張　勤，林菁菁

(1.南京航空航天大學(xué)，江蘇　南京　211106；2.南京工業(yè)大學(xué)，江蘇　南京　210009)

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提升志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理水平的思考

張勤1，林菁菁2

(1.南京航空航天大學(xué)，江蘇南京211106；2.南京工業(yè)大學(xué)，江蘇南京210009)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型，各類(lèi)重大危機(jī)事件越來(lái)越頻繁，面臨的形勢(shì)極為復(fù)雜，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民的生活。在應(yīng)急管理中，志愿服務(wù)一直是配合政府實(shí)施應(yīng)急管理的主戰(zhàn)場(chǎng)，在加快社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)治理、應(yīng)對(duì)危機(jī)和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮了獨(dú)特的作用。但既往的應(yīng)急管理，由于志愿服務(wù)缺乏法治化基礎(chǔ)、制度化保障、組織化隊(duì)伍以及專(zhuān)業(yè)化有序化的參與渠道，出現(xiàn)與政府協(xié)同配合不夠、資源重疊與浪費(fèi)現(xiàn)象，也給應(yīng)急管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)危機(jī)治理，既需要提升政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，更需要志愿服務(wù)的有序參與，與政府形成合作共治的治理模式。按照十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于發(fā)展志愿服務(wù)組織、推動(dòng)法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)的有關(guān)精神，不斷提升志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的法治化、制度化、組織化與專(zhuān)業(yè)化水平，才能與政府形成應(yīng)急救援的協(xié)調(diào)機(jī)制，有效降低災(zāi)害損失，提高應(yīng)急管理的能力與水平。

應(yīng)急管理；志愿服務(wù)；應(yīng)急救援；能力建設(shè)

近年來(lái)，重特大災(zāi)害事件的發(fā)生越來(lái)越頻繁，極端的自然災(zāi)害此起彼伏，突發(fā)性事件的風(fēng)險(xiǎn)日益增大，正如烏爾里希·貝克所言：在現(xiàn)代社會(huì)，人類(lèi)正生活在文明的“火山”上。在全球氣候變化的大背景下，極端氣候事件發(fā)生的幾率進(jìn)一步增大，由降水分布不均衡、氣候異常變化等因素導(dǎo)致的洪澇、干旱、高溫?zé)崂恕⒌蜏赜暄┍鶅?、森林草原火?zāi)、農(nóng)林病蟲(chóng)害等災(zāi)害日益嚴(yán)重。地震、臺(tái)風(fēng)滑坡、泥石流等重大災(zāi)情，給災(zāi)區(qū)人民造成了巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

在歷次的應(yīng)急救援活動(dòng)中，不僅體現(xiàn)了政府、軍隊(duì)的中流砥柱作用，更體現(xiàn)出政府、軍隊(duì)與志愿者在應(yīng)急救援中的相互協(xié)同，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)的作用，也進(jìn)一步促進(jìn)了公眾的積極參與，形成了政府的應(yīng)急管理體系與社會(huì)力量應(yīng)急救援體系的有效結(jié)合。

應(yīng)急管理與危機(jī)應(yīng)對(duì)的目標(biāo)是建立以滿足社會(huì)抗擊危機(jī)的要求為核心的組織框架和運(yùn)作機(jī)制，其目的是把危機(jī)造成的破壞降低到最小程度。無(wú)論是公共衛(wèi)生安全，還是地震、洪水、干旱等自然災(zāi)害，都在一次次地考驗(yàn)著以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急管理體系。在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，社會(huì)公眾是危機(jī)事件直接威脅的對(duì)象，有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)需要社會(huì)公眾的廣泛參與。通過(guò)法治化、科學(xué)化、制度化的渠道和路徑，志愿服務(wù)在應(yīng)急救援中發(fā)揮著靈活便捷的作用，他們積極參與各類(lèi)應(yīng)急救援行動(dòng)，已成為配合政府應(yīng)急救援的主要輔助力量，在現(xiàn)階段的應(yīng)急救援中發(fā)揮著不可替代的作用。據(jù)中國(guó)海上搜救中心統(tǒng)計(jì)，從2003年至2014年，中國(guó)海上搜救中心共組織搜救行動(dòng)21607次，出動(dòng)船舶76990艘次，其中志愿服務(wù)與社會(huì)力量參與海上險(xiǎn)情救助的船舶達(dá)49070艘次，占搜救船舶總數(shù)的63.74%[1](P194)。

