莫　林

（西南政法大學　行政法學院，重慶401120）

論法治與改革的良性互動

莫林

（西南政法大學行政法學院，重慶401120）

法治與改革曾被認為是相互矛盾的，或必須通過技術手段加以調和，但二者實為共生互益和良性互動的關系。“共生”意指法治與改革伴隨著社會進步與發(fā)展的始終，以各自不同的功能推動社會變遷?！盎印北砻鞫咴诟母锏膬?yōu)先性與合法性、人的創(chuàng)造性與法的安定性、改革思維與法治思維三方面呈現良性動態(tài)演進趨勢。法治以其規(guī)則性、商談性、強制性等特征在凝聚改革共識、規(guī)范改革進程、防止改革停滯等方面發(fā)揮著更重要的作用，而這一功用的發(fā)揮以法律程序為關鍵契合點。

法治；改革；共生；互動；法律程序

自20世紀80年代以來，還未有哪兩個詞語如“法治”和“改革”一般，在當代中國被如此緊密而頻繁地相提并論。它們被奉為現代化建設之雙翼，缺一不可。從語詞上分析，“改革”包含“改良”“革新”之意，致力于“把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應客觀情況的”新要素［1］，要求突破現行秩序、變革既有規(guī)則，彰顯著動的結構屬性?！胺ㄖ巍睆娬{以明確的規(guī)則維護既有秩序，確認、保障、修復既定的社會關系，體現趨于保守的思維傾向。內涵上沖突的兩個詞恰似兩個方向吹來的風，共同推動現代化巨輪穩(wěn)健前行而不致偏離航向。但二者關系為何，有著怎樣的相互作用機制，卻不是容易回答的問題。是否如一些學者所主張的，法治和改革是一對本質上沖突但能通過技術化處理——如法律解釋或廣義的“修法”——進行調和的范疇？

或者，能否用中國歷史上治亂循環(huán)的政治邏輯去理解，視二者為必然交替出現的社會現象？①參見陳金釗《改革與修法的意義闡釋》（載《河南大學學報（社會科學版）》2014年第6期）、《法治與改革的關系及改革頂層設計》（載《法學》2014年第8期）、《對‘以法治方式推進改革’的解讀》（載《河北法學》2014年第2期）等論文。在國家治理現代化中，哪一項將處于主導地位并發(fā)揮主要作用？這諸多問題均需在學理與實踐層面上做一番探究?？梢灶A見，在兩屆中央全會分別以“全面深化改革”和“全面推進依法治國”為主題后，法治與改革及其相互關系將成為學界長期關注的重點論域。

一、革命、改革與法治——一個歷史性的回顧

在中國歷史上，“改革”與“法治”這兩個詞似乎從未相伴相隨，共同成為特定時期的主要任務。傳統(tǒng)語境下，與“改革”最接近的詞是“變法”或“改良”，前者如商鞅變法、王安石變法、戊戌變法，其成敗取決于賢君的支持與否；后者如清末立憲運動，卻往往受挫于時勢混亂與變局叢生。中國歷史上更常見的是“革命”。作為最激烈的變革形態(tài)，革命被視為社會變遷的高效手段，旨在恢復正義和正當秩序，重建理想的政治格局。①從詞源學角度分析，革命（revolution）一詞來自于天文學，原意指“（環(huán)繞中心點的）旋轉；繞軸旋轉”（見《牛津高階英漢雙解詞典》“revolution”詞條），后被引申為恢復舊有正義秩序的過程，帶有循環(huán)、輪回之意。西塞羅曾用同樣來自天文學、含有循環(huán)意味的conversio來指代人世間的政治動蕩；古希臘諸政體——民主制、暴民制、貴族制、寡頭制、君主制、僭主制——之間的流轉循環(huán)構成了“革命”的原初含義。中國歷史上的治亂循環(huán)更恰切地印證了革命的這一保守含義，民眾揭竿而起的目的并非創(chuàng)建新的政治制度，而僅是為了恢復原來的“太平治世”。這亦是“超穩(wěn)定結構”的固有內涵。從最核心和原始的含義看，“革命”旨在回歸，而非創(chuàng)制。馬克思認為，革命是階級矛盾和社會矛盾激化而難以調和的產物，是進步階級推翻落后階級必要的暴力行動，亦是政治的最高行動。一次“社會的”或“偉大的”革命意味著在價值觀念、社會結構、政治制度、施政方針以及社會、政治領導方面迅速、完全和劇烈的變化；變化越深遠，革命越徹底［2］。在“天地革而四時成，湯武革命，順乎天而應乎人”②參見《周易·革卦·彖傳》。的傳統(tǒng)革命觀和近現代無產階級革命運動的長期浸潤下，“革命”一詞在多災多難的近代中國曾被賦予天然正當性。中國的革命氛圍僅在三十多年前才逐漸淡化，但革命思維慣性卻未完全消弭。革命思維相對比較激進，企圖通過對現有秩序的“大破大立”迅速構建理想中的社會形態(tài)。如果將革命喻為氣盛沖動的青年，那么法治更像沉穩(wěn)審慎的老人。法律天然的安定性、保守性和滯后性要求在它的統(tǒng)治下，人們應是理性、溫和的存在，主動維護和諧的生活秩序。淡化激進革命思維，是探討法治與改革關系的前提之一，亦是建設法治中國的必然要求。

