王凌燕

關于權(quán)力清單制度的實踐和思考
——基于安徽的實踐探索

王凌燕

介紹了安徽省推行權(quán)力清單制度的做法，分析了權(quán)力清單制度建設過程中存在的問題和不足。認為在權(quán)力清單制度建設過程中，應該強調(diào)法治思維和法治方式，進一步明確權(quán)力清單的法律定位，規(guī)范清單的權(quán)力授予和行使程序，并不斷完善公眾參與和監(jiān)督機制。

政府職能；權(quán)力清單制度；廉政風險；公眾參與；安徽

權(quán)力清單是指政府工作部門行使的各項行政職權(quán)的目錄清單。在地方各級政府的工作部門和依法承擔行政職能的事業(yè)單位推行權(quán)力清單制度，是深化行政體制改革的有效抓手，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要舉措。實行權(quán)力清單制度，有助于進一步明確政府各部門的職責權(quán)限，推動簡政放權(quán)，促進公眾參與，從而逐步形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系，逐步形成科學有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政。黨的十八屆三中全會、四中全會都明確提出要全面推進地方政府工作部門權(quán)力清單制度。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā) 《關于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，要求省級政府在2015年年底前、市縣兩級政府在2016年年底前，基本完成政府工作部門和依法承擔行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。

在推行權(quán)力清單制度的實踐中，許多地方都進行了有價值的探索。安徽省是率先探索推行權(quán)力清單制度的3個試點省份之一，具有一定的代表性?，F(xiàn)以安徽省的權(quán)力清單制度為研究樣本，考察權(quán)力清單制度的運行狀況和實踐成效，總結(jié)經(jīng)驗，分析不足。

一、安徽省權(quán)力清單制度的實踐

2014年4月，安徽省政府下發(fā)《關于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》，正式拉開了建立和推行權(quán)力清單制度的帷幕。2014年10月，安徽省級政府權(quán)力清單和責任清單目錄同時公開發(fā)布。在省政府的示范帶動下，至2015年2月底，全省共16個市和105個縣（市、區(qū)）公布了政府權(quán)力清單和責任清單［1］。安徽的具體做法體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）清權(quán)確權(quán)，權(quán)力法定

權(quán)力清單制度的邏輯起點，在于限制權(quán)力而非設定權(quán)力［2］。推行權(quán)力清單制度的第一步是厘清權(quán)力，保證權(quán)力來源的合法性。安徽省機構(gòu)編制辦牽頭，會同省政務公開辦、省法制辦、省監(jiān)察廳，對首批45家單位的行政職權(quán)進行了清理。清理的對象主要是由行政機關組織實施的對行政相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生影響的具體行政行為。依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章及特定的規(guī)范性文件，清除法外權(quán)力和不合上位法規(guī)定的權(quán)力，最終做到“政府權(quán)力進清單，清單之外無權(quán)力”。以涉企收費清單為例，安徽省將涉企行政事業(yè)性收費、政府性基金、行政審批前置服務項目收費、政府性保證金、抵押金等一攬子納入清單范圍，對接權(quán)力清單。堅持項目法定，沒有法律法規(guī)依據(jù)、未經(jīng)國務院授權(quán)設定、明顯不符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要、重復交叉設置的收費項目，一律不允許進清單［3］。

（二）簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能

推行權(quán)力清單制度就是要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場和社會的作用，建設有限政府和服務政府。在簡政放權(quán)方面，安徽采取了取消、下放、轉(zhuǎn)移、整合、凍結(jié)等舉措。一是取消部分行政權(quán)力事項，其中包括市場機制能有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能自律管理、政府部門采用事中事后監(jiān)管能解決的行政審批事項，實施依據(jù)不充分的權(quán)力事項，責任不明確的權(quán)力事項，部門“紅頭文件”設定的權(quán)力事項。二是下放部分行政權(quán)力事項。凡直接面向基層和群眾、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放給市縣政府管理；國務院下放的權(quán)力事項，也盡量下放市縣政府。省與市縣共有的行政權(quán)力，原則上實行屬地管理。三是轉(zhuǎn)移部分行政權(quán)力事項。通過購買服務等方式，將部分行政權(quán)力事項向市場和社會團體轉(zhuǎn)移。四是將內(nèi)容相同或相近的權(quán)力事項，經(jīng)過充分論證后予以整合。曾經(jīng)由幾個部門共同行使的同一行政權(quán)力，現(xiàn)在明確歸屬一個行使主體。五是凍結(jié)，即對一時難以通過修改相關法律法規(guī)來調(diào)整或取消的行政權(quán)力，以及日常管理中很少行使的行政權(quán)力，采取特別管理措施。結(jié)果政府權(quán)力事項大幅削減，省級保留權(quán)力事項1712項，精簡68.3%；16個市級政府平均保留2200項左右，精簡50%以上［3］。

