(shí)縣級(jí)稅收能力，強(qiáng)化省級(jí)政府的轄區(qū)責(zé)任。（3）稅務(wù)系統(tǒng)及地方政府層層下達(dá)并加大稅收任務(wù)指標(biāo)具有多重負(fù)面效應(yīng)。因此，應(yīng)堅(jiān)決取締和杜絕這種做法，代之以科學(xué)預(yù)測(cè)，動(dòng)態(tài)調(diào)整，依法征管，應(yīng)收盡收。

為深入了解當(dāng)前新常態(tài)下地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)際情況，2015年8月份我們選擇山西、河南兩省及所屬四縣（山西省祁縣、交城縣和河南省永城市、長(zhǎng)垣縣）進(jìn)行了調(diào)研?？傮w感覺(jué)是，目前經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)好的跡象，但地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的形勢(shì)仍然非常嚴(yán)峻。現(xiàn)概要地提出我們的一些看法和建議。

一、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的主要矛盾是發(fā)展質(zhì)量不高

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，引起各方普遍關(guān)注。我們調(diào)研的兩省四縣經(jīng)濟(jì)也呈明顯下滑趨勢(shì)。從2011年到2014年，山西全省GDP增速由13%下滑到4.9%，河南由11.9%下滑到8.9%。2015年上半年山西經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)一步下滑為3%以下，河南為7%左右。但當(dāng)前比經(jīng)濟(jì)下行更需引起關(guān)注或更主要的矛盾是發(fā)展質(zhì)量不高，主要表現(xiàn)為：

一是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變滯后。近些年來(lái)，各級(jí)政府始終強(qiáng)調(diào)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，但實(shí)際上往往是雷聲大、雨點(diǎn)小，流于形式，并沒(méi)有落到實(shí)處。2014年山西全省規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重依然高達(dá)77.3%，煤炭產(chǎn)業(yè)比重達(dá)51.6%。說(shuō)明自2010年國(guó)家批復(fù)山西為“國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合改革試驗(yàn)區(qū)”以來(lái)，雖然山西采取了一些措施，但轉(zhuǎn)型并沒(méi)有明顯效果。

二是產(chǎn)能過(guò)剩。河南省煤炭產(chǎn)能利用率只有64.5%、粗鋼76%、水泥67.9%、甲醇68%。2015年上半年河南原煤、電解鋁、粗鋼產(chǎn)量分別下降11.6%、8%、0.8%。同時(shí)部分企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)停產(chǎn)減產(chǎn)現(xiàn)象。2015年6月份，山西省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)開(kāi)工率84.7%，同比下降3.1%，較2014年末下降2.9%；停產(chǎn)企業(yè)占比15.3%，其中煤炭、冶金行業(yè)停產(chǎn)企業(yè)較多，分別占停產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的48.8%和20.8%。

三是效益下降。山西省2015年1～5月份全省規(guī)模以上企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)18.2億元，下降58%，降幅較1～4月擴(kuò)大6.9%，已連續(xù)39個(gè)月持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，企業(yè)虧損面達(dá)48.7%。河南省上半年全省工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額增長(zhǎng)0.7%，同比回落8.6%；產(chǎn)成品庫(kù)存增長(zhǎng)29.0%，高于主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增速21.8%。

在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力情況下，加大穩(wěn)增長(zhǎng)政策力度，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，確實(shí)很重要。但從實(shí)現(xiàn)到2020年我國(guó)GDP翻番的目標(biāo)來(lái)看，年均增速大約只需6.52%，應(yīng)該沒(méi)有太大的問(wèn)題。而解決發(fā)展質(zhì)量不高、實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效是當(dāng)前及“十三五”需解決的核心問(wèn)題。提高發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，都屬于發(fā)展的范疇，而且是更重要的發(fā)展。速度放緩并不意味著少作為甚至不作為，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式則需要花更大氣力、有更大作為。應(yīng)從以下幾方面入手提升發(fā)展質(zhì)量：

