麻寶斌，賈 茹

（吉林大學(xué)行政學(xué)院,長春130012)

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中國公眾住房政策公平感實證分析

麻寶斌，賈 茹

（吉林大學(xué)行政學(xué)院,長春130012)

摘 要：立足于中國社會轉(zhuǎn)型的特定背景，基于2014年“我國社會公平正義狀況測評及改善對策研究”全國調(diào)研的數(shù)據(jù)結(jié)果，從縱向和橫向的角度對目前中國公眾的住房政策公平感狀況進(jìn)行描述。研究發(fā)現(xiàn)，公眾對近年來政府在住房領(lǐng)域內(nèi)的作為給予了部分肯定，但仍有近半數(shù)受訪者對住房政策的不公平狀況感受強烈，同時，有近六成受訪者偏好由政府充當(dāng)住房資源再分配的主體。不同群體的住房政策公平感存在一定程度差異。著眼于未來，各級政府應(yīng)加強對住房政策社會學(xué)意義的理解，理清政府和市場的關(guān)系，奉行“公平與效率相兼容”的原則，從而解決住房領(lǐng)域日益突出的社會不公平問題，真正保障公眾“住有所居”、“居有其屋”的基本權(quán)利。

關(guān)鍵詞：住房政策；群體差異；住房資源再分配；政府；社會不公

問題的提出

中國自1998年起推行城鎮(zhèn)住房制度改革至今,逐漸由市場化、貨幣化的住房分配制度取代了福利性、租賃性的住房實物分配制度?？傮w上,改革緩解了住房短缺狀況,提高了住房分配效率。但由于房地產(chǎn)市場在短短的17年間迅速完成住房產(chǎn)品的市場化運作,住房市場也出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失調(diào)、價格大幅上漲、保障性住房供應(yīng)不力等諸多問題,“蝸居”、“蟻族”、“房奴”成為公共領(lǐng)域的關(guān)注焦點。政府如何通過住房政策保障公眾居住權(quán)成為當(dāng)前政府治理的一個難題。

一般認(rèn)為,住房政策是政府為了適應(yīng)不同時期的住房需求、解決住房問題、引導(dǎo)住房經(jīng)濟發(fā)展,對住房的數(shù)量、質(zhì)量、價格、使用權(quán)和所有權(quán)狀況所做的制度性安排。受經(jīng)濟發(fā)展和社會需求的雙重影響,中國住房政策不斷調(diào)整,政策演進(jìn)大體經(jīng)歷了四個階段:第一階段為1998—2002年,確立住房市場化制度框架,推行以“鼓勵住房消費”為核心的住房政策；第二階段為2003—2004年,明確住房市場化的改革方向,推行以“擴需求、抑供給”為核心的住房政策；第三階段為2005—2009年,促進(jìn)住房市場健康發(fā)展,推行以“穩(wěn)房價、調(diào)結(jié)構(gòu)”為核心的住房政策；第四階段為2009—2014年,保持住房市場平穩(wěn)發(fā)展,推行以“遏制部分城市房價過快上漲”為核心的住房政策。①任興洲將中國住房政策劃分為“住房制度全面改革初期的住房政策”、“促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的階段”、“以穩(wěn)房價、調(diào)結(jié)構(gòu)為主要目標(biāo)的階段”、“以保增長、擴內(nèi)需、促進(jìn)房地產(chǎn)市場發(fā)展為目標(biāo)的階段”、“以保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展,遏制部分城市房價過快上漲為目標(biāo)的政策調(diào)控”五個階段。本文對住房政策演進(jìn)過程的階段劃分綜合了任興洲等學(xué)者的劃分方式。

從分配關(guān)系來看,住房政策的核心在于住房領(lǐng)域的政府和市場關(guān)系該如何調(diào)整。不同時期的住房政策,體現(xiàn)了政府和市場的力量此消彼長,或并行不悖。在商品房政策領(lǐng)域,政府堅持以市場為主導(dǎo)的價格機制,在此基礎(chǔ)上,為了平抑過高的房價,干預(yù)力度不斷加強。特別是自2010年起,中國城鎮(zhèn)居民的收入漲幅均高于房價漲幅,商品房價格漲幅趨于平緩（見圖1),這意味著公眾對于房價的負(fù)擔(dān)能力在逐年攀升,商品房價格過高的問題有所緩解。但保障性住房及房地產(chǎn)消費領(lǐng)域的社會不公問題仍然客觀存在,并直接影響公眾對住房政策的公平感受。公眾對住房政策的公平感,“反映了社會成員對政治系統(tǒng)的認(rèn)同,公平感是一種主觀體驗,它既可以被觀測,也能夠被引導(dǎo),準(zhǔn)確把握社會公眾對社會公正狀況的體驗和感受,分析其公正心理的結(jié)構(gòu)與狀況,既可以作為理論研究的參照,也為政策制定提供方向與指引”［1］57-74。針對住房現(xiàn)狀和住房政策執(zhí)行情況,公民具有何種主觀感受是本文所要探索的基本主題。

