沈士光，魏苗苗

（中共上海市委黨校公共管理教研部,上海200233)

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“互聯(lián)網(wǎng)+”的基層治理應(yīng)用——以上海市金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)治理經(jīng)驗為例

沈士光，魏苗苗

（中共上海市委黨校公共管理教研部,上海200233)

摘 要：上海市金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)率先采用“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新思維模式。在“空間全覆蓋”網(wǎng)格優(yōu)勢支撐下，采取“類兩軸化”的組織結(jié)構(gòu)，有效地保證落實網(wǎng)格治理的責(zé)任制，并對城市部件進(jìn)行有針對性的分類，區(qū)分了“靜態(tài)物”和“人本物”質(zhì)量的不同，顯現(xiàn)了人本關(guān)懷，也凸顯了深層次治理的遠(yuǎn)見，實現(xiàn)了有效有序的治理。在民主治理方面，既利用技術(shù)手段，又考慮到居民家庭對電視的偏好，將公共政策的知情權(quán)、選擇權(quán)以及對公職人員的監(jiān)督權(quán)交給公眾，實現(xiàn)了知情與互動、參與與監(jiān)督的兩個結(jié)合，并預(yù)示了權(quán)利政治的不可逆的成長狀態(tài)，給居民提供了真正當(dāng)家做主的范式。在工作作風(fēng)方面，運用技術(shù)的支撐力，實現(xiàn)了從一次評估到過程評估、從定性到定量、從體制內(nèi)考核到以體制外評價為主的三個轉(zhuǎn)變，為探索擺脫科層困境，保持與群眾緊密聯(lián)系的可持續(xù)、可持久的途徑提供了有益的借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：基層治理；“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)手段；民主權(quán)利；朱涇鎮(zhèn)

李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報告中提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃,表示將進(jìn)一步推動“移動網(wǎng)絡(luò)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合,促進(jìn)電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展”［1］。這不僅代表了我國政府對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的態(tài)度,激起了這些產(chǎn)業(yè)相關(guān)人員的強(qiáng)烈興趣,而且對其他領(lǐng)域也具有極大的影響力、吸引力,甚至沖擊力。因此,把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)思維應(yīng)用到相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)成為當(dāng)下既“時尚”又適用的模式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”不是簡單的“+技術(shù)或工具”,而是一種創(chuàng)造思維模式,依靠互聯(lián)網(wǎng),在各個領(lǐng)域提供新的技術(shù)設(shè)施的基礎(chǔ)上,進(jìn)行創(chuàng)新、拓展,由此產(chǎn)生意想不到的“溢出效應(yīng)”。近年來,各地政府在運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行治理創(chuàng)新,上海市金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)在治理實踐中率先將互聯(lián)網(wǎng)延伸為“互聯(lián)網(wǎng)+”,即通過對網(wǎng)格化管理的“改造”,對“美麗朱涇0頻道”的添加,對“電子走訪、宅基走訪”“二維碼”掃描環(huán)節(jié)的設(shè)置,由此“變異”為某種出人意料的收獲,產(chǎn)生出可喜的“溢出效應(yīng)”,在內(nèi)在而不是表象的有序治理、提高民主和切實改進(jìn)工作作風(fēng)方面給我國廣大基層提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

一、“網(wǎng)格化”的創(chuàng)新和拓展成就了有序治理的升級版

20世紀(jì)90年代末,隨著網(wǎng)格技術(shù)的出現(xiàn),它將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計算機(jī)、大型數(shù)據(jù)庫、傳感器、遠(yuǎn)程設(shè)備等融為一體。網(wǎng)格的本質(zhì)特征是分布和資源共享。國外學(xué)者將網(wǎng)格特征細(xì)化為:可擴(kuò)充性和選擇性,多層次上的異構(gòu)性,不可預(yù)測的結(jié)構(gòu),動態(tài)的、不可預(yù)測的行為以及多種管理區(qū)域［2］?？梢哉f,網(wǎng)格的動態(tài)變化的特征,使得多個虛擬機(jī)構(gòu)間共享資源和協(xié)同解決問題成為可能。這給日益復(fù)雜的城市管理帶來了革命性的啟示,即“通過借鑒網(wǎng)格化運作機(jī)制有效實現(xiàn)其邊界內(nèi)的資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同及一體化統(tǒng)一服務(wù)”［3］。此后,網(wǎng)格化管理在我國城市的巡邏、城管、社區(qū)管理、工商管理、市場監(jiān)管、勞動保障等領(lǐng)域萌生與實施,其中北京市東城區(qū)和上海市的網(wǎng)格化城市管理模式較為成功且影響較大。

從來源說,朱涇鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理來自上述的網(wǎng)格化城市管理模式,即在“空間全覆蓋”原則的指導(dǎo)下,將所有行政管轄區(qū)作為一個整體網(wǎng)格,按照精細(xì)化管理需要進(jìn)行地理空間劃分,統(tǒng)一編碼后在電子地圖上予以標(biāo)注,并綁定單元內(nèi)的管理對象和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督員,以實現(xiàn)城市管理的全時段、無縫隙、精細(xì)化管理。