志愿服務(wù)在應(yīng)急救援中的積極參與以及公民責(zé)任的增強(qiáng)是現(xiàn)代社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志之一。公民責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)和志愿服務(wù)的積極參與，不僅可以大大節(jié)約政府應(yīng)急管理的成本，提高應(yīng)急救援效率，而且可以彌補(bǔ)政府應(yīng)急管理的不足。2015年4月25日，尼泊爾發(fā)生8.1級(jí)強(qiáng)烈地震后，中國(guó)政府展開(kāi)積極援助，迅速向該國(guó)派出地震救援隊(duì)，來(lái)自我國(guó)的多個(gè)志愿服務(wù)救援團(tuán)隊(duì)也踴躍奔赴災(zāi)區(qū)，增援“黃金72小時(shí)”大搜救。據(jù)《環(huán)球時(shí)報(bào)》報(bào)道，尼泊爾公眾對(duì)于中國(guó)志愿服務(wù)的行動(dòng)贊許有加，稱(chēng)“中國(guó)朋友的敬業(yè)精神和熱情讓我們非常感動(dòng)，這也是我們要在救援行動(dòng)中努力學(xué)習(xí)的寶貴經(jīng)驗(yàn)”。中國(guó)民間志愿服務(wù)參與國(guó)際應(yīng)急救援活動(dòng)，在一定層面展現(xiàn)了國(guó)家軟實(shí)力外交的大國(guó)行為。志愿服務(wù)在國(guó)內(nèi)外重特大的救援行動(dòng)中所展現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值，集聚了國(guó)家文明，展現(xiàn)了民族文化與時(shí)代精神，是培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的寶貴資源。

中國(guó)是世界上自然災(zāi)害發(fā)生最為頻繁的國(guó)家之一，“70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)”[2]。近年來(lái)，重特大災(zāi)害越來(lái)越頻繁，嚴(yán)重影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活。只有不斷完善應(yīng)急救援管理制度，提升志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的法治化、制度化、組織化與專(zhuān)業(yè)化水平，才能盡量降低災(zāi)害的損失，幫助災(zāi)區(qū)更好地恢復(fù)重建。

一、積極推進(jìn)志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的法治化

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，要推進(jìn)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。加快志愿服務(wù)法治化建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是社會(huì)治理法治化的發(fā)展方向。

我國(guó)在志愿服務(wù)方面的立法相對(duì)滯后，迄今為止，除了團(tuán)中央發(fā)布的《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》外，還沒(méi)有一部全國(guó)性的志愿者服務(wù)法律法規(guī)，志愿者參與應(yīng)急管理的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)還不明確、不具體，對(duì)志愿者的法律保護(hù)也不完善。同時(shí)，各類(lèi)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)在國(guó)內(nèi)還處在初始階段，在法規(guī)和政策方面，相應(yīng)的配套和支持政策短缺，資金緊張的問(wèn)題尤為突出，造成許多志愿服務(wù)活動(dòng)形式化、階段化，影響了應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，制約了應(yīng)急志愿服務(wù)建設(shè)的正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、制度化。因此，加強(qiáng)志愿服務(wù)在應(yīng)急管理中的法治化建設(shè)，是當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)，加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)，也是構(gòu)建“法治中國(guó)”“平安中國(guó)”“和諧中國(guó)”的重要基石。