公眾對于住房政策的公平感受建立在社會比較基礎(chǔ)之上,突出體現(xiàn)為三個維度:一是住房政策的主觀期望與住房政策的客觀狀況之間的比較；二是住房政策的自身體驗與他人體驗之間的比較；三是現(xiàn)在住房政策與過去住房政策之間的比較。當(dāng)客觀存在的政策事實與主觀的心理預(yù)期不吻合,或是他人的政策體驗與自我的政策體驗相背離時,公眾會產(chǎn)生不公平的體驗,由于不吻合存在一定的區(qū)間,使得住房政策公平感存在一定的強度差異。為此,我們從縱向和橫向兩個角度描述公眾住房政策的公平感受?？v向描述著眼于從時間序列上對住房政策公平感進(jìn)行比較分析,我們依托于兩組數(shù)據(jù):一組來自2006年6月至2007 年5月教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)課題“社會公正與政府責(zé)任研究”組織實施的第一次公民公平感調(diào)查,另一組來自2014年國家社會科學(xué)基金重大項目“我國社會公平正義狀況測評及改善對策研究”課題組的全國抽樣調(diào)查。公眾住房政策公平感的橫向描述意在從特定時間點上呈現(xiàn)不同群體住房政策公平感的差異分布,主要人口學(xué)分析變量包括地域、年齡、教育程度、職業(yè)、戶籍、住房來源、個人年收入等。

圖1　1998—2012年全國新建商品住宅房房價漲幅與收入漲幅折線圖

一、數(shù)據(jù)來源

本研究主要數(shù)據(jù)來自2014年國家社會科學(xué)基金重大項目“我國社會公平正義狀況測評及改善對策研究”,該課題組在全國范圍內(nèi)采用多層多階段PPS抽樣,共抽取北京、上海、山東、廣東、河南、湖南、內(nèi)蒙古、陜西等8個省級單位、19個區(qū)縣級單位、32個街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單位、96個居委會或村級單位,實際回收有效問卷2425份,進(jìn)行加權(quán)處理后獲得2400個有效樣本。本次調(diào)查按性別、年齡、宗教信仰、政治面貌、受教育程度、個人年收入、戶籍、長期居住地、職業(yè)和調(diào)查地點等,對被試公眾的群體進(jìn)行劃分,調(diào)查對象的具體情況見表1（見下頁)。本研究采用Spss21.0進(jìn)行數(shù)據(jù)分析,數(shù)據(jù)分析方法包括頻率分析、卡方檢定、交叉制表分析、相關(guān)性分析。

二、研究設(shè)計

1.住房政策公平感的總體測評

在住房領(lǐng)域,公眾普遍對房價的感受最為直接。一方面,公眾對于房價的感受與公眾對于住房的負(fù)擔(dān)能力息息相關(guān),即房價的高低關(guān)系到公眾是否能夠“居有其屋”、“住有所居”,故房價感受能夠集中且直觀地反映出住房領(lǐng)域公眾的主觀感受；另一方面,房價問題是政府商品房和保障性住房政策該如何調(diào)整的晴雨表,剔除炒房等擾亂市場秩序的行為,房價上漲意味著住房投入要素等價格的上揚,住房供應(yīng)成本的提高不僅使商品房和經(jīng)濟適用房的價格上漲,同時致使廉租房和公共租賃房的租金提高,故房價問題貫穿商品房和保障性住房領(lǐng)域,在住房領(lǐng)域具有普遍意義?；诖?筆者在調(diào)查問卷中設(shè)計了四道關(guān)于房價公平感受的題目,分別為:“目前我居住的地區(qū)房價基本合理”、“政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高”、“政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”、“炒房造成了房價偏高”。一方面,從縱向描述的角度出發(fā),將這四個題目進(jìn)行頻率分析用以觀測公眾對住房政策的總體公平感受,并將目前公眾住房政策公平感的數(shù)據(jù)結(jié)果與2007年公平感調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行比較；另一方面,從橫向描述的角度出發(fā),將這四個題目與地域、年齡、教育程度、職業(yè)、戶籍、住房來源、個人年收入等七個變量進(jìn)行交叉列表分析,用以觀測公眾對于住房政策公平感受的群體差異。

