財政部財政科學(xué)研究所調(diào)研組

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對山東、福建的深度調(diào)研及其政策建議

財政部財政科學(xué)研究所調(diào)研組

2015年上半年，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，地方財政收支矛盾進(jìn)一步凸顯，為了真實掌握地方財政經(jīng)濟(jì)全貌并為下步改革提供有價值的決策咨詢，2015年8月，劉尚希所長帶領(lǐng)財政科學(xué)研究所調(diào)研組一行實地調(diào)研福建山東二省六縣市，地方在復(fù)雜嚴(yán)峻的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)下行壓力下，積極適應(yīng)新常態(tài)，努力創(chuàng)新政策組合、果斷救市，經(jīng)濟(jì)運行呈現(xiàn)出“緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好”的良好態(tài)勢，但也出現(xiàn)了企業(yè)、行業(yè)分化，企業(yè)聯(lián)保等行為導(dǎo)致公共風(fēng)險顯現(xiàn)，地方財政脆弱性凸顯，新一輪財稅改革受阻等系列問題，報告重點針對這些新情況和新問題進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上給出了相關(guān)建議。

一、企業(yè)、行業(yè)分化現(xiàn)象明顯

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，轉(zhuǎn)型升級進(jìn)入攻堅期，不同地區(qū)表現(xiàn)不一。東部作為發(fā)達(dá)地區(qū)比較早地轉(zhuǎn)型升級，政府運用多種政策手段鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)加大創(chuàng)新力度，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境，轉(zhuǎn)型早、轉(zhuǎn)型快的企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域發(fā)展較好，抗風(fēng)險能力較強(qiáng)，財政經(jīng)濟(jì)運行相對穩(wěn)健。

從調(diào)研情況看，企業(yè)、行業(yè)分化是一個顯著特征。從行業(yè)看，軟件信息、生物醫(yī)藥、高端裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，鋼鐵、水泥、化工、機(jī)械等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能利用率低，以煤炭、石油為主的采掘業(yè)效益明顯下滑，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏“重”的地區(qū)，如滕州和濟(jì)寧等市受到的沖擊較大。從企業(yè)看，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、加快技術(shù)改造、及時調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的企業(yè)逆勢上揚，創(chuàng)新能力弱、適應(yīng)市場慢的企業(yè)發(fā)展壓力明顯增大，有的面臨被市場淘汰的境遇。

二、企業(yè)聯(lián)保、互保普遍，區(qū)域性公共風(fēng)險擴(kuò)大

企業(yè)之間循環(huán)擔(dān)保、聯(lián)?；ケＳ址Q“擔(dān)保鏈”現(xiàn)象普遍存在，由此引發(fā)的問題和風(fēng)險也時有發(fā)生。以往實行聯(lián)保互保的主要是同行業(yè)、同一商圈小微企業(yè)，一旦發(fā)生風(fēng)險，銀行相對比較容易處置。但目前出現(xiàn)的“擔(dān)保鏈”相當(dāng)一部分是以某一家或幾家龍頭企業(yè)為核心，形成了上下游或關(guān)聯(lián)企業(yè)擔(dān)保鏈條。從風(fēng)險來看，“擔(dān)保鏈”已超越了單純連帶責(zé)任擔(dān)保，隱藏著大量交叉聯(lián)保互保問題以及以此為名的騙貸行為。對于銀行機(jī)構(gòu)來說，聯(lián)保互保涉及面廣、處置難度較大。而且，銀行為了規(guī)避風(fēng)險責(zé)任，還在某種程度上助推這種聯(lián)?；ケ７绞剑@容易引發(fā)連鎖反應(yīng)。截至2015年6月末，山東省不良貸款率2%，比年初提高0.2個百分點。聯(lián)?；ケ＃赡軐?dǎo)致“多米諾骨牌”效應(yīng)，引發(fā)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和金融風(fēng)險，一旦資金鏈斷裂，貸款企業(yè)和擔(dān)保企業(yè)都面臨破產(chǎn)風(fēng)險，容易引發(fā)區(qū)域性公共風(fēng)險，加大社會不穩(wěn)定因素。

三、地方政府救市面臨不確定性風(fēng)險

為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會，地方政府出手救市，例如福建仙游縣和晉江市都通過稅收信息共享、設(shè)立助保金和風(fēng)險補(bǔ)償金的形式，政府增信，降低銀企之間的信息不對稱，從而幫助企業(yè)貸款和銀行放款。山東創(chuàng)新財政資金分配方式，設(shè)立股權(quán)引導(dǎo)投資基金，引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，再如滕州市，通過財政注資設(shè)立“過橋資金”幫助企業(yè)渡難關(guān)?？傮w來說，地方政府的救市措施起到了一定的穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和金融的作用。