在“空間全覆蓋”原則的指導(dǎo)下,朱涇鎮(zhèn)以各個行政區(qū)域為基礎(chǔ),形成了如圖1所示的三級網(wǎng)格,具體內(nèi)容是:全鎮(zhèn)1個大網(wǎng)格,各村居、工業(yè)園區(qū)、公共商業(yè)區(qū)30個中網(wǎng)格,以及各村居、工業(yè)園區(qū)、公共商業(yè)區(qū)內(nèi)部細(xì)化的151個責(zé)任小網(wǎng)格。中網(wǎng)格由11個行政村、17個居民區(qū)、1個工業(yè)園區(qū)和1個公共商業(yè)區(qū)網(wǎng)格組成。小網(wǎng)格是在各村居、工業(yè)園區(qū)、公共商業(yè)區(qū)網(wǎng)格上的細(xì)分,即公共商業(yè)區(qū)劃分為11個小網(wǎng)格,工業(yè)園區(qū)細(xì)分為3個小網(wǎng)格,行政村包括62個小網(wǎng)格,居民區(qū)則由75個小網(wǎng)格構(gòu)成。在地理編碼技術(shù)的支持下,全鎮(zhèn)網(wǎng)格實施統(tǒng)一編號、統(tǒng)一標(biāo)識。工業(yè)園區(qū)編碼為A,公用商業(yè)區(qū)編碼為B,行政村編碼為C,居民區(qū)編碼為D；每一個小網(wǎng)格均有固定編號,如民主村小網(wǎng)格的編號是C0101到C0107,金來居委會的編號是D1601到D1605,公共商業(yè)區(qū)的編號是B0101至B0111,工業(yè)園區(qū)的稍有不同,其分別是A0101、A0201、A0301。

圖1　朱涇鎮(zhèn)網(wǎng)格化劃分示意圖

但是朱涇鎮(zhèn)對網(wǎng)格化管理有創(chuàng)新和拓展,一是組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新,二是管理內(nèi)容上拓展。

第一是組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。北京市東城區(qū)采取的是建立指揮軸、監(jiān)督軸“兩軸化”管理體制,指揮軸由城市綜合管理委員會負(fù)責(zé),監(jiān)督軸由城市管理監(jiān)督中心負(fù)責(zé),改變了原來城市管理體制的管理職能、監(jiān)督評價職能都集中在每個職能部門,從發(fā)現(xiàn)問題、處置問題到結(jié)果評價,都由職能部門自己來完成的情況。在以前的自我監(jiān)督、體內(nèi)循環(huán)的體制下,不可避免地會出現(xiàn)“四個沒人管”,即發(fā)現(xiàn)問題多少沒人管、發(fā)現(xiàn)問題快慢沒人管、處理問題是否及時沒人管、問題處置到什么程度沒人管的現(xiàn)象,最終必然導(dǎo)致在基本失控的狀態(tài)下實行粗放管理。“兩軸化”管理將原來的監(jiān)督職能從職能部門中剝離出來,建立一個與管理職能并行的、強(qiáng)有力的外部監(jiān)督體系,對城市管理全過程實行有效監(jiān)督,為精細(xì)化管理提供制度保障［4］70-79。

朱涇鎮(zhèn)根據(jù)自身實際情況,采取的是鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“類兩軸化”的組織結(jié)構(gòu),成立實施網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能領(lǐng)導(dǎo)小組,由鎮(zhèn)黨委書記任組長,鎮(zhèn)長任常務(wù)副組長,相關(guān)班子成員為副組長,成員包括各村委、居委、鎮(zhèn)屬企事業(yè)單位和相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,辦公室設(shè)在鎮(zhèn)城市網(wǎng)格綜合管理中心,由鎮(zhèn)長兼任辦公室主任,鎮(zhèn)黨委副書記兼任常務(wù)副主任,鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子為成員。

新設(shè)立如圖2（見下頁)所示的“一個辦公室,三個中心”,即朱涇鎮(zhèn)城市綜合管理辦公室（簡稱綜合管理辦)、朱涇鎮(zhèn)城市管理中心（簡稱網(wǎng)格化中心)、朱涇鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法中心（簡稱執(zhí)法中心)、朱涇鎮(zhèn)行政效能監(jiān)察中心（簡稱監(jiān)察中心)。所謂“類兩軸化”,指的是城市管理中心是一軸,行政效能監(jiān)察中心是起監(jiān)督作用的另一軸。不過行政效能監(jiān)察中心的監(jiān)督功能的地位沒有城市管理中心高?！皟奢S化”的兩軸是并行的,“類兩軸化”則并不并行,行政效能監(jiān)察中心這一軸要接受另一軸的領(lǐng)導(dǎo)。那么,是否意味著行政效能監(jiān)察中心這一軸的力量比較弱呢？在實踐運作中并非如此。其中,黨委書記的地位比較超然,每周都有相關(guān)簡報置于他的案頭,對當(dāng)前發(fā)生的各種情況了如指掌。當(dāng)監(jiān)督這一軸顯得比較弱的時候,黨委書記的力量就出現(xiàn)在這一邊,起到了平衡的作用。

