秦秋

社會治理視閾下農(nóng)民工NGO的發(fā)展機遇與困境

秦秋

社會治理創(chuàng)新強調(diào)政府、市場與社會的協(xié)同治理，社會組織作為社會治理的新型主體其地位不斷凸顯，這成為農(nóng)民工NGO發(fā)展的良好契機，同時農(nóng)民工NGO的存在也與近3億農(nóng)民工的現(xiàn)實需求相契合。農(nóng)民工NGO的發(fā)展面臨諸多困境，包括法律合法性、社會合法性、行政合法性和政治合法性在內(nèi)的合法性困境，管控型管理體制和模糊治理帶來的治理困境，經(jīng)濟資本、社會資本、人力資本和文化資本匱乏造成的資本困境。農(nóng)民工NGO的發(fā)展成熟還需要一個較長的時期。

社會組織；農(nóng)民工NGO；社會治理

我國正處于快速的城鎮(zhèn)化進程之中。社會大變革環(huán)境下，日益增多的農(nóng)民工數(shù)量和農(nóng)民工問題給市場調(diào)節(jié)和政府干預帶來越來越大的挑戰(zhàn)。這其中原因眾多，既有社會轉(zhuǎn)型帶來的“不可避免之陣痛”，也有社會政策制定的滯后性。其中近3億農(nóng)民工的無組織狀態(tài)和低組織化程度是不可回避的重要原因之一。地方政府多將組織化的群眾視為風險源，而實際上無組織的風險要遠遠大于組織化的風險。在無組織或低組織化的狀態(tài)下，一方面農(nóng)民工的合法權(quán)益受到侵害而缺乏組織的維護和訴求上傳的通道；另一方面，因無組織而導致的個人極端事件使社會治理也處于高風險狀態(tài)。因此，要緩和社會矛盾張力，降低社會治理風險，促進農(nóng)民工的城市融合，就應(yīng)不斷創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，提高農(nóng)民工的組織化程度和組織化水平。

一、社會治理創(chuàng)新為農(nóng)民工NGO發(fā)展提供良好契機

“社會治理”已經(jīng)成為當下中國最引人注目的術(shù)語之一，這一術(shù)語的基礎(chǔ)是“治理”。世界銀行于1989年發(fā)表的題為《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》的報告中已使用了“治理”一詞。1995年全球治理委員會的研究報告《我們的全球之家》，通過對治理特征的概括揭示了“治理”的內(nèi)涵：“治理不是一整套規(guī)則和一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！保?］社會治理創(chuàng)新既是社會治理活動的目標，也是探索社會治理活動的過程。在我國，農(nóng)民工NGO作為社會治理的新型主體將獲得新的發(fā)展契機。

社會治理創(chuàng)新為農(nóng)民工NGO的發(fā)展提供政策導向和良好的社會生態(tài)環(huán)境。社會組織是組成現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)要素，實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新、促進政治國家與公民社會的良性互動，離不開對社會組織的培育、引導和規(guī)范。黨的十七大報告強調(diào)要健全 “黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，將社會組織和公眾的參與納入社會管理體系之中。黨的十八大進一步明確提出要加快形成“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的“五位一體”的社會治理體系，指明了社會治理體制改革的路徑，即由“政府單中心治理”轉(zhuǎn)向政府與社會合作共治。2013年第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議并批準的 《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》提出，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織在成立時，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。對社會組織管理體制的改革，降低了社會組織制度資本和合法性獲得的門檻，有利于促進包括農(nóng)民工NGO在內(nèi)的社會組織的發(fā)展。

服務(wù)型政府建設(shè)，為社會組織提供了更為寬廣的制度空間。社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾呈現(xiàn)數(shù)量大、類型多、爆發(fā)集中和張力難化解的特點，這對社會治理和公共服務(wù)提出了更高的要求和嚴峻的挑戰(zhàn)。服務(wù)型政府建設(shè)的深入發(fā)展和市場作用的不斷發(fā)揮，為非政府組織參與社會治理提供了更加寬廣的制度空間，加之公民日益高漲的政治參與意識，社會組織逐步走向社會治理前臺，積極參與構(gòu)建 “政府-市場-社會”的社會治理模式。社會組織作為新型社會治理模式中不可或缺的行為主體之一，在“動員社會資源、提供公益服務(wù)、社會協(xié)調(diào)與治理、政策倡導與影響”［2］等領(lǐng)域具有積極功能。