但地方政府救市也面臨新的風(fēng)險：一方面，經(jīng)濟(jì)趨緩下行，政府財力捉襟見肘，加大財政風(fēng)險；另一方面，救市可能替代市場決策，產(chǎn)生僵尸企業(yè)，或者帶來企業(yè)道德風(fēng)險，導(dǎo)致政府逆向選擇，可能滯延結(jié)構(gòu)調(diào)整。如何把握好救市的“度”，在穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)之間找到平衡點，是對地方政府能力的重大考驗。結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，僵尸企業(yè)普遍存在，與地方政府救市過度不無關(guān)系。凡是救市的“度”把握較好的地方，經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)會逆勢上揚。例如在福州、晉江，不少企業(yè)自主創(chuàng)新能力增強(qiáng)，得以穩(wěn)健發(fā)展。

四、新常態(tài)下的地方財政脆弱性凸顯

財政收支失衡的壓力在不同層級政府間都有體現(xiàn)，但是程度不一，政府層級越低財政脆弱性越大。福建省自2012年以來，省本級財政盈余增加，而同期市本級和縣財政盈余在減少；山東省地方財政尤其市縣政府承擔(dān)了大量事權(quán)和支出責(zé)任，而財力則相對不足，最近一輪的體制調(diào)整旨在進(jìn)行財力下移以緩解這種困境。同時，作為人口流入地，這兩省面臨為外來人口提供公共服務(wù)的壓力，而中央轉(zhuǎn)移支付與人口掛鉤機(jī)制不健全，人口流入地政府的財政支出壓力也由此增大。

[34] Andrew Browne, “China’s World: China Is Capitalizing on the West’s Retreat,” The Wall Street Journal, July 6, 2016.

地方財政脆弱性集中體現(xiàn)在地方政府債務(wù)風(fēng)險上。例如福建仙游縣，2014年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到73%，2013～2014年債務(wù)中76.6%來自于銀行貸款。在經(jīng)濟(jì)繁榮期，土地升值，地方政府可以靠土地出讓收入來償債。2010～2014年福建省域、市域、縣域的土地出讓收入年均占本轄區(qū)財政總收入之比分別為26.4%、29.2%、21.8%；而當(dāng)前土地出讓收入急劇減少，地方財政面臨空前壓力。

五、地方財稅改革進(jìn)展遲緩

新《預(yù)算法》頒布實施，對建立現(xiàn)代財政制度，規(guī)范和約束政府行為具有重大意義，但在地方卻遇到不少阻力，主要體現(xiàn)在三個方面：

一是部門法之間的優(yōu)先序沒有明確，使得新《預(yù)算法》的權(quán)威性面臨質(zhì)疑。財政部門在新《預(yù)算法》的指引下，取消了各類重點支出的掛鉤機(jī)制，但其他相關(guān)法律沒有修改，相互掣肘。如《教育法》對教育支出的考核仍然沿用掛鉤機(jī)制，各級人大代表會依據(jù)該法來審核財政的教育支出，不利于財政統(tǒng)籌。二是大配套取消，但小配套仍在。2014年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中明確要求“除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項外，中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。”但只要出臺政策，或明或暗的配套要求仍然不同程度存在著，影響了地方財政的可預(yù)期性。以滕州市為例，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，2015年政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)380元/人，滕州負(fù)擔(dān)136.8元/人，加上個人繳費補(bǔ)助，共需配套資金2.1億元；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，參保補(bǔ)助30元/人，滕州負(fù)擔(dān)25.5元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金85元/人、月，滕州負(fù)擔(dān)23.84元/人、月，共需配套資金0.9億元。三是地方對編制中期財政規(guī)劃無所適從。地方編制中期財政規(guī)劃，地方政府必須提前謀劃未來事項，研究未來三年的重大改革、重要政策和重點項目實施規(guī)劃，而目前重大改革和政策的頂層設(shè)計在中央，地方面臨諸多不確定性。加上地方的認(rèn)識和經(jīng)驗不足，如何編制中期財政規(guī)劃，地方顯得無所適從。

六、幾點對策建議

當(dāng)前中國正處于新舊交替的關(guān)鍵過渡期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力尚未能有效替代舊動力，新舊體制機(jī)制替換處于膠著狀態(tài)，改革任務(wù)十分艱巨。當(dāng)前中國財政經(jīng)濟(jì)運行遇到的困難和問題，都是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生的，內(nèi)外不確定性增多，不可控風(fēng)險增多，在觀念上要有充分的風(fēng)險意識和風(fēng)險準(zhǔn)備，各種風(fēng)險的權(quán)衡與防范化解是當(dāng)前財政的重中之重。

