■鐘世橋

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軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究

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軍工基建投資項(xiàng)目（本文中主要以研發(fā)平臺(tái)項(xiàng)目為研究對(duì)象）是推動(dòng)武器裝備研發(fā)、設(shè)計(jì)能力向體系化方向發(fā)展，建設(shè)先進(jìn)國(guó)防工業(yè)的重要途徑，是體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家國(guó)防工業(yè)水平的重要方面，也是一國(guó)財(cái)政資金在國(guó)防工業(yè)投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。近十年來(lái)，隨著一批軍工基建投資項(xiàng)目的陸續(xù)建成，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的重要性凸顯，其建設(shè)目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，國(guó)家財(cái)政資金投資是否有效，績(jī)效評(píng)價(jià)工作已顯得變尤其重要。結(jié)合我國(guó)國(guó)防工業(yè)的改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)，可以預(yù)見(jiàn)，開展投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，科學(xué)評(píng)估國(guó)家財(cái)政資金的投資效益，有效指導(dǎo)后續(xù)投資，將成為國(guó)防工業(yè)投資與管理部門的一項(xiàng)十分重要且必須持續(xù)推進(jìn)的重點(diǎn)工作。

一、開展軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的基本考慮

（一）軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的必要性

按照當(dāng)前我國(guó)軍工能力建設(shè)投資的管理方式，國(guó)家專項(xiàng)撥付的軍工基建投資項(xiàng)目資金，是當(dāng)前軍工科研院所實(shí)施研發(fā)能力提升和完善的主要資金渠道。從投資管理方面角度，國(guó)防科技工業(yè)主管部門結(jié)合建設(shè)投資規(guī)模和強(qiáng)度快速增大的實(shí)際需要，在項(xiàng)目申報(bào)指導(dǎo)、審核、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等前端環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范管理，不斷完善制度流程，積累工作經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著效果。同時(shí)，主管部門還在一定范圍內(nèi)開展了投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作實(shí)踐，在項(xiàng)目建成運(yùn)行階段探索對(duì)項(xiàng)目投資決策到運(yùn)營(yíng)績(jī)效全過(guò)程的評(píng)價(jià)方式方法，取得了一定效果；但也遇到一些問(wèn)題，特別是關(guān)于后評(píng)價(jià)內(nèi)容的定位，對(duì)決策和建設(shè)環(huán)節(jié)關(guān)注較多，開展范圍和實(shí)施效果不夠理想。投資管理未形成有效閉環(huán)管理，尚缺少對(duì)項(xiàng)目建成運(yùn)行后績(jī)效表現(xiàn)的有效評(píng)價(jià)機(jī)制和評(píng)價(jià)方法。

從提升投資管理精細(xì)化水平和持續(xù)改進(jìn)制度流程的角度，當(dāng)前財(cái)政資金的使用管理還比較粗放。后評(píng)價(jià)工作涉及到績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，但仍顯不足，對(duì)資金投入的效果和效率沒(méi)有進(jìn)行更為深入和精細(xì)的分析和認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，投資績(jī)效評(píng)價(jià)工作的相對(duì)滯后，既不利于客觀認(rèn)識(shí)具體項(xiàng)目投資效果，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、積累經(jīng)驗(yàn)；也不利于后續(xù)工作的持續(xù)改進(jìn)。

由此可見(jiàn)，建立一套完整有效的國(guó)防工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系既符合當(dāng)前工作的需要，也符合國(guó)防建設(shè)深入發(fā)展的客觀規(guī)律，已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)防工業(yè)能力建設(shè)主管部門需要考慮和研究的一項(xiàng)重要工作。

（二）軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)政策依據(jù)

2011年，財(cái)政部制定出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》及配套的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系參考，提出了財(cái)政資金支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的頂層指導(dǎo)，也成為軍工基建投資項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)方法工具設(shè)計(jì)和具體實(shí)施的頂層指導(dǎo)。

該辦法規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容包括五個(gè)方面：一是績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況；二是資金投入和使用情況；三是為實(shí)現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，而制定制度、采取措施情況等；四是績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果；五是績(jī)效評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容。

在績(jī)效指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法方面，該辦法提出了共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)共同構(gòu)成指標(biāo)體系，在評(píng)價(jià)方法上根據(jù)領(lǐng)域特點(diǎn)，采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等不同方法。

總體看，財(cái)政部制定績(jī)效評(píng)價(jià)辦法強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面，一是基于績(jī)效目標(biāo)的閉環(huán)管理，包括績(jī)效目標(biāo)的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和評(píng)價(jià)、改善等；二是評(píng)價(jià)方法應(yīng)當(dāng)實(shí)用有效；三是評(píng)價(jià)精細(xì)量化，定性與定量相結(jié)合。