（一）下決心淘汰落后產(chǎn)能。淘汰落后產(chǎn)能，要有壯士斷腕的決心和勇氣。寧可主動(dòng)將經(jīng)濟(jì)增速降下來(lái)，也要把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來(lái)。一方面要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，政府不要再對(duì)落后產(chǎn)能給予任何扶持和優(yōu)惠政策。另一方面也要發(fā)揮財(cái)稅政策的激勵(lì)作用，促進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能：一是充分利用現(xiàn)有資金渠道，加大資金整合力度，統(tǒng)籌支持開(kāi)展淘汰落后產(chǎn)能工作。重點(diǎn)支持解決淘汰落后產(chǎn)能有關(guān)職工安置、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等問(wèn)題。二是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能工作，適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付加大支持和獎(jiǎng)勵(lì)力度。三是發(fā)揮稅收政策的約束作用，落實(shí)和完善資源及環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)制度，強(qiáng)化稅收通過(guò)節(jié)能減排實(shí)現(xiàn)淘汰落后產(chǎn)能的調(diào)控功能。四是創(chuàng)新財(cái)政投入方式，綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)基金和政府采購(gòu)等促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。統(tǒng)籌運(yùn)用先進(jìn)制造業(yè)集群培育基金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高和效益提升。

（二）增加有效投資。當(dāng)前，穩(wěn)增長(zhǎng)背景下增加投資是必要的，但不是盲目地?cái)U(kuò)大投資，關(guān)鍵是要增加有效投資，著眼于“補(bǔ)短板、挖潛能、轉(zhuǎn)主體、增活力、提效率、可持續(xù)”。從財(cái)政的角度來(lái)看，應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：一是突出重點(diǎn)。加大基礎(chǔ)設(shè)施短板以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生項(xiàng)目投入，增加相關(guān)領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。加大對(duì)地下管廊、海綿城市等方面的投入力度。二是創(chuàng)新機(jī)制。積極推廣運(yùn)用PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資，激發(fā)民間投資活力。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)選擇項(xiàng)目、加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施管理和建立保障機(jī)制，將PPP模式作為當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措來(lái)抓。三是優(yōu)化環(huán)境。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制；消除過(guò)度壟斷，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)準(zhǔn)入；推進(jìn)以“營(yíng)改增”為切入點(diǎn)的財(cái)稅配套改革，降低企業(yè)成本、促進(jìn)企業(yè)設(shè)備更新改造、鼓勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新，為提升投資質(zhì)量和效益創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和支撐條件。

（三）切實(shí)改善企業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)境。一是解決企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題。融資難、融資貴是此次調(diào)研中反映最為突出的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，央行多次降準(zhǔn)降息，流動(dòng)性總體充裕，但行業(yè)分布不均衡，流動(dòng)資金貸款困難。由于各銀行對(duì)企業(yè)特別是資源類企業(yè)采取限制融資政策，企業(yè)普遍面臨銀行惜貸、限貸問(wèn)題。這種情況易造成部分企業(yè)資金鏈斷裂，而民間融資成本又過(guò)高，導(dǎo)致企業(yè)不堪重負(fù)。河南省反映，融資成本居高不下，有的中小微企業(yè)實(shí)際融資成本達(dá)到20%以上。融資難、融資貴問(wèn)題引發(fā)的企業(yè)互聯(lián)互保鏈、民間融資、非法集資等金融風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)。非正常融資和非法集資新發(fā)案件數(shù)量、涉及金額、參與人數(shù)都在大幅度增加。為此，建議完善金融信貸政策，給予中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)融資方面的國(guó)民待遇；通過(guò)財(cái)政支持擔(dān)保、貼息等支持民營(yíng)企業(yè)融資，幫助民營(yíng)企業(yè)渡過(guò)難關(guān)；鼓勵(lì)各地設(shè)立小微企業(yè)融資擔(dān)保基金，成立專門服務(wù)小微企業(yè)的政策性擔(dān)保公司，支持小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。二是綜合考慮社會(huì)保險(xiǎn)制度因素，聯(lián)合推動(dòng)，在適當(dāng)延長(zhǎng)退休年齡的基礎(chǔ)上，降低社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平，降低企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)等方面的人力成本。三是在融資、政策支持和市場(chǎng)機(jī)會(huì)方面給予民企與國(guó)企同樣的國(guó)民待遇。加快放開(kāi)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域；引導(dǎo)和支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織以多種形式參與國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)改制；政府投資項(xiàng)目和政府采購(gòu)項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)，不得設(shè)置不合理?xiàng)l件排斥民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織。