圖2　朱涇鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化管理組織圖

第二是管理內(nèi)容上的拓展。網(wǎng)格化管理一個顯著的優(yōu)勢就是實現(xiàn)管理空間精細(xì)化和管理對象的精確定位,這就需要將城市部件進(jìn)行歸類編號。所謂城市部件,指的是以物質(zhì)形式為特征的城市基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的基本組成部分,是城市可利用的各種設(shè)施,包括公共設(shè)施、綠化設(shè)施、交通設(shè)施等。城市部件是城市經(jīng)濟(jì)、社會活動的基本載體,是真正屬于城市的不可移動的要素。城市部件對增強(qiáng)和完善城市功能、提高城市現(xiàn)代化水平起著非常重要的作用。尤其是與人民群眾生活密切相關(guān)的道路、橋梁、供水、排水、供熱和垃圾等公共設(shè)施類城市部件,對改善人民群眾生活條件、提高人民的生活質(zhì)量發(fā)揮著舉足輕重的作用。北京市東城區(qū)將城市部件分為公用設(shè)施、道路交通、市容環(huán)境、園林綠化、房屋土地、其他設(shè)施等6個大類、60個小類,每個部件都標(biāo)注序號身份,精確定位［4］55-58。

朱涇鎮(zhèn)顯然也借鑒了網(wǎng)格化管理的城市部件歸類編號的做法,但是有更多的拓展。朱涇鎮(zhèn)城市綜合管理所涉及的內(nèi)容非常廣泛,既有城市硬件的公用設(shè)施、設(shè)施管理等,又有軟件方面的公共服務(wù)、突發(fā)事件、街面秩序及村居自治等。各網(wǎng)格巡查員工作任務(wù)涉及14類216項城市管理內(nèi)容（如下頁圖3所示)。具體來看:一是公用設(shè)施,其主要包括水、熱、電、氣、通訊等各種井蓋,電力、電訊、市政等各種立桿,以及各種宣傳欄與報刊亭等48項內(nèi)容；二是交通道路,其主要涉及人行天橋、各種交通指示牌、停車設(shè)施等26個項目；三是環(huán)衛(wèi)環(huán)保,其主要內(nèi)容是公共廁所、暴露垃圾、道路保潔、街頭小廣告等27項內(nèi)容；四是園林綠化,其主要包括各公共場所綠化、行道樹、古樹名木保護(hù)等9個項目；五是設(shè)施管理,其主要是指一些便民設(shè)施、綠化設(shè)施、路面設(shè)施等8個項目；六是指具有重大危險源的其他設(shè)施；七是突發(fā)事件,主要涉及公共場所安全隱患、違法違規(guī)行為排查、河道污染、路面塌陷、臺風(fēng)預(yù)防等13個事項；八是街面秩序,其主要包括占道無照經(jīng)營、露天焚燒、違法建筑、交通擁堵等9個方面；九是市場監(jiān)管,其主要內(nèi)容是無證經(jīng)營、非法加工經(jīng)營食品藥品、醫(yī)療衛(wèi)生、生產(chǎn)安全等29個方面；十是小區(qū)管理,涉及群租、違規(guī)飼養(yǎng)寵物、占用公用物業(yè)、物業(yè)管理問題、停車問題等13項內(nèi)容；十一是農(nóng)村管理,其主要包括違法用地、違法建筑、違規(guī)種養(yǎng)等6項內(nèi)容；十二是村居自治,其主要包括鄰里糾紛、土地承包、征地拆遷、計劃生育等12項內(nèi)容；十三是公共服務(wù),其主要涉及醫(yī)保、社保、養(yǎng)老、助殘、工商等問題,以及社會福利、社會救助、社會互助等13個項目；十四是街面治安,網(wǎng)格巡查員根據(jù)治安情況進(jìn)行上報。另外,在分類的基礎(chǔ)上對各種事項進(jìn)行分類編碼,并將編好號碼的事物按照地理位置定位到各個小網(wǎng)格中,同時在鎮(zhèn)社區(qū)管理聯(lián)動中心可以清楚地看到各種事物的數(shù)量、分布、類型等具體信息。

圖3　朱涇鎮(zhèn)網(wǎng)格巡查員工作職責(zé)圖

朱涇鎮(zhèn)對城市部件編號的拓展,一個很大的變化是既有城市部件的“靜態(tài)物”,比如公用設(shè)施、環(huán)衛(wèi)環(huán)保、園林綠化,又有諸如突發(fā)事件、街面治安、道路交通、小區(qū)管理等這些“動態(tài)物”,另有諸如農(nóng)村管理、村居自治、公共服務(wù)等方面的“人本物”。對“靜態(tài)物”的管理是一種干凈的、有利于現(xiàn)代城鎮(zhèn)形象的管理,對“動態(tài)物”的管理是一種流暢的、有利于維護(hù)現(xiàn)代政府秩序的管理,而對“人本物”的管理則是一種本質(zhì)的、體現(xiàn)現(xiàn)代政府合法性的管理。如果說對“靜態(tài)物”是表象性管理,對“動態(tài)物”是有機(jī)性管理,那么對“人本物”則是一種深層性治理,在有序治理上產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”,這正實現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+”的初衷。

技術(shù)治理顯現(xiàn)出越來越好的治理效果,因此也越來越受到基層政府的重視,基層治理的面貌得到很大改觀,于是,也就越來越依賴技術(shù)化管理。正如有學(xué)者指出的,可以從兩個層面來理解技術(shù)治理:“第一個層面是現(xiàn)代國家通過引入新技術(shù)——尤其是現(xiàn)代技術(shù),來更好地提升自己在公共管理和公共服務(wù)中的效能；第二個層面指涉的是國家在實現(xiàn)自身管理目標(biāo)時,其管理技術(shù)、治理手段正在變得越來越‘技術(shù)化’”［5］。