雖然共享“變革”內涵，與“革命”相比，“改革”的范圍更為有限，速度更為和緩，手段也更為溫和。在某些時代，改革往往被當作機會主義來反對，改良亦是“革命意志不堅定”的同義詞。其實，改革的本質是社會的自我修正與發(fā)展，是社會意識對不符合社會存在的物質生產要素進行反思與修繕的過程。與革命在歷史脈絡中呈現出點狀分布不同，改革是線性的，只要社會不斷發(fā)展，改革便始終存在?？梢哉f，改革是社會存在與進步的形式，如同新陳代謝之于有機體。從此角度而言，改革與法治交替出現乃是一種錯覺。改革伴隨社會發(fā)展始終，法治也是現代國家治理的常態(tài)之一，二者的階段性劃分并不具有絕對性。我們對兩者的人為區(qū)分，出于對社會主流態(tài)勢進行把握的需要，旨在分析其中的主要矛盾和主要任務。

改革有激進與漸進之分，也即塞繆爾·亨廷頓（Samuel Huntington）所說的閃電戰(zhàn)式改革③閃電戰(zhàn)式改革主張盡早將整個改革計劃全盤推出，在改革的最初階段就全面推進，盡量爭取逐個實現，以圖盡可能有所收獲。費邊主義改革將改革目標隱藏不露，把各個目標分拆開來一事一辦、漸次進行。前者是一種“全面的、‘斬草除根’”的戰(zhàn)略，后者是一種“漸進的、‘枝節(jié)’”的戰(zhàn)略。（參見塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，沈宗美校。北京：生活·讀書·新知三聯書店，1989年版，第318頁。）和費邊主義改革④“費邊主義”（Fabianism），又稱“費邊社會主義”（Fabian Socialism），是19世紀后期流行于英國的一種主張采取漸進措施對資本主義進行點滴改良的資產階級社會主義思潮。費邊主義認為，從資本主義到社會主義的轉變是一個漸進而必然的過程，但這一過程絕非馬克思主義所倡導的階級斗爭和暴力革命，而是民主、溫和、循序漸進的改革。因此，這一思潮以公元前3世紀古羅馬一位因主張等待時機、避免決戰(zhàn)的戰(zhàn)略而聞名的將軍費邊命名。恩格斯曾評論費邊主義的主要目的就是“使資產者皈依社會主義，從而用和平的和立憲的辦法來實行社會主義”。（參見中央編譯局：《馬克思恩格斯全集》，北京：人民出版社，2008年版，第37卷，第351頁。）的戰(zhàn)略之分。在一國現代化中，兩種策略通常配合使用，在不同時期、面對不同任務發(fā)揮不同作用。中國的改革主要采用漸進模式，這不僅肇因于廣袤的治理范圍和復雜的政治生態(tài)，更由于閃電戰(zhàn)模式固有的苛刻條件。首先，閃電戰(zhàn)式改革通常需要強勢領導人的卡里斯瑪型權威為后盾。其次，閃電戰(zhàn)式改革要求的背景條件極高，即“整個過程中的所有黨派相對來說都是給定的和不變的，或者簡單地說，當事各方的格局是高度穩(wěn)定的”［2］，這在社會轉型時期很難滿足。再次，閃電戰(zhàn)式改革需要改革者有高超的政治技巧，他必須清晰地預測到通盤推出的改革策略在未來會爭取到怎樣的盟友或樹立怎樣的對手。若缺乏這一判斷力，改革者將招致不必要的反對。最后，亦是最關鍵、最實質的原因在于，在一個轉型國家中進行改革，其要旨乃是創(chuàng)造一種形勢，以便去影響——而不是決定——政治舞臺上的各個角色。改革者不能企圖迅速拋出大量問題去擊潰所有阻礙，而“要用一個看起來目標極為有限的計劃來使阻力縮小到最低限度”。閃電戰(zhàn)式改革由于全面出擊，希望“畢其功于一役”，往往樹敵太多，讓所有與現行秩序有利害關系的社會集團和政治勢力都感受到威脅。其結果僅是不恰當地喚醒了所有潛在的反對力量，并“在錯誤的時間和錯誤的問題上把本不該動員的集團動員到政治斗爭中來”［2］。