二、地方財(cái)政運(yùn)行應(yīng)高度重視縣級(jí)財(cái)政困難

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)財(cái)政進(jìn)入新常態(tài)下，我國(guó)整個(gè)財(cái)政運(yùn)行面臨新情況、新問(wèn)題，困難和壓力趨于增加。從兩省四縣調(diào)研情況綜合判斷，當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行中，最困難的是縣一級(jí)。

首先，財(cái)政收入增速趨于下降，甚至存在大面積的收入負(fù)增長(zhǎng)。2015年上半年，山西全省一般公共預(yù)算收入925億元，下降7.8%。全省9個(gè)市、86個(gè)縣（市、區(qū)）同比減收，50個(gè)縣（市、區(qū)）收入降幅達(dá)到20%以上。

其次，支出壓力加大，當(dāng)前尤其面臨三方面的支出壓力。一是縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員工資和津補(bǔ)貼支出壓力較大。初步測(cè)算，2015年山西全省縣級(jí)僅工資性增支需求就達(dá)到127.6億元（缺口額預(yù)計(jì)115億元），這尚不包括縣以下職務(wù)職級(jí)并行增支需求。其中縣級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本工資調(diào)整及離退休費(fèi)增加需增支66.8億元，縣級(jí)地方津補(bǔ)貼提標(biāo)需增支50.6億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工作補(bǔ)貼需增支10.2億元。河南永城市全縣落實(shí)工資津補(bǔ)貼政策，資金總?cè)笨谶_(dá)16239萬(wàn)元。二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革帶來(lái)的財(cái)政增支潛在壓力較大。初步估算，僅此一項(xiàng)就給地方各級(jí)財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政增加不小的支出壓力。調(diào)研的山西祁縣、交城、河南永城、長(zhǎng)垣全年預(yù)計(jì)分別增支8575萬(wàn)元、9690萬(wàn)元、21056萬(wàn)元和15483萬(wàn)元。三是采煤塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理支出負(fù)擔(dān)較重。山西省是煤炭資源大省，全省因采煤造成的沉陷區(qū)面積約3000多平方公里，受災(zāi)人口約230萬(wàn)人。由于許多煤礦在歷史上幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，情況復(fù)雜，目前很多采空沉陷區(qū)找不到破壞主體，沉陷損失補(bǔ)償和土地治理費(fèi)用沒(méi)有來(lái)源，只能靠政府買單。河南永城市東西城區(qū)間采煤塌陷區(qū)治理項(xiàng)目被列入全國(guó)11個(gè)塌陷區(qū)示范治理工程。近年來(lái)，隨著煤炭開(kāi)采力度的不斷加大，土地、植被、河流等生態(tài)環(huán)境方面的破壞更加凸顯，對(duì)居民生活和社會(huì)穩(wěn)定的影響越來(lái)越大，治理修復(fù)方面的支出壓力大。

再一點(diǎn)是縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重高且增長(zhǎng)快。截至2014年底，河南省長(zhǎng)垣縣及所屬12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)余額21.5億元，比2013年6月底10.8億元增加近10.7億元，增長(zhǎng)98.38%，占財(cái)政總收入的163.37%；河南永城市政府性債務(wù)余額34.6億元，相比2013年底的22.9億元，增長(zhǎng)51.14%，占財(cái)政總收入的72.52%；山西省祁縣政府性債務(wù)余額達(dá)14.7億元，與2013年底的8.5億元相比，增長(zhǎng)73.46%，占GDP和財(cái)政總收入的比重高達(dá)62.85%和264.01%。

郡縣治，則天下安?？h級(jí)治理是國(guó)家治理中的重要環(huán)節(jié)，縣級(jí)政府承擔(dān)著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃及實(shí)施、社會(huì)服務(wù)和文化建設(shè)等職能。縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行困難，直接影響縣級(jí)治理和公共服務(wù)的提供。因此，應(yīng)高度重視當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行困難，并在未來(lái)改革中采取切實(shí)有效措施加以解決。可主要從以下方面著力：

一是進(jìn)一步完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。要按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的基本思路，完善獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，逐步改善縣鄉(xiāng)財(cái)力水平，構(gòu)建縣級(jí)財(cái)力保障框架，保障基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)以及落實(shí)各項(xiàng)民生政策的基本財(cái)力需要。