法律手段是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件最基本、最主要的手段。近年來(lái)，中國(guó)應(yīng)急管理工作最突出的亮點(diǎn)，“就是在深入總結(jié)群眾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案，形成了應(yīng)急管理體制機(jī)制，并且最終上升為一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章，使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作基本上做到有章可循、有法可依”[3]?？偨Y(jié)應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的有益經(jīng)驗(yàn)，有助于深刻認(rèn)識(shí)法治建設(shè)的重要性。在我國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)急救援法律法規(guī)中，盡管出臺(tái)了一些應(yīng)急救災(zāi)的單行法規(guī)，如我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《防震減災(zāi)法》《防洪法》《國(guó)家氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》等，在推動(dòng)地方政府出臺(tái)災(zāi)害專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)對(duì)預(yù)案，加快建立多部門(mén)聯(lián)合應(yīng)對(duì)機(jī)制，擴(kuò)大全社會(huì)參與應(yīng)急災(zāi)害處置等方面發(fā)揮了顯著作用，也最大限度地減輕或避免了災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。但直到目前仍沒(méi)有一部綜合性的減災(zāi)法或減災(zāi)條例，在應(yīng)急管理中容易產(chǎn)生多個(gè)部門(mén)各自為政、協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象，也容易形成地區(qū)資源分配不均或有的單位個(gè)體消耗過(guò)度的問(wèn)題，這些問(wèn)題都會(huì)使應(yīng)急管理的成效大打折扣。

在志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援中，由于法律法規(guī)比較分散，缺乏災(zāi)害應(yīng)對(duì)的基本法，系統(tǒng)性不夠規(guī)范，應(yīng)急救援工作往往呈現(xiàn)出一種無(wú)序狀態(tài)。同時(shí)，志愿者參與應(yīng)急救援活動(dòng)時(shí)存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，如工作量大、疲勞過(guò)度、環(huán)境險(xiǎn)惡等，但現(xiàn)階段保障機(jī)制存在不足。由于志愿服務(wù)與政府應(yīng)急管理還沒(méi)有建立起一套切實(shí)有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，參與渠道不通暢，致使志愿服務(wù)資源浪費(fèi)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。應(yīng)急管理的效能離不開(kāi)科學(xué)完備的法治保障，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵在于建章立制，依法規(guī)范，提高規(guī)范化、程序化、法治化水平。當(dāng)前我國(guó)志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的法律制度還不夠健全，法治化水平依然不高，對(duì)于志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理尚缺乏具體明確的法律規(guī)定和操作性較強(qiáng)的指導(dǎo)規(guī)范。面對(duì)災(zāi)情危機(jī)，個(gè)別地方仍實(shí)行經(jīng)驗(yàn)式管理，或以經(jīng)驗(yàn)管理為主，還未做到依法處置、依法啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。十八屆四中全會(huì)明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和重大任務(wù)，提出了加強(qiáng)公共安全立法、推進(jìn)公共安全法治化的要求。這就要求我們?cè)跇?gòu)建法治中國(guó)的大背景下，按照依法治國(guó)、依法行政的要求來(lái)共同推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，加快推進(jìn)志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理法治化工作，建立精細(xì)化、規(guī)范化、制度化的應(yīng)急管理模式，提高志愿服務(wù)應(yīng)急管理法治保障的水平，使應(yīng)急管理工作成于制度、行有規(guī)范。