二、“遙控器”里的民主顯示權(quán)利政治

傳統(tǒng)政治是一種權(quán)力政治,而民主的擴(kuò)大是權(quán)利政治。改革開放以來,中國基層民主有可喜的進(jìn)步。傳統(tǒng)的民主實踐活動包括參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居大會,投票選舉人民代表,參與各種公共事務(wù)的協(xié)商等?；ヂ?lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的革命,對民主政治的推動已是不爭的事實,“在這個時代里,如果我們允許,信息儲存、修改、分析和溝通上的優(yōu)勢會給民主帶來擴(kuò)展了的意義”［6］。因此,從這個意義上說,朱涇鎮(zhèn)在這方面的探索顯示了基層執(zhí)政者長遠(yuǎn)的政治眼光、先進(jìn)的政治理念,不僅沒有“意外性”,而且依靠技術(shù)出現(xiàn)的權(quán)利政治有著強(qiáng)勁的“不可逆”的持續(xù)發(fā)展勢頭。

2015年初,朱涇鎮(zhèn)與金山東方有線網(wǎng)絡(luò)有限公司正式通過共建的方式,聯(lián)合推出了“美麗朱涇0頻道”。該頻道設(shè)置美麗朱涇、幸福家園、社區(qū)互動、便民服務(wù)四大板塊,將相關(guān)信息第一時間向群眾公開,做到每日更新,使居民足不出戶、輕輕點擊遙控器就可以了解鎮(zhèn)里的相關(guān)工作,參與社會治理,對社區(qū)居委會工作進(jìn)行評議,其實質(zhì)是在實踐民主治理。

第一,知情與參與的互動。知情權(quán)是居民的基本政治權(quán)利。以前,通過社區(qū)渠道使居民獲得知情權(quán)的途徑非常有限。一方面是居委會的人員與功能都有限,不可能經(jīng)常深入居民中進(jìn)行宣傳；另一方面居委會自身的知情面也不多,因此除了社區(qū)人大代表、居委會成員選舉這種例行的內(nèi)容外,社區(qū)居民其他知情權(quán)幾乎少之又少。正因為如此,造成了“知情權(quán)”思維的短缺,或者說沒有“激活”社區(qū)居民的“知情權(quán)”意識和神經(jīng)。“美麗朱涇0頻道”的設(shè)立,擴(kuò)大了原本“逼仄”的居民知情權(quán)空間和渠道,“激活”了社區(qū)居民“知情權(quán)”意識。比如,通過有線電視便可以了解鎮(zhèn)黨委、政府相關(guān)工作情況,不僅如此,在該頻道的“社區(qū)互動”板塊,包括“村居事項征詢”、“實事項目征詢”等板塊,居民們在家中只需輕輕點擊手中的遙控器,就可以發(fā)表自己的觀點,是“贊同”還是“反對”或“無所謂”,每戶只可選擇一次。通過對居民意見匯總分析,可以發(fā)現(xiàn)并提煉社會治理的共性問題,也可以供鎮(zhèn)黨委、政府從中確定每年的重點工作和實事項目。這也是知情與參與的結(jié)合,是社區(qū)居民與政府“看不見”的雙向互動。

“看不見”有兩層意思:第一層是物理、空間的看不見,卻能夠互動,這是技術(shù)帶來的革命性變化；第二層是主觀上的看不見,卻可以通過“0頻道”看到,想到了、彌補(bǔ)了工作中的短板,觸到了“痛點”,也使得黨委、政府的工作內(nèi)容更加符合群眾的需求,也更加接地氣了。比如,通過對居民群眾意見的匯總分析,鎮(zhèn)里發(fā)現(xiàn),金來苑居民區(qū)不少老年人反映了“理發(fā)”難的問題。經(jīng)過進(jìn)一步摸底,發(fā)現(xiàn)該居民區(qū)附近的明珠苑有不少90歲以上的老年人及癱瘓在床的中老年人理發(fā)不方便,于是兩個居委會決定將“義務(wù)上門理發(fā)”服務(wù)作為為老服務(wù)的一項民生工程,每2個月上門服務(wù)一次,受到居民的一致好評。其實,在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū),居民和村民中老年、尤其是癱瘓在床的病人的理發(fā)困難問題一直存在,也是常見的,只因人數(shù)不多,一直不受重視?！懊利愔鞗?頻道”使常見、不受重視的困難解決了,從小處可見“美麗”。