（三）軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究的目標(biāo)

按照財(cái)政部門和國(guó)防科技工業(yè)主管部門的相關(guān)要求，結(jié)合當(dāng)前各軍工領(lǐng)域軍工基建投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的主要研究工作應(yīng)分三個(gè)方面進(jìn)行：

一是研究提出軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金投資績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系；二是研究制定與指標(biāo)體系配套的績(jī)效評(píng)價(jià)方法和流程；三是開展先期試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，待時(shí)機(jī)成熟后推廣應(yīng)用。

二、國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)實(shí)踐分析與借鑒

（一）美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算資金投資國(guó)防科研機(jī)構(gòu)能力建設(shè)評(píng)價(jià)

對(duì)于政府投資資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，是一個(gè)比較復(fù)雜和困難的問(wèn)題，美歐等軍工強(qiáng)國(guó)進(jìn)行了長(zhǎng)期探索與實(shí)踐。其中，美國(guó)政府聯(lián)邦預(yù)算資金投資國(guó)防科研機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的評(píng)價(jià)機(jī)制具有一定的代表性，可供參考和借鑒。

1.美國(guó)聯(lián)邦資助的國(guó)防領(lǐng)域研發(fā)中心運(yùn)行體制。

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，美國(guó)建立了由政府科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、大學(xué)、非盈利研究機(jī)構(gòu)組成的“官、產(chǎn)、學(xué)”互補(bǔ)式的國(guó)防科研體系，為國(guó)防科技和軍事裝備發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其中，美國(guó)聯(lián)邦政府每年都會(huì)撥付預(yù)算資金支持為政府機(jī)構(gòu)開展國(guó)防領(lǐng)域研究工作的科研機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)被稱為“聯(lián)邦資助的研發(fā)中心”（Federally Funded Research & Development Centers，F(xiàn)FRDC）。

FFRDC一般由美國(guó)聯(lián)邦政府部門出資，開展一些通常不能由政府直屬研究機(jī)構(gòu)或承包商能夠有效完成的長(zhǎng)期研發(fā)工作。FFRDC的特殊之處體現(xiàn)在，雖然絕大部分經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府，但政府不會(huì)直接行使行政管理權(quán)，而是以合同形式交由大學(xué)、企業(yè)或非贏利機(jī)構(gòu)來(lái)管理，在性質(zhì)上屬于公共機(jī)構(gòu)，類似我國(guó)所謂企業(yè)代管的科研事業(yè)單位。FFRDC主要集中在國(guó)防、能源和醫(yī)療領(lǐng)域，發(fā)揮了非常重要的作用。例如，著名的洛斯阿拉莫斯、林肯等國(guó)家實(shí)驗(yàn)室都是以FFRDC形式運(yùn)行的。

美國(guó)從事國(guó)防領(lǐng)域研究與開發(fā)的機(jī)構(gòu)包括政府的實(shí)驗(yàn)室、研究中心、公司研究部門以及大學(xué)等，形成了研究實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)防科研體系。這些研究機(jī)構(gòu)除了申請(qǐng)政府研究項(xiàng)目資金外，還會(huì)獲得美國(guó)國(guó)防部的財(cái)政預(yù)算支持用于機(jī)構(gòu)整體研究能力提升和運(yùn)行。

這些研究機(jī)構(gòu)通過(guò)與國(guó)防部簽訂資金資助協(xié)議，明確為政府提供研究與開發(fā)活動(dòng)的具體服務(wù)內(nèi)容，獲得政府預(yù)算資金支持。同時(shí)，這些研究結(jié)構(gòu)，無(wú)論是政府所有，還是企業(yè)或大學(xué)所有，都統(tǒng)一納入聯(lián)邦資金資助研究與開發(fā)中心（FFRDC）的類別，接受美國(guó)國(guó)防部的相關(guān)監(jiān)督管理。

2.美國(guó)聯(lián)邦資助的國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域研發(fā)中心績(jī)效評(píng)價(jià)方法。

具體監(jiān)管中，F(xiàn)FRDC的研究能力和績(jī)效表現(xiàn)評(píng)價(jià)是一項(xiàng)重要工作。國(guó)防部按照美國(guó)《聯(lián)邦采辦規(guī)定》（FAR）的要求，對(duì)FFRDC的績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行三類評(píng)價(jià)：五年一度的綜合評(píng)價(jià)、每年度的年度表現(xiàn)評(píng)價(jià)和日常監(jiān)督評(píng)價(jià)。從短期到中期的維度，評(píng)價(jià)研究機(jī)構(gòu)績(jī)效表現(xiàn)為國(guó)防部制定更為合理的投資撥款策略提供參考依據(jù)，提升這些機(jī)構(gòu)的整體研究能力，也為裁撤一些冗余資源提供參考依據(jù)，確保有限的資金發(fā)揮最大功效。