20世紀70年代末，我國逐漸走上了漸進式改革之路，這一過程伴隨著“先易后難”“先經濟后政治”的權宜取舍，以及中央與地方的動態(tài)博弈。無論如何，革命氛圍的消退和穩(wěn)健方針的施行，為法制建設提供了契機。更由于漸進性路徑的溫和與靈活，閃電戰(zhàn)式改革“牽一發(fā)而動全身”的風險才被降至最低，法治發(fā)育才有了穩(wěn)定的基床。20世紀70年代后期，面對百廢待興與無法可依的現狀，鄧小平提出“四個現代化一定要有兩手”，即“一手抓建設，一手抓法制”［3］，要求在經濟建設的同時盡快制定出調整基本社會關系的法律，為前者創(chuàng)造穩(wěn)定的制度環(huán)境。這一時期，法制為經濟發(fā)展保駕護航或提供規(guī)則系統(tǒng)而生，作為手段而存在，因而很少具備自身獨立的價值內涵，更多體現為工具意義。2011年，中國特色社會主義法律體系宣告形成，標志著各法律部門已基本齊全，大規(guī)模的法制建設已經完成。法制工作的重心從健全“法律體系”向建設“法治體系”轉變。法治并非單純的規(guī)范體系或制度，還意味著一種宏觀的治國方略、理性的辦事原則、民主的法制模式、文明的法律精神和理性的社會秩序與社會狀態(tài)［4］。法治不僅僅將自身視為工具，盡管它是國家治理模式中較好的一種，它更強調公平正義、規(guī)則意識、權利保障、權力限制和程序要求；它不僅關注外在制度構建，更重視社會成員——無論是治理者還是被治者——法治思維與法治方式的塑造?？梢哉f，1978年以來的“法制——法治”建設歷程所展現的，乃是法律被賦予鮮明的價值立場，增強自身獨立性與自主性，逐漸弱化工具色彩而提升目的意涵的努力。與西方不同，中國的法治事業(yè)由于缺少自然法那樣的法上之法傳統(tǒng)，其權威性的樹立缺乏超驗存在的助力，更多依賴法治實踐的逐步培育。無論將憲法作為現代社會的“高級法”背景，還是強調其“國家根本法”和“治國安邦總章程”屬性［5］，都是試圖在實定法層面樹立一個最高權威。以儒家文化為核心的中國傳統(tǒng)哲學是入世和倫理化的?！皩τ谥袊藖碚f，‘權威’總是人格化的。因此，對中國人有深遠影響的思想不可能是抽象的原理，而必須是具有權威性的具體的人說過的話?！保?］加之，由于缺少上帝律令般永恒而至高無上的戒律勸誡，國人對萬物總持有一種濃厚的實用主義心態(tài)，法律本身絕非值得尊敬、遵從的事物，更遑論崇高理念的載體。如何將人格化權威轉變?yōu)榉侨烁竦囊?guī)則性權威，如何將法律從國人眼中的工具性形象轉化為帶有崇高色彩、值得追求的價值理性行動對象，是法治權威乃至法治信仰形成的關鍵。在世俗化思維根深蒂固的中國，對憲法權威的高揚不失為有效途徑之一。

二、法治與改革的共生互益

內涵上的沖突已讓一些學者認為改革與法治實屬不可調和的兩種社會現象［7～10］，這實是一種誤解。的確，作為圖新求變的政治行動，改革與法治的安定性、保守性似有齟齬，但不能因為表面上的“對抗”而忽視深層次上相互補益的良性互動機制。馬克思曾言，“每當工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造出新的交往形式，例如保險公司等等，法便不得不承認它們都是獲得財產的方式”［11］。改革之目的在于推動生產力和生產關系的改良提高，法律對生產力及生產關系的進步又具有回應和保障功能，兩者實為“殊途同歸”［12］。在我國早期經濟、社會變革中，一些政策部署表面上符合國家建設計劃的大方向或社會主義制度的基本原理，初期也確實產生了一些積極效果，但最終被證明與期望目標南轅北轍。①如1958年興起的人民公社運動。人民公社也曾起到過一定促進農業(yè)生產力提高的效果，但其政社不分、管理過分集中、經營方式過于單一和分配上的平均主義等弊端，隨著時間推移迅速暴露出來，最終又阻礙甚至破壞了農業(yè)發(fā)展。回顧之可發(fā)現，這些決策既缺乏對生產水平的科學評估，也沒有經過嚴格的研究論證，尤其在法制不健全狀態(tài)下完全沒有經歷科學的立法論證和公開征求意見等法定程序，從而造成了不良后果。政治決策的科學性和有效性通常需要合理的立法程序予以確證，并不斷通過實踐反饋進行修正。未經科學評估和合法性論證的決策往往與社會需求背道而馳。盡管存在概念上的沖突，法治與改革的結合卻能避免決策與現實不相適應，發(fā)揮相互促進的作用。

