天水師范學院政法學院趙秀文 金 鋒

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西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件應(yīng)急處置機制的優(yōu)化

天水師范學院政法學院
趙秀文 金 鋒

[摘要]轉(zhuǎn)型期，我國西北民族地區(qū)的群體性事件不斷呈增長態(tài)勢。西北民族地區(qū)群體性事件的產(chǎn)生有其深層根源和自身特點，對地區(qū)社會穩(wěn)定及發(fā)展造成了極大的危害。對此，我們必須大力推進地區(qū)群體性突發(fā)事件預警組織構(gòu)建，切實有效進行預警機制管理系統(tǒng)的改革，建立健全處置群體性突發(fā)事件的預警制度，完善群體性突發(fā)事件預警機制保障體系。只有建立完備的群體性突發(fā)事件的預警管理系統(tǒng)和預防機制，才能徹底將群體性突發(fā)事件扼殺在萌芽狀態(tài)，從而減少此類事件對地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展及公共安全秩序的危害。

[關(guān)鍵詞]西北民族地區(qū) 群體性突發(fā)事件 處置機制 優(yōu)化策略

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟社會各方面已經(jīng)發(fā)展到了一個十分關(guān)鍵的時期。在充分利用當前大好發(fā)展機遇的時候，我們不能忘記我國當前還存在著一系列社會問題。尤其是我國西北民族居住區(qū)域，群體性事件出現(xiàn)的頻率更高，表現(xiàn)方式也呈現(xiàn)出復雜化趨勢，給社會造成了極大的負面影響，后果極其嚴重。不但對西北民族地區(qū)正常的社會發(fā)展秩序造成了極大的干擾和破壞，而且對西北地區(qū)的穩(wěn)定和諧造成了阻礙。所以，

對此類事件，應(yīng)高度關(guān)注，及時梳理并妥善處理影響和誘發(fā)沖突的利益關(guān)系，做到使利益方心平而達至最后的氣和，使矛盾得以化解，沖突得以遏止，人民利益得以維護，社會和諧得以實現(xiàn)，這是在轉(zhuǎn)型期黨和政府有效治理國家和社會必須面對的課題。

1 西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件應(yīng)急處置機制的缺陷

中央和地方政府經(jīng)過多年的努力，民族地區(qū)群體性應(yīng)急處置機制建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成效：基本構(gòu)建了處置群體性突發(fā)事件的預警制度、預警責任制度，并且已經(jīng)認識到運用現(xiàn)代高科技手段防預和應(yīng)對群體性突發(fā)事件等。雖然西北民族地區(qū)出臺了處置群體性突發(fā)事件的有關(guān)預警制度，也獲得了非常顯著的社會效益，可是，在實際應(yīng)用當中，仍然發(fā)現(xiàn)了許多可以彌補的漏洞和有待解決的問題，典型的案例就是西北民族地區(qū)的群體性事件持續(xù)發(fā)生?？梢?，這些措施在實踐中沒能有效阻止事件的發(fā)生，效果不理想。

1.1 預警機制運行不暢

當群體性事件在西北民族地區(qū)出現(xiàn)時，當?shù)卣捎趯κ录呢撁嫔鐣绊懝烙嫴蛔慊蛘咻p視，導致認識跟不上實際而自由放任。但是，一旦當新聞媒體將整個事件的全部信息公布于眾，社會上頓時一片嘩然。此時，在上級的注視下當?shù)卣庞X得事態(tài)嚴重了。這時候，事件已經(jīng)發(fā)展到了焦灼狀態(tài)，一般的調(diào)節(jié)已經(jīng)無濟于事了。在這種情況下，地方各級政府便會利用一些簡單、粗暴的手段來阻止群體性事件的擴大和蔓延。而此舉最后往往換來的是當事群眾更加強烈的反抗，雙方?jīng)_突進一步惡化。由此可見，地方各級政府對當?shù)鼐用袼P(guān)心的現(xiàn)實問題未能給以足夠關(guān)注和理性分析，并且當?shù)卣蛨?zhí)法公職人員大都未經(jīng)正規(guī)、必要的培訓，對有關(guān)突發(fā)事件的過程管控知識比較欠缺，這導致當?shù)卣疅o法及時發(fā)現(xiàn)、化解矛盾，從而對群體性事件的爆發(fā)難以預控。