第二,參與與監(jiān)督的結(jié)合。西方的民主是橫向民主,運用的工具是選票,而我國目前的民主被奈斯比特稱為縱向民主,運用的工具是選擇。無論是選票還是選擇,能切實地參與與監(jiān)督就是一種好的民主方式。朱涇鎮(zhèn)通過“美麗朱涇0頻道”,探索出居民群眾參與社會治理、評估干部工作的兩個“自下而上”的工作機(jī)制。以前,鎮(zhèn)里對居委會干部的工作評議,主要是通過年底抽取部分居民群眾召開座談會,填寫調(diào)查問卷進(jìn)行匯總評估,但這存在樣本數(shù)量少、代表性不夠的問題。“美麗朱涇0頻道”開通后,朱涇鎮(zhèn)在其中專門設(shè)置了“社區(qū)干部作風(fēng)”專欄,將居委會工作人員的職責(zé)明細(xì)、聯(lián)系方式、照片等延伸到每家每戶,居民們可以在家運用手中的遙控器為干部打分、點贊。為了鼓勵居民積極參與,實行積分制,積分可兌換獎品。這樣真正實現(xiàn)了“干部好不好,群眾說了算”。鎮(zhèn)黨委、政府決定,從2015年起,將居委會干部從一年一次的年度考核變成一季度一次的民主考評,同時大幅度提高群眾考核評議的權(quán)重,將居委會工作人員績效考核的80%交給社區(qū)居民,將考核內(nèi)容設(shè)置為問題解決率、解決質(zhì)量和群眾滿意度三個方面,有效推動了基層干部在對上負(fù)責(zé)的同時,更多地轉(zhuǎn)向?qū)ο仑?fù)責(zé),更多地關(guān)注民情、為民辦事。

“美麗朱涇0頻道”對居委會干部的考核,是群眾參與與監(jiān)督相結(jié)合的有益嘗試,比以前的考核具有更多的優(yōu)點和優(yōu)勢。其一是客觀性,以前考核主要以上級領(lǐng)導(dǎo)說了算,即使邀請部分群眾召開座談會的形式,也會受人情社會的影響,不愿意講真話,不敢提尖銳的批評,而群眾在家手持遙控器就不受這些外部環(huán)境的影響,相對來說比較客觀。其二是公正性,在客觀性的情況下,也比較容易做到公正。群眾眼里都有桿秤,誰做得好,誰做得不夠不足,其心中都有本賬,群眾個體的評價可能有差異,但是只有參與的群眾多了,公眾性才能顯示出來。一開始可能需要一些激勵措施,但是隨著群眾考核權(quán)重的增加,個體都會覺得自己手中的一票是有用的,參與的積極性就會增加,民主意識也會提高。有效治理所要產(chǎn)生的結(jié)果是群眾增加參與的自覺性和主動性,最終實現(xiàn)自治,自治是有效治理的最高境界。其三是準(zhǔn)確性,群眾參與有準(zhǔn)確性的一面,比如說居委會干部的服務(wù)態(tài)度依靠技術(shù)手段不見得準(zhǔn)確,但是技術(shù)手段可以量化,上門服務(wù)的次數(shù)、處理問題的件數(shù)等方面的評價指標(biāo)比人們的感官更準(zhǔn)確。通過量化考核,用數(shù)字說話,既不容易作假,被考核對象也容易服氣。

第三,機(jī)制和運行的不斷持續(xù)。涉及群眾的民主權(quán)利本來是件好事,需要從上到下不斷推進(jìn),但是過去的一些制度由于體制和機(jī)制的原因,在運行過程中往往會打折扣,群眾的民主權(quán)利有時候“進(jìn)”有時候“退”。而技術(shù)手段一旦運行了,就很難“回頭”。這是因為技術(shù)手段作為工具沒有機(jī)制上的復(fù)雜性,不涉及部門利益和個人,或者說技術(shù)手段一旦運用,技術(shù)是“不認(rèn)人”的,在每個人面前,沒有偏頗,只有“一視同仁”。這是技術(shù)的一個極大優(yōu)點和優(yōu)勢?！懊利愔鞗?頻道”采用“互聯(lián)網(wǎng)+”開啟了社區(qū)群眾參與模式之后,只能往前走,不會回頭,以后只能設(shè)置更多的讓群眾參與的欄目,讓群眾評議更高一級的領(lǐng)導(dǎo),比如朱涇鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的想法是讓朱涇鎮(zhèn)的群眾評議鎮(zhèn)上的黨政一把手。這說明朱涇鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子有信心,也有決心,同時也推動了民主治理的進(jìn)程。

“美麗朱涇0頻道”的實踐,技術(shù)工具的支撐,建立了新的溝通模式。過去是“人—人”溝通模式,即鎮(zhèn)、居代表黨和政府的公職人員與社區(qū)居民群眾的溝通,現(xiàn)在變成“人—機(jī)—人”溝通模式。比較一下這兩種不同的溝通模式,后者顯現(xiàn)的溝通優(yōu)勢十分明顯。