多樣性、復雜性的農(nóng)民工問題的解決需要農(nóng)民工NGO的積極參與。我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市現(xiàn)代化建設(shè)進程的加快導致對農(nóng)民工需求的激增。城市近3億農(nóng)民工對社會公共服務(wù)的需求與當前社會供給之間存在巨大差距，其所面臨的市民化、社會認同、城市融入、社會保障等一系列問題不斷凸顯，社會矛盾日益突出。在農(nóng)民工問題上，農(nóng)民工NGO能夠起到社會“減壓閥”的積極作用，有助于推動社會治理從排斥到接納、從限制到服務(wù)、從計劃調(diào)控到促進融入的逐步轉(zhuǎn)變。

二、農(nóng)民工NGO的發(fā)展困境

農(nóng)民工NGO正處于發(fā)展的機遇期，但仍然面臨諸多困境，需要在發(fā)展中不斷破解。

（一）農(nóng)民工NGO的合法性困境

“合法性”概念始自盧梭，后經(jīng)熊彼特、韋伯、哈貝馬斯等進一步研究，內(nèi)涵日益豐富，應(yīng)用領(lǐng)域日益寬泛。一個組織是否具有合法性，取決于它能否經(jīng)受某種合法秩序所包含的有效規(guī)則的檢驗［3］。法律是其中一種比較特殊的規(guī)則，除法律外還包括社會價值、傳統(tǒng)習俗等。合法性問題對農(nóng)民工NGO的生存與發(fā)展、農(nóng)民工NGO參與社會治理等至關(guān)重要。就農(nóng)民工NGO而言，我們可以將合法性分解為法律合法性、社會合法性、行政合法性和政治合法性。

政治合法性是指因農(nóng)民工NGO的宗旨、活動意圖或意義等符合國家的思想體系而獲得承認的合法性，是一種實質(zhì)合法性。國家頒布的社團管理條例明確提出了“不違反”的要求，這雖然只是對“政治上正確”的要求，但卻是剛性的規(guī)定，是包括農(nóng)民工NGO在內(nèi)的任何社會組織首要解決的合法性問題。在雙重管理體制下，農(nóng)民工NGO要想獲得社會法人資格，必須找到掛靠單位，通過掛靠單位的政治規(guī)范檢驗；無法獲得法人資格和行政合法性的農(nóng)民工NGO組織，社會合法性和政治合法性則是他們回應(yīng)行政和執(zhí)法部門重要砝碼。因此，為獲得生存和發(fā)展，農(nóng)民工NGO在社團宗旨上均持積極的政治態(tài)度，特別重視“政治上正確”這一共識的達成，重視政治合法性的獲得。

社會合法性是指農(nóng)民工NGO由于符合包括文化傳統(tǒng)和社會習俗等民間規(guī)范而獲得大眾信任和支持的合法性。社會合法性是農(nóng)民工NGO開展活動的基礎(chǔ)，是絕大多數(shù)未獲法律合法性的農(nóng)民工NGO仍然能夠活躍于社會的主要依據(jù)。結(jié)構(gòu)功能主義社會學理論認為，任何一種社會組織和社會秩序必須滿足某種社會需要，方能存在和發(fā)展。農(nóng)民工NGO滿足了廣大農(nóng)民工結(jié)社權(quán)利變現(xiàn)的需求，能夠搭建農(nóng)民工與政府之間的話語橋梁，緩和社會張力，關(guān)懷弱勢群體，提供社會服務(wù)，培育與傳播誠信、友善、互助等核心價值觀念，并獲得公民、社會和政府的認可，從而獲得存在與發(fā)展的社會合法性以及開展活動最基本的社會資源。

行政合法性是一種形式合法性，指農(nóng)民工NGO由于遵守行政部門、國家機關(guān)或相關(guān)單位的規(guī)章、程序而獲得的合法性。這種合法性以官僚體制的慣例為基礎(chǔ)，通過機構(gòu)符號、機構(gòu)文書或領(lǐng)導人同意等多種方式獲得，是相關(guān)部門、單位自身行政合法性的讓渡或傳遞。對已獲得法人資格的少數(shù)農(nóng)民工NGO而言，它的行政合法性來自于它登記時所掛靠的主管單位，這是其獲得法人資格的必要前提。但是，作為單位社團的農(nóng)民工NGO數(shù)量極少。20世紀末期曾出現(xiàn)過一次農(nóng)民工加入工會的高潮，然而這種加入更多的是形式性、運動性的，因農(nóng)民工自身的高流動性和工會針對農(nóng)民工的改革滯后，出現(xiàn)了大量的“空殼工會”。作為民間社團或草根社會的農(nóng)民工NGO是農(nóng)民工NGO中的絕大多數(shù)，這一類農(nóng)民工NGO缺乏法律合法性，行政合法性也比較匱乏，只是在基層擁有一定的社會合法性。因此，行政合法性對此類農(nóng)民工NGO而言是非常寶貴的，因為它在客觀上能夠幫助其突破草根社會組織的局限，走向更大的舞臺。