其中五年一度的綜合評(píng)價(jià)（Comprehensive Review）是對(duì)FFRDC滿足政府研究需求能力的綜合性分析，幫助國(guó)防部決策是否持續(xù)對(duì)具體FFRDC的資金支持關(guān)鍵性參考。綜合評(píng)價(jià)主要包括五個(gè)方面：

第一，提供關(guān)于FFRDC能夠滿足國(guó)防部具體資助部門特定技術(shù)需求和任務(wù)需要的檢查，以決策該研究機(jī)構(gòu)是否需要進(jìn)行資助或給予哪種類型的資助。評(píng)價(jià)具體包括該FFRDC承擔(dān)或參與的特定項(xiàng)目計(jì)劃和具體任務(wù)的類型和研究工作的水平、難度等。

第二，考察有無(wú)替代研究資源,詳細(xì)列出FFRDC完成研究任務(wù)所開展的特定研究、系統(tǒng)開發(fā)活動(dòng)及所需的技術(shù)和研究能力。解釋說(shuō)明為什么國(guó)防部無(wú)法在部門內(nèi)部、盈利或非盈利合同商、大學(xué)以及其他FFRDC找到完成這些研究項(xiàng)目和計(jì)劃所需的研究開發(fā)能力。列出可能完成該研究項(xiàng)目和計(jì)劃的備選FFRDC，并明確這些項(xiàng)目和計(jì)劃招標(biāo)采辦選擇FFRDC的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，提供一個(gè)詳細(xì)的關(guān)于FFRDC滿足國(guó)防部具體部門需求的績(jī)效表現(xiàn)評(píng)估，包括FFRDC保持客觀性的能力、保持獨(dú)立研究的能力、快速響應(yīng)需求的能力、專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)能力水平以及對(duì)國(guó)防部用戶部門需求的熟悉程度。評(píng)估包括對(duì)FFRDC五年來(lái)滿足用戶需求的研究成果和研究表現(xiàn)的專題報(bào)告；包括但不限于研究工作的質(zhì)量和進(jìn)度情況，完成研究項(xiàng)目和計(jì)劃的數(shù)量和研究經(jīng)費(fèi)總額；產(chǎn)品用戶對(duì)研究工作表現(xiàn)的評(píng)價(jià)。同時(shí)，F(xiàn)FRDC的年度表現(xiàn)評(píng)價(jià)也作為重要依據(jù)。評(píng)價(jià)工作將涉及受評(píng)FFRDC的所有主要產(chǎn)品用戶。這些產(chǎn)品用戶都會(huì)參與到綜合評(píng)價(jià)之中，出具各自意見(jiàn)。評(píng)價(jià)過(guò)程中將討論所有產(chǎn)品用戶提出的批評(píng)和關(guān)注事項(xiàng)，并研究解決措施。

第四，開展FFRDC管理水平的評(píng)估，確保高性價(jià)比運(yùn)行。中心管理也是評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)方面，將主要討論會(huì)計(jì)和采購(gòu)系統(tǒng)；管理成本和費(fèi)用；檢驗(yàn)裝備設(shè)計(jì)、研制是否按高性價(jià)比要求進(jìn)行（如國(guó)防部的價(jià)值工程條款要求）；其他需要關(guān)注的管理問(wèn)題。

第五，確定FFRDC的建設(shè)是否滿足用戶需要，F(xiàn)FRDC與國(guó)防部簽署的協(xié)議是否符合FAR的規(guī)定和國(guó)防部管理計(jì)劃。該協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下方面：授權(quán)資金額度、政府提供的設(shè)施和設(shè)備、剩余資產(chǎn)和債務(wù)的清算處理、維持特定的現(xiàn)金儲(chǔ)備等。

（二）我國(guó)軍工基建投資項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)的相關(guān)實(shí)踐

1.國(guó)防科技工業(yè)投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)機(jī)制。

作為我國(guó)國(guó)防工業(yè)的主管部門，原國(guó)防科工委在國(guó)防工業(yè)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方面進(jìn)行了探索實(shí)踐，針對(duì)部分投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究和實(shí)踐，取得了一定的效果。2005年12月，出臺(tái)了《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》，對(duì)軍工項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的定義、內(nèi)容、程序、方法、指標(biāo)及報(bào)告編制方式進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。

