王海峰

【摘要】選舉民主是基層民主的重要形式與基礎(chǔ)程序，但實踐中的選舉民主卻問題重重，致使基層民主遲滯不前。其原因主要是基層選舉民主陷入三大發(fā)展誤區(qū)：對西方代議民主的制度移植、將基層民主等同為基層選舉、基層民主被作為政府管理的工具。理論上選舉與民主的模糊關(guān)系，使基層民主被置換為基層選舉民主。發(fā)展基層民主，必須重塑基層選舉民主的邏輯起點，將群眾利益的滿足與增進作為發(fā)展基層選舉民主的出發(fā)點與歸宿點，通過賦權(quán)于群眾的制度建設(shè)來健全基層選舉民主。

【關(guān)鍵詞】基層民主；選舉民主；群眾利益

【中圖分類號】D621.4【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351（2016）01—0045—10

基層民主是中國社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程，基層民主的質(zhì)量直接關(guān)乎中國民主的建構(gòu)與發(fā)展。在中國基層社會，選舉既是基層民主實踐的重要形式，也是基層民主制度的基礎(chǔ)要素和重要程序。近些年，圍繞選舉民主，各地在村民自治、基層治理和基層黨內(nèi)民主等不同范疇和領(lǐng)域進行了許多有意義的嘗試和創(chuàng)新。然而，隨著實踐的發(fā)展，基層民主在選舉中產(chǎn)生許多問題：形式化、失真性、過度競爭、選舉效用低下等，致使基層選舉民主亂象環(huán)生、遲滯不前，不僅讓民眾直接質(zhì)疑民主選舉的必要性，更是動搖了社會的民主信心。基層選舉民主實踐表明，為了選舉而選舉的民主，并不能發(fā)展好的民主，要建構(gòu)和生成好的基層民主，需要把選舉民主放到中國基層社會實踐之中，整體考察選舉民主與基層群眾、基層社會、基層治理之間邏輯關(guān)系。為此，本文從選舉民主的內(nèi)在邏輯出發(fā)，梳理基層選舉民主發(fā)展的誤區(qū)與根源，探討基層選舉民主發(fā)展的合理定位與制度建設(shè)。

一、移植、選舉與工具化：基層選舉民主的發(fā)展誤區(qū)

誤區(qū)一：對代議民主的制度移植?；鶎舆x舉民主的發(fā)展，前提性的認識障礙是陷入對民主整體認知西方化的誤區(qū)，代議民主就是擺在面前最富有挑戰(zhàn)性的一座高山。從19世紀初到現(xiàn)在的三波民主化浪潮席卷之下，民主已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)勢不可擋的社會運動和不可動搖的國家政治原則。尤其是在第三波民主之后，西方國家重新找回民主的信心，再一次向世界推銷其民主，而在民主化中，世界上沒有哪一個國家的統(tǒng)治者敢挑戰(zhàn)民主的道德制高點，公然否定民主的價值。然而，在此民主化浪潮中，被推銷的民主實際是西方國家自19世紀初興起的自由主義民主，也就是代議民主。在公共輿論中，代議民主制是最好的民主模式，著名政治學(xué)者福山甚至直接指出基于自由主義形成的制度是人類歷史發(fā)展的最終制度形態(tài)。許多新興的民主國家和民主轉(zhuǎn)型國家由于民主進程中的諸多問題和民主的低效，使得代議民主成為自己國家發(fā)展民主自覺不自覺的一個標桿。在整個20世紀的世界民主進程中，代議民主成為統(tǒng)治性的理論和制度，美國與歐盟促進和推銷的民主，代議民主是其核心與本質(zhì)。代議民主從19世紀開始，被視為公民以民選代表為中介手段參與政治生活，從而“代表”公民利益和主張的一種民主形式。約翰·斯圖·密爾是自由主義民主理論和實踐的主要代表，代議民主制經(jīng)過密爾的建構(gòu)，幾乎成為所有早期民主國家的政治實踐形式。20世紀，代議民主理論的集大成者羅伯特·達爾和薩托利都把自由主義民主當(dāng)作民主的終極形態(tài)，民主的發(fā)展只不過是在論證自由主義民主邏輯的自洽性和構(gòu)成要素的完善性，因為自由主義民主的優(yōu)勢就在于形成了一系列國家政治制度成功運轉(zhuǎn)必不可少的規(guī)則和機制。施米特更是高調(diào)指出，從1974年以來，在大約嘗試過的50次民主化案例中有一件事實是幾乎完全缺乏的，即超出自由民主模式基本制度的嘗試。著名民主理論研究者馬克·普拉特納甚至認為自由民主社會是唯一正確的充分現(xiàn)代社會。正是在代議民主制是最好的民主模式這個絕對優(yōu)勢的理論體系下，世界上許多國家選擇了移植甚至復(fù)制代議民主。長期以來，中國的民主建設(shè)也深受代議民主的影響，無論是民主理論體系的構(gòu)建，還是民主的機制、程序、方式的確立與安排，代議民主幾乎就是參照物、標準、原則。在基層民主實踐中，盡管圍繞基層人大選舉、黨內(nèi)選舉、村民自治的選舉而展開的選舉民主是中國特質(zhì)的民主形式，但是在具體的程序機制設(shè)計上，簡單移植西方代議民主的標準、制度、形式、方式是一些地方的慣用思路。