1.2 預警信息處理技術(shù)缺乏

通常而論，群體性事件醞釀時期，經(jīng)常很隱秘，當然也就不易引起政府相關(guān)部門的注意，也不能被列入到政府處理此類事情的議程中，地方政府自然就失去了將此沖突扼殺在孕育過程的最好選擇。由此可見，對群體性突發(fā)事件要有一個明確的診斷標準，特別要制定詳細完善的信息監(jiān)控、儲存、傳輸、治理、鑒別以及信息公開等方面的規(guī)章，以便地方政府更好地加以辨別和分析，從而準確判斷出群體性事件即將爆發(fā)的結(jié)果。但是，更多時候，個別地方政府官員為了一己私欲，經(jīng)常會拋棄消極、悲觀的信息內(nèi)容，隱藏或刻意少報事件的有關(guān)內(nèi)容，使得上級政府沒辦法正確衡量事件的嚴重程度，從而拖延了對群體性事件的處理的最佳時機。當然，我國現(xiàn)存政府危機治理機制，更多依靠于當?shù)卣默F(xiàn)存機構(gòu)功能，缺乏具有針對性的危機治理機關(guān)，這樣就使得群體性事件預警信息處理技術(shù)非常急需。

1.3 預警機制法律法規(guī)不健全

對于群體性事件的預控，必須建立健全相應(yīng)的預防應(yīng)對法律規(guī)章制度。只有預警機制得到優(yōu)化完善，才能使群體性事件的預控真正做到按法律辦事、按法律執(zhí)行。眾所周知，當前，我國對如何有效預防群體性突發(fā)事件已經(jīng)進行了有針對性的探討，并且已經(jīng)有了一些可值得借鑒的經(jīng)驗?？墒堑浆F(xiàn)在為止卻還沒有出臺一部真正關(guān)于少數(shù)民族群體性事件的預警預案體系。現(xiàn)有的預案是針對全國所有的群體性事件的，往往是著眼于事后處理而欠缺事前預防。特別是對突發(fā)群體性事件的事前責任界定、事中職責機構(gòu)的責任、事件過程中如何保障等都沒有應(yīng)對性的規(guī)定，這都迫切需要建立健全相應(yīng)的法律預警規(guī)章制度，來加強對群體性事件的有效預防和預警。

2 國外有效應(yīng)對群體性突發(fā)事件對我國的啟示

在人類社會的發(fā)展過程中，無論是正處在發(fā)展中的社會主義國家，還是高度發(fā)達的西方各國，均免不了應(yīng)對各種各樣的群體性沖突事件。但對群體事件的防止和應(yīng)對，則是國內(nèi)外共同高度關(guān)注的焦點問題，每個國家在面對群體性事件時采取的方法各不相同，他們有他們的辦法和應(yīng)對，尤其是西方發(fā)達國家在面對群體性事件時所采取的一些有效措施具有一定的指導價值。

2.1 切實加強應(yīng)對群體性突發(fā)事件指揮決策系統(tǒng)的核心權(quán)威地位

根據(jù)世界各國處置群體性事件的成功經(jīng)驗，他們在應(yīng)對此類事件時的決策層通常是由該地政府的要員出任。例如，在國家層面就由國家主席、政府首腦和軍事部門最高領(lǐng)導構(gòu)成；在地方一級，也通常是由地方最高領(lǐng)導、相關(guān)部門和地方軍事部門最高領(lǐng)導構(gòu)成。這樣做，確實能夠集中力量及時有效化解矛盾，平息事件。目前我國處理群體性事件采取的是“分兵把守、各自獨立、分散管理、各負其責”的傳統(tǒng)模式，各部門之間往往功能重合，缺少協(xié)作和配合，使許多有效資源被白白浪費掉，結(jié)果就導致判斷出現(xiàn)失誤甚至錯誤，無法應(yīng)急處理突發(fā)性事件，并且各部門的作用也無法發(fā)揮出來。