表1　調(diào)查對象的人口統(tǒng)計學(xué)特征（N=2400）　　單位:人,%

2.住房政策公平感的具體測量

為了測量公眾對于當(dāng)前房價狀況的公平感受,問卷中設(shè)計了一個問題,即“目前我居住的地區(qū)房價基本合理”,包括非常同意、同意、不同意、非常不同意、說不清楚等五個選項,在調(diào)查過程中由受訪者根據(jù)自己的實際情況選擇。若受訪者選擇“非常同意”或“同意”選項,就意味著調(diào)查對象認(rèn)可目前所居住地區(qū)房價,傾向于認(rèn)為當(dāng)前住房政策制定公平、效果顯著；若受訪者選擇“非常不同意”或“不同意”,就意味著其認(rèn)為目前所居住地區(qū)房價不合理,當(dāng)前住房政策的制定有失公平、執(zhí)行阻滯、問題突出；若選擇“不清楚”選項,則意味著受訪者沒有清晰的看法。

為了進(jìn)一步探尋公眾對于當(dāng)前住房政策的公平感受,問卷中設(shè)計了兩個問題:一是“政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高”,用以更為細(xì)致地測量公眾對于政策制定和執(zhí)行的公平感受；二是“政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”,用以更具體地測量公眾對于政府監(jiān)管的公平感受。其同樣包括非常同意、同意、不同意、非常不同意、說不清楚等五個選項?！胺浅Ｍ狻焙汀巴狻边x項意味著受訪者認(rèn)同是政策因素或監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高,對當(dāng)前住房政策的公平狀況持消極態(tài)度；“不同意”和“非常不同意”選項意味著受訪者不認(rèn)為房價過高是由政策因素或政府行為所致,對當(dāng)前住房政策的公平狀況持積極態(tài)度；“不清楚”選項意味著受訪者對問題缺乏了解?！俺捶吭斐闪朔績r偏高”這一題目的設(shè)置是為了測量公眾對于市場性因素、特別是由市場失靈導(dǎo)致房價過高的主觀感受,市場失靈為政府干預(yù)提供了合理性依據(jù)。“炒房導(dǎo)致房價偏高”必然會訴諸“政府監(jiān)管不力”,故此題目在一定程度上是“政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”的同義替換。

三、調(diào)查結(jié)果分析

（一)住房政策公平感受的縱向差異

1.公眾對當(dāng)前住房政策的公平感受

圖2　公眾對住房政策的總體公平感受的百分比統(tǒng)計圖

如圖2所示,對“目前我居住的地區(qū)房價基本合理”進(jìn)行頻率分析,有49.3%的受訪者不同意此種說法,37.8%的受訪者同意此種說法,也就是說,近五成受訪者認(rèn)為目前所居住地區(qū)的房價是不合理的,即近半數(shù)的公眾對于房價過高的不公平感受較強。對“政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高”進(jìn)行頻率分析,62.5%的受訪者同意此種說法,16.8%的受訪者不同意此種說法。也就是說,近六成的公眾認(rèn)為目前房價過高,政府具有不可推卸的責(zé)任,現(xiàn)行土地政策、房地產(chǎn)政策是致使房價偏高的重要因素。對“政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”進(jìn)行頻率分析, 63.1%的受訪者同意此種說法,15.9%的受訪者不同意此種說法,也就是說,近六成的公眾認(rèn)為政府未能理順和市場的關(guān)系,政府監(jiān)管未能及時糾正住房市場出現(xiàn)的失范行為。對“炒房造成了房價偏高”進(jìn)行頻率分析,66.8%的受訪者同意此種說法,僅有13.3%的受訪者不同意此種說法,也就是說,近七成的公眾認(rèn)為是住房投資市場過熱加劇了住房供給的結(jié)構(gòu)失衡,住房市場失靈現(xiàn)象對政府監(jiān)管提出了進(jìn)一步要求。

住房具有多重屬性,它既是投資品也是消費品,既是必需品也是奢侈品。綜合訪談結(jié)果,我們認(rèn)為,公眾對住房政策的不公平感受主要有兩方面原因:一方面,作為投資品,土地和房產(chǎn)多年來具有較大的增值空間,然而,土地增值和房產(chǎn)增值并非來源于“住房的物理或物質(zhì)結(jié)構(gòu)或建筑物的增值,而是政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)開支被資本化入住房的價格中”［2］,并且,政府未能將所增價值進(jìn)行制度化的回收處理、用之于民,而是借助不合理的土地政策、住房政策和監(jiān)管措施,房地產(chǎn)商和地方政府合作謀利,通過高額房價攫取資本,致使中低層收入人群承受高房價所造成的利益損害,造成了社會財富的分配不公。另一方面,作為消費品,政府所出臺的住房政策多年來將促進(jìn)住房產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為新的經(jīng)濟增長點,卻未能把實現(xiàn)公眾的基本居住權(quán)放在優(yōu)先考慮地位,忽略了中低層收入群體對于住房的消費需求,在經(jīng)濟性政策目標(biāo)的引導(dǎo)下,高收入者不斷通過購置房產(chǎn)來滿足消費欲望,所擁有住房數(shù)目多、質(zhì)量好、地段便利成為了身份地位的象征,致使高收入階層擁有多套住房,房產(chǎn)資源大量閑置［3］,而中低收入階層卻無力承受高房價,住房需求無法得到滿足,房地產(chǎn)消費市場不斷異化,消費不公日益凸顯。