誤區(qū)二：基層民主就是基層選舉。推進基層選舉民主，最大的認識誤區(qū)就是把基層民主等同于基層選舉。目前，最為流行的民主理論就是被稱為“競爭性選舉”的“熊彼特式民主”。熊彼特在批判古典民主理論的基礎(chǔ)上，建構(gòu)了競爭性精英民主理論。他指出，民主就是選民選擇統(tǒng)治者的程序，“民主方法就是那種為做出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得做出決定的權(quán)力。”[1]395-396于是，民主就成為一種程序和方法，選舉過程是第一位的。羅伯特·達爾進而擴展和完善了這一民主定位，他指出，多頭政體由一系列民主治理的制度性和程序性要素構(gòu)成，主要包括：（1）以憲法的形式確立了對民選官員制定政府政策的控制；（2）建立了在經(jīng)常、公正和自由的選舉中選擇并和平更迭被選舉官員的機制；（3）在選舉中，每個成年人都享有投票權(quán)；（4）競選公職的權(quán)利；（5）每個公民都擁有言論自由的充分權(quán)利，包括對政府行為及其社會經(jīng)濟制度的批評；（6）可獲得的信息資源不為政府或任何其他單獨的實體與集團所控制；（7）公民擁有建立和加入獨立社團的權(quán)利，無論這些社團是政治性的、社會性的還是文化性的，都將通過合法的、和平的手段來構(gòu)成公共生活。[2]221在這些要素里，最主要的就是競爭和選舉參與。故亨廷頓認為，選舉是民主的本質(zhì)。[3]6薩托利也指出：民主是擇取領(lǐng)導(dǎo)的競爭方法的副產(chǎn)品，競爭的選舉產(chǎn)生民主。[4]171至此，民主就簡化為一套明晰的程序機制，競爭性選舉是民主的核心，也是民主的標志。正是因為競爭性選舉可以擺脫古典民主理論中“人民統(tǒng)治”這個模糊性認識，提出了可操作化的制度標準，來辨別民主國家與非民主國家，并且，這種程序民主為維護統(tǒng)治者的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和精英階層既有利益格局提供了有效的合法性工具，因此，現(xiàn)代民主發(fā)展至今就幾乎簡約為競爭性選舉。此理論與觀念對中國影響巨大。在中國基層民主實踐中，發(fā)展最快、運用最多、影響最深的就是選舉。目前，基層選舉種類繁多，存在的形式除了村黨支部的選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和黨委委員的選舉之外，還有縣鄉(xiāng)兩級人大代表的選舉、村委會的選舉、居委會的選舉、社區(qū)選舉，等等。選舉是現(xiàn)代民主的重要機制，然而，在基層實踐中，基層民主往往就等同于基層選舉，發(fā)展基層選舉民主僅僅就是推進選舉?？砂l(fā)現(xiàn)，許多地方的選舉搞得轟轟烈烈，而民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等重要的民主機制卻萎縮不前，即使協(xié)商民主、網(wǎng)絡(luò)民主、直接民主等重要民主形式的發(fā)展也是步履蹣跚。究其原因，重要的方面就是把基層民主直接等同于基層選舉，把基層選舉視作基層民主的唯一標準。

誤區(qū)三：基層民主被作為政府管理的工具。中國基層民主最早的形式是1980年產(chǎn)生在廣西宜州市兩個自然村的村民自治性的群眾組織——治安聯(lián)防隊和村委會。這一做法很快被當(dāng)?shù)卣椭醒肟隙?，隨后統(tǒng)一改稱為村民委員會，并進行完善和推廣，1982年憲法將村民委員會和村民自治合法化。農(nóng)村基層民主的創(chuàng)新發(fā)展深深影響到中國基層社會，在改革開放30多年里，農(nóng)村村民自治、城市居民自治、企業(yè)職工代表大會為主要形式和載體的基層民主有序發(fā)展，新世紀以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一些民主改革，協(xié)商民主、電子民主等新興民主迅速興起。從整體上看，改革開放后國家主動向社會分權(quán)、政府向企業(yè)分權(quán)，國家統(tǒng)攝一切的權(quán)力格局得以調(diào)整，一定的相對獨立和自主的空間在社會中開始形成，這創(chuàng)造了基層民主發(fā)展的社會基礎(chǔ)；同時，在市場經(jīng)濟中，人的權(quán)利意識和自主意識開始覺醒，人的逐步解放為基層民主創(chuàng)造了主體條件。在根本上，基層民主是人的解放和社會發(fā)展的必然。然而，在實踐中，基層民主的發(fā)展形式、范圍、程度、制度等又要受到黨與政府一定時期政治經(jīng)濟社會戰(zhàn)略政策的調(diào)控和影響。作為基層民主重要形式的村民自治，是基于人民公社體制解體后農(nóng)村基層治理危機而產(chǎn)生的一種制度性的創(chuàng)新和安排，居民自治、社區(qū)自治也是為了解決市場經(jīng)濟后城市基層社會秩序困境而采取的一種方式與安排，企業(yè)職代會更是為了實現(xiàn)職工主人翁地位，滿足職工權(quán)利訴求而創(chuàng)新的制度?？砂l(fā)現(xiàn)，在基層民主的制度建設(shè)中，工具性思維占有主導(dǎo)地位，基層民主更多是被作為黨與政府政治調(diào)控與社會管理的一種工具和手段，而民主自身發(fā)展的價值性思維則被置于工具性思維之下，甚至是有時被擱置一邊。這種工具性思維主要體現(xiàn)在，在社會最底層實行直接民主以解決基層的社會秩序，在基層群眾的社會生活事務(wù)中簡單推行一人一票，在基層黨組織與基層政府的局部區(qū)域有限向社會與民眾開放，將大規(guī)模民主的范圍嚴格控制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以下，基層黨內(nèi)民主的機制更多被運用為一種態(tài)度的宣告和程序的認定。

二、誤區(qū)的根源：基層民主被置換為基層選舉民主

對西方代議民主的簡單制度移植、以選舉民主來代替基層民主、發(fā)展基層民主的工具至上思維，這都指向一個關(guān)鍵問題：如何認識和理解選舉民主。選舉民主從19世紀初開始成為現(xiàn)代民主的主體形態(tài)，由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和民族國家的確立，帶來國家規(guī)模和人口數(shù)量的劇增，特別是政治參與訴求的不斷擴大，現(xiàn)代民主理論家們更多地從現(xiàn)實出發(fā)，認為如果繼續(xù)采用古希臘的直接民主，以公民直接參與政治決策為目的，不僅操作困難，而且導(dǎo)致效率低下與權(quán)威不足，而且，在現(xiàn)實中，除了古希臘雅典時有過直接民主的形式外，再沒有哪個國家真正完全實行過“人民當(dāng)家作主”的直接民主。薩托利就指出，現(xiàn)代民主的關(guān)鍵不是公民直接掌握權(quán)力，不是直接參與決策，而是如何有效制約公權(quán)力，如何保證行使權(quán)力的人按照民眾的意志辦事，即現(xiàn)代民主只能是“被統(tǒng)治的民主”，即少數(shù)人統(tǒng)治被統(tǒng)治的多數(shù)人。熊彼特則直接批判“人民主權(quán)”，重新建構(gòu)了民主定義，即民主的實質(zhì)是選擇統(tǒng)治者的一套程序，而選舉是核心方法。于是，現(xiàn)代民主理論家們就從現(xiàn)代自由主義的消極自由理論出發(fā)，認為民主的核心不在于人民當(dāng)家作主，而在于限制政府的權(quán)力而保護公民的自由，民主是通過競爭性選舉方式來保護個人利益免受國家侵害的政治機制。這樣，現(xiàn)代民主就被置換為競爭性選舉民主。