過去“人—人”溝通模式較多表現(xiàn)為:其一,溝通話題不同,溝通障礙較大。代表鎮(zhèn)、居的公職人員與社區(qū)居民群眾之間的溝通,前者是宣傳政策、布置任務(wù)性的,后者是要求解決困難和問題的,他們之間的話題諸多是不一致的,宣傳性的事務(wù)越多,解決群眾問題不多,溝通障礙越多。如果既能宣傳又能解決問題和困難,那么溝通的障礙會減少。其二,開放討論的空間狹小。居委會沒有為居民群眾提供制度化進(jìn)行開放討論的空間,交流和溝通沒有充分展開,互相之間有“區(qū)隔”,影響到群眾關(guān)心、參與社區(qū)的公共事務(wù)。除了退休人員外,一般社區(qū)居民人際關(guān)系都在單位,很多人對社區(qū)公共事務(wù)雖然有意見、建議,但是居委會組織并不能有效解決問題。其三,代表鎮(zhèn)、居的公職人員向社區(qū)居民群眾采集的信息往往是負(fù)面性,即社區(qū)居民的抱怨、意見較多；社區(qū)群眾從公職人員那里得到的信息往往是無用的,對群眾的利益可能沒有實際性的幫助,阻礙了溝通持續(xù)進(jìn)行的動力機(jī)制。其四,代表鎮(zhèn)、居的公職人員習(xí)慣于貫徹上級的意圖,完成上級組織交給的基本任務(wù),疏于樹立理解居民、服務(wù)居民的意識,哪怕是上級關(guān)懷社區(qū)居民的就業(yè)等事務(wù)也是用完成任務(wù)的方式和態(tài)度來能決?？茖又平Y(jié)構(gòu)化影響到溝通的意愿和效果。其五,沒有充分的信息分享過程。溝通的有效性在于信息分享,信息分享需要共同興趣、意愿和需求。代表鎮(zhèn)、居的公職人員對社區(qū)的相關(guān)群體,如困難家庭、特殊家庭掌握著一定的信息,這些信息分享對這些家庭是有用的,但對大多數(shù)的社區(qū)居民沒有信息分享的過程?？偟膩碚f,缺乏有效溝通的達(dá)成。

而現(xiàn)在“人—機(jī)—人”溝通模式表現(xiàn)為:其一,設(shè)置多方面的話題,便于溝通?！懊利愔鞗?頻道”設(shè)置的欄目,是為了讓群眾關(guān)注、參與,因此在欄目的設(shè)置上必須為溝通對象著想?！懊利愔鞗堋?、“幸福家園”、社區(qū)互動、便民服務(wù),這些話題在“人—人”溝通模式中是不可能同時設(shè)置的,而在“人—機(jī)—人”溝通模式中,因為有技術(shù)工具的支撐,可以同時設(shè)立多方面的話題。其二,充分的開放討論空間?！叭恕獧C(jī)—人”溝通模式,不受物理空間的制約,是虛擬性的空間,既有無限的空間,又有開放討論的可能。這種開放和討論也不受時間約束,不受人員多少的限制,可以是多人的,也可以是多時的,有時候討論暫時“斷開”,等過一定的時間后又繼續(xù)“連接”。只要參與討論的人有興趣,可以持續(xù)較長的一段時間,還可以不斷地深入。其三,代表鎮(zhèn)、居的公職人員通過技術(shù)投放在“機(jī)器”上的信息,居民們經(jīng)過選擇,剔除了無法溝通或者沒有意愿溝通的信息,遴選出具有共同意愿、能夠溝通的信息,即達(dá)成溝通的共同話題。公職人員投放的信息必須考慮到居民的利益和意愿,這是一個很大的變化。這樣勢必要求從理解居民的視角出發(fā),“投其所好”。比如鎮(zhèn)黨委、政府提供的信息是一些重點工作和事實項目,這在“人—人”溝通模式中,只是少數(shù)人大代表能夠享受到信息,只有他們能夠表達(dá)意愿和意志,而在“人—機(jī)—人”溝通模式中,卻能將這些重點工作和實事項目一一呈現(xiàn)出來,讓社區(qū)居民進(jìn)行“菜單式選擇”。社區(qū)居民享受到以前從來沒有享受到的民主權(quán)利,他們的溝通愿望大大增強(qiáng)。其四,正因為上述原因,社區(qū)居民的意愿、意志得到充分尊重,雙方的信息分享真正得以實現(xiàn),有效的溝通才能達(dá)成。

三、“電子走訪”助推基層干部改進(jìn)工作作風(fēng)

技術(shù)治理對組織結(jié)構(gòu)和制度會產(chǎn)生什么樣的影響？簡·芳汀認(rèn)為,當(dāng)某種客觀的信息技術(shù)被引入組織內(nèi)部時,必然會受到既有組織安排和制度安排的影響,它在某種意義上被后兩者所“嵌入”。制度和組織使得信息技術(shù)得以執(zhí)行,反之,信息技術(shù)會改造組織和制度,使其更好地適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展。通過現(xiàn)行組織安排和制度安排的中介作用,新的信息技術(shù)得以執(zhí)行,即被理解、設(shè)計和使用,但對于組織安排和制度安排而言,這些“執(zhí)行技術(shù)”具有自身內(nèi)在的邏輯和偏好。這多種的邏輯就體現(xiàn)在日常運作、官僚政治、規(guī)范準(zhǔn)則、文化信仰和社會網(wǎng)絡(luò)中［7］。

一個時期以來,干群關(guān)系的疏離是既基本又實際的問題。在多方面的原因中,對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)的體制障礙尤其突出,于是,組織層級之間通過增加合理的政治壓力、可能的改進(jìn)措施,達(dá)到增強(qiáng)群眾觀念、提高服務(wù)群眾的自覺性,從而獲得群眾普遍認(rèn)可和好評。這里的好處不僅有益于密切干群關(guān)系,而且能增強(qiáng)組織觀念,強(qiáng)化組織紀(jì)律,達(dá)到良好的組織治理效果。但是人們發(fā)現(xiàn),來自上級的壓力總是缺少內(nèi)在的動力和持久性。