1.改革的優(yōu)先性與合法性

改革開放為中國帶來的巨變長久地振奮人心，我們從中收獲的巨大經濟紅利和國家實力賦予了改革幾乎無與倫比的正當性與優(yōu)先性。但隨著全球經濟增速放緩、市場體制的完善和產業(yè)結構的調整，改革勢必進入調節(jié)換擋的新階段，以改革之名為決策提供合法性的效果已不如從前。加之教育水平的提高和權利意識的萌發(fā)，民眾對政府行為的評價不再僅僅著眼于“結果良好”，而更注重決策制訂過程中知情權、參與權和決策實施過程中的監(jiān)督權、反饋權的運用。在這一趨勢下，改革本身不證自明的優(yōu)先性會逐漸褪去，改革過程的合法性與改革結果的合理性將被并重強調。為確保改革過程的合法性，法律的“內在道德”將發(fā)揮重要作用?！傲⒎ㄏ刃小笔垢母锎胧┑玫匠浞值念A先評估和論證，并保證改革盡可能在預定軌道上進行。法律的穩(wěn)定性確保改革不至于過分靈活嬗變，使其在一定階段內保持一定的穩(wěn)定性和可預期性，而這反過來又要求科學的立法評估是盡可能充分完備的，能保證改革計劃經受住一定情勢變遷的考驗。因為“適用于相對有限情形的法令和命令的制定受公布的、清楚的、穩(wěn)定的和較為一般性的規(guī)則的引導”［13］，任何一項具體的改革指令無論如何富有效益或新意，都不能突破一般法確立的若干底線?！肮俜叫袆优c法律的一致性”不僅要求改革主體的一切行動與既定規(guī)則相符，更意味著改革者借助國家立法權“對自己的行為完成了一項內部確認”［14］。改革紅利的公平、公正分配是改革正當性的社會基礎，法治則是改革正當性的規(guī)則基礎。為確保改革結果的合理性，利益相關者可借助司法權的事后審查機制，對產生負效益的改革措施進行追責、修補。通過個案方式對具體事項做出調整，亦能降低利益相關者出于對部分改革結果的不滿而否定整個改革方案的可能性?？傊ㄖ我云鋬仍谄焚|“把改革主張轉換成法治規(guī)范，用法治方式化解改革風險、減少改革成本、鞏固改革成果”［15］，已成為賦予改革合法性與合理性的關鍵所在。改革近四十年來的“天然”優(yōu)先性在新的時期必須從法治處汲取新的正當性來源，與后者共同組成新時期社會發(fā)展的新的增長極。

2.人的創(chuàng)造性與法的安定性

改革的啟動、推進大多由社會精英完成。這一精英群體既包括君主制下的最高統(tǒng)治者，也包括民主制下的上層官僚精英。盡管社會變革的原動力始終來自現實的社會存在和物質生產關系，但充分意識到生產關系中潛伏的危機和改革的必要性，卻必須仰賴精英人物的智識與洞察力。在一個進步社會中，任何新觀念、新事物或新生活方式總是先由在財富或智識上較優(yōu)秀的那一部分人先行嘗試，然后再推廣至其余大多數成員。這即是哈耶克 （Friedrich August von Hayek，1899-1992）所言的“梯隊發(fā)展方式”（echelon fashion）［16］。無論康有為、梁啟超，還是二戰(zhàn)時的羅斯福，本質上都屬于對社會發(fā)展規(guī)律和社會變革需求有著深邃判斷力的政治精英。他們或依靠更高權威，或憑借自己的優(yōu)勢地位，運籌帷幄，謀求共識，全力推行。從這一角度看，改革可以說是社會精英領導普通民眾發(fā)揮主觀能動性改造社會，以免致其陷入難以挽回的深重危機的過程。