制度移植，選舉替代民主和民主的工具性思維，這既是基層選舉民主發(fā)展中主要的認識誤區(qū)，也是基層民主實踐發(fā)展陷入困境的重要思想根源。民主轉(zhuǎn)型的實踐已經(jīng)充分證明，對代議民主的簡單制度移植必會招致實踐的大災(zāi)難。在20、21世紀的世界民主實踐中，沒有一個非西方國家通過簡單制度移植自由主義民主而成功實現(xiàn)了民主轉(zhuǎn)型，南美洲在上世紀80年代經(jīng)歷了“失去的十年”、“阿拉伯之春”最終演化為各個國家的動蕩與混亂、烏克蘭的民主運動催生了國家分裂和內(nèi)戰(zhàn)、泰國的民主化帶來的是社會撕裂，……福山也已經(jīng)修正自己曾經(jīng)的歷史終結(jié)論，指出自由主義民主在21世紀正遭遇巨大的危機，人類社會對民主形態(tài)的探索并沒有停止。楊光斌指出：“自由主義民主其實是以自由主義的文化傳統(tǒng)去框定作為政治制度的民主的。若是將自由主義民主強行移植到其他國家，作為文化傳統(tǒng)的自由主義與這些國家的文化傳統(tǒng)便產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性沖突，外生性制度與內(nèi)生性文化產(chǎn)生碰撞，災(zāi)難由此發(fā)生?！盵5]許多民主化的實踐也表明，過度推進選舉，以選舉民主來代替基層民主，則直接導(dǎo)致基層選舉民主本身步入泥潭困境之中：選舉失真，選舉的形式化，資本、宗族與黑惡勢力控制選舉，選舉成本巨大，民眾的過度政治化等。尤其是當(dāng)代表民主權(quán)利的選票蛻變?yōu)榭梢噪S意買賣的商品時，這將直接損害選舉人的訴求和群眾的權(quán)利，而對選舉人利益的長久性損害，則將摧毀民眾對基層民主的信心，使得基層民主的發(fā)展走進一個惡性循環(huán)的怪圈。當(dāng)基層民主被基層政府更多作為一種政治裝飾或社會調(diào)控、完成上級任務(wù)的工具時，基層民主將只會與人的發(fā)展這一核心價值漸行漸遠。當(dāng)前西方國家民主實踐已證明，將民主視為一種駕馭社會、駕馭民眾的手段，民主完全工具化后，這是對于民主本意的誤解、曲解甚或反動，并沒有對民主發(fā)展起到積極作用，甚至?xí)p壞民主。

選舉作為一種民眾行使權(quán)利的方式，本身沒有錯，但現(xiàn)代民主若被簡化等同為競爭性選舉，這實際是逐漸脫離真實的民主，甚至是對民主的悖離。（1）民主在根本上是“人民的權(quán)力”和“人民當(dāng)家作主”，從古希臘民主思想的起源到19世紀之前，民主一直是作為一種理想的政治價值而存在，即人民自我統(tǒng)治，強調(diào)自然法、自然權(quán)利、天賦人權(quán)等，也正因為民主是代表大多數(shù)人利益的價值與政體，所以幾千年來民主是政治的永恒追求和不變使命。但選舉民主并不把“人民主權(quán)”放在第一位，而是把人民選舉代表放在第一位。熊彼特宣稱：“民主政治并不意味也不能意味人民真正在統(tǒng)治——就‘人民和‘統(tǒng)治兩詞的任何明顯意義而言——民主政治的意思只能是：人民有接受或拒絕將要來統(tǒng)治他們的人的機會。但是，因為人民也能用全然不民主的方式來決定接受或拒絕，我們不得不增加另一個識別民主方法的標準，來縮小我們的定義，那就是由未來領(lǐng)導(dǎo)人自由競爭選民的選票?！盵1]415于是，民主就轉(zhuǎn)化為一種脫去“人民統(tǒng)治”這一內(nèi)在核心價值的程序性概念。選舉作為一種程序和方式，盡管是出于權(quán)力來自人民的理念，但它并不能確保人民在公共領(lǐng)域內(nèi)行動的集體力量和能力。喬賽亞·奧伯指出，民主不僅僅是“人民的權(quán)力”，還意味著“擁有權(quán)力的人民”，民主的原初含義是民眾的做事能力，而非多數(shù)決，多數(shù)決是希臘那些民主的批判者刻意用來表達對民主蔑視的簡稱。[6]1-7而且在選舉政治中，存在利己主義與公共利益、“理性無知”與精英控制難以調(diào)和的矛盾，導(dǎo)致龐大的官僚機構(gòu)、復(fù)雜的政治程序和民選的政府對社會生活的嚴格控制，容易扼殺公民個人的積極性和創(chuàng)造性，進而侵害個人權(quán)利，在特定條件下很可能扭曲和挾持民主的自身價值，導(dǎo)致寡頭統(tǒng)治、政治冷漠、政治限制等問題。從這個意義上說，以選舉代替民主實際上違反了民主的核心價值理念。約翰·鄧恩指出，自由民主繞過民主的核心價值與歷史變遷，演變?yōu)榕c實質(zhì)平等無關(guān)的一種程序性概念，認為：“現(xiàn)代自由民主使民主被閹割了——被改變了本性、被剝奪了它自己的、所有的、有生命力的精神和力量?！盵7]249（2）選舉民主被許多人又稱為精英民主，它將民主政治的重心從公民參與轉(zhuǎn)向選舉競爭，從權(quán)力行使主體來看，這實質(zhì)是在資產(chǎn)階級革命中資產(chǎn)階級掌握政權(quán)以后，資產(chǎn)階級為保護自身利益，基于對大多數(shù)人參與政權(quán)的平民政體的恐懼，為了限制民眾直接參與政治管理，強調(diào)選舉權(quán)與財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)，讓富有、出身好、教育水平高的資產(chǎn)階層在選舉中勝出，讓具備“理性、責(zé)任和美德”的精英代表民眾進行管理，這就可以避免多數(shù)的暴政，充分保護資產(chǎn)階級的利益。由于普通民眾對于選舉之后的政治決策和政治管理并沒有很大的發(fā)言權(quán)和實質(zhì)性影響力，所以，普通群眾在社會政治生活中仍然存在諸多的不平等，如資源、性別、種族、信息等?！坝嗣褡砸詾槭亲杂傻模麄兪谴箦e特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的，議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了?！盵8]121故馬克思認為選舉民主是一種具有資產(chǎn)階級局限性的民主，他認為選舉是“或者被當(dāng)做議會批準神圣國家政權(quán)的工具，或者被當(dāng)做統(tǒng)治階級手中的玩物，只是讓人民每隔幾年行使一次，來選舉議會制下的階級統(tǒng)治的工具”[9]96。一定意義上，選舉民主就是資產(chǎn)階級為鞏固和建構(gòu)自身合法性的一種技術(shù)和包裝。赫爾德就曾說，熊彼特對民主的看法，只是證明資產(chǎn)階級精英統(tǒng)治的合法性，其實際作用是把大眾政治參與降低到最低程度。[10]228約翰·P.麥考米克更是直接指出：“選舉是這樣一種官員選拔方式：它直接或間接有利于富人，阻礙公共官職在所有社會經(jīng)濟背景的公民中間更平衡的分布?！盵6]14（3）選舉民主的重點是國家層面的民主建構(gòu)，但大量實證研究表明，在微觀領(lǐng)域，選舉民主對于公民個人參與的能力與條件并沒有充分保護，公眾并沒有獲得更多的民主參與機會，相反，政治冷漠普遍存在。根據(jù)統(tǒng)計，在過去的20年間，世界各國包括發(fā)達資本主義國家的投票率已降至69.7%，到21世紀更跌至69%以下。[11]206而且，選舉與資本相結(jié)合，選舉成本越來越高，大多數(shù)人的被選舉權(quán)就被虛化。約翰·P.麥考米克指出：“現(xiàn)代共和主義的社會經(jīng)濟傾向及其制度選擇對當(dāng)代民主產(chǎn)生了惡劣影響。畢竟，面對富人的惡化、顛覆和篡奪的企圖，當(dāng)代民主制與古代民主同樣脆弱。大量有說服力的證據(jù)表明，一方面，決定性地影響著我們當(dāng)代共和政體政策的，更多是金錢而非選票，是資源而非權(quán)利；另一方面，選舉，這個現(xiàn)代民主制的制度特征，不再能夠充分有力地確保公共官員負責(zé)?！盵6]12從投票實際來看，許多選民是“中間選民”，他們對所有候選人提供的政策可能都不滿意或都不關(guān)注，只是根據(jù)臨時的喜好和政治心理的感性波動來投票，公民的情感、價值、判斷和偏好都被選舉過程簡化為選票的計算，而這種選票的獲取和計算都掌握在少數(shù)精英手中。故當(dāng)代共和主義民主就針對代議民主只提供最低限度參與這個顯著弊端，提出參與民主、強勢民主、協(xié)商民主，顯然有其合理性。如埃爾斯特所說：“協(xié)商民主的觀念，或者說通過自由而平等的公民之間的討論進行決策的觀念，正在復(fù)蘇。……我們要再一次指出，這種發(fā)展代表了一種復(fù)蘇，而不是創(chuàng)新。協(xié)商民主的觀念及其實際運用與民主本身有著同樣長的歷史。它們都是公元前5世紀在雅典產(chǎn)生的?！盵12]1-2（4）選舉本是民主制度體系中的一種機制和形式，在歷史和經(jīng)驗之中，民主的形式是多元和多樣的，有的機制和形式甚至比競爭性選舉更為重要，比如權(quán)力制約、參與、協(xié)商等。但是，當(dāng)今天西方國家向發(fā)展中國家輸出競爭性選舉民主時，由于多數(shù)發(fā)展中國家并不具備發(fā)達國家在長期的過程中已經(jīng)形成的較為發(fā)達的經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟體系、相對穩(wěn)定的龐大的中產(chǎn)階級、政治觀念上的共識等發(fā)展民主的基礎(chǔ)性條件，相反多是處于社會快速變遷、社會階級階層高度分化對抗、民族矛盾社會矛盾尖銳突出的發(fā)展階段，當(dāng)發(fā)展中國家全面引進競爭性選舉后，往往極易誘發(fā)民族、宗教、種族、地域、階層、職業(yè)群體之間的矛盾和對抗，最終可能導(dǎo)致社會的撕裂與動蕩。如泰國民主演化為社會中上層與底層群眾之間的階級斗爭、埃及穆兄會政權(quán)的民主演變?yōu)樽诮虡O端政治、突尼斯的民主演變?yōu)檎值膭邮幣c社會的蕭條、烏克蘭的民主則演變?yōu)閲业拿褡鍫幎恕?/p>