2.2 著力構(gòu)建完善的預警信息情報系統(tǒng)

在西方，很多國家都有比較先進和高端的預警情報體系，能夠迅速地將整個事件的全部過程內(nèi)容整合在一起并呈送給相關(guān)決策部門，決策部門能夠依據(jù)這些材料及時做出處理事件的應(yīng)急應(yīng)對。據(jù)此可知，完備、詳實的預警情報體系對在第一時間判斷和應(yīng)對群體性事件會起到無可估量的作用?？墒?，這卻是目前我國最欠缺的東西。面對群體性事件，如果信息的獲取、傳遞、儲存和分析沒有必要的軟硬件作為后盾，要想在第一時間有效、及時地化解沖突、應(yīng)對危機，簡直是不可能完成的任務(wù)。

2.3 建立健全處置群體性突發(fā)事件的預警機制法律法規(guī)

在社會的全面發(fā)展中，每個國家都特別重視用法律規(guī)章制度去解決和處理社會突發(fā)性事件。制定完善的法律規(guī)章制度體系不僅能夠為社會提供有效的保障，而且也能夠為群體性事件的處置提供法律依據(jù)?？墒?，我國有關(guān)群體性事件的預警機制法律規(guī)章制度還比較匱乏，還沒有法律可以遵循。我國到目前為止還沒有出臺有關(guān)的針對公共危機管理的法律法規(guī)。更為可惜的是，很多地方好像有應(yīng)急法規(guī)，但都是為了應(yīng)付上級檢查，形式往往多于實際，中看不中用，毫無操作性。因此，推進社會突發(fā)性事件法律規(guī)章制度建設(shè)是處理危機的根本前提，不僅能為事發(fā)地政府處理事件提供法律依據(jù)和保證，而且也能夠有效監(jiān)督政府官員的懶政和瀆職行為，更能夠?qū)δ男┙柰话l(fā)事件尋釁滋事的不法分子起到震懾作用。唯有如此，才能確保群體性事件預警機制的茁壯成長和有序發(fā)展[1]。

2.4 積極促成政府部門與其他組織之間的合作

實際上，西方各個國家都特別看重政府部門與相關(guān)組織之間的協(xié)作，并且經(jīng)常邀請一些團體成員、社會公民參政議政，目的是征詢他們的想法、建議，協(xié)調(diào)各種沖突利益主體，保證社會全面穩(wěn)定發(fā)展?？墒?，目前在我國，在處置社會群體性事件時，更多的是政府進行主宰，其他組織和社會民眾往往很少參與。但是，群體性事件的預防過程中充足的資源和豐富的資金的提供特別重要，這自然需要政府與其他社會組織進行團結(jié)合作，以便有效利用社會資源及資金對群體性事件進行全方位預防[2]。還有，當?shù)卣獙W會從新聞媒體和社會群眾中獲取真實訊息，預先判斷出有可能發(fā)生群體事件的苗頭，從而采取有效措施進行有效預防。

3 西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件應(yīng)急處置機制的優(yōu)化

有效完善群體性事件預警體系的目的就是對其進行預控，將群體性事件徹底消滅在萌芽狀態(tài)，從而實現(xiàn)社會繁榮及穩(wěn)定。因此，特別需要建立一個科學高效、符合和諧社會建設(shè)要求的群體性事件預警機制，就需要在預警組織體系、制度保障、技術(shù)支撐等各個方面相互協(xié)調(diào)與配合。本文在對西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預防體系構(gòu)建存在的缺陷進行分析的基礎(chǔ)上，有效借鑒世界各國在預控、化解群體性事件中的成功經(jīng)驗，對我國西北民族地區(qū)的地方政府在改善優(yōu)化群體性事件預防體系方面提出了以下思路和對策：