但從另一角度看，改革作為政治活動，始終充斥著改革派與守舊派、重整利益格局與維護既得利益之間的政治角力，充滿了阻力和不確定性。改革者在致力于突破創(chuàng)新之際，也必須遵行“成王敗寇”法則，承擔起巨大的政治風險和法律風險。相反，法治源于長久以來政治生活經驗的積累，本質上要求人們服從規(guī)則之治。一方面，規(guī)則——特別是其中的程序規(guī)則——可以為改革行動劃定邊界，明確其手段的限度，避免其過于迅猛激進，引發(fā)社會動蕩；另一方面，改革者采取法律所允許的合理舉措，在失敗之際可保護其免受攻擊。換言之，在是否改革、如何改革的問題上若能在法律層面預先確立一套程序性機制，則改革無論成敗，均可通過溫和的法治方式進行轉換［17］。同時，改革者在改革前往往會進行價值預判，確立應追求的社會目的并預測可能的社會效果。在這一過程中引入法治價值進行引導，可以避免以個別改革者的價值判斷代替法律的價值判斷，為人的創(chuàng)造性劃定一條法治紅線。總之，“改革不能固步自封，必須勇于探索，但也不能信馬由韁，突破法治的紅線”［15］。

3.改革思維與法治思維

改革思維強調先行先試、勇于探索、敢于突破，而法治思維是一種規(guī)則與程序思維、權利與義務思維和授權與監(jiān)督思維。前者重視實質目標的達成，后者更要求一切行動遵循一定的法律程序。因此，從表面上看，改革與法治在邏輯上沖突，在運行方式上難以協(xié)調。實際上，這種表面化矛盾來源于一種較為隱蔽的思維誤區(qū)，即改革似乎天然是動態(tài)而激進的，法治天然是靜態(tài)而保守的。有學者指出，這實際上是將“好的改革”與“差的法治”進行了對照解讀，而良好的法治“本身就包含了如何突破過時法律束縛的機制功能”［18］。改革之“變”既有解構秩序之變，亦有建構秩序之變；既有偏好無序之變，又有偏好有序之變；既有激進的一面，也有按部就班、循序漸進的內在要求。疾風驟雨式的改革不是沒有，但一般出現在改革之初，具有啟動功效。更重要的是，法治絕非靜態(tài)概念，社會的不斷發(fā)展不僅需要法治與時俱進，更要求后者推動進一步的發(fā)展?！兜吕镄浴罚?959）將法治視為一個“有力的概念”，它“不僅可用來保護及推行個人在自由社會中的公民權利和政治權利，而且亦可用來建立社會的、經濟的、教育的及文化的各種條件，在這些條件下，個人的合法期望和尊嚴得以付諸實現”［19］?？梢哉f，“成人”亦是法治的目的之一。秩序良好而又充滿活力的法治狀態(tài)不僅能為改革提供廣闊有序的空間，更能持續(xù)地對社會變遷予以積極回應?；貞姆绞娇梢允菙U大公民參與、提供商談平臺，也可以是強化立法博弈、提供合作的道德評價體系等。因此，法治思維與改革思維均兼有動態(tài)與靜態(tài)兩方面的規(guī)定性，二者并非相互沖突?！霸谟行蛑母锱c積極之法治之間，存在高度的思維兼容性?！保?8］

三、法治與改革的良性互動

1.法制對改革的服務與保障

在改革歷經試行、反饋、調整并被最終確定為行之有效后，法治——尤其通過立法——對這一措施予以確認，對改革成果進行鞏固，歷來是法治之于改革的首要功能。以內含國家強制力的法律做出的確認行為，能最有力地促進改革繼續(xù)前行。這一過程中，法治（立法）以被動姿態(tài)，回應改革帶來的一系列變化。十一屆三中全會以來的發(fā)展歷程，尤其在經濟體制改革領域，法治與改革的關系主要體現于此。例如，1979年制定的《中外合資經營企業(yè)法》為私營經濟的成長提供了必需的制度環(huán)境，在吸引外資方面功不可沒，但也曾帶來一些限制。該法第六條第一款曾規(guī)定：“董事會設董事長一人，由中國合營者擔任?！睂⒍麻L任職的范圍限定在中方，相當于將經營管理的主導權賦予中國企業(yè)家，不利于激發(fā)外商真正參與在華投資和融入中國市場的積極性。經過若干年的施行、反饋，國家決定放開該方面的限制，于1990年將上述第六條修改為“董事長和副董事長由各合營方協(xié)商確定或董事會選舉產生”。這一修改調動了各方積極性，進一步激活了市場。此外，該法還取消了合營期限的相關規(guī)定，企業(yè)可以靈活地根據市場行情自由決定經營時間?？梢哉f，在這一時期，法律與改革呈現出手段與目的的關系。法律作為一種不錯的改革推進工具，在鞏固、服務、進一步促進改革方面發(fā)揮著重要作用。1984年黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，要求“使越來越多的經濟關系和經濟活動準則需要用法律形式固定下來”，立法、司法機關和司法行政管理部門要為經濟建設服務，初步體現了法律助力經濟體制改革的思想。到了1987年，法律對政治、經濟和社會生活的制度化保障機制開始被明確強調。黨的十三大報告提出：“法制建設必須貫穿于改革的全過程，必須保障建設和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應興應革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確。”報告具體列舉了黨、政權組織同其他社會組織的關系，國家政權組織內部活動，中央、地方、基層之間的關系，人員的培養(yǎng)、選拔、使用和淘汰等若干領域，要求這些領域均應實現制度化與法律化。法制建設與改革的關系相關論述第一次出現在黨代會報告中，表明執(zhí)政者逐漸意識到法制必須與改革同步進行，否則改革成果將難以得到鞏固。但這一時期的論述更強調法律的制度性保障與規(guī)范功能，更多體現“法制”意涵。