法律合法性是農(nóng)民工NGO因滿足法律規(guī)則而獲得的合法性，它是多種合法性的核心。根據(jù)1998年《社會團體登記管理條例》規(guī)定，農(nóng)民工NGO要滿足充分合法性的要求，需要“政治上達標，行政上掛靠，符合法律程序，得到社會支持”。其中，法律合法性更具剛性，因為未獲民政部門登記注冊的農(nóng)民工NGO，在法律上則可被認定為非法組織，可以被依法取締。法律合法性是我國農(nóng)民工NGO存在與發(fā)展過程中的“短板”和瓶頸，這種法律合法性的滯后直接導致農(nóng)民工NGO社會治理過程中的高風險性。清華大學NGO研究中心的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在2001年全國未登記NGO數(shù)量是已登記NGO數(shù)量的10倍［4］。農(nóng)民工NGO作為主要以農(nóng)民工為服務(wù)對象和組織成員的社會組織，在資本占有處于弱勢的狀態(tài)下，在獲得行政合法性和法律合法性的努力上舉步維艱，大量農(nóng)民工NGO淪為“非法組織”。然而，諸多草根農(nóng)民工NGO因一定程度上滿足了社會發(fā)展的需要，促進了社會治理的創(chuàng)新，贏得了社會合法性而又被容忍。這種具有社會合法性卻得不到法律合法性承認的狀況反映出我國農(nóng)民工NGO正遭遇社會合法性與法律合法性的矛盾。我國有關(guān)社會組織的立法，除《憲法》和國務(wù)院頒布的相關(guān)條例（如《社會團體登記管理條例》）外，還包括地方性法規(guī)和業(yè)務(wù)主管部門的管理辦法。但這些法律法規(guī)多屬程序性規(guī)定，并且是“一法通覽”，缺乏專項立法。于是，我國農(nóng)民工NGO處于“有法可依”與“無法可依”的立法困境之中。合法性困境與立法困境反映了我國社會組織法制建設(shè)的滯后性。社會組織法律供給不足，限制了社會組織的社會治理參與度。

（二）農(nóng)民工NGO的治理困境

農(nóng)民工NGO作為社會治理的新型主體之一，推動著城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工社會治理理念的創(chuàng)新和發(fā)展。但同時，農(nóng)民工NGO又是政府社會治理的對象之一，它的發(fā)展不斷挑戰(zhàn)著政府的社會治理方式和治理能力。農(nóng)民工NGO所面臨的治理困境限制了其在社會治理中的主體作用的發(fā)揮。

政府針對農(nóng)民工NGO所持的治理理念對農(nóng)民工NGO的發(fā)展至關(guān)重要。時至今日，社會上仍然存在大量的關(guān)于NGO的認識誤區(qū)，比如：有的將NGO看作是政府的附屬單位，看成是名存實亡的一種擺設(shè)；有的將NGO看成是政府的競爭對手，與政府爭奪社會資源；有的甚至將NGO看成是政府的異己力量，認為其會削弱黨的領(lǐng)導，沖擊黨的執(zhí)政地位，等等。上述關(guān)于NGO的認識誤區(qū)無一不是與政府相關(guān)聯(lián)，在某種程度上影響甚至反映了政府對待NGO的態(tài)度。受傳統(tǒng)文化等因素影響，政府對NGO仍然缺乏信任，通過“預防制”的登記管理控制NGO的總量。而地方政府大多秉持“穩(wěn)定壓倒一切”的工作方針，對NGO的管理堅持“管控型”的管理體制，達到既控制其數(shù)量又掌握其業(yè)務(wù)的“雙保險”。這對政府而言，自然是減少了社會組織的治理風險，但對大多數(shù)農(nóng)民工NGO而言，卻喪失了陽光下發(fā)展壯大的權(quán)利。在中國的社會治理環(huán)境中，政府占據(jù)主導地位，農(nóng)民工NGO與政府之間地位不對等的局面短時間內(nèi)難以改變，因此，要破解農(nóng)民工NGO發(fā)展過程中的治理理念困境，仍然要寄希望于深化改革，實現(xiàn)政府與農(nóng)民工NGO之間的互惠互利。