2.住房政策公平感的縱向差異

將2014年全國調(diào)查數(shù)據(jù)與“2007年公民公平感調(diào)查”的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較,結(jié)果顯示,公眾對于房價合理的同意率下降了5.7%,同意是因為政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高的比率下降了1.9%,同意是因為政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高的比率下降了4.8%,同意是因為炒房造成了房價偏高的比率下降了1.8%。這意味著2007年至2014年間,伴隨著宏觀經(jīng)濟的下行趨勢和政府打壓房價的調(diào)控措施,公眾對于房地產(chǎn)政策、政府監(jiān)管等方面的公平感受較2007年有所加強,也就是說,公眾感知到近年來政府在住房領(lǐng)域內(nèi)的作為,并且給予了部分肯定。

雖然自2010年至2013年末,中國商品房銷售價格漲幅趨于平緩,但是,相較于2007年的調(diào)查數(shù)據(jù)而言,同意“目前所居住地區(qū)房價基本合理”的比率卻有所下降,表明公眾對于住房政策的不公平感受依舊強烈。究其原因,一方面,雖然2013年的商品房銷售價格漲幅（7.70%)低于2007年的商品房銷售價格漲幅（14.77%),但是,商品房的銷售價格卻逐年攀升,而公眾對于房價的直觀感受多集中在銷售價格,而非價格漲幅上。另一方面,公眾的住房承受能力和現(xiàn)實房價之間的關(guān)系失衡現(xiàn)象雖有緩解卻依然存在,長期過重的住房負(fù)擔(dān)使公眾對于住房政策公平狀況的消極情緒逐年累積。依據(jù)2014年國家統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)（見表2),2007年中國商品房平均銷售價格是3864 元/平方米；以購買一套70平方米住房為標(biāo)準(zhǔn),房價與家庭人均可支配收入比達(dá)到19.62；倘若以正常的三口之家計算,房價與家庭兩人可支配收入比達(dá)到9.81；而2013年中國商品房平均銷售價格是6237元/平方米,以購買一套70平方米住房為標(biāo)準(zhǔn),房價與家庭人均可支配收入比達(dá)到16.20,倘若以正常的三口之家計算,房價與家庭兩人可支配收入比達(dá)到8.10。也就是說,在2007年至2013年間,雖然政府出臺政策抑制房價過快增長,但是正常的三口之家購入70平方米的商品房不吃不喝依然需要8～9年,如果考慮家庭在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老和生活必需品等方面的支出,公眾的實際住房承受能力將更低。

表2　全國商品房銷售價格與房價收入比統(tǒng)計表（1998—2013）

（二)住房政策公平感受的群體差異

將地域、年齡、教育程度、職業(yè)、戶籍、住房來源、個人年收入等七個變量與住房政策相關(guān)變量進(jìn)行卡方檢定,結(jié)果顯示,地域、年齡等七個變量與住房政策相關(guān)變量的相關(guān)系數(shù)（Pearson相關(guān)系數(shù))均小于0.005,說明這些變量與住房政策相關(guān)變量之間具有顯著的相關(guān)性,也就是說,地域、年齡等因素與公眾對住房政策公平感的評判程度相關(guān)聯(lián)。

1.住房政策公平感的地域差異

相較其他地域而言,經(jīng)濟發(fā)展水平最高的直轄市的受訪者對房價過高的不公平感最為強烈,占比64.4%；經(jīng)濟發(fā)展水平最低的西部地區(qū)的受訪者對房價過高的不公平感最低,占比37.1%；但是這一趨勢并沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的高低呈線性的升降,突出表現(xiàn)為中部地區(qū)受訪者對于房價過高的不公平感高于東部地區(qū),占比51.4%（見表3)。也就是說,除經(jīng)濟發(fā)展水平外尚有其他政策性因素影響著公眾對于房價的不公平感受。

同意“政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高”、“政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”的人數(shù)比例（見下頁圖3)。在所處直轄市的受訪者中的人數(shù)比例最高,分別占比78. 6%和77.4%,其次為在所處東部地區(qū)受訪者中的人數(shù)比例,但是,認(rèn)為是由炒房造成了房價偏高的人數(shù)比例在所處直轄市的受訪者中達(dá)到最高,占比80.6%,卻在所處中部地區(qū)的受訪者中位列第二,占比70.1%。也就是說,中部地區(qū)的公眾之所以認(rèn)為所居住地區(qū)的房價不合理,一定程度上是由房地產(chǎn)商的炒房行為所致；而直轄市和東部地區(qū)的公眾更傾向于認(rèn)可政府在調(diào)控房價中應(yīng)該有所作為。