2.法治對改革的規(guī)范與促進

隨著社會轉型的加速，法律以更積極的姿態(tài)投身于社會實踐，逐漸以其規(guī)范性、可預期性、公開性等特質，將改革置于更穩(wěn)定有序的框架下運行。改革開放之初，面對深陷困境的社會諸領域，執(zhí)政者需要以壯士斷腕的決心、“大破大立”之氣勢快速完成新舊更迭與路徑探索的任務。彼時，黨中央下放了很多權力，要求以“摸著石頭過河”的精神為改革趟出一條路。這種先摸索、后試點、再改革，最后證明可行再通過立法予以確認和鞏固的方式在改革初期取得了巨大成效，以致沿用至今。由于需要授予各職能部門諸多自由裁量權，權力在開辟新途的同時難免存在巨大的被濫用的可能性。加之，強國富民的迫切需要使得一切與經濟發(fā)展相沖突的價值目標都要讓位一旁，權利、公平、誠信等價值逐漸屈尊于發(fā)展、速度的指標。改革本身成為目的，獲得至高無上的正當性，甚至出現為改革而改革的極端情形。如何避免改革的過激與盲目性是必須進行的冷靜反思。

法治作為一種宏觀的治國方略和理性的辦事原則，能為改革提供良好的規(guī)范框架。首先，觀念層面上，法治作為法律的優(yōu)良品質，其蘊涵的理性、寬容以及對人權、公正的推崇能有效修正改革中的一些激進傾向。改革本身絕非目的，通過改革激活市場經濟、限制公權力、保障私權利，讓人民活得自由、富足而有尊嚴才是最終目的。法治為改革設定邊界，為不能以改革之名加以侵害的各種權利提供保障，使改革溫和化和理性化。其次，規(guī)范層面上，經過長期實踐，我們對改革的規(guī)律、效果已積累了很多經驗。當下改革已不需要四處出擊，而應更加注重針對性。憑借現有經驗，完全可對特定改革事先立法，在法律層面明確施行的目的及對象范圍，將改革及其方式牢牢限定在法治框架內?！肮妳⑴c、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”的重大決策法定程序應該進一步得到落實。改革不僅要 “摸著石頭過河”，更要 “沿著法治過河”，①韓大元教授更提出改革要“摸著憲法過河”。憲法是國家根本法，是社會共識的最高體現，亦是規(guī)則之治的基礎與核心，這均是規(guī)則性。（參見韓大元《摸著憲法過河》，載《財經》，十五周年紀念版，2013年10月14日）。做到“重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要”。②根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

法治以其商談機制、求同存異之精神為改革凝聚最高層次的共識。綜觀當下，社會諸基礎體制改革已基本完成，剩下的都是利益錯綜復雜、變革阻力較大的敏感領域。如果說此前的改革更多依賴政策的強力推行，那么在利益格局固化、行業(yè)屏障堅固、腐敗風險加劇的攻堅期，改革需要更高層面的共識為其提供助力。習近平總書記在中共中央政治局第四次集體學習時提出 “以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧”，①參見《依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設》，載《人民日報》2013年02月25日，第01版。為改革共識的形成提供了新思路。法治作為治理體系，主要規(guī)制人之行為；但其中蘊含的規(guī)則意識、公平意識、責任意識等，能潛移默化地引導人的思想，形塑共同的法治思維、法治精神和法治行為模式，最終形成普遍的法治信仰。從立法角度看，法律是各方競爭、妥協(xié)的產物，經由論證、審議、表決等程序，立法主體能充分表達不同意見，暫時擱置爭議，將“最低限度的共識”或意見的“最大公約數”凝結為法律。在國家強制力的保障下，這一國家層面的共識能得到比部門規(guī)章或地方法規(guī)更有力的施行。