在鎮(zhèn)域治理實踐中,朱涇鎮(zhèn)深深感到,深入村居、走訪群眾仍是居村干部了解社情民意、密切干群關(guān)系必須堅持的基本方法,問題是有沒有更好的、可依賴的手段和工具能夠推動基層干部主動地密切聯(lián)系群眾,哪怕是從被動開始,習(xí)慣成主動或者主動成習(xí)慣。從2013年起,朱涇鎮(zhèn)依托信息化技術(shù),在全鎮(zhèn)居民小區(qū)和農(nóng)村小區(qū)分別推行“電子走訪”、“宅基走訪”系統(tǒng)。這就是“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維模式,即互聯(lián)網(wǎng)顛覆了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系和社會關(guān)系的形成與連接方式,而“互聯(lián)網(wǎng)+”則進(jìn)一步深化了這種新型的關(guān)系模式。通過小小的技術(shù)改造和延伸,能夠重新確立起新的干部聯(lián)系群眾的動力機(jī)制。

“電子走訪”和“宅基走訪”的技術(shù)支撐包括兩個內(nèi)容:一是給走訪人員配備集定位、通話、拍照、數(shù)據(jù)傳輸?shù)裙δ艿囊苿釉O(shè)備；二是以鎮(zhèn)社區(qū)管理聯(lián)動中心為平臺建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)所有居民的社區(qū)人口信息（人口數(shù)量、流動人口數(shù)量、空巢老人等信息)數(shù)據(jù)庫,同時做好信息系統(tǒng)的更新與維護(hù)。“電子走訪”的工作方法:首先在每幢居民樓內(nèi)安裝“二維碼”標(biāo)識牌,然后由走訪人員持GPS移動終端掃描“二維碼”后,系統(tǒng)自動與居民人口信息庫連接,將所在樓棟每戶人家的基本信息顯示在移動終端上,走訪人員選擇走訪對象后開始走訪,走訪信息也將自動記錄到鎮(zhèn)社區(qū)管理聯(lián)動中心的信息平臺,同時對系統(tǒng)內(nèi)基本信息做到了及時更新?！罢咴L”的工作方法:首先,每位村走訪人員安裝“宅基走訪”APP軟件；其次,走訪人員點擊衛(wèi)星定位系統(tǒng)并輸入村民小組組號,在顯示出的列表中選出走訪對象,同時采用對其門牌號碼拍照或語音輸入的方式進(jìn)行登記,最后將收集、整理的問題輸入鎮(zhèn)社區(qū)管理聯(lián)動中心的信息系統(tǒng)。走訪的內(nèi)容包括一般走訪、獨居走訪、慰問走訪、綜治走訪、解困走訪。社區(qū)管理聯(lián)動中心根據(jù)走訪人員的記錄,通過不定期抽取一定比例的走訪對象進(jìn)行回訪,核實走訪內(nèi)容,了解走訪情況,聽取反饋意見建議（如圖4)。

圖4　朱涇鎮(zhèn)電子走訪、宅基走訪示意圖

“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下的“電子走訪”、“宅基走訪”,實際上是應(yīng)用信息化手段,推動干部主動深入基層、深入群眾、了解事情、增進(jìn)感情,使得走訪群眾這一傳統(tǒng)群眾工作方法在互聯(lián)網(wǎng)時代更加便利、科學(xué)、準(zhǔn)確和有效。我們可以肯定的是,這種工具理性一開始往往是被動的、不情愿的、帶有抱怨情緒的,但是實踐理性賦予了其合理、合法的解釋與持續(xù)性,這是確立干群關(guān)系的立足點,也是我們可以看到工具理性的價值所在。具體來說,它達(dá)到三個方面的轉(zhuǎn)變:

一是實現(xiàn)了從一次評估到過程評估的轉(zhuǎn)變。一次評估具有機(jī)會主義色彩,而過程評估要精確、合理得多。機(jī)會主義往往為形式主義提供溫床,比如以前基層干部走訪都是記臺賬,往往一年匯總一次,這就是一種形式和象征。現(xiàn)在走訪與否、走訪的內(nèi)容和效果,后臺系統(tǒng)都看得見,對走訪清單可以實時匯總查閱。加上每周五將基層干部的走訪清單在鎮(zhèn)黨政班子會上進(jìn)行通報,有力推動了干部主動開展走訪。從社會效果看,“這種‘改造’體現(xiàn)在:壓縮社會的連接關(guān)系,加強(qiáng)新的、便利的社會連接關(guān)系,加強(qiáng)社會的連接效果,以及對傳統(tǒng)模式的革命性創(chuàng)造”［8］。這種做法與新公共管理是一致的,新公共管理有五條原則,其中之一是責(zé)任,“在個人層面上,新公共管理認(rèn)為,為了確保責(zé)任,應(yīng)該對員工的工作效率加以衡量”。另一條是去官僚化,“這一概念要求政府機(jī)構(gòu)關(guān)注結(jié)果而不是過程。去官僚化需要結(jié)構(gòu)上和程序上的變化:抹去等級,摒棄規(guī)則”［9］。