推進(jìn)志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理法治建設(shè)，要針對(duì)當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)體系覆蓋面還不夠廣泛的現(xiàn)狀，組織專(zhuān)門(mén)的力量開(kāi)展相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改和完善工作，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中都明確提出鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與應(yīng)急管理，發(fā)揮志愿服務(wù)在應(yīng)急管理中的作用等，但在具體的應(yīng)急預(yù)案中卻未能?chē)?yán)格執(zhí)行，或者只是作了相關(guān)的原則性說(shuō)明，對(duì)于志愿服務(wù)如何參與未做具體的說(shuō)明或要求。因此，要及時(shí)評(píng)估和修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律，提高志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理法律法規(guī)的可操作性和實(shí)用性；及時(shí)制定、修訂相關(guān)法規(guī)，提高法規(guī)之間的銜接緊密度和一致性，實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理工作法治的“全覆蓋”；推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格依法依規(guī)促進(jìn)志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理工作，通過(guò)法治促進(jìn)志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的救災(zāi)資金募集、人員招募與培訓(xùn)等，推動(dòng)各地區(qū)和相關(guān)部門(mén)保障志愿者參與應(yīng)急管理的合法權(quán)益，確保志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理有法可依；推動(dòng)各級(jí)人大和政府等派出督察組，指導(dǎo)督查各地應(yīng)急管理法律法規(guī)的實(shí)施，提升社會(huì)公眾的志愿服務(wù)意識(shí)。

二、加強(qiáng)志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的組織化

由于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的秩序要求，志愿服務(wù)在應(yīng)急救援中的組織化在這一特殊情境下具有極其重要的意義，這也是應(yīng)急志愿服務(wù)的主要特征。如果沒(méi)有組織化的運(yùn)作程序和良好的組織領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急救援將無(wú)從談起。當(dāng)前我國(guó)的應(yīng)急管理體制，與有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的公共安全形勢(shì)仍不相適應(yīng)，與最大限度地保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全還有差距，如應(yīng)急管理中的部門(mén)分割、條塊分治、綜合不夠、信息不暢、責(zé)任不清和主體單一問(wèn)題仍比較突出。

志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)組織化管理能力的弱化，影響和制約了組織機(jī)構(gòu)對(duì)志愿服務(wù)力量的管理和使用。志愿者個(gè)體往往是分散的、流動(dòng)的、懷有不同動(dòng)機(jī)的，如何將分散的、流動(dòng)的個(gè)體志愿者組織起來(lái)，參與到應(yīng)急管理中，是志愿服務(wù)組織管理的核心問(wèn)題。從崗位設(shè)計(jì)、志愿者招募，到志愿服務(wù)管理；從提供培訓(xùn)、補(bǔ)貼、保障、建立激勵(lì)機(jī)制，到志愿者參與應(yīng)急救援服務(wù)的決策和運(yùn)作，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都在考驗(yàn)著志愿服務(wù)的組織化管理能力。如果僅僅把志愿者當(dāng)作分散的個(gè)體，而沒(méi)有把志愿者組織起來(lái)，志愿服務(wù)的力量將難以得到充分發(fā)揮。據(jù)紅十字會(huì)與共青團(tuán)四川省委的信息反映，在“5.12”地震發(fā)生后，奔赴災(zāi)區(qū)參與應(yīng)急救援的志愿者數(shù)量急劇增長(zhǎng)，幾乎每天都有成千上萬(wàn)的志愿者聚集在四川省紅十字會(huì)、成都市紅十字會(huì)、團(tuán)省委及團(tuán)市委駐地，等待登記和任務(wù)分配。志愿者數(shù)量的激增與公益組織弱小的吸納能力之間形成了較大的差異，一些志愿者由于不能及時(shí)登記或接受任務(wù)分配，找不到可依靠的組織，難以在應(yīng)急救援中發(fā)揮作用，最后不得不離開(kāi)災(zāi)區(qū)。同時(shí)，缺乏組織化的志愿者，在應(yīng)急救援中很容易因?yàn)闆](méi)有依靠的組織和資源的保障而淪為災(zāi)民，甚至成為被救助的對(duì)象。組織化程度低，容易造成救援行動(dòng)缺乏有效的協(xié)調(diào)、指揮，導(dǎo)致區(qū)域合作不暢，信息難共享，應(yīng)急救助資源分配的嚴(yán)重不公平，進(jìn)而影響救援的效率。在應(yīng)急管理過(guò)程中，應(yīng)急管理主體必須在最短的時(shí)間內(nèi)采取快捷、高效的應(yīng)對(duì)措施。這種非程序性的決策方式，決定了應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)的重要性，嚴(yán)格的組織結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一的指揮、垂直化的管理方式，包括政府、軍隊(duì)、志愿服務(wù)、企業(yè)、社會(huì)公眾，必須形成“政府主導(dǎo)下多元力量聯(lián)合參與”的格局。