三、群眾既是起點也是目的：基層選舉民主的根本價值取向

民主的根本在于人民統(tǒng)治。民主的主體是人，不管人民這個概念多么抽象或不確定性，它一旦落實到民主的具體實踐，就必定是一個有明確指向的群體。在當(dāng)代中國，這個群體就是社會大眾，即群眾。馬克思主義認為人民群眾是實踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者?；鶎用裰鞯陌l(fā)展，就是要群眾訴求得以表達，群眾矛盾得以化解，群眾利益得以保障，群眾的主體地位得以維護。發(fā)展基層選舉民主的宗旨與核心就是要通過群眾利益的滿足與增進來實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

第一，基層選舉民主的主體是群眾。歷史唯物主義認為，人民群眾是實踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者。任何社會發(fā)展和變革都需要人民群眾的覺悟、覺醒、擁護與支持，這既是發(fā)展變革的前提也是其關(guān)鍵。歷史活動是群眾的活動，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大。[13]287一個國家的力量在于群眾的覺悟。只有當(dāng)群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量。[14]347人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力。[15]1031人民群眾憑借自己的實踐和行動創(chuàng)造和改變著歷史，這是馬克思主義對群眾在實踐中的作用，以及群眾實踐在歷史發(fā)展中的作用的基本定位，這決定了發(fā)展基層選舉民主必須以群眾為主體。盧梭在論述何種形式的政府可以稱為民主制政府時認為：主權(quán)者可以把政府的職權(quán)交給全體人民或交給大部分人民，從而使擔(dān)任行政官的公民的人數(shù)比個別的單純的公民的人數(shù)多。[8]72其意蘊也在于公民能夠有效地參與到社會政治生活中來，民眾可以享受政府的職權(quán)而不是被排除在政府之外。赫爾德曾經(jīng)按歷史的先后將民主政治分成為九種類型，然而無論是古典的城邦式民主還是現(xiàn)代的自由式世界主義民主都離不開有效的民眾參與。民主發(fā)展到現(xiàn)代以來，將民眾對于參與政治的認同逐漸擴大為民眾通過選舉來決定政府官員的任職，政黨的去留等。然而，必須清醒的是，無論是選舉的確立還是選舉的展開，其前提都是多數(shù)群眾的參與和群眾主體性的實現(xiàn)，若離開群眾這個主體，選舉機制再嚴密再復(fù)雜，也背離了選舉的初衷，背離了民主的價值。現(xiàn)代社會對人類發(fā)展的一個重要意義在于，使人在政治上獲得了獨立與解放，享有受法律保證的平等的政治權(quán)利。于是，享有平等權(quán)利的每個公民成為國家權(quán)力的源泉，由全體公民所構(gòu)成的人民也因此成為決定國家的最終力量。人民在經(jīng)濟與社會領(lǐng)域的自主以及由此形成在政治領(lǐng)域?qū)业臎Q定權(quán)，是民主的充分條件。沒有這個充分條件，民主就無從談起。正是在這樣的現(xiàn)代政治邏輯下，1863年，美國總統(tǒng)林肯把現(xiàn)代民主概括為：“民有、民治、民享”的政府或統(tǒng)治。在理想的民主狀態(tài)下，人民直接或間接參與政府管理，所有的政府行為都應(yīng)該能夠非常完美地反映人民的愿望。江宜樺指出：民主政治主要指涉一種安排政治生活的方式，它以“主權(quán)在民”為基本原則，通過定期改選的普選制度，讓成年公民擁有決定領(lǐng)導(dǎo)人物去留及重大政策實行與否的最終權(quán)利。[16]36民主化是人不斷認知自己，解放自己以至人的自主性充分釋放的過程，現(xiàn)代民主中選舉機制的設(shè)置，是以人的相對獨立的獲得與自主性能力的提升為前提的，民眾享有自由平等的政治權(quán)利和恰如其分的政治地位，是推進選舉的關(guān)鍵。