但是，由于軍工領(lǐng)域投資項(xiàng)目的復(fù)雜特性，這些后評(píng)價(jià)工作仍面臨從實(shí)施條件、方式方法、資源配套、機(jī)制保障等方面的一些困難，特別是項(xiàng)目決策、建設(shè)階段考察較多，從而與項(xiàng)目決策審查和竣工驗(yàn)收審查工作重疊，但項(xiàng)目績(jī)效的考察力度卻又不夠，導(dǎo)致各部門對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的意見(jiàn)不統(tǒng)一，評(píng)價(jià)情況反饋與后續(xù)工作難以緊密銜接等問(wèn)題。而這當(dāng)中一個(gè)關(guān)鍵性因素就是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效的關(guān)注度和有效評(píng)定方法，其已經(jīng)成為后續(xù)持續(xù)改進(jìn)工作的重要基礎(chǔ)和前提，是一個(gè)迫切需要考慮和研究的重點(diǎn)課題。

2.軍工企業(yè)和高校的研究探索。

我國(guó)軍工企業(yè)的固定資產(chǎn)投資管理部門、相關(guān)高校學(xué)者也開展了針對(duì)軍工投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究工作，已經(jīng)取得了不少研究成果。具體到武器裝備研發(fā)投資領(lǐng)域，企業(yè)和高校的主要研究精力放在對(duì)技術(shù)領(lǐng)域和項(xiàng)目的投資和管理，關(guān)注科研項(xiàng)目投資后的成果回報(bào)和績(jī)效表現(xiàn)；針對(duì)武器裝備研發(fā)的基礎(chǔ)能力建設(shè)，特別是投資的績(jī)效評(píng)價(jià)，國(guó)內(nèi)相關(guān)高校、企業(yè)開展的研究工作還比較有限。

一些高校和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行了先期研究，如北京航空航天大學(xué)提出的航空發(fā)動(dòng)機(jī)研發(fā)能力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究等，明確提出了關(guān)于項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要性，從學(xué)術(shù)和專業(yè)的角度開展了相關(guān)研究工作。但此類績(jī)效評(píng)價(jià)的研究工作總體上還處于探索階段，工程實(shí)踐的需求帶動(dòng)作用不強(qiáng)，距離國(guó)防工業(yè)建設(shè)主管部門開展投資績(jī)效評(píng)價(jià)工作還有不小差距。

總體看，關(guān)于軍工基建投資項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于研究階段。如何實(shí)施有效評(píng)價(jià)，是一項(xiàng)復(fù)雜工作，不僅是評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法的設(shè)計(jì)，也包括相關(guān)政策制度、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制、人員隊(duì)伍以及配套條件保障等方面。

3.軍工基建投資項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的問(wèn)題。

結(jié)合我國(guó)國(guó)防工業(yè)管理、實(shí)施部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)的研究與實(shí)踐情況，本文認(rèn)為，當(dāng)前開展軍工基建投資項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的挑戰(zhàn)集中在以下方面：

一是績(jī)效考核目標(biāo)不清。長(zhǎng)期以來(lái)，各單位申報(bào)研發(fā)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、可行性、投資額度、實(shí)施方案，對(duì)項(xiàng)目建成后的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和表述普遍比較宏觀，不夠清晰、明確、量化，導(dǎo)致難以在項(xiàng)目建成運(yùn)行后針對(duì)申報(bào)時(shí)提出的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二是比較參考體系尚未建立。對(duì)具體研發(fā)平臺(tái)投資項(xiàng)目而言，當(dāng)前普遍缺少可參考的數(shù)據(jù)和標(biāo)桿。各研發(fā)平臺(tái)投資項(xiàng)目橫向比較時(shí)，各類裝備研究特點(diǎn)和需求存在很大差別，績(jī)效水平難以判斷；單獨(dú)研發(fā)平臺(tái)投資項(xiàng)目縱向比較時(shí)，又缺少標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)桿，無(wú)法明確績(jī)效表現(xiàn)的優(yōu)劣標(biāo)準(zhǔn)。

三是各研發(fā)平臺(tái)專業(yè)強(qiáng)、差別大。我國(guó)軍工基建投資項(xiàng)目涉及專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域眾多，以專業(yè)技術(shù)角度對(duì)平臺(tái)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，將難以建立具有通用性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，且績(jī)效評(píng)價(jià)工作的需要投入的人力、物力和時(shí)間將非常巨大。同時(shí)，很多平臺(tái)投資項(xiàng)目，是在已有基礎(chǔ)上的提升，改擴(kuò)建或轉(zhuǎn)型，建設(shè)階段、建設(shè)內(nèi)容差別很大，建設(shè)前平臺(tái)績(jī)效情況尚無(wú)數(shù)據(jù)，建設(shè)后平臺(tái)績(jī)效表現(xiàn)更是難以衡量。