（三）權(quán)責一致，防控風險

法治社會要求權(quán)責一致。行政機關擁有一份行政職權(quán)，同時也就要擔負一份行政責任。安徽省在探索實施權(quán)力清單制度過程中首創(chuàng)了責任清單，將權(quán)力清單和責任清單同步推進，要求 “法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”，做到“權(quán)責法定、權(quán)責匹配”。安徽省針對清單中的10類行政權(quán)力建立相應的責任清單模板，將責任轉(zhuǎn)化為具體的清單條目，形成了行政權(quán)力、責任事項、追責情形“三位一體”的權(quán)責體系［1］。責任清單對理順職責關系、清晰責任邊界和加強事中與事后監(jiān)管，可以起到重要的規(guī)范作用。

除此之外，安徽省的權(quán)力清單制度還有一大亮點，那就是權(quán)力事項廉政風險表，即將行政權(quán)力行使中可能產(chǎn)生的廉政風險一一列出，以警示相關工作人員。如在“醫(yī)療機構(gòu)許可審批”一項中，分別列出了受理、承辦、審查、決定、辦結(jié)、送達等環(huán)節(jié)上可能產(chǎn)生的廉政風險，并標出了風險等級。針對這些廉政風險，清單上還列出了防控措施和具體責任，這有利于防止濫權(quán)、越權(quán)行為。

（四）權(quán)力清單公開化、信息化

行政權(quán)力具有擴張性，如果缺乏規(guī)范和控制，就容易偏離權(quán)力設置的初衷，出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐化等異化現(xiàn)象。防控這種現(xiàn)象的有效辦法就是讓權(quán)力在陽光下運行。2015年4月，安徽省政府權(quán)力清單運行平臺正式上線。在現(xiàn)代信息技術的助推下，權(quán)力清單運行平臺以其數(shù)據(jù)電子化、流程標準化、辦理網(wǎng)絡化、信息公開化、監(jiān)督實時化，對現(xiàn)代行政法治所要求的公開透明、高效便民做了切實的回應。在政府權(quán)力清單運行平臺上，政府權(quán)力項目庫、電子政務大廳、網(wǎng)上運行辦事平臺、電子監(jiān)察平臺和法制監(jiān)督平臺一應俱全。公眾只需上網(wǎng)輕點鼠標，就能查看省政府各部門和試點市的權(quán)力清單、責任清單和涉企收費清單，查看有關權(quán)力事項的辦事指南、辦理流程、辦結(jié)時限、所需材料等信息，同時可以在線申報、在線查詢辦理結(jié)果［4］。

二、權(quán)力清單制度存在的問題

（一）清單權(quán)力的確認問題

權(quán)力清單制度由政府自上而下推動，列入清單的權(quán)力是由政府最終確認的。這種通過行政命令在全省范圍內(nèi)快速推行權(quán)力清單制度的做法有一定的合理性，也體現(xiàn)了行政權(quán)力的高效性。對政府部門而言，推行權(quán)力清單制度無疑是一場自我革命，是在自己的利益范圍內(nèi)動刀子。按照公共選擇派的觀點，政府也是有利益需求的“經(jīng)濟人”，因此這種改革可能遭遇政府內(nèi)部的阻力，出現(xiàn)消極應對或形式主義現(xiàn)象。

政府權(quán)力來源于人民的授予，并由法律設定，這是憲政國家的基本法治邏輯。法理上，能夠確認權(quán)力清單的不應是政府本身，而是授予政府權(quán)力的人民代表大會。政府推行和確定權(quán)力清單，有自我授權(quán)和確權(quán)的嫌疑。安徽省政府在確權(quán)的過程中強調(diào)以“法律、法規(guī)和規(guī)章”為依據(jù)，但其中的規(guī)章多來自于地方政府；另外，也沒有排除將政府發(fā)布的規(guī)范性文件作為權(quán)力的來源。政府在確權(quán)過程中如果重視自身利益考量，清單上的權(quán)力和法定的權(quán)力就難以保持一致。