第二，選舉在基層民主中是為了保障群眾權(quán)益。推進選舉民主，從根本上是要促進人民民主，構(gòu)建現(xiàn)代政治與現(xiàn)代國家。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是標志和象征人民群眾作為“主權(quán)者”的地位和身份的基本權(quán)利，基層選舉的發(fā)展就在于保障和實現(xiàn)這種基本的作為“主權(quán)者”的基本權(quán)利。作為民主實現(xiàn)形式的選舉，是以承認這個群體中的每個人的自主與平等權(quán)利為基礎(chǔ)的，是以實現(xiàn)和保障這個群體中每個人的合法正當(dāng)權(quán)益的。從現(xiàn)實的情況看，基層選舉民主的發(fā)展應(yīng)實現(xiàn)從工具理性到價值理性的回歸。價值理性回歸的基本內(nèi)涵就在于以民主的理念價值取向掙脫民主工具思維的藩籬，使得基層民主，不僅僅是作為管理意義上的工具，更不是民主發(fā)展中的裝飾品。價值回歸之后的選舉民主是區(qū)別于工具理性的選舉民主的，這是一種對民主價值的選擇與追求，在這種選擇和追求過程中，體現(xiàn)更多的人民性，體現(xiàn)更多的民本性，體現(xiàn)更多對群眾的尊重和保護。選舉的目的是激發(fā)群眾參與基層社會治理的積極性和創(chuàng)造性，確保群眾政治生活中的主體地位。由選舉來決定基層干部的任命和去留，發(fā)揮群眾在干部選用上的決定性作用，而不簡單的由政府來決定和任命，這種做法的本身就是對群眾與民意的尊重。對民眾訴求的回應(yīng)，增加民眾在官員任命中的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢。以民意為基礎(chǔ)，以民意為前提，在選舉中充分納入民意，充分體現(xiàn)民意，充分實現(xiàn)民意，這是選舉民主的內(nèi)在價值要求。在社會主義國家民主的內(nèi)容和形式這個問題上，列寧早就指出，應(yīng)當(dāng)把重心從承認形式上的平等，轉(zhuǎn)到使人民群眾實際上享有民主和自由上來。[17]140-142劉少奇也曾詳細論述過：“我們首先注重的不是這一套選舉的形式，而是它的實質(zhì)，就是說，要使人民，主要是勞動人民真能選舉他們所樂意選舉的人去代表自己，并要代表能忠實地把他們的意見和要求反映到政府中去。只要選舉能真實地做到這一點，我們就不在選舉方式上去斤斤計較?！毡?、平等、直接、無記名投票的選舉方式，在中國目前的情況下還不能因而也不應(yīng)該一下采用。這只有在各種準備工作均已做好，中國大多數(shù)人民群眾經(jīng)過了相當(dāng)長期的選舉訓(xùn)練并大體識字之后，才能最后地完全地實行這種選舉方式，在最近的將來，我們還只能依據(jù)中國大多數(shù)人民群眾的實際情況，逐步地做好各種準備工作，并逐步地實行更加普遍的、平等的、直接的或間接的、用舉手表決方式的選舉。”[18]55-56實際上，選舉從來就不是民主的邏輯起點，任何民主都應(yīng)該以實現(xiàn)人的自由與平等為邏輯起點，選舉是為人的權(quán)利和自主性服務(wù)，而不是人的權(quán)利與自主性為選舉服務(wù)，選舉作為實現(xiàn)民主的機制和手段，要受到民主實質(zhì)和內(nèi)容的規(guī)定。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，一切為了群眾是黨的根本宗旨?！叭罕娎鏌o小事”，為了群眾的關(guān)鍵就是要實現(xiàn)好、發(fā)展好和維護好最廣大人民的根本利益。在基層民主中推進選舉，根本是要實現(xiàn)和保障群眾利益，履行好為了群眾這個共產(chǎn)黨人永恒的政治使命和不變的價值取向。

第三，基層民主選舉中諸多問題的癥結(jié)是偏離了群眾主體地位?；鶎用裰鬟x舉所產(chǎn)生的問題，與人民群眾主體地位實現(xiàn)程度不高不夠密切相關(guān)。群眾主體地位彰顯不夠，既是主動的，也是被動的。從主動的角度看，是現(xiàn)階段群眾對自身民主權(quán)利的認識不夠、對于民主本身的意義與效用認識不夠，在基層民主選舉的過程中，在金錢與物質(zhì)的誘惑下，自愿放棄或妥協(xié)了自身的民主權(quán)利。從被動的角度看，在人大代表選舉、黨內(nèi)民主選舉、農(nóng)村村委會選舉和村民自治、城市社區(qū)自治及縣鄉(xiāng)基層政權(quán)組織中的民主實踐中，“確認型選舉”或“安排式選舉”仍然較為普遍，宗族壟斷選舉，金錢賄賂充斥選舉，黑惡勢力操控選舉等現(xiàn)象也是屢見不鮮，尤其是一些基層政府將選舉與維穩(wěn)聯(lián)系在一起，維穩(wěn)又與官員的政績考核緊密掛鉤，致使許多基層選舉僅僅是個任務(wù)，僅僅是個形式，群眾的真實參與和主體性蕩然無存?；鶎用裰鞅臼侨罕姷淖晕夜芾怼⒎?wù)、教育、監(jiān)督，選舉是民主基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，群眾對民主的體驗和認知更多直接來自于對基層選舉的參與。在這種情況下，基層民主選舉的發(fā)展離開了群眾的參與之后，其推進就失去了主體與對象，自是無法深入發(fā)展。而且在現(xiàn)實生活中，群眾是政治的外圍、社會的底層、社會生活的弱勢群體，當(dāng)群眾被民主的形式化以后，只會質(zhì)疑民主，甚至是遠離民主。