三、軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)方法框架設(shè)想

依據(jù)財(cái)政部門、國(guó)防科技工業(yè)主管部門的相關(guān)管理規(guī)定和評(píng)價(jià)方法參考框架，針對(duì)國(guó)防建設(shè)對(duì)武器裝備研發(fā)供給能力需求和當(dāng)前研發(fā)能力投資績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，本文研究提出了軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的方法框架設(shè)想。

（一）指導(dǎo)思想

鑒于軍工基建投資項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，依據(jù)財(cái)政部財(cái)政資金支出管理的規(guī)定要求，借鑒美國(guó)國(guó)防部關(guān)于研發(fā)機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的思路和做法，結(jié)合我國(guó)裝備產(chǎn)品用戶部門對(duì)研制保障能力的需求導(dǎo)向，確立以突出效果、強(qiáng)化管理、優(yōu)化資源、持續(xù)發(fā)展為核心的設(shè)計(jì)思想，充分發(fā)揮產(chǎn)品用戶和研發(fā)平臺(tái)工作人員的關(guān)鍵性作用，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、計(jì)算方法、實(shí)施流程和管理規(guī)范，逐步形成國(guó)防科研基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的基本框架，為財(cái)政資金投資提高效率和效益提供基礎(chǔ)研究和決策支持。

（二）基本原則

按照軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)思想，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建運(yùn)行要堅(jiān)持“注重用戶、突出效果、強(qiáng)化管理、合理可行”的基本原則，具體為：

注重用戶，堅(jiān)持需求牽引建設(shè)。將武器裝備研發(fā)項(xiàng)目的產(chǎn)品用戶意見(jiàn)和滿意度作為評(píng)價(jià)平臺(tái)績(jī)效的重要參考和依據(jù)，既體現(xiàn)國(guó)防建設(shè)資金圍繞武器裝備發(fā)展需求的基本宗旨，也拓展研發(fā)平臺(tái)運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的有效途徑。

突出效果，堅(jiān)持用事實(shí)說(shuō)話。將研發(fā)平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目規(guī)模、規(guī)格、技術(shù)難度和重要性作為評(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)，充分考察平臺(tái)圍繞武器裝備研制的供給保障能力；并在強(qiáng)調(diào)用戶滿意度的同時(shí)，充分考慮研發(fā)平臺(tái)工作人員對(duì)平臺(tái)績(jī)效的評(píng)價(jià)，把一線隊(duì)伍的意見(jiàn)和建議體現(xiàn)到評(píng)價(jià)體系之中。

強(qiáng)化管理，堅(jiān)持向管理要效益。強(qiáng)化平臺(tái)管理方面的指標(biāo)設(shè)計(jì)，在軟硬件評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合考察平臺(tái)在計(jì)劃、進(jìn)度、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、成本、設(shè)備設(shè)施以及人員等方面的管理措施和成效，梳理科學(xué)規(guī)范管理的發(fā)展導(dǎo)向，引導(dǎo)研發(fā)平臺(tái)在完成項(xiàng)目研制任務(wù)的同時(shí)，持續(xù)提升管理素質(zhì)水平。

合理可行，堅(jiān)持實(shí)用和持續(xù)改進(jìn)。研發(fā)平臺(tái)指標(biāo)設(shè)計(jì)要科學(xué)合理，注重可行性、時(shí)效性和經(jīng)濟(jì)性，盡量減少對(duì)平臺(tái)正常研發(fā)工作的打擾和沖擊，降低評(píng)價(jià)工作的成本，力求簡(jiǎn)單、有效。根據(jù)實(shí)踐應(yīng)用效果和意見(jiàn)反饋，不斷改進(jìn)完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法，保持與研發(fā)平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)需求的相互協(xié)調(diào)。

（三）適用范圍

本績(jī)效評(píng)價(jià)辦法主要用于國(guó)家對(duì)所投資的軍工基建投資項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效水平的考察評(píng)價(jià)。滿足以下全部條件的投資建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)開展績(jī)效評(píng)價(jià)；不滿足以下條件的，根據(jù)工作需要可參照。

條件1：財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資比例超過(guò)××%,且財(cái)政資金總額超過(guò)××萬(wàn)元。這主要是考慮到評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)性。

條件2：項(xiàng)目通過(guò)竣工驗(yàn)收，且運(yùn)行滿1年，但不超過(guò)5年。這主要是平臺(tái)建設(shè)時(shí)效性強(qiáng)：平臺(tái)投資建設(shè)中通常包含大量試驗(yàn)、仿真、測(cè)試的軟件、硬件,這些設(shè)施設(shè)備使用的時(shí)效性比較強(qiáng)，往往隨著某一具體研發(fā)項(xiàng)目的完成，而落后甚至淘汰。例如相關(guān)軟件升級(jí)和換代，測(cè)試方法和要求變革導(dǎo)致相關(guān)測(cè)試設(shè)備的淘汰等。