表3　地域與“目前我居住的地區(qū)房價基本合理”的交叉制表

圖3　地域與住房政策相關(guān)變量的交叉制表數(shù)據(jù)結(jié)果條形圖

2.房價政策公平感的年齡差異

大致而言,在20世紀(jì)50年代至90年代出生的受訪者中,隨著年齡的降低,認(rèn)為目前所居住的地區(qū)房價不合理的人數(shù)比例逐漸攀升（如圖4)。在80年代出生的受訪者中,認(rèn)為目前所居住的地區(qū)房價不合理的人數(shù)比例升至最高,占比56.1%；在70年代出生的受訪者中人數(shù)比例位列第二,占比53.0%,整體趨勢大致呈倒U型。這意味著,相較其他年齡段而言,1980—1989年出生的公眾對于房價過高的不公平感受最為強烈,其次為1970—1979年出生的公眾,即80后群體與70后群體,這應(yīng)該與80后、70后群體面臨著較大的購房壓力直接相關(guān)。

圖4　年齡與不同意“目前我居住的地區(qū)房價基本合理”的交叉制表折線圖

大致而言,隨著年齡的降低,認(rèn)為政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高的人數(shù)比例逐漸攀升（如圖5),但是,在70年代出生的受訪者中,認(rèn)為是政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高的人數(shù)比例驟然下降,占比58.0%；在80年代出生的受訪者中,認(rèn)為是政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高的人數(shù)比例升至最高,占比71.8%。隨著年齡的降低,認(rèn)為“政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”、“炒房造成了房價偏高”的人數(shù)比例逐漸攀升,在90年代出生的受訪者中人數(shù)比例達(dá)到最高點,分別占比71.6%和78.3%。也就是說,90年代和80年代出生的公眾更傾向于認(rèn)為房價過高是由政府政策制定不合理、政策執(zhí)行不力和市場交易行為失范造成的,而70年代出生的公眾對政府和房地產(chǎn)商在房價偏高中所承擔(dān)的責(zé)任持寬容態(tài)度。

3.房價政策公平感的教育程度差異

隨著教育程度的升高,與住房政策相關(guān)的四組變量的數(shù)據(jù)曲線皆呈線性上升趨勢（如圖6),這意味著,受教育程度愈高的公眾,愈加認(rèn)為房價偏高不僅與政府的土地政策、房地產(chǎn)政策、監(jiān)管措施密切相關(guān),同時房地產(chǎn)商的炒房行為也是致使房價偏高的重要因素。伴隨著公眾受教育程度的不斷提高,公眾對于政府的政策行為和房地產(chǎn)商的市場行為認(rèn)識更加深刻、要求更加具體,政府和房地產(chǎn)商在房價調(diào)控中需要履行更多的責(zé)任、承擔(dān)更多的義務(wù)。

圖6　教育與住房政策相關(guān)變量的交叉制表折線圖

4.房價政策公平感的職業(yè)差異

在將職業(yè)變量與住房政策相關(guān)變量進(jìn)行交叉列表分析過程中,數(shù)據(jù)結(jié)果顯示（如圖7),對于“目前我居住的地區(qū)房價基本合理”持不同意觀點的人數(shù)比例在體制內(nèi)高于體制外,分別占比52.5%和48.2%；對于同意“政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高”、“政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”、“炒房造成了房價偏高”的人數(shù)比例在體制內(nèi)均高于體制外。這意味著,在體制內(nèi)單位工作的公眾對于住房政策的不公平感受高于在體制外單位工作的公眾。在一定程度上反映出體制內(nèi)群體更偏好計劃經(jīng)濟中的均等原則,而體制外群體更偏好市場經(jīng)濟中的應(yīng)得原則。

圖7　職業(yè)（體制內(nèi)、體制外）與住房政策相關(guān)變量的交叉制表數(shù)據(jù)結(jié)果條形圖

數(shù)據(jù)結(jié)果顯示（如圖8),在上層職業(yè)和中層職業(yè)的受訪者中,對于“不同意目前我居住的地區(qū)房價基本合理”、”同意政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高”、“同意政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”、“同意炒房造成了房價偏高”的人數(shù)比例均高于在底層職業(yè)的受訪者中的人數(shù)比例。這意味著,職業(yè)為上層和中層的公眾對于住房政策的不公平感受高于職業(yè)為底層的公眾。