法治以其國家強制性沖破既得利益集團制造的改革困境。凝聚改革共識，利益問題無法回避。法律通過表達利益要求、平衡利益沖突、重整利益格局對利益進行分配、協(xié)調或整合。改革是一個打破現存利益格局的過程，當前改革面臨的最大阻礙來自部分既得利益集團。目前看來，較穩(wěn)妥而富有效率的利益修正路徑唯有“立法先行”。在利益格局固化背景下，立法者根據改革方向和進一步計劃，對相關利益進行評估、論證、選擇，承認需進一步保障的利益，拒絕、破除對改革形成阻礙或缺乏公益正當性的利益。這不僅需要在立法時通過利益博弈達成初步一致，更需要在實際執(zhí)行時嚴格依法分配利益，在執(zhí)法和司法中對每一個案進行利益平衡與恢復。利益固化的破除與重塑是重新激活社會的關鍵，也是達成改革共識的前提條件之一，否則改革將繼續(xù)困于“轉型陷阱”②“轉型陷阱”是指，在改革和轉型過程中形成的既得利益格局阻止進一步變革的過程，要求維持現狀，希望將某些具有過渡性特征的體制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的“混合型體制”，并由此導致經濟社會發(fā)展的畸形化和經濟社會問題的不斷積累。而難以前行。

總之，法治以其價值內涵、規(guī)制方式與利益調整機能，將紛繁復雜的改革意志統(tǒng)合為改革共識。作為人民意志的載體，法律不僅僅是執(zhí)政理念的表達，“先行先試”游離于法律之外，亦不利于法治的統(tǒng)一與法律權威的樹立。新時期的改革不僅需要“大破大立”，更需要“先立后破”和“破立并舉”。

3.法律程序：法治與改革的關鍵契合點

法治的開放性與改革變動性的互動機制，關鍵體現為法律程序的運作。通過法治凝聚改革共識，更不能忽視法律程序的作用。法律程序是按照一定順序、方式和步驟做出法律決定的過程。長久以來，面對紛繁復雜的改革時局，立法者更多在實體領域謀求變通。由于利益諸方對是否改、如何改的意見很不統(tǒng)一，法律制定被強調應“宜粗不宜細”。同時，政府職能部門被授予大量的規(guī)章制定權和自由裁量權，要求其在實踐探索中及時總結、反饋經驗，為后期立法收集材料。因強調靈活完成實質性改革任務，法律不得不帶有一定的宣示性特征而不便于具體操作落實；行政法規(guī)、地方政府規(guī)章化身中流砥柱，成為處理實際事務的主要依據。但細觀之，后者的科學性、制定程序以及體系協(xié)調性很難有所保證，并完全處于授權范圍內。隨著改革的深化，“部門立法”導致的規(guī)范性沖突和結構性矛盾日益凸顯，碎片化治理產生的利益“割據”也時有暴露，部門利益制度化更廣受詬病。如何修復已顯支離的改革圖景？如何破除利益屏障并重塑共識？重新審視法律程序的功能或許是不錯的思路。

法律程序在凝聚改革共識中的作用鮮為人提及。實際上，程序在現代政治和法律系統(tǒng)中處于樞紐地位，具有獨立價值。美國法官威廉姆·道格拉斯曾言：“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！雹賲⒁姟兑婪ㄖ螄婪▓?zhí)政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設》，載《人民日報》2013年02月25日，第01版。程序不僅能限制恣意，將政治權力的配置、實施、監(jiān)督、追責用法定流程予以規(guī)制；也能通過立法程序，將各方利益訴求納入規(guī)范化、程式化的商談博弈渠道，經過合理的表決程序得出立法成果。法律程序對凝聚改革共識亦大有裨益。首先，與實體規(guī)則相比，法律程序具有更多中立性和參與性。它僅提供商談平臺、整合歧見的手段以及得出最終定論的方式；它從不預設“正確”答案或真理標準，而僅通過促進交流溝通、加強理性思考、擴展選擇范圍、排除外部干擾來盡可能地確保決策的客觀性與合理性。其次，法律程序既能限制改革者的恣意，又為其保留必要的自由裁量余地。程序公開、程序參與為決策過程提供了程式化約束機制，有利于防止決策者武斷行事，又不至于束縛其手腳。再次，任何改革均難以讓所有人滿意，但在提供充分、平等的發(fā)言機會后，歷經公平、公正、公開程序形成的決策，也能得到異見者的尊重和執(zhí)行，因為過程的正當性能加強結果的可接受性。最后，或許最重要的是，法律程序能降低改革者的責任風險。改革總是充滿風險，不僅時常遭到反對者的攻訐，失敗之后還可能遭受更大的責難。公認的法律程序不僅賦予決策以權威性，也微妙地將責任風險分配至正反兩方。相較于實體權利義務分配，程序權利義務的確立更易獲得相互妥協(xié)，一致同意的決策流程可緩和決策失敗的可責難性。在法律程序越發(fā)達的地方，道德論證和意識形態(tài)攻訐就越弱，改革者承受的責難就越輕。因此，法律程序以其價值無涉性、參與性、形式合理性為重整利益格局提供了較好途徑。