（四）推進(jìn)計(jì)劃

本文認(rèn)為，軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究要通過(guò)1～2年的設(shè)計(jì)和先期試點(diǎn)，完善方法、積累經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)投資績(jī)效評(píng)價(jià)工作奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)國(guó)防工業(yè)建設(shè)投資效率、效果持續(xù)提升。建議：

第一階段，完成軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的基本框架、指標(biāo)體系和評(píng)分方式設(shè)計(jì)工作。

第二階段，征求相關(guān)管理部門、項(xiàng)目申報(bào)部門和重點(diǎn)研發(fā)平臺(tái)運(yùn)行部門的意見(jiàn)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)方法進(jìn)行修改完善；初步選定2～3家研發(fā)平臺(tái)，開展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，并進(jìn)行評(píng)價(jià)辦法和要求的宣貫。

第三階段，完成研發(fā)平臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，對(duì)評(píng)價(jià)方法的適用性和有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)研發(fā)平臺(tái)績(jī)效水平進(jìn)行摸底，完成績(jī)效評(píng)價(jià)方法的修改和完善，完成試點(diǎn)平臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

第四階段，完善績(jī)效評(píng)價(jià)方法基礎(chǔ)上，制定管理辦法，根據(jù)工作需求，選擇合適時(shí)機(jī)，逐步推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作展開，形成常態(tài)機(jī)制，并持續(xù)完善和改進(jìn)。

（五）指標(biāo)體系

軍工基建投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的整體架構(gòu)設(shè)計(jì)要充分遵照指導(dǎo)思想和基本原則，具體指標(biāo)的選取從參與程度、領(lǐng)域覆蓋、權(quán)重分布、實(shí)施難度等方面進(jìn)行綜合考慮。借鑒前述國(guó)內(nèi)外的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)，本文設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)認(rèn)為：按項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段，整個(gè)評(píng)價(jià)體系要分為項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績(jī)效三大類指標(biāo)，具體細(xì)分為9項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、27項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)和41項(xiàng)四級(jí)指標(biāo)；按評(píng)價(jià)實(shí)施主體，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要分為專家打分、產(chǎn)品用戶打分和研發(fā)平臺(tái)工作人員打分。專家打分指標(biāo)主要考察研發(fā)平臺(tái)的管理水平和效果，注重規(guī)范性和合規(guī)性；產(chǎn)品用戶打分指標(biāo)主要考察研發(fā)平臺(tái)的運(yùn)行績(jī)效，研制項(xiàng)目的水平、規(guī)模、成果產(chǎn)出；研發(fā)平臺(tái)工作人員打分指標(biāo)主要考察平臺(tái)軟硬件與人員的結(jié)合程度，管理是否到位，人員工作積極性和效率等。

1.一級(jí)指標(biāo)選取。

一級(jí)指標(biāo)3項(xiàng)，覆蓋項(xiàng)目投資決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效三個(gè)主要方面，以便覆蓋投資項(xiàng)目從決策到運(yùn)行的基本過(guò)程，也符合財(cái)政部關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的覆蓋全過(guò)程的基本要求。

項(xiàng)目投資決策，占總分值的4%，主要是為了考察項(xiàng)目建設(shè)申報(bào)單位在項(xiàng)目研究論證階段的工作是否充分和規(guī)范，是否結(jié)合了研制任務(wù)的需要和技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)判斷，是否按照客觀、科學(xué)、規(guī)范的流程進(jìn)行決策后啟動(dòng)申報(bào)工作。以引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)申報(bào)單位在后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)前更好、更扎實(shí)的開展項(xiàng)目前期研究和論證工作，經(jīng)得起實(shí)踐和時(shí)間檢驗(yàn)。

項(xiàng)目管理，占總分值的26%，主要是為了考察項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的科學(xué)性、有效性和規(guī)范性，突出以管理要效益的理念，引導(dǎo)研發(fā)平臺(tái)在管理理論研究、探索、創(chuàng)新和實(shí)踐方面下工夫，充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮綜合管理對(duì)保障促進(jìn)裝備研制工作的關(guān)鍵性作用。

項(xiàng)目績(jī)效，占總分值的70%，主要是為了考察項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的績(jī)效表現(xiàn)。鑒于武器裝備研制領(lǐng)域的特殊性，指標(biāo)設(shè)計(jì)將圍繞兩個(gè)重點(diǎn)開展設(shè)計(jì)，一是以事實(shí)為重點(diǎn)，主要考察平臺(tái)承研項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模和水平；二是以用戶為重點(diǎn)，主要考察產(chǎn)品用戶對(duì)平臺(tái)運(yùn)行績(jī)效表現(xiàn)的判斷和滿意度；同時(shí)，也繼承專家組評(píng)估成熟經(jīng)驗(yàn)，積極爭(zhēng)取合理、實(shí)用、可行的設(shè)計(jì)目標(biāo)。