圖8　職業(yè)層級與住房政策相關(guān)變量的交叉制表數(shù)據(jù)結(jié)果條形圖

5.房價政策公平感的戶籍差異

將戶籍、長期居住地變量與住房政策相關(guān)變量進(jìn)行交叉列表,數(shù)據(jù)結(jié)果顯示（見圖9),認(rèn)為目前房價不合理、政府監(jiān)管不力造成房價偏高、炒房造成房價偏高的人數(shù)在“農(nóng)村戶口但居住在城市”的受訪者中所占比例最高,分別占比57.7%、71.8%和77.3%,在“城市戶口且居住在城市”的受訪者中所占的人數(shù)比例位列第二位,分別占比51.9%、70.5%和74.5%,在“農(nóng)村戶口且居住在農(nóng)村”的受訪者中所占的人數(shù)比例最低,分別占比45.2%、55.6%和59.2%。也就是說,“農(nóng)村戶口但居住在城市”的流動人口對于住房政策的不公平感最為強烈,城市人口次之,農(nóng)村人口對于住房政策的不公平感受最低。一方面,“農(nóng)村戶口但居住在城市”的公眾對城市住房具有迫切的需求；另一方面,城市房價高于農(nóng)村房價數(shù)倍,其個人收入難以維系城市購房支出,且購房資格多受到戶籍限制,故而“農(nóng)村戶口但居住在城市”的流動人口對于住房政策的不公平感受最為強烈。

圖9　戶籍與住房政策相關(guān)變量的交叉制表條形線圖

6.房價政策公平感的住房來源差異

將住房來源變量與住房政策相關(guān)變量進(jìn)行交叉列表,數(shù)據(jù)結(jié)果顯示（見表4):在租用商品房或其他房主的房的受訪者中,認(rèn)為“目前所居住的地區(qū)房價不合理”的人數(shù)比例占的比重最高,占比67.1%；其次為在購買單位福利房的受訪者中,占比58.3%。在購買單位福利房的受訪者中,認(rèn)為“政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高”的人數(shù)比例最高,占比83.3%；其次是租用商品房或其他房主的房的受訪者,占比72.6%。在住房來源為辦公室的受訪者中,認(rèn)為“政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”的人數(shù)比例最高,占比100.0%；其次為在租用公有住房的受訪者中,占比79.5%。在住房來源為集體宿舍的受訪者中,認(rèn)為“炒房造成了房價偏高”的人數(shù)比例最高,占比86.4%；其次為在租用公有住房的受訪者中,占比84.6%；在住房來源為辦公室的受訪者中的人數(shù)比例位列第三,占比80.0%。這意味著,相較其他住房來源的公眾而言,租用商品房或其他房主的房、購買單位福利房的公眾的不公平感更為強烈,在辦公室居住、租用公有住房的公眾更傾向認(rèn)為是政府的監(jiān)管不力和房地產(chǎn)商的炒房行為致使房價過高。

表4　住房來源與住房政策相關(guān)變量的交叉制表

7.房價政策公平感的收入差異

數(shù)據(jù)結(jié)果顯示（見圖10),在個人年收入為12萬元以上的受訪者中認(rèn)為目前所居住地區(qū)房價不合理的人數(shù)比例最高,占比72.7%；在個人年收入為8萬元～12萬元的受訪者中認(rèn)為目前所居住地區(qū)房價不合理的人數(shù)比例位列第二,占比62.5%；在個人年收入為1萬元～3萬元的受訪者中認(rèn)為目前所居住地區(qū)房價不合理的人數(shù)比例降至半數(shù)以下,占比45.0%。這意味著,隨著個人年收入的逐漸增多,公眾認(rèn)為目前所居住的地區(qū)房價不合理的人數(shù)比例逐漸攀升,公眾對于住房政策的不公平狀況感受逐漸強烈。

收入變量與“政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理導(dǎo)致了房價偏高”、“炒房造成了房價偏高”交叉列表的數(shù)據(jù)結(jié)果呈現(xiàn)與“目前我居住的地區(qū)房價基本合理”的數(shù)據(jù)結(jié)果相同的線性上升的趨勢。但隨著個人收入的增多,同意“政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管不力導(dǎo)致了房價偏高”的人數(shù)比例不斷攀升,在個人年收入為8萬元～12萬元的受訪者中達(dá)到最高點,占比78.6%,在個人年收入為12萬元以上的受訪者中人數(shù)比例卻驟降,僅占比63.6%,整體呈倒U型。

圖10　個人年收入與住房政策相關(guān)變量的交叉制表折線圖

初步結(jié)論與政策建議

研究發(fā)現(xiàn),目前近半數(shù)公眾對住房政策的不公平狀況感受強烈,受中國社會傳統(tǒng)和現(xiàn)代因素的綜合影響,近六成公眾偏好由政府充當(dāng)住房資源再分配的主體。從縱向來看,2007年至2013年間,公眾感知到政府在土地政策、房地產(chǎn)政策和市場監(jiān)管方面的作為,并且給予了部分肯定。但由于住房銷售價格的不斷攀升及住房不公平感的逐年累積,使得公眾同意“目前所居住地區(qū)房價基本合理”的比率有所下降。