（二）權(quán)力清單的定位問題

權(quán)力清單制度還存在權(quán)力清單自身定位不明和權(quán)力標準模糊等問題。根據(jù)“政府權(quán)力進清單，清單之外無權(quán)力”的表述，似乎是要求政府依權(quán)力清單行政，清單之外的權(quán)力不能實施。如果一些行政權(quán)力在法律中有規(guī)定，但由于各種原因未列入清單，那么依清單行政和依法行政就會發(fā)生沖突；而權(quán)力清單如果超越了法律規(guī)定，則會造成行政執(zhí)法困境。

安徽省將法定行政機關組織實施的對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務產(chǎn)生直接影響的具體行政行為納入清單范圍，具體分為行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規(guī)劃及其他權(quán)力共10類。這種劃分方法實際上是把權(quán)力清單等同為行為清單。行為是權(quán)力的外在表現(xiàn)，但在實踐中行政權(quán)力在不同的行政行為中存在一定的重復和交叉。比如行政確認和行政許可行為都體現(xiàn)了一定的審批權(quán)，但兩者的性質(zhì)和法律后果卻存在一定差別。這樣的劃分容易讓政府部門在確權(quán)時產(chǎn)生困惑，不知將權(quán)力對應上述哪些行為，某具體行為又體現(xiàn)為什么權(quán)力。另外，對兜底條款“其他權(quán)力”沒有詳細解釋，可能也會增加執(zhí)行難度和公眾的質(zhì)疑。

以“具體行政行為”為標準確定進入權(quán)力清單的權(quán)力范圍，政府制定規(guī)范性文件的抽象行政行為和組織行政復議的準司法行為則被排除在清單之外，而這些行政行為同樣會影響并且是從源頭上影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務。遵循“清單之外無權(quán)力”的要求，政府部門則可能以此作為其不作為或躲避監(jiān)管的理由，從而造成管理和監(jiān)管的缺位。

（三）公眾參與機制有待完善

權(quán)力清單制度是一項由政府推動的自我改革的系統(tǒng)工程，政府主導為“初始推動力”。在改革進程中，如果僅有政府的單方行動，缺乏公眾的參與互動，這個系統(tǒng)工程很可能會淪為政府的“面子工程”，并會因缺乏公眾的監(jiān)督而喪失前進和完善的動力。

公眾參與以公眾知情、信息公開為基礎。權(quán)力清單制度的核心要素之一就是公開，但實際上公眾對權(quán)力清單制度，對公開主體、公開內(nèi)容和公開方式知之甚少，公眾知情權(quán)并沒有得到充分保障。各地政府的門戶網(wǎng)站都有信息公開一欄，但權(quán)力清單并不在列。政民互動、公眾評價、監(jiān)督監(jiān)察等公眾參與機制，還有待進一步完善。

三、對完善權(quán)力清單制度的思考

（一）統(tǒng)一立法，明確定位

權(quán)力清單制度的實質(zhì)是把權(quán)力關進制度的 “籠子”，而這個“籠子”應該是以法律為材質(zhì)的。職權(quán)法定是現(xiàn)代行政法治理論的核心。權(quán)力清單制度必須要有明確的法律依據(jù)，以確保清單行政權(quán)力的合法性和正當性。權(quán)力清單制度本身應通過法定程序予以確認，而不是由政府自我確認。建議在總結(jié)地方政府實踐的基礎上，由國家立法機關統(tǒng)一立法，在法制的框架下推動權(quán)力清單制度建設。統(tǒng)一立法，明確權(quán)力清單的法律定位，有利于糾正全國各地“碎片式”改革出現(xiàn)的權(quán)力清單依據(jù)不統(tǒng)一、職權(quán)標準不統(tǒng)一、權(quán)力類型不統(tǒng)一的現(xiàn)象，解決權(quán)力清單的權(quán)力標準模糊問題。當權(quán)力清單的內(nèi)容和法律規(guī)定不一致時，則不能簡單地依權(quán)力清單行政。另外，應建立權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)法律法規(guī)的立改廢情況和機構(gòu)職能調(diào)整的情況等，及時調(diào)整權(quán)力清單的內(nèi)容，確保權(quán)力清單內(nèi)容合法、有效。