實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)應(yīng)急管理的組織化，有利于志愿服務(wù)應(yīng)急救援工作的有序開(kāi)展。嚴(yán)格的組織秩序和有序的組織結(jié)構(gòu)，對(duì)于生命和財(cái)產(chǎn)的救助來(lái)說(shuō)顯得尤為重要。在應(yīng)急救援中，有組織的志愿服務(wù)更容易與受災(zāi)群眾的實(shí)際需要相對(duì)接，更能凸顯志愿服務(wù)在應(yīng)急救援中的實(shí)效性。同時(shí)，應(yīng)急管理的組織化也是政府與志愿服務(wù)溝通和協(xié)調(diào)的重要平臺(tái)。如“4·20”蘆山地震發(fā)生后，四川省設(shè)立了由省總工會(huì)、團(tuán)省委、省婦聯(lián)、省殘聯(lián)、省僑聯(lián)、省科協(xié)等6家群團(tuán)單位和省民政廳構(gòu)成的社會(huì)應(yīng)急管理服務(wù)組，統(tǒng)籌和組織市縣的應(yīng)急管理工作，引導(dǎo)志愿服務(wù)與社會(huì)力量在抗震救災(zāi)及災(zāi)后恢復(fù)重建中有序發(fā)揮積極作用，取得了較好的效果。在應(yīng)急救援中，可以將民間一些草根類(lèi)志愿服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)作為成員單位，納入到減災(zāi)委。民間志愿服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)作為政府與其他民間組織與志愿者溝通與協(xié)調(diào)的重要平臺(tái)，由不同的專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性的民間組織網(wǎng)絡(luò)組成。如心理輔導(dǎo)類(lèi)的民間組織網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)的民間組織網(wǎng)絡(luò)、消防類(lèi)的民間組織網(wǎng)絡(luò)、基金會(huì)網(wǎng)絡(luò)等，這些專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性的民間組織網(wǎng)絡(luò)，可以吸納官辦的志愿者服務(wù)組織和草根類(lèi)民間組織加入，讓這些有活力的志愿服務(wù)組織自下而上地加入進(jìn)來(lái)，適當(dāng)降低組織登記門(mén)檻，有效地將他們組織起來(lái)，置于法律的管理框架之內(nèi)。從歷次應(yīng)急救援的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有組織的志愿者比無(wú)組織的志愿者發(fā)揮的作用要更大。一是有組織的志愿者通過(guò)參與志愿者組織的活動(dòng)，經(jīng)過(guò)規(guī)范的培訓(xùn)或其他專(zhuān)業(yè)知識(shí)的訓(xùn)練，具有了一定的與救援相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力；二是有組織的志愿者便于管理和監(jiān)管，具有一定的可持續(xù)性。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范志愿服務(wù)組織化參與應(yīng)急管理工作，以實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)應(yīng)急救援的可持續(xù)性。

三、完善志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的制度化

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化以及全球化的快速發(fā)展和氣候變化的加劇，公共安全形勢(shì)更加復(fù)雜多變。一些重特大突發(fā)事件，如破壞性地震、極端氣象災(zāi)害、重特大生產(chǎn)事故、重大環(huán)境污染事件、多種疫病暴發(fā)流行等，往往衍生災(zāi)害多、影響人群廣、處置難度大，這對(duì)我們加強(qiáng)應(yīng)急管理的能力建設(shè)和制度化保障提出了現(xiàn)實(shí)而緊迫的要求。為此，應(yīng)著力做好以下工作。