2.二級(jí)指標(biāo)選取。

二級(jí)指標(biāo)9項(xiàng)，一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)分，設(shè)計(jì)思路是突出影響績(jī)效的重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)的管理閉環(huán)、平臺(tái)建設(shè)運(yùn)行管理、綜合績(jī)效表現(xiàn)等，同時(shí)也將用戶滿意度和研發(fā)平臺(tái)工作人員意見(jiàn)納入體系之中。

表1二級(jí)指標(biāo)體系的解釋說(shuō)明

3.三級(jí)指標(biāo)選取。

三級(jí)指標(biāo)共27項(xiàng)，在二級(jí)指標(biāo)基礎(chǔ)上，明確重點(diǎn)考察事項(xiàng)。

項(xiàng)目決策方面，主要強(qiáng)調(diào)申報(bào)單位是否進(jìn)行充分調(diào)研和科學(xué)決策，并引導(dǎo)申報(bào)單位高度重視項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的研究和論證。

項(xiàng)目管理方面，結(jié)合財(cái)政部要求和科工局實(shí)際管理和審查發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題，對(duì)建設(shè)進(jìn)程中的資金使用和建設(shè)內(nèi)容變更、進(jìn)度拖延的問(wèn)題，選取建設(shè)管理階段的考察指標(biāo)。在研發(fā)平臺(tái)運(yùn)行管理階段，綜合考察包括計(jì)劃、質(zhì)量、進(jìn)度、成本、風(fēng)險(xiǎn)等方面的管理水平。

項(xiàng)目運(yùn)行階段，基于武器裝備研發(fā)以國(guó)防需求為核心的特殊性，突出研發(fā)平臺(tái)產(chǎn)出方面的績(jī)效考察，適度兼顧平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益，強(qiáng)調(diào)裝備產(chǎn)品用戶、科研工作人員對(duì)平臺(tái)運(yùn)行效率、效益和存在的問(wèn)題最具發(fā)言權(quán)，針對(duì)性設(shè)計(jì)考察指標(biāo)。

表2三級(jí)指標(biāo)體系的解釋說(shuō)明

4.四級(jí)指標(biāo)選取。

四級(jí)指標(biāo)共41項(xiàng)，依據(jù)三級(jí)指標(biāo)項(xiàng)和考察意圖，進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化分解，對(duì)應(yīng)形成考察得分點(diǎn)，與打分標(biāo)準(zhǔn)相互匹配對(duì)應(yīng)，是評(píng)價(jià)工作中最小運(yùn)行單元，詳見(jiàn)附錄。

（六）分值權(quán)重

該績(jī)效評(píng)價(jià)體系的分值權(quán)重設(shè)計(jì)，按照設(shè)計(jì)原則，參考財(cái)政部要求和國(guó)防軍工實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心，在參考財(cái)政部指標(biāo)分值分配基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突出運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)，進(jìn)行分值權(quán)重設(shè)計(jì)，詳見(jiàn)表3、表4。

一級(jí)指標(biāo)權(quán)重分布與財(cái)政部推薦參考值大體比例相當(dāng)，突出抓平臺(tái)管理水平提升，抓實(shí)際運(yùn)行效果提升。

表3軍工基建投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與財(cái)政部推薦參考對(duì)比

從二級(jí)指標(biāo)到四級(jí)指標(biāo)，層層分解分值權(quán)重，從定性、定量指標(biāo)比例，用戶、研究人員、專家組負(fù)責(zé)分值比例看，現(xiàn)有指標(biāo)體系分值設(shè)計(jì)體現(xiàn)了定量定性相結(jié)合，注重用戶，注重實(shí)用，合理可行的設(shè)計(jì)原則和理念。

表4軍工基建投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分值權(quán)重分布

（七）評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

從實(shí)施考察評(píng)價(jià)的主體角度考慮，本績(jī)效評(píng)價(jià)方法設(shè)計(jì)了包括四類分值的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

1.專家組評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。專家組分值占評(píng)價(jià)總分的58%，其中包括定量分值、定性分值兩類。對(duì)于定量計(jì)算，按照受評(píng)單位提供的材料和數(shù)據(jù)，需要制定《專家組評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)》。

2.產(chǎn)品用戶評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)品用戶分值占評(píng)價(jià)總分的37%，包括研發(fā)平臺(tái)項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和成本控制三大方面的感受和滿意度考察以及其他方面問(wèn)題和建議。為更好指導(dǎo)各類用戶充分理解該績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，按統(tǒng)一規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和尺度開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。具體需要制定《產(chǎn)品用戶調(diào)研問(wèn)卷》。