農(nóng)民工NGO的治理困境與它所面臨的合法性困境密切相關(guān)。農(nóng)民工NGO作為一種社會組織，它的成立、發(fā)展和取締都必須依法進行，然而根據(jù)《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《取締非法民間組織暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，凡是未經(jīng)批準或登記的社會團體和民辦非企業(yè)單位擅自開展籌備活動或以社團和民辦非企業(yè)單位名義進行活動的，均應(yīng)由登記機關(guān)予以取締，沒收非法財產(chǎn)，依法給予治安管理處罰，若構(gòu)成犯罪者，則必須承擔刑事責任。由此可見，因缺乏法律合法性，未經(jīng)登記的草根農(nóng)民工NGO從它的籌備到成立再到開展各種活動都是非法的。根據(jù)依法治國的基本方略，草根農(nóng)民工NGO根本沒有生存與發(fā)展的權(quán)利，毋寧說成為社會治理主體，參與社會治理創(chuàng)新。

草根農(nóng)民工NGO雖然因缺乏法律合法性被定性為“非法組織”，時刻面臨著被依法取締的風險，但大多數(shù)體制外的草根農(nóng)民工NGO卻依然能夠 “正?！钡卮嬖诓㈤_展活動，這無疑與農(nóng)民工NGO所具有的社會合法性密切相關(guān)?！叭魏我环N社會組織和社會秩序之所以能夠存在，是因為它們滿足了社會的某種需要”［5］。農(nóng)民工NGO在社會治理中能有效緩解農(nóng)民工所面臨的諸如就業(yè)、教育、心理歸屬、社會認同等矛盾，減輕政府在治理過程中的治理壓力，所以政府才對它們采取了“不接觸、不承認、不取締”的特殊治理策略，容忍他們的存在并默許其繼續(xù)開展活動。政府的這種治理策略看似給農(nóng)民工NGO提供了一條繼續(xù)發(fā)展并參與社會治理的“曲徑”，但卻難以達到“曲徑通幽”的效果。處于灰色地帶的草根農(nóng)民工NGO，一方面，因缺乏存在的法律依據(jù)和政府保護，難以獲得陽光下自由發(fā)展的機會，與其他社會組織在資源獲取、社會競爭以及尋求合作等方面自然處于劣勢，其發(fā)展更加艱難。另一方面，因缺乏法律的制約和政府有效監(jiān)管，其發(fā)展良莠不齊，內(nèi)部機制羸弱，公信力不強。其中不乏打著草根農(nóng)民工NGO的旗號進行違法甚至犯罪行為的社會組織，這些組織必將嚴重破壞農(nóng)民工NGO的社會形象，并成為社會治理的一大隱患。若因此導致一場針對非法社會組織的運動式清理，則所有草根農(nóng)民工NGO將可能受其波及而被取締。

（三）農(nóng)民工NGO的資本困境

資本概念最初屬于經(jīng)濟學的理論范疇，但隨著時代的發(fā)展，其內(nèi)涵已突破原有的物質(zhì)形態(tài)局限而更趨于多元和豐富，包括經(jīng)濟資本、人力資本、社會資本和文化資本多個向度。在創(chuàng)新社會治理的社會生態(tài)環(huán)境下，農(nóng)民工NGO是社會治理當中不可或缺的治理主體。農(nóng)民工NGO雖然對農(nóng)民工問題的緩解發(fā)揮著舉足輕重的作用，但就總體而言，其在承擔社會責任、協(xié)調(diào)各階層利益的社會治理方面仍然表現(xiàn)乏力，其發(fā)展面臨嚴重的資本困境。

經(jīng)濟資本嚴重不足成為制約我國農(nóng)民工NGO發(fā)展的主要“瓶頸”。經(jīng)濟資本“可以立即并且直接轉(zhuǎn)換為金錢，它是以財產(chǎn)權(quán)的形式被制度化的”［6］，其表現(xiàn)形式日趨多樣化。資金是經(jīng)濟資本核心，因為在所有的經(jīng)濟資本形式中，資金最具靈活性，可以實現(xiàn)與其他資本形式的轉(zhuǎn)換，然而資金不足卻是所有農(nóng)民工NGO面臨的共同難題。農(nóng)民工雖然是城鎮(zhèn)化進程中數(shù)量極為龐大的社會群體，但是農(nóng)民工邊緣化和弱勢化的地位卻沒有因為其數(shù)量的優(yōu)勢而有所改變。他們的收入水平始終居于社會的底層，這使主要以組織領(lǐng)導人的個人積蓄為經(jīng)費來源的農(nóng)民工NGO經(jīng)常性的陷入發(fā)展的經(jīng)費困境。農(nóng)民工NGO主要以農(nóng)民工為組織成員，難以通過征收高額會費來維持組織的發(fā)展，加之社會捐贈的社會環(huán)境仍在發(fā)展中，企業(yè)和其他社會組織對農(nóng)民工NGO的支持熱情不高。社會治理創(chuàng)新中，政府對農(nóng)民工NGO給予越來越高的重視，但政府與農(nóng)民工NGO之間的治理合作仍然極度匱乏，政府難以成為其發(fā)展的經(jīng)費來源。