從橫向比較來看,不同群體的住房政策公平感存在一定差異,經(jīng)濟發(fā)展水平和政策性因素共同影響著住房政策不公平感的地域差異分布,直轄市和東部地區(qū)公眾的住房政策不公平感較強,中部地區(qū)的公眾對管制炒房等市場失范行為有較強的利益訴求。年齡變量與住房政策不公平感變量之間的數(shù)據(jù)結(jié)果呈現(xiàn)倒U型曲線,80后、70后群體的住房政策不公平感更強烈,90后、80后群體對住房領(lǐng)域內(nèi)的政府行為持更為批判的態(tài)度, 70后群體對政府行為更為寬容。受教育程度愈高和個人年收入水平愈高的公眾,對住房政策不公平感受愈加強烈,對住房領(lǐng)域內(nèi)的公共政策和政府行為也有更高要求。在體制內(nèi)單位從業(yè)的公眾對于住房政策的不公平感受高于體制外單位從業(yè)的公眾,職業(yè)層級為上層和中層的公眾對于住房政策的不公平感受高于職業(yè)為底層的公眾?！稗r(nóng)村戶口但居住在城市”的流動人口對于住房政策的不公平感最為強烈,城市人口次之。相較其他住房來源的公眾而言,租用商品房或其他房主的房、購買單位福利房的公眾對于目前住房政策的不公平感最為強烈。

結(jié)合當(dāng)前住房市場的現(xiàn)狀分析和公眾對住房政策的公平感受,我們認(rèn)為,自1998年住房分配貨幣化改革起,中國房地產(chǎn)經(jīng)濟快速發(fā)展,不僅實現(xiàn)了住房交易的市場化運作,滿足了大多數(shù)公眾的住房需求,同時帶動了建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展,但也使得住房領(lǐng)域分配不公問題日益凸顯?！罢畬⒎康禺a(chǎn)市場作為主要經(jīng)濟增長點”已經(jīng)不足以適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟形勢和社會需求,中央政府和地方各級政府應(yīng)加強住房政策的社會學(xué)意義［4］,將住房政策的重心逐步轉(zhuǎn)移到“促進(jìn)房地產(chǎn)經(jīng)濟的健康發(fā)展,實現(xiàn)住房領(lǐng)域的社會公平”上來。從戰(zhàn)略層面講,政府應(yīng)該將滿足中低收入人群“居者有其屋”的利益訴求作為住房政策制定的首要目標(biāo)。在住房領(lǐng)域,各級政府應(yīng)理清“政府和市場的關(guān)系”,奉行“公平與效率相兼容”［5］的原則。

其一,住房政策的制定應(yīng)奉行“公平與效率相兼容”的原則。一方面,在“程序公正”的意義上,消除住房政策制定與執(zhí)行中的非市場因素,確保住房在競標(biāo)、興建、售出和管理各個環(huán)節(jié)公開、公正,“摒棄身份、特權(quán)等先賦性因素的影響,保證社會成員能夠有參與財富等社會資源分配的平等機會,得到公正的對待”［1］57-74；另一方面,在“結(jié)果公平”的意義上,確保公民人人享有住房權(quán)利,特別是滿足中低收入公眾的住房需求,使住房資源得到合理配置。程序公正可以使公眾將工作重心轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)上來,而不至于將社會資源消耗在非市場因素上。結(jié)果公平可以滿足公眾“住有所居”的基本需求,有恒產(chǎn)者有恒心,在某種意義上,可以提高人的生產(chǎn)積極性,從而有利于整個社會效率的改進(jìn)和社會穩(wěn)定的持續(xù)。

其二,在商品房領(lǐng)域,之所以出現(xiàn)“商品房價格漲幅趨于平緩,但近半公眾對于房價的不公平感受依舊強烈”,一定程度上是因為公眾認(rèn)為“房價升高并不完全是市場規(guī)律所致,政府和房地產(chǎn)商負(fù)有不可推卸的責(zé)任”,突出表現(xiàn)在政府的土地和房地產(chǎn)政策不合理、政府對房地產(chǎn)的監(jiān)管不夠等。政府在接下來的政策調(diào)整中,應(yīng)該理清政府和市場的關(guān)系,發(fā)揮市場機制的主導(dǎo)作用,放棄政府直接干預(yù)房價的政策措施,將商品房價格交給價格機制進(jìn)行調(diào)控,著力解除附著在高房價上的非市場因素,保證房地產(chǎn)經(jīng)濟的健康發(fā)展,實現(xiàn)“與公平相兼顧的效率”。一方面,政府加強對房地產(chǎn)市場的監(jiān)管力度,運用行政規(guī)制手段打擊惡意炒房行為；另一方面,政府確保土地使用的公開招標(biāo)和信息披露制度,接受公眾的建議和監(jiān)督。