另一方面，價值多元亦加重了改革矛盾叢生的程度。自從中國被迫走上現代化之路，東方與西方、傳統(tǒng)與現代價值觀之間的沖突、對抗與融合便從未止息。特別在市場經濟轉型過程中，政府這只“看得見的手”所應發(fā)揮的作用和限度更引發(fā)著持久論爭。因此，改革必須從整個社會、從基層治理者那里汲取靈感和力量，這也是社會共治的內在要求之一。法律程序恰如羅爾斯的“無知之幕”，對價值紛爭盡量做到“視而不見”，能最大限度地擱置爭議，并為社會各個主體提供參與機會。在政府主導型改革中，若不注重程序的約束和擴張作用，運作極易混亂，社會也容易失序，而一旦忽視程序的價值吸納和擴大參與機制，改革也會很快失去來自社會的原動力?？梢钥隙?，“通過中立性的程序來增強社會共識、整頓競爭秩序，既是過去實踐發(fā)展的必然結果，又是今后改革深化的重要前提”［20］。

四、結語

回顧中國此前的政治進化歷程，“一統(tǒng)就死、一放就亂”的悖論常充斥其間，如何構建“既充滿活力又安定有序”的現代化模式始終是國人的心頭癥結。盡管如此，我們仍能依稀辨明一個總的趨勢，那就是意識形態(tài)從斗爭模式向共識模式的轉變。如果說“以階級斗爭為綱”是斗爭模式的典型體現，那么“和諧社會”的提出則標志著共識模式的崛起。也唯有在這一背景下，法治與改革才能共筑良性互動格局。否則，在斗爭模式下，不是改革被貶斥為“軟弱”“綏靖”或“倒退”，就是法治在暴戾恣睢的“革命”運動中蕩然無存。以“共識”為邏輯起點，當下關于“社會共治”“善治”以及“國家治理現代化”的熱議，實是表達了國人對理想中的現代化路徑的憧憬。在共識觀漸受重視之際，法治的意義理應被高揚。因為從價值體系或意識形態(tài)的高度觀察，法治本身即是一種共識的凝結。如果人人遵從規(guī)則，恪守契約，維護正義，真正認同法治所內蘊的價值內涵，社會共識必不難形成。

“共生”和“互動”是法治與改革相互關系的一個基本觀察結論?！肮采笔菍Υ嬖跔顟B(tài)的總結，意味著二者并非如“治亂循環(huán)”一般交替出現。在一個進步社會中，改革就是社會的新陳代謝，無時無刻不在進行。法治是維護、疏導、促進這一新陳代謝的有效工具，更是引領改革方向的價值綜合體。盡管古代變法中無從論及法治，但規(guī)則的作用始終為變法者所重視。毫無疑問，法治與改革之間始終存在張力。如何將這一內在張力轉變?yōu)橥苿由鐣l(fā)展的強勁動力，使二者相得益彰，是其中的核心問題。作為“使人類行為服從于規(guī)則之治的事業(yè)”［14］，法治以其規(guī)則性、程序性、強制性保障改革決策的高效執(zhí)行?！耙婪梢?guī)則決策和行動是最少成本和最高效率的，它可以避免決策因意見分散和長官意志多變導致低效率甚至負效率?！保?1］這一功能在改革攻堅期尤為重要，它確保了高效率的政府行動。另一方面，改革也是法治進步的動因和前提，法治發(fā)展必須植根于社會發(fā)展的基本邏輯和內在規(guī)律。改革速度決定了法治的成長速度，改革發(fā)掘的新問題豐富著法治的內涵?！爸挥蟹审w系具備內在的連貫性，改革才有穩(wěn)定的基礎；只有改革能穩(wěn)步、有序推進，法律才能因‘時’而動、隨‘時’而轉?！保?2］法治與改革互為促進、比翼雙飛，才能為國家治理體系和治理能力現代化提供長久不竭的動力。

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（責任編輯安然）

D903

A

1008-6382（2016）01-0045-09

10.3969/j.issn.1008-6382.2016.01.008

2015-12-16

2015年西南政法大學研究生科研創(chuàng)新計劃資助項目（XZYJS20153）成果。

莫林（1989—），男，重慶人，西南政法大學博士研究生，西南政法大學人權教育與研究中心研究人員，主要從事現代法理學研究。