四、賦權(quán)基礎(chǔ)上的制度建設(shè)：健全基層選舉民主的實踐維度

民主是一個系統(tǒng)，它體現(xiàn)在授權(quán)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)相互聯(lián)系、相互制約，不可或缺。授權(quán)是民主的前提和關(guān)鍵，選舉則是授權(quán)的主要途徑和形式。因為民眾在自由意志支配下所進行的權(quán)力委托與授予，是民主的內(nèi)在基本邏輯，權(quán)力委托與授予的最基本方式就是選舉。不能因為選舉過程中存在的問題而否定選舉民主本身的存在，選舉民主是直接體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主機制，民主選舉是社會政治生活中最重要最基本的政治活動。目前，基層群眾自治、基層政權(quán)、社會組織等領(lǐng)域在發(fā)展民主中，都廣泛采用了民主選舉。事實上，民主選舉也是基層群眾自治、基層政權(quán)和社會組織在民主實踐中所必須運用的民主機制。在基層，民主選舉作為基層民主的重要實現(xiàn)形式，是群眾參與基層社會政治生活的基本方式，是基層群眾組織和社會自治組織實現(xiàn)新陳代謝的有效機制，也是基層黨與政府收集民意獲取群眾認同的重要渠道?；鶎舆x舉民主的發(fā)展有利于充分調(diào)動和激發(fā)人民群眾的積極性和主動性，提高基層群眾的民主素養(yǎng)，鞏固社會主義民主制度的基礎(chǔ)。

明確選舉在基層民主中的適用方位。選舉是民主的重要內(nèi)容。然而，促進基層選舉民主，并不意味著要在權(quán)力運行的所有環(huán)節(jié)中都要推行選舉，而是在應(yīng)當(dāng)和必須推行選舉的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域促進選舉民主，在不宜于選舉的環(huán)節(jié)與領(lǐng)域則要謹慎使用選舉。根據(jù)現(xiàn)代民主的普遍規(guī)律，應(yīng)當(dāng)和必須推行選舉的是在民眾授權(quán)環(huán)節(jié)。在國家的共同體中，民眾授權(quán)的實質(zhì)是解決公共權(quán)力的歸屬這個基本問題。從西方早期民主、資產(chǎn)階級代議制民主發(fā)展到現(xiàn)代民主，民主理論已經(jīng)發(fā)生了巨大的嬗變，但從憲法上規(guī)定公共權(quán)力的來源一直是民主制度內(nèi)在的不變訴求。民主的國家制度就是在國家的層面上對公共權(quán)力進行合理的程序設(shè)計，使得公共權(quán)力在實踐運行中真正由人民所掌握。與非民主政體相比，民主政體的巨大優(yōu)勢就在于通過授權(quán)使得人民有權(quán)選擇統(tǒng)治者，民主制度是解決統(tǒng)治者與民眾之間的權(quán)力關(guān)系與權(quán)力分配問題。具體來說，在國家生活中，民主主要是要解決政府和領(lǐng)導(dǎo)人如何產(chǎn)生，是選舉是世襲還是任命。民眾授權(quán)，這是現(xiàn)代民主的基本原則，也是民主制度的邏輯起點。民眾授權(quán)與行政授權(quán)不同，行政授權(quán)是掌權(quán)者在掌握公權(quán)以后，挑選一批落實執(zhí)政綱領(lǐng)和政策的人，在挑選中授權(quán)給執(zhí)行機構(gòu)和辦事機構(gòu)，行政授權(quán)往往采用任命制的形式。民眾授權(quán)是社會中的多數(shù)人把權(quán)力交給少數(shù)人來使用，這是社會大眾作為權(quán)力主人進行決策和選擇的過程。在這個過程中，民主實踐經(jīng)驗表明，選舉是公認的方式。健全基層選舉民主，就是要促進和擴大群眾授權(quán)環(huán)節(jié)的民主選舉，按照習(xí)近平指出的“權(quán)為民所賦”的民主理念，使人民能夠通過法定的途徑方式來選擇基層群眾自治、基層政權(quán)和社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人?；鶎尤罕娮灾蔚谋举|(zhì)是建設(shè)一個以人為本，有更多公民自治內(nèi)容的基層社會，執(zhí)政黨和政府把原來調(diào)控社會的政治權(quán)和行政權(quán)交還給群眾，這就需要在群眾自治的領(lǐng)域充分尊重民眾的選擇，以民主選舉的方式選出自治組織的領(lǐng)導(dǎo)與成員，按照多數(shù)原則形成最終決策。在基層政權(quán)中，民主選舉主要體現(xiàn)在兩個方面，一是民主選舉基層人大代表，依據(jù)我國的法律規(guī)定，中國農(nóng)村地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級的人大代表與城市的區(qū)一級人大代表實行直接選舉，即民眾可以用自己的選票直接選舉人大代表。國家只有切實推進基層人大代表選舉，群眾只有認真對待民主選舉權(quán)利，才能維護人民代表大會制度。二是基層干部選拔任用上的民主授權(quán)，主要是在基層干部的產(chǎn)生即“入口關(guān)”上，要改變過去長期實行的、為基層群眾詬病的完全的上級組織的“任命制”，通過公開、公平、定期的競爭性選舉的方式增加黨員和群眾在干部選拔任用中的權(quán)重，使廣大人民群眾有權(quán)有機會選擇公權(quán)的使用者，使黨章賦予黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)得到拓展和體現(xiàn)，從而讓組織選派更加科學(xué)合理。社會組織主要是群眾基于自我管理和自我服務(wù)自發(fā)形成的自治組織，如業(yè)主委員會和一些具有自助性、互助性和維權(quán)性的社會組織以及一些新型的民主生活方式，應(yīng)充分廣泛運用民主選舉的機制發(fā)揮它們?nèi)罕娦?、自治性和民主性的作用，使社會充滿活力。