（一）以預(yù)算改革倒逼政府改革

政府自身改革是當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，也是理順政府與市場、社會關(guān)系的著力點。政府改革要實現(xiàn)正面突破十分困難，預(yù)算改革是一個良好的切入點，共識多，阻力少，很難正面反對。美國19世紀(jì)末20世紀(jì)初的“第二次建國”，就是從預(yù)算改革入手的。政府行為不轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型升級將難以實現(xiàn)，這可以通過預(yù)算來約束和矯正。一是要避免好心辦壞事，妨礙市場在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的決定性作用和企業(yè)的主體性作用。扶持光伏等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)吸取，政府發(fā)出的信號不應(yīng)干擾市場信號，否則會產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。在幫扶企業(yè)的同時，強(qiáng)化對企業(yè)行為、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，這在當(dāng)前變得更加重要。二是政府的職責(zé)是通過預(yù)算來分配風(fēng)險，在結(jié)構(gòu)性改革和新舊結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時期，這一點更要凸顯。市場的風(fēng)險要歸市場，個人的風(fēng)險要歸個人，地方的風(fēng)險要歸地方，政府通過預(yù)算對風(fēng)險分配進(jìn)行邊際調(diào)整，其目的是避免風(fēng)險聚集而產(chǎn)生公共風(fēng)險和系統(tǒng)性危機(jī)。危機(jī)不可怕，可怕的是不能抓住危機(jī)帶來的資源重配機(jī)會。三是通過預(yù)算改革來強(qiáng)化政府行為和政策的可預(yù)期性，降低不確定性。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會主體面臨的不確定性比任何時候都要大，政府的作用不是忙著出政策，而是穩(wěn)定預(yù)期。預(yù)期是一個基于對未來的預(yù)判，而不是眼前。把穩(wěn)定預(yù)期視為穩(wěn)定當(dāng)前，是一個誤區(qū)。

（二）以提高資本形成率來實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)

調(diào)結(jié)構(gòu)，一是存量調(diào)整，二是增量，亦即投資調(diào)整。產(chǎn)業(yè)投資，尤其是更新改造投資則是關(guān)鍵。當(dāng)前面臨的問題不是投資增速下降，而是資本形成率太低。這些年來，資本形成率與投資率之間的差距越來越大，這說明投資僅僅產(chǎn)生了短期需求的拉動作用，而對結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給創(chuàng)新的作用越來越弱。

從世界來看，中國人均資本擁有量依然偏低。擴(kuò)大投資，若不能提高資本形成率，那等于白忙活。投資是流量，而資本是存量，流量向存量的轉(zhuǎn)化并非那么輕而易舉，這與當(dāng)前的投融資體制密切相關(guān)。無效投資多，是當(dāng)前面臨的大問題。

（三）運用好定向投融資的政策支持工具

貨幣政策自2014年年底以來已經(jīng)多次降準(zhǔn)降息，但由于金融改革滯后，貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制失靈，其作用日漸衰減。相比之下，財政有其自身獨特優(yōu)勢，除了傳統(tǒng)的政策工具，財政還可以通過設(shè)立股權(quán)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等市場化工具支持實體經(jīng)濟(jì)，讓市場而非政府直接篩選符合條件的企業(yè)進(jìn)行定向投融資支持，可以充分帶動社會資本和各級財政資金投入。當(dāng)前需要做的是，對投融資支持工具的或有負(fù)債風(fēng)險進(jìn)行全面評估，并將其納入中期財政規(guī)劃編制中，保障財政長期可持續(xù)性。

（四）推動地方加快建立“資本預(yù)算”

為了防止財政風(fēng)險擴(kuò)散，提高地方債務(wù)資金的使用效率，推動地方建立“資本預(yù)算”十分必要，也很緊迫。中央與地方職責(zé)職能上有分工，預(yù)算結(jié)構(gòu)也應(yīng)不同，不能上下一個樣。僅僅通過負(fù)債率、債務(wù)依存度等指標(biāo)來監(jiān)測地方債務(wù)風(fēng)險是不夠的，必須建立基礎(chǔ)性的制度。在新《預(yù)算法》框架內(nèi)，推動地方建立資本預(yù)算勢在必行。這也是應(yīng)對城鎮(zhèn)化融資、財政資金基金化運作的迫切需要。

（五）加快建立地方“轄區(qū)財政責(zé)任”

財政體制上的層級化，即主要對本級財政負(fù)責(zé)，是導(dǎo)致財政越往下越脆弱的體制性根源。尤其在經(jīng)濟(jì)下行情況下，這種體制的弊端越發(fā)顯現(xiàn)出來了。上面有權(quán)，一些支出責(zé)任可下移，財政日子相對好過，但對下卻沒有責(zé)任，權(quán)責(zé)不對等。2005年之前全國半數(shù)的縣發(fā)不出工資，就是財政“層級化”的結(jié)果。在當(dāng)前形勢下，基層財政危機(jī)可能再次重演。

中國的財政分權(quán)無法照搬財政聯(lián)邦主義思路，一級管一級，各負(fù)其責(zé)，自求平衡。因為各級政府之間的“事權(quán)法定”短期內(nèi)做不到，即使做到了，也會與西方國家的政府事權(quán)法定不同。除了對本級財政負(fù)責(zé)，還應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)的橫向財政平衡與縱向財政平衡負(fù)責(zé)。這樣才能真正防范財政風(fēng)險在上下級財政之間轉(zhuǎn)移并導(dǎo)致擴(kuò)散。

負(fù)責(zé)人：劉尚希

執(zhí)筆：劉尚希羅建鋼韓鳳芹王志剛韓玲慧程瑜

（責(zé)任編輯：邢荷生）

《財政研究》擴(kuò)版簡介與選題范圍

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