人力資本匱乏使農(nóng)民工NGO缺乏持續(xù)發(fā)展的內(nèi)部動力。組織內(nèi)部專業(yè)人員的素質(zhì)在某種意義上決定著組織自身的素質(zhì)和未來發(fā)展。農(nóng)民工作為農(nóng)民工NGO主要對象和工作人員，由于受物質(zhì)條件和制度環(huán)境的制約，長期以來在獲得教育、職業(yè)培訓、社會保障等方面嚴重缺乏，導致其知識、技能、健康等作為人力資本的主要構(gòu)成要素的匱乏；此外，大部分農(nóng)民工NGO缺乏法律合法性，沒有定員編制，沒有社會保障，薪資報酬極低，對優(yōu)秀的專業(yè)管理人員不具有任何吸引力。

社會資本貧困，農(nóng)民工NGO難以獲得陽光下的自由發(fā)展。社會資本分為社會關(guān)系型和制度型兩類，是“蘊含于社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、社會組織和社會制度中，能夠為人們所利用的資源”［7］。農(nóng)民工NGO的社會關(guān)系型社會資本，一方面通過組織成員基于血緣、地緣和業(yè)緣而獲得，但這種社會資本卻因為其高流動性而經(jīng)常處于嚴重失效狀態(tài)；另一方面通過組織間的合同或契約而形成，但此種社會資本卻往往因組織間社會資源的高同質(zhì)性而處于低效性狀態(tài)。以社會制度和社會規(guī)范為主要內(nèi)容的制度資本，是農(nóng)民工NGO發(fā)展面臨的硬性門檻。社會組織管理的雙重制度，注冊資金的高門檻，使農(nóng)民工NGO難以獲得發(fā)展的“身份證”，長期生存于模糊的灰色地帶，而這也是農(nóng)民工NGO自身發(fā)展和參與社會治理面臨的最大障礙。

三、結(jié)語

當前我國農(nóng)民工NGO尚處于發(fā)展的起始階段，數(shù)量少，能力弱，尚未形成社會治理主體的自覺意識。提升農(nóng)民工NGO社會治理能力和治理水平，進一步滿足農(nóng)民工群體的社會需求，應(yīng)加快社會組織相關(guān)法律、法規(guī)建設(shè)，為農(nóng)民工NGO陽光下健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境；推進政府管理體制改革，理順政府與社會組織之間關(guān)系，為農(nóng)民工NGO創(chuàng)造寬松的社會環(huán)境；拓寬資金來源渠道，積聚資本存量，實現(xiàn)資本增量正向發(fā)展，增強農(nóng)民工NGO抵御風險、維護農(nóng)民工權(quán)利的能力；健全監(jiān)督機制，促進農(nóng)民工NGO的科學化、規(guī)范化發(fā)展。

［1］張國慶．公共行政學［M］．北京：北京大學出版社，2007：587．

［2］王名．非營利組織的社會功能及其分類［J］．學術(shù)月刊，2006（9）．

［3］高芮中．社會團體的合法性問題［J］．中國社會科學，2000（2）．

［4］王名，賈西津．關(guān)于中國NGO法律政策的若干問題［J］．清華大學學報（哲學社會科學版），2003（s1）．

［5］周玲．中國草根非政府組織的合法性危機與治理困境及其應(yīng)對策略探析［J］．重慶大學學報（社會科學版），2009（2）．

［6］布迪厄.文化資本與社會煉金術(shù)［M］．包亞明，譯．上海：上海人民出版社，1997：192．

［7］趙立新．社會資本與農(nóng)民工市民化［J］.社會主義研究，2006（4）．

（編輯：王苑嶺）

C916

A

1673-1999（2016）08-0017-04

秦秋（1981-），女，青島農(nóng)業(yè)大學（山東青島266109）人文社科學院講師，中央編譯局博士后，主要研究方向為社會組織、社區(qū)治理。

2016-05-16

中央編譯局哲學社會科學青年項目“社會治理視閾下農(nóng)民工社會組織增權(quán)研究”（15C06）；青島農(nóng)業(yè)大學人文社會科學重點項目“參與與發(fā)展：社區(qū)治理視閾下農(nóng)村社區(qū)社會組織研究”（1115725）。