（二）清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件

權(quán)力清單中所列權(quán)力事項必須有明確的法律法規(guī)的授權(quán)。部門規(guī)章出自政府部門，為避免政府自我授權(quán)，應進一步審查是否有上位法的依據(jù)。政府部門的“紅頭文件”不能作為行政權(quán)力的來源依據(jù)。針對行政管理實踐中發(fā)現(xiàn)的確實需要特別進行規(guī)范的新問題、新情況，應該通過修改和完善法律、法規(guī)的形式，使有關行政權(quán)力合法化。清理部門規(guī)章和政府規(guī)范性文件時，要嚴格遵循法律優(yōu)先原則，避免下位法與上位法產(chǎn)生沖突。

（三）增加負面清單，進一步簡政放權(quán)

權(quán)力清單明確的是政府應該做什么，“法無授權(quán)不可為”。責任清單要明確的是政府應該怎么做，“法定責任必須為”。政府和市場的關系仍需進一步厘清。李克強總理在2014年達沃斯論壇上就曾明確提出：政府在權(quán)力清單、責任清單之外還要給出“負面清單”，進一步簡政放權(quán)，發(fā)揮市場主體的活力。負面權(quán)力清單（或稱“否定清單”）僅列舉法律法規(guī)禁止的事項，對未列入的事項不得干預，即“法不禁止即自由”，“法無禁止即可為”。權(quán)力清單、責任清單和負面清單三單聯(lián)動，才可能真正做到“管住政府的手，放開市場的腿”。

（四）健全公眾參與及監(jiān)督機制

現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術為權(quán)力清單制度的公開化、信息化提供了強大的技術支撐，同樣也為公眾參與和監(jiān)督開啟了方便之門。政府應以服務公眾為目的，打造方便操作、參與、監(jiān)督的權(quán)力清單網(wǎng)上運行系統(tǒng)。公眾對清理和確認行政部門權(quán)力的參與和監(jiān)督以及對行政部門工作績效評估的參與和監(jiān)督，政府部門對公眾意見和建議的回應，應當都可以借助網(wǎng)上平臺來完成。政府在開展職權(quán)清理過程中，可以通過網(wǎng)上平臺征求公眾和專家的意見；在開展部門政績評估的過程中，可以借助網(wǎng)上平臺收集有關信息，將公眾的評價和反映納入評價體系。這樣可以建立起政府與民眾的信任與合作關系，充分體現(xiàn)政府權(quán)力的“權(quán)為民所授，權(quán)為民所用”的本質(zhì)。

四、結(jié)語

安徽省在推行權(quán)力清單制度中進行了一些有益的探索，首創(chuàng)了責任清單和廉政風險表，打造了權(quán)力清單網(wǎng)上運行平臺，為推廣權(quán)力清單制度提供了有益的經(jīng)驗。推行權(quán)力清單制度是深化行政體制改革的一個重要環(huán)節(jié)，最終目的是全面實行依法行政，建設服務型政府。進一步完善權(quán)力清單制度，應強調(diào)法治思維和法治方式，明確權(quán)力清單的法律定位，規(guī)范清單的權(quán)力授予和行使程序，健全公眾參與和監(jiān)督機制。

［1］袁維海，姚玫玫.有權(quán)必有責，曬權(quán)要曬責：安徽省探索行政權(quán)力、責任清單制度［J］.安徽行政學院學報，2015（1）.

［2］詹夏來.權(quán)責匹配構(gòu)建制度，三單同步簡政放權(quán)［J］.中國經(jīng)貿(mào)導刊，2015（21）.

［3］王正忠，楊玉華.安徽“三個清單”管住任性權(quán)力，打通簡政放權(quán)“堵點”“痛點”［EB/OL］.（2015-05-19）.http：//news. xinhuanet.com/2015-05/19/c_1115339093.htm.

［4］李輝.陽光質(zhì)監(jiān)不許權(quán)力“任性”［N］.中國質(zhì)量報，2015-05-04（1）.

（編輯：米盛）

D630

A

1673-1999（2016）08-0008-03

王凌燕（1973-），女，安徽農(nóng)業(yè)大學（安徽合肥230036）人文學院法學系副教授，研究方向為行政法。

2016-06-14