二是實現(xiàn)了從定性到定量的轉(zhuǎn)變。信息距離理論認(rèn)為,信息都會涉及“信息狀態(tài)”,而實現(xiàn)信息目標(biāo)狀態(tài)比較困難,難以測量,難以定量,這樣的定性也難以科學(xué)。因此,不少國內(nèi)外學(xué)者致力于研究信息定量、定性的信息距離測度結(jié)構(gòu)［10］。而過去對基層干部走訪情況往往只能模糊定性。采用“電子走訪”、“宅基走訪”手段后,基層干部走訪情況全部記錄在鎮(zhèn)級系統(tǒng)里,既便于精確統(tǒng)計,也便于核實了解,真正實現(xiàn)了定量化和客觀化。

三是實現(xiàn)了從體制內(nèi)考核到體制外評價的轉(zhuǎn)變。過去對基層干部走訪成效的考核與評估主要局限于體制內(nèi),更多憑鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的主觀印象,標(biāo)準(zhǔn)較寬泛。通過“電子走訪”、“宅基走訪”的信息化系統(tǒng),不僅對“派出任務(wù)單”后可進(jìn)行跟蹤處理、了解問題解決情況,而且可以對居村干部的走訪工作滿意度進(jìn)行調(diào)查了解,暢通了群眾參與干部評價的渠道。

運用技術(shù)工具和手段促進(jìn)組織治理,對組織來說起到“事半功倍”的效果?，F(xiàn)代科層制有三個明顯的特征:行政官員均受到嚴(yán)格的專業(yè)訓(xùn)練并具有豐富的行政經(jīng)驗,任期固定,職責(zé)明確；行政機(jī)構(gòu)設(shè)計合理,分工明確,具有嚴(yán)格的職位等級結(jié)構(gòu)和服從關(guān)系；行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)技術(shù)化、形式化規(guī)則的約束和嚴(yán)格按照程序辦事的規(guī)范,以行政效率和程序公正為行政之基本原則。隨著科層制在企業(yè)、事業(yè)單位的廣泛運用,其特征也具有廣泛的延伸性。在村居一級原本實行的是社區(qū)自治和村民自治制度,但是科層制強(qiáng)大的“吸附能力”逐漸使得村居非科層制范圍的管理也“染上”了不逼、不催、不盯、不定就推動不了工作人員走向基層的毛病,因此,身處基層卻不了解基層,身處群眾中卻不熟悉群眾的情況也決不是個別現(xiàn)象。其實,這一現(xiàn)象普遍而廣泛地存在于科層制運行過程中,后來在管理學(xué)上出現(xiàn)了應(yīng)對之策,稱為“走動管理”,顧名思義,就是倡導(dǎo)管理人員要走出辦公室,經(jīng)常到各部門、下基層“走動”,聽聽一線人員的反映和意見,實地查看并發(fā)現(xiàn)一些問題,作出更加客觀、正確的判斷,指導(dǎo)幫助下屬解決實際問題,而不是僅僅將聽取匯報、開會作為領(lǐng)導(dǎo)和管理工作的主要流程。

上海市金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)的基層治理實踐提供了一個成功的范例,運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維建立依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)治理能夠產(chǎn)生足夠豐富的有益有效的“溢出效應(yīng)”,即內(nèi)在性的有序治理、權(quán)利政治的民主治理以及切實改變干部作風(fēng)的組織治理等功能。這種可貴的技術(shù)革命給治理帶來了驚喜。更重要的、更可貴的是執(zhí)政者的思維、理念,因為如果沒有立黨為公的執(zhí)政信念,沒有為民執(zhí)政的理念堅守,就不可能使得這些技術(shù)發(fā)揮它潛在、無限的功能?；蛟S這是“互聯(lián)網(wǎng)+”在治理語境中的特殊意義。

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［責(zé)任編輯：張蓮英］

“Internet+”Used of Grassroots Governance —An Example of the Zhujing Town in Shanghai Jinshan

SHEN Shi-guang, WEI Miao-miao
（Public Management Teaching and Research Department, Party School of CPC Shanghai Municipal Committee, Shanghai 200233, China)

Abstract:Zhujing Town of Shanghai Jinshan district takes the lead of creative thinking models of“internet+”.Under the support of gridding advantage“A complete coverage of the space”, using class two axis's organizational structure, it assures to implement grid governance responsibility system effectively, and could engage targeted classification with city parts, which distinguishes static and anthrop that not only reflects human care but also highlights deep-seated foresight to realize effective and orderly governance. In the aspect of democratic governance, it takes both the use of technical means and the household preference for television into consideration with giving the three rights, namely the right of public policy, the right of choice, and the right of supervision to the public so as to realize being well-informed combined with interaction and participation combined with supervision, which indicates the irreversible growth state of right politics, and provides residents with a paradigm to be real masters. In terms of the style of work, using the technical support, it can realize the three shifts of from one-time assessment to process evaluation, from qualitative to quantitative, from system appraisal to mainly outside the system of evaluation which provides the beneficial reference and enlightenment to explore how to get out of bureaucratic difficulties and sustainable ways to maintain close ties with the masses.

Key words:grassroots governance；network + technology means；democratic rights；Zhujing Town

作者簡介：沈士光（1964—),男,上海人,教授,從事當(dāng)代中國政治、公共管理倫理學(xué)研究；魏苗苗（1991—),女,陜西寶雞人,碩士研究生,從事政府管理研究。

收稿日期：2015-10-18

中圖分類號：D630；C912.8

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-1971（2016)01-0033-08