3.1 切實加強地區(qū)群體性突發(fā)事件預警組織建設(shè)

預控西北民族地區(qū)群體性事件的發(fā)生需要建立一個完善有效的預警組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這樣才能充分保證群體性事件的預控有一個堅實的基礎(chǔ)。在這一網(wǎng)狀預警組織系統(tǒng)中，應(yīng)該堅持政府的主體地位，并與其他社會團體精誠合作。為此我們要從以下幾方面著手：第一，落實事件預防中的政府主導角色。針對目前我國地方政府在應(yīng)對群體性事件方面存在的嚴重不足，我們應(yīng)該借鑒西方一些發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，專門設(shè)立一個處理群體性事件的管理機構(gòu)，必須明確機構(gòu)各部門的職能和承擔的任務(wù)，組織各級政府官員和社會有關(guān)專家對群體性事件進行詳細分析和全面總結(jié)，切實加強政府在預控、解決此類事件方面的主體身份。第二，加強政府與社會其他力量的協(xié)作。社會的繁榮昌盛，少不了各方社會力量的積極參與。而社會力量的介入，一方面能夠緩解群體性事件在社會中帶來的消極影響，起到穩(wěn)定社會、恢復公共秩序的作用；另一方面，能夠大大減少政府的治理成本。因此，在預警地區(qū)群體性事件中，就應(yīng)該加強其他社會組織的參與作用，從而有效化解危機。

3.2 充分完善群體性事件預警機制的管理系統(tǒng)

切實有效預控西北民族地區(qū)的群體性事件，必須充分完善預防體系的管理系統(tǒng)。第一，完善決策系統(tǒng)。由于群體性事件自身的異質(zhì)性特點，具有非常強的劇變性、突然性。這就要求處理此類事件的決策者，根據(jù)自己的經(jīng)驗和智慧對現(xiàn)實群體性事件的發(fā)展態(tài)勢迅速做出準確判斷。在做出決策的流程中，領(lǐng)導者要關(guān)注決策的適時性、準確性、可操作性和是否安全親民。尤其要格外重視決策是否具備適時性，同時決策一旦制定就應(yīng)立即交付實施，只有有效的實施才能收到預期的效果，達到預設(shè)的目標。第二，完善執(zhí)行系統(tǒng)。處理群體性事件的執(zhí)行部門應(yīng)當根據(jù)上級部門的決策方案和實施細則迅速及時地開展工作，詳細分析執(zhí)行過程中可能會碰到的各種不利因素，并積極主動與其他相關(guān)部門進行溝通、合作，及時解決執(zhí)行過程所碰到的問題及障礙。第三，完善反饋系統(tǒng)。必須建立相應(yīng)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及決策監(jiān)督系統(tǒng)，對事件執(zhí)行形成強有力的監(jiān)督反饋網(wǎng)絡(luò)，及時糾正群體性事件處理過程當中產(chǎn)生的執(zhí)行偏差，從而保證事件預防執(zhí)行的順暢。同時，有利于改善預警機制中存在的些許不足，不斷完善西北民族地區(qū)群體性事件的預防體系。