一是加強(qiáng)應(yīng)急救援的演練培訓(xùn)制度建設(shè)。要總結(jié)近年來(lái)國(guó)內(nèi)外應(yīng)急救援及演練經(jīng)驗(yàn)，在不斷吸收應(yīng)急管理相關(guān)法律制度研究成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確政府部門(mén)和志愿服務(wù)在應(yīng)急響應(yīng)中的職責(zé)和任務(wù)。各級(jí)政府要積極引導(dǎo)、組織志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理救援演練和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，定期舉行應(yīng)急處置實(shí)戰(zhàn)演練，定期組織不同類(lèi)型的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，實(shí)行培訓(xùn)證書(shū)檢測(cè)制度。目前，省級(jí)政府再次修訂了應(yīng)急管理的預(yù)案，形成了應(yīng)急預(yù)案管理的專(zhuān)家組制度，舉辦了各類(lèi)應(yīng)急管理培訓(xùn)班。今后應(yīng)制定應(yīng)急指揮平臺(tái)系統(tǒng)年度演練制度，指導(dǎo)各地、各部門(mén)、各類(lèi)組織開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案的演練。要積極探索建立跨地區(qū)、跨部門(mén)協(xié)調(diào)配合，局地聯(lián)動(dòng)，信息報(bào)告與通報(bào)，緊急征用與調(diào)用，緊急預(yù)案編制與演練制度，大力推進(jìn)應(yīng)急救援領(lǐng)域中的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，形成現(xiàn)場(chǎng)工作、災(zāi)害評(píng)估、避難場(chǎng)所、應(yīng)急避險(xiǎn)等一系列國(guó)家、行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)，用以指導(dǎo)政府、志愿服務(wù)、企業(yè)及公眾的應(yīng)急救援工作。截至目前，已頒布和出臺(tái)了17個(gè)地震應(yīng)急救援的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、7個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、20個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)[1](P63)，今后應(yīng)在演練培訓(xùn)制度的制定和完善方面繼續(xù)努力。

二是構(gòu)建應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)制度。志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理應(yīng)充分考慮突發(fā)事件發(fā)生在兩個(gè)省份、兩個(gè)地區(qū)交界處，或者發(fā)生特大規(guī)模的突發(fā)事件時(shí)的特殊情況，明確應(yīng)急處置的聯(lián)動(dòng)方案。最初接到突發(fā)事件信息的救助機(jī)構(gòu)，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并啟動(dòng)預(yù)案反應(yīng)，直至突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)工作已明確移交給責(zé)任區(qū)的救援機(jī)構(gòu)或上一級(jí)救援機(jī)構(gòu)指定的新的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)為止。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)作為一個(gè)有機(jī)的整體，通過(guò)政府突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案在志愿服務(wù)與政府、企業(yè)、公眾之間構(gòu)建良好的協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制，形成結(jié)構(gòu)有序、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能配合、共生共進(jìn)、和諧高效的應(yīng)急管理預(yù)案體系。同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府與志愿服務(wù)合作應(yīng)急管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，使應(yīng)急預(yù)案的編制與運(yùn)作一直處于動(dòng)態(tài)，并隨著應(yīng)急事件和客觀環(huán)境的變化而隨時(shí)調(diào)整、充實(shí)、改進(jìn)和完善。預(yù)案要因時(shí)、因地、因環(huán)境的變化而及時(shí)予以修正，以確保預(yù)案的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性。