提升人民群眾手中選票的政治價值。民主的根本是實現(xiàn)人的權(quán)利，基層選舉民主的推進不能離開人的權(quán)利。人民主權(quán)的原則決定了群眾基本政治權(quán)利的實現(xiàn)和保障是基層選舉民主能否真實發(fā)展的關(guān)鍵。公民政治權(quán)利是人民主權(quán)的具體體現(xiàn)，是公民基本權(quán)利的重要組成部分，是公民享有的其他權(quán)利，如經(jīng)濟、文化、社會權(quán)利等的基礎(chǔ)。在政治權(quán)利中，與選舉民主直接相關(guān)的就是選舉權(quán)。在現(xiàn)代民主政治條件下，選民主要通過手中的選票來選擇自己的利益代表，從而實現(xiàn)在代議制度中的權(quán)力委托與讓渡，故每個公民手中都有神圣的選舉權(quán)，即選票。因此，在我國的根本政治制度設(shè)計中，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，而人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。在黨的代表理論里，也規(guī)定了黨的代表性既不能違背人民主權(quán)的根本原則，也不能背離人民行使主權(quán)的操作形式，即選舉，政黨代表若離開了普通黨員、群眾、群眾團體和選舉，政黨也就失去政治合法性。在基層人大代表選舉和基層黨內(nèi)選舉中，普通公民和普通黨員的選票顯然是其參與政治生活的重要途徑，而尊重和實現(xiàn)群眾手中選票的價值，是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)和保證。但現(xiàn)在的突出問題，一方面是普通公民和普通黨員無法在選舉中清晰地表達自己的選舉意愿，或表達的選舉意愿更多是徒具形式和象征意義，另一方面是，被選舉人當(dāng)選，不但無法真正感受到選民的意愿和要求，甚至無法測度出他的當(dāng)選與選民選舉之間有多大的關(guān)系。分析其原因，這與選舉中政治安排的力量過強，選票與選民之間的利益關(guān)系比較疏遠有著直接的關(guān)系。對于基層人大代表的選舉，按單位組織選舉與代表的最初確定方式使得選民很難與基層人大代表建立密切的聯(lián)系，致使選票的政治價值大大降低。對于基層黨內(nèi)的選舉，基層黨組織和基層黨代表主要通過上級任命的方式產(chǎn)生，上級黨委起著關(guān)鍵性的決定作用，選舉更多是事后合法性的追認，普通黨員和普通代表的意愿也難以機制化地體現(xiàn)，這也極大弱化了黨內(nèi)選票的政治價值。選舉權(quán)是具有法定資格的公民有選舉和被選舉為國家公職人員的權(quán)利。在社會主義民主制度下，國家一切權(quán)力屬于人民，人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，其中，公民政治自由權(quán)、政治平等權(quán)、參政權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)和知政權(quán)等政治權(quán)利則是人民主權(quán)的具體體現(xiàn)和本質(zhì)要求。保障政治權(quán)利的基本理念就是一切國家機關(guān)公職人員和人民代表的權(quán)力都是人民授予的，全心全意為人民服務(wù)，傾聽人民群眾的呼聲，接受人民群眾的批評和監(jiān)督，尊重和提升群眾手中選票的政治價值；保障政治權(quán)利的基本方式就是一切國家機關(guān)都由人民選舉產(chǎn)生，全心全意依靠群眾，執(zhí)行人民意志，向人民負責(zé)，實現(xiàn)和保證群眾手中選票的政治價值。

健全基層人大和基層黨內(nèi)選舉制度。選舉的發(fā)展需要完備嚴密的選舉制度，平等、普遍、公開、競爭是選舉制度設(shè)置與運行的基本原則。這意味著完整意義上的基層民主選舉必須對選區(qū)劃分、選民登記、自由報名、候選人提名、選舉人和被選舉人公開討論、投票流程、投票監(jiān)督、選票統(tǒng)計、廢票處理、結(jié)果發(fā)布、選舉訴訟等一系列與選舉過程相關(guān)的程序與環(huán)節(jié)作出明確、細致、科學(xué)的規(guī)定，盡可能減少制度漏洞。健全選舉制度，既是公權(quán)組織獲取合法性，吸收政治營養(yǎng)的過程，又是廣大群眾參與公共事務(wù)、共同討論、確認目標、接受選擇的過程，也是民眾行使監(jiān)督權(quán)保障當(dāng)家作主的重要基礎(chǔ)。這其中的關(guān)鍵包括，（1）推進基層事務(wù)公開。知情權(quán)是群眾參與基層事務(wù)的前提，知情權(quán)直接影響群眾參與選舉的熱情、廣度與深度。推動基層事務(wù)公開，要堅持公開是常態(tài)，保密是例外的原則，將基層的政務(wù)、黨務(wù)、村務(wù)等必須向群眾和黨員公開的事務(wù)、議題和情況切實予以公開。按照黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府部門各負其責(zé)、紀委協(xié)調(diào)監(jiān)督、黨員群眾廣泛參與的要求，建立健全基層事務(wù)公開的領(lǐng)導(dǎo)體制和責(zé)任機制。（2）改進候選人提名制度。在基層黨內(nèi)選舉中，按照《黨章》規(guī)定，候選人的產(chǎn)生主要有組織提名、群眾推薦、自愿報名三種途徑?？蛇m當(dāng)擴大和明確規(guī)定自下而上的黨員和黨員代表提名的比例和程序，建立和健全自上而下和自下而上相結(jié)合的候選人提名制度。同時，確保選舉的競爭性。等額選舉極易傷害選民對選舉的信心，要確定適當(dāng)差額比例，積極引入競爭機制。在基層人大代表選舉中，可探索推進人大代表選舉的社區(qū)化，即從以單位為空間進行選舉，轉(zhuǎn)向以社區(qū)為空間進行選舉。這樣，不但選民可以從與自身日常生活更為密切的社區(qū)發(fā)展的要求出發(fā)選擇代表，將選舉與自己的利益關(guān)聯(lián)；而且代表也能夠比較明確自己代表和服務(wù)的對象以及這種服務(wù)對自身的約束性和預(yù)期價值。這對人大制度的完善和人民民主的發(fā)展都有積極的意義。（3）完善與選舉制度相配套的保障制度。選舉的影響不僅僅局限于選舉的過程，還廣泛涉及決策、管理、監(jiān)督、退出等一系列環(huán)節(jié)，要完善任期、考核、質(zhì)詢、彈劾、罷免、問責(zé)等制度，使選舉產(chǎn)生的不稱職的干部和代表能及時得到調(diào)整，解決能上能下的問題，保證黨員民主權(quán)利在權(quán)利運行中的主導(dǎo)地位。同時，以憲法和法律對公民的選舉與被選舉、參與和監(jiān)督等權(quán)利作出明確規(guī)定并予以切實保障。