3.研發(fā)平臺(tái)工作人員評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。研發(fā)平臺(tái)工作人員分值占整個(gè)評(píng)價(jià)體系總分的5%，通過(guò)調(diào)研問(wèn)卷的方式，指導(dǎo)研究人員對(duì)平臺(tái)運(yùn)行情況、績(jī)效水平進(jìn)行直觀打分。具體需要制定《研發(fā)平臺(tái)工作人員調(diào)研問(wèn)卷》。

（八）計(jì)分方式

按照績(jī)效評(píng)價(jià)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，專家組、產(chǎn)品用戶和研發(fā)平臺(tái)工作人員各自開展所負(fù)責(zé)領(lǐng)域的考察評(píng)價(jià)。

1.專家組計(jì)分方式。根據(jù)管理、技術(shù)等領(lǐng)域分工，專家組成員各自打分記為E1...En,如每位專家打分Ex滿足Ex/所負(fù)責(zé)分值滿分≥0.8，則直接確認(rèn)為有效分值；如果不滿足上述條件，則具體打分專家給出書面意見(jiàn)，詳細(xì)說(shuō)明扣分項(xiàng)，如果依據(jù)合理充分，則確認(rèn)為有效分值，反之需要評(píng)審專家組組長(zhǎng)進(jìn)行復(fù)議。最終專家組考核總分E＝（E1＋E2...+En）／n。

2.產(chǎn)品用戶部門計(jì)分方式。根據(jù)《產(chǎn)品用戶部門調(diào)研問(wèn)卷》的打分結(jié)果，計(jì)算平均分值U作為產(chǎn)品用戶部門打分總分。各用戶部門的打分結(jié)果U1…Un中，如果出現(xiàn)偏離平均分值U超過(guò)20%（含），即‖Ux－U‖／U≥0.2，則需要重點(diǎn)跟進(jìn)，專家組需要與具體產(chǎn)品用戶部門進(jìn)行訪談。

3.研發(fā)平臺(tái)工作人員計(jì)分方式。根據(jù)《研發(fā)平臺(tái)工作人員調(diào)研問(wèn)卷》的打分結(jié)果，計(jì)算平均分值R作為研發(fā)平臺(tái)工作人員打分總分。對(duì)于調(diào)研問(wèn)卷中提及的問(wèn)題和關(guān)注事項(xiàng)應(yīng)記錄并反饋至受評(píng)研發(fā)平臺(tái)和所屬單位，跟蹤解決情況，作為未來(lái)評(píng)價(jià)依據(jù)。

四、措施建議

（一）盡快開展先期模擬和試點(diǎn)運(yùn)行

軍工基建投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)是復(fù)雜問(wèn)題，很多方面和具體問(wèn)題需要在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)，僅憑研究難以避免百密一疏。建議主管部門確認(rèn)本項(xiàng)工作方向和思路正確的情況下，積極為研究部門創(chuàng)造條件開展先期實(shí)踐。穩(wěn)妥起見(jiàn)，可先選擇單位開展研發(fā)平臺(tái)投資績(jī)效模擬評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)評(píng)價(jià)方法和體系并不斷改進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，開展試點(diǎn)運(yùn)行。

（二）加強(qiáng)工作資源和經(jīng)費(fèi)保障

隨著研究工作的深入、宣貫，特別是模擬運(yùn)行啟動(dòng)后，相關(guān)資源投入必不可少，需要主管部門給予有力支持，確保資源保障供給與研究實(shí)踐工作的推進(jìn)相匹配。

（三）積極籌備專家組

專家組承擔(dān)著績(jī)效評(píng)價(jià)的重要工作，在專家組人員的選擇、聘用、管理和考核評(píng)價(jià)等方面應(yīng)建立具體機(jī)制，確保專家組人員水平和工作成效；也應(yīng)適時(shí)開展首批專家的推薦遴選工作。

（四）探索績(jī)效評(píng)價(jià)與現(xiàn)有工作的掛鉤機(jī)制

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是財(cái)政資金投資武器研發(fā)平臺(tái)建設(shè)，運(yùn)行取得的效果和成績(jī)的認(rèn)定，不僅反映財(cái)政資金投資效果和收益，指導(dǎo)未來(lái)投資方向和重點(diǎn)領(lǐng)域，也可以探索與現(xiàn)有工作的有效銜接。例如評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)異的單位在未來(lái)項(xiàng)目申報(bào)和審查中是否可以簡(jiǎn)化；反之則加強(qiáng)管理，建立信譽(yù)清單等，開展優(yōu)秀平臺(tái)經(jīng)驗(yàn)示范推廣等。

（作者單位：國(guó)防科工局軍工項(xiàng)目審核中心）