二是適度擴(kuò)大地方政府債務(wù)置換范圍。指導(dǎo)地方政府特別是縣級(jí)政府充分利用財(cái)政部已經(jīng)下發(fā)的債務(wù)置換額度，做實(shí)做足，并考慮擴(kuò)大債務(wù)置換的范圍，以減少縣級(jí)政府財(cái)政即期還本付息壓力。此外，為緩解縣級(jí)政府所面臨的籌融資壓力、降低融資成本，建議在未來(lái)預(yù)算年度中央和各省在自主發(fā)債額度的分配方面給予符合條件的縣級(jí)政府一定的傾斜。

三是結(jié)合下一步稅制改革充實(shí)縣級(jí)稅收能力?？煽紤]將資源稅、環(huán)境稅及未來(lái)的房產(chǎn)稅作為縣級(jí)財(cái)政的重要收入來(lái)源。

四是強(qiáng)化省級(jí)政府的轄區(qū)責(zé)任。在既定的中央與省的財(cái)政體制條件下，省級(jí)政府應(yīng)該對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的橫向縱向財(cái)政平衡首先負(fù)責(zé)，不僅應(yīng)保證省域范圍內(nèi)各地區(qū)間具有大體相同的財(cái)政能力和基本公共服務(wù)，而且應(yīng)保證省域內(nèi)省市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府的財(cái)政都能實(shí)現(xiàn)財(cái)力與其應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)相匹配。

三、稅務(wù)系統(tǒng)及地方政府層層下達(dá)并加大稅收任務(wù)指標(biāo)具有多重負(fù)面效應(yīng)

在實(shí)際調(diào)研中了解到，目前稅務(wù)部門（包括國(guó)稅和地稅）和地方政府每年年初仍逐級(jí)下達(dá)征稅任務(wù)指標(biāo)，而且是層層加碼。具體做法是：在國(guó)家層級(jí)，國(guó)家稅務(wù)總局每年要給各省國(guó)稅局和地稅局下達(dá)稅收指標(biāo)；然后，省國(guó)稅局和地稅局要把這些任務(wù)指標(biāo)分解到市級(jí)，市級(jí)再分解到縣一級(jí)。同時(shí)，地方各級(jí)政府一般都要給同級(jí)地稅系統(tǒng)安排稅收指標(biāo)，而且地方政府下達(dá)的稅收任務(wù)指標(biāo)一般要高于上級(jí)稅務(wù)系統(tǒng)下達(dá)的指標(biāo)。與以往不同的是，過(guò)去的稅收指標(biāo)是指令性指標(biāo)，現(xiàn)在的稅收指標(biāo)帶有指導(dǎo)性，并在實(shí)施過(guò)程中可根據(jù)形勢(shì)的變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

誠(chéng)然，稅收征繳中實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃指標(biāo)管理，可以明確任務(wù)，加強(qiáng)責(zé)任，調(diào)動(dòng)各級(jí)稅務(wù)部門和相關(guān)人員的工作積極性和主動(dòng)性。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，稅收任務(wù)指標(biāo)往往是明曰指導(dǎo)性，實(shí)際又帶有指令性色彩，而且層層加碼，危害極大。由于該指標(biāo)是稅收政績(jī)考核中的重要標(biāo)準(zhǔn)（有的地方實(shí)行一票否決制，連續(xù)2年完不成計(jì)劃要免一把手），一方面容易出現(xiàn)為完成任務(wù)而進(jìn)行稅收空轉(zhuǎn)、虛收等問(wèn)題，實(shí)際調(diào)研中得知，目前稅收收入中局部地區(qū)仍存在不同程度的水分，有的地方甚至高達(dá)10%～20%；另一方面，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力仍很大的情況下，容易帶來(lái)稅收“順周期”的問(wèn)題，造成“過(guò)頭稅”，從而加大經(jīng)濟(jì)下行壓力，使得稅收不能發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器的作用，對(duì)整個(gè)宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將產(chǎn)生較大的影響，使經(jīng)濟(jì)變得更冷。最重要的是，現(xiàn)行做法違背了新修訂的《預(yù)算法》中第四十九條“各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”的規(guī)定。

因此，今后應(yīng)堅(jiān)決取締和杜絕這種在稅收征管中逐級(jí)下達(dá)并不斷加碼收稅任務(wù)指標(biāo)的做法，代之以科學(xué)預(yù)測(cè)，動(dòng)態(tài)調(diào)整，依法征管，應(yīng)收盡收。

負(fù)責(zé)人：蘇明

執(zhí)筆：蘇明趙福昌石英華王敏李成威

（責(zé)任編輯：邢荷生）