其三,在保障性住房領(lǐng)域,雖然保障性住房的建設(shè)力度在不斷加大,但是依賴地方財政的供給資金卻嚴(yán)重短缺［6］。為此,政府可以考慮構(gòu)建住房銀行,將用于商品房、寫字樓、商業(yè)綜合體等商業(yè)用途的土地和稅賦收益存入住房銀行,將這筆資金專門用于保障性住房的供應(yīng),使土地溢價得以讓利于民。同時,當(dāng)前保障性住房固有量為數(shù)不少,政府應(yīng)該著力解決保障性住房的分配問題,將資格審查透明化、公開化、制度化。另外,政府應(yīng)合理規(guī)劃保障性住房的供給方案,比如分散建設(shè)而非集中建設(shè)；政府出面流轉(zhuǎn)空置房源,然后低價出售或者租賃給保障目標(biāo),以免造成社會隔離、空間不匹配、公共服務(wù)供給不足等新的社會問題［7］。

其四,在住房的投資市場和消費市場,投資過熱、消費異化引起社會不公,致使住房資源未能得到合理配置。為此,一方面,政府應(yīng)該引導(dǎo)公眾的投資取向從房產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他投資領(lǐng)域,在健全整個投資體系的同時,對房產(chǎn)投資收取高稅額,削減公眾因房產(chǎn)投資而獲取的巨額利潤,抑制炒房行為；另一方面,通過政策宣傳等手段,合理引導(dǎo)公眾在住房領(lǐng)域的消費偏好,改變“住宅數(shù)目多、地段好、面積大標(biāo)志著社會地位高”的觀念,將富人的消費由住房領(lǐng)域轉(zhuǎn)向其他消費領(lǐng)域,用以保障住房市場的平衡分配。于此同時,各級政府應(yīng)著力搭建房產(chǎn)購置的信息網(wǎng)絡(luò),建立信息共享機制,實時監(jiān)控住房買賣信息,合理調(diào)控住房買賣趨勢,確保保障性住房不流入房產(chǎn)的投資和消費市場。

其五,綜合住房政策公平感的群體差異分析,政府應(yīng)加大對直轄市的房產(chǎn)經(jīng)濟的調(diào)控力度,遏制中部地區(qū)的炒房行為；對七八十年代出生的、承受較大購房壓力的群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖》垦a貼；扶持租用公有或者商品住房的低收入群體進(jìn)行房產(chǎn)購置；解決流動人員尤其是城市外來務(wù)工人員的住房保障問題；在滿足“居有定所”、“居者有其屋”后,改善居民的住房面積和住房質(zhì)量；對于高學(xué)歷、高收入、體制內(nèi)的人群進(jìn)行政策疏導(dǎo),降低其在住房領(lǐng)域的不公感受。同時,直轄市、90年代出生、高學(xué)歷、高收入、流動人口及職業(yè)性質(zhì)為體制內(nèi)的公眾均顯現(xiàn)出對政府的土地政策、房產(chǎn)政策和監(jiān)管行為的強烈不滿,政府在積極調(diào)整住房政策的同時,應(yīng)該強化政策營銷和政策宣傳的能力,有針對性地與上述群體進(jìn)行溝通。

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［責(zé)任編輯：張蓮英］

Empirical Analysis of Chinese People＇s Sense of Fairness on Housing Policy

MA Bao-bin, JIA Ru
（School of Public Administration, Jilin University, Changchun 130012, China)

Abstract:Based on the 2014 national survey data from the program of“Evaluation and Improvement Strategies of Social Justice in China”, this paper describes Chinese people's sense of fairness on housing policy in urban China during the transformation era. From vertical and horizontal angle, the study found that the public partially affirmed administrative action in the public housing sector, but nearly half of respondents still felt unfair. Meanwhile, nearly sixty percent of respondents preferred the government to act as the main body of reallocation of housing resources. There are some differences between specific groups in sense of fairness. In the future, the government should learn the sociological significance of housing policy. To protect the housing rights of the residents and control the increasing inequity in housing policy, the government should uphold the principle of“fairness and efficiency are compatible”and make clear the role that government and market plays respectively.

Key words:housing policy；group differences；redistribution of housing resources；government；social injustice

作者簡介：麻寶斌（1973-),男,吉林敦化人,教授,博士生導(dǎo)師,從事政治學(xué)與公共行政學(xué)研究；賈茹（1992-),女,吉林四平人,碩士研究生,從事公共治理與公共政策研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“我國社會公平正義現(xiàn)狀測評及改善對策研究”（12＆ZD060)；吉林大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心成果

收稿日期：2015-10-11

中圖分類號：D668

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-1971（2016)01-0022-11