3.3 建立健全處置地區(qū)群體性突發(fā)事件的預警制度

群體性突發(fā)事件是威脅我國改革發(fā)展穩(wěn)定的一個重大難題，要成功預控和處置群體性突發(fā)事件，必須建立健全相應(yīng)的預警制度。而預警機制的建立與順利運行則需要相應(yīng)且非常完備的制度來維護。具體包括以下方面：第一，構(gòu)建突發(fā)事件信息報告制度。群體性事件一旦醞釀或者爆發(fā)，地方政府要及時公開事件信息，以加強群眾與政府之間的信息溝通、了解，從而減輕群眾對此類事件的猜疑甚至恐慌。同時，及時公布相關(guān)信息，還有利于政府樹立形象，提高政府在群眾心目中的公信力，從而贏得群眾的信任。第二，建立群眾申訴制度。地方政府要根據(jù)需要創(chuàng)建民眾進行情感溝通、冤屈表達、不滿宣泄、夙愿陳述的機制，民眾可以適時陳述自己的要求愿望、發(fā)泄壓抑已久的情緒和不滿，有益于舒緩他們的心理負擔[3]。地方政府的相關(guān)部門及時排解疏導群眾的這種不滿，有效發(fā)揮群體性事件預警機制的作用。第三，建立溝通協(xié)調(diào)制度。地方政府一旦發(fā)現(xiàn)民眾對其執(zhí)政有不滿意的地方或其政策有失誤的時候，立即與民眾進行對話、交流，適時消解矛盾，發(fā)現(xiàn)處理問題的最佳途徑，繼而有效將群體性事件消滅在萌芽狀態(tài)。第四，建立責任追究制度。群體性事件的產(chǎn)生往往會帶來極其惡劣的負面效應(yīng)，會成為影響改革發(fā)展與穩(wěn)定的致命威脅。在此危局下，必須對相關(guān)部門、相關(guān)人員進行嚴厲問責。所以，就要構(gòu)建健全完善的責任追究機制，厘清和落實相關(guān)部門、人員應(yīng)履行的義務(wù)和承擔的職責，避免有責無權(quán)或者有權(quán)無責。只有這樣，才能真正預控西北民族地區(qū)突發(fā)事件的爆發(fā)。

3.4 完善地區(qū)群體性突發(fā)事件的預警機制保障體系

群體性事件預警機制是建立在許多保障制度的有效運轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上。主要包括以下方面：第一，推進預警人才陣營素質(zhì)提升建設(shè)。高效完善的預警機制保障系統(tǒng)自然離不開高素質(zhì)的警務(wù)人才培養(yǎng)。所以，政府必須分層次建立能夠培養(yǎng)不同技能、不同水平、不同性別和不同民族的預警專門人才，特別要科學合理地設(shè)置大中專學校的預警專業(yè)課程，使預警人才培養(yǎng)更加科學、合理和系統(tǒng)。同時，還要重視對預警人才相關(guān)背景知識的培養(yǎng)與教育，比如民族政治學、政治心理學、民族社會學和行政管理學，進一步提升他們的綜合素質(zhì)，增強他們處理突發(fā)事件的實際能力和應(yīng)對水平，[4]將突發(fā)事件對社會可能造成的危害和破壞最大限度的降低。第二，要加強后勤保障。其中就需要獲取和儲存物質(zhì)資料，這是群體性事件預防中特別重要的基礎(chǔ)性工作。群體性事件預防能否勝利在某種程度上說與后勤保障是否有力關(guān)系密切。物質(zhì)資料有時候能夠決定群體性事件的實際走向。因此，群體性事件的預防急需物資。因此，當?shù)卣畱?yīng)該確保物質(zhì)資料的供應(yīng)充分和適時，并確保將物質(zhì)資料分配給那些急需的少數(shù)民族居民手中。第三，要獲得財政支持。群體性事件的預防還需要資金的支持和推動，政府只有創(chuàng)立預防群體性事件的財政供給體系，才能確保預防機制正常有序循環(huán)。但是，西北民族地區(qū)因為自身資源生態(tài)環(huán)境的承受力極低及氣候多變，致使經(jīng)濟落后且發(fā)展參差不齊，加之當?shù)卣畬τ陬A防和處置群體性事件的財政撥款也是非常有限的。所以，應(yīng)該加大氣力推進群體性事件防范財政保障機制建設(shè)，來滿足不斷發(fā)展的處理此類事件的經(jīng)費需求。地方政府要在財政中針對預防和處置群體性事件預留一部分資金，成立專門機構(gòu)負責，?？顚Ｓ?，從而在經(jīng)費上予以充分保障。

參考文獻：

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