健全政權(quán)、代表與群眾的聯(lián)系機制。在基層選舉民主中，人大代表和黨代表是基層政權(quán)組織聯(lián)系群眾的重要載體，也是群眾政治參與的基本中介，因此代表及代表所發(fā)揮的作用對改進選舉民主具有重要意義。在基層人大制度中，人民選舉自己的代表行使和掌握國家權(quán)力，是人民民主最直接最具體的體現(xiàn)。這決定了人大代表必須充分發(fā)揮代表的支點和橋梁作用，應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，同時在人民代表大會中忠實反映、表達群眾的意見和要求，代表群眾、服務(wù)選民。目前，在基層人大代表的聯(lián)系機制上，突出的問題主要有二，一是人大代表與選民缺乏健全暢通的溝通渠道，二是人大代表在人民代表大會中實際的政治地位和影響力有限。因此，一方面必須建立健全人大代表聯(lián)系群眾的常態(tài)化的渠道和機制。我國《代表法》第二十八條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表分工聯(lián)系選民，依法組成代表小組，反映群眾的意見和要求，協(xié)助本級人民政府推行工作。顯然，建立代表小組，探索各種代表聯(lián)系群眾的組織載體和工作平臺，有利于基層人大面向社會，接納社會參與、溝通選民，表達選民意愿，改善人大與選民的關(guān)系。另一方面必須探索建立人大代表與人大常委會的全面性和制度性關(guān)系。因為《代表法》賦予了人大代表在大會閉會期間參與人大常委會活動和對人大常委會工作提出建議與意見的權(quán)利，但人大代表的許多參與活動必須基于常委會的邀請，而且人大代表在這方面的活動主要是作為代表個人行使權(quán)利的方式實現(xiàn)，人大代表實際上與常委會的關(guān)系不是全面性和制度性的。這種局面必須改變。在人大常委會的制度安排中，可建立健全人大代表聯(lián)系和監(jiān)督常委會以制度化的途徑和相應(yīng)的組織網(wǎng)絡(luò)。這樣，能有效改善代表對國家權(quán)力的掌握和運用，擴大代表介入立法的范圍，提升代表的政治地位和政治影響力。在基層黨組織中，要通過整體建設(shè)，為黨代表作用的切實發(fā)揮提供有效保障。黨代表是把普通黨員的意志體現(xiàn)到比較高層的黨的權(quán)力組織的基本載體，是黨組織聯(lián)系群眾的重要橋梁。盡管現(xiàn)在我們在黨組織內(nèi)部有不少反映群眾意見的渠道，但總體效用欠佳。改進基層黨內(nèi)選舉民主，重點是切實運行兩大制度：黨代表大會和黨代表的常任制。對于黨代表大會常任制，關(guān)鍵是理順和規(guī)范基層黨的代表大會、全委會和常委會這三會之間的關(guān)系和職權(quán)，使黨代會成為黨內(nèi)名副其實的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，明確黨代會主要負責(zé)審議并決策年度工作的大政方針和主要目標任務(wù)，全委會負責(zé)審議并決策涉及面廣、性質(zhì)重要的單項工作，常委會負責(zé)日常工作的研究決策。對于黨代表常任制，關(guān)鍵的是強化黨紀、運行制度，為黨代表行權(quán)提供保障。在黨代會上，黨代表的意見應(yīng)該能夠充分代表其選舉單位意見和建議，黨代表也能夠接受選舉單位黨員群眾的監(jiān)督。要立足于保證黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實賦予黨代表評議權(quán)、建議權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等權(quán)利。在黨代會閉會期間，應(yīng)該強化黨代表與所在選區(qū)黨員和群眾的聯(lián)系，構(gòu)建黨群對話、民意暢通機制。通過各種黨員與黨組織的交流溝通平臺，定期或不定期開展“民情懇談會”、“黨員議事會”、“評議會”等，廣泛聽取和收集群眾和黨員意見建議。另外，通過建立和完善黨內(nèi)情況通報、社情民意反映、重大決策征求意見等制度，保證基層群眾、黨員和下級黨組織的意見能夠及時準確反映到上級黨組織中。

以公共倫理保證選舉程序的公正。程序民主是民主發(fā)展的基本前提，程序公正則是程序民主的核心要求，在選舉民主中，選舉程序的公正與否決定選舉民主質(zhì)量的高低。羅爾斯指出：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！盵19]1基層選舉民主的本質(zhì)實際是基層群眾的一種公共生活。這種公共生活既有其法制和權(quán)力維度，亦有其倫理價值維度。人類生活實踐表明，良好公共生活的產(chǎn)生和延續(xù)不僅要以法制的創(chuàng)立、權(quán)力的運作為保障，更需要理想的追求、倫理的規(guī)約、道德的影響作為基礎(chǔ)。即作為一種公共生活的選舉民主需要公共倫理的強力支撐和持續(xù)作用。因為任何一種公共生活在尋求現(xiàn)實的法制、權(quán)力乃至暴力規(guī)范的同時必須兼?zhèn)潆[性的倫理性的規(guī)范；任何一種公共生活在追求直接利益和現(xiàn)實目標的同時必須兼顧更為深刻和遠大的倫理關(guān)懷和理想價值追求；公共生活并不僅僅依靠公共倫理就能建構(gòu)，但公共倫理卻構(gòu)成人類公共生活中最為隱性的維系方式和最為深刻的目標指向。公共倫理是社會個體與共同體在公共生活中有機互動而形成的一種價值規(guī)范與行為取向，公共性是其核心?！皣冶旧沓材康耐?，不能有別的目的；而且實際上除了各個機構(gòu)認為是公共目的的目的之外，它也沒有任何目的?！盵20]88“公共的就應(yīng)當(dāng)是道德的，在公共領(lǐng)域如果回避或忽視道德的審視，就無法把握公共領(lǐng)域的性質(zhì)，就無法確立公共行政的方向?！盵21]205建構(gòu)公共性，就要求公共生活的參與者對共同體的共同參與和共同分享，就要求參與和保障公共生活的國家和政府必須體現(xiàn)自身的公共本質(zhì)，而不是私人或少數(shù)人的價值與利益。為促進基層民主，這一方面要求產(chǎn)生于公共倫理資源缺失社會中的基層政府在自身的權(quán)力關(guān)系和法制體系完善的基礎(chǔ)上，要加強對政府行為和政府人員的價值規(guī)范和引導(dǎo)，以政治公共倫理的建立和完善來實現(xiàn)其公共性本質(zhì)；另一方面要求服務(wù)于公共倫理資源缺失社會的基層政府作為社會公共生活的基本政治主體，要加強社會價值引導(dǎo)、培育社會公共品德，以社會公共倫理的有效建構(gòu)來實現(xiàn)其服務(wù)性。這樣，基層政府在自身權(quán)力運作和服務(wù)發(fā)展中不斷落實其公共性的本質(zhì)要求，不斷推動社會利益的實現(xiàn)，使政府的角色定位、政府能效的發(fā)揮以及各社會主體都能夠符合公共倫理的內(nèi)在精神。當(dāng)社會在政府的主導(dǎo)下逐步形成公共倫理，并能使之成為在權(quán)力、法制等層面之外規(guī)約公共生活的一種價值規(guī)范，成為引導(dǎo)政府和社會良性發(fā)展的基本目標取向時，公共生活亦能夠更加得到優(yōu)化。

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