三是完善信息發(fā)布和輿情應(yīng)對(duì)制度。突發(fā)事件發(fā)生后，社會(huì)公眾需要得到真實(shí)和全面的信息，這就要求政府提高信息透明度，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息，疏導(dǎo)社會(huì)公眾的恐慌情緒，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。同時(shí)，隨著信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒體和自媒體高度發(fā)達(dá)，在突發(fā)事件發(fā)生后，容易形成與官方媒體相對(duì)應(yīng)的民間輿論場(chǎng)。如果信息不通暢或信息交流機(jī)制受限，不僅會(huì)造成災(zāi)區(qū)公眾的心理恐慌，也會(huì)造成應(yīng)急救援資源的短缺或浪費(fèi)。如汶川地震后，深入到災(zāi)區(qū)的志愿服務(wù)組織因當(dāng)?shù)氐男畔⑼ㄓ嵲O(shè)施損毀嚴(yán)重，遇到了前所未有的信息障礙，一度與外界中斷聯(lián)絡(luò)。由于信息的滯后及信息的不全面，大量的志愿服務(wù)組織進(jìn)入災(zāi)區(qū)后工作任務(wù)不明確，致使交通便利的災(zāi)區(qū)救助力量過(guò)剩，而偏僻的受災(zāi)區(qū)域卻無(wú)人問(wèn)津，救助資源得不到有效利用。

四是完善志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的保障制度。應(yīng)急救援物資保障是快速和有效處置突發(fā)事件的基礎(chǔ)，涉及現(xiàn)場(chǎng)運(yùn)行保障、應(yīng)急救援處置、臨時(shí)生活安置、醫(yī)療救治防疫、煤電油氣供給、災(zāi)后恢復(fù)重建等多個(gè)方面，貫穿于突發(fā)事件處置的全過(guò)程。完善應(yīng)急救援的保障制度，對(duì)提高志愿服務(wù)參與應(yīng)急救助的處置能力，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。目前，志愿服務(wù)在應(yīng)急救援中物資供給保障管理與實(shí)際需求仍有差距：第一，缺乏面向應(yīng)急物資協(xié)調(diào)保障的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)方面近年來(lái)編制了一批行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性的應(yīng)急物資或產(chǎn)品分類(lèi)目錄，在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。但是直接用于指導(dǎo)應(yīng)急物資協(xié)調(diào)保障，還需研究提出更綜合實(shí)用的分類(lèi)方法。第二，應(yīng)急物資供需信息不對(duì)稱(chēng)，信息渠道不通暢。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或救災(zāi)中存在著大量需要集中采購(gòu)或緊急組織生產(chǎn)的應(yīng)急物資，由于對(duì)社會(huì)供應(yīng)能力基礎(chǔ)數(shù)據(jù)掌握不夠，供需之間的信息不通暢，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)稀缺救援物資資源太少或找不到、通用物資信息過(guò)多找不準(zhǔn)等問(wèn)題，影響了應(yīng)急救援物資保障的及時(shí)性和有效性。第三，信息共享不足。在應(yīng)急物資分類(lèi)分級(jí)管理的格局下，各地方、各部門(mén)的應(yīng)急物資管理格局自成體系，志愿服務(wù)在應(yīng)急救援中所獲得的物資分配不足，供給面臨短缺，志愿服務(wù)對(duì)政府儲(chǔ)備物資的信息共享不足，現(xiàn)有資源利用的相互支撐有待進(jìn)一步提高。中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院等單位，歷經(jīng)基礎(chǔ)研究、實(shí)地調(diào)研、座談交流、電話訪問(wèn)、專(zhuān)家評(píng)審等多個(gè)階段，編制完成了《應(yīng)急保障重點(diǎn)物資分類(lèi)目錄(2015年)》和《應(yīng)急保障重點(diǎn)物資供應(yīng)企業(yè)參考名錄(2015年)》，總結(jié)了近年來(lái)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中應(yīng)急物資的使用情況，參考了按物資屬性或用途進(jìn)行分類(lèi)等方法，更加注重與現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮、組織分工和人員配置特點(diǎn)相結(jié)合，突出了實(shí)用性和綜合性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》用了一章的內(nèi)容對(duì)應(yīng)急處置和救援物資進(jìn)行了規(guī)范，為地方開(kāi)展應(yīng)急處置工作提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。然而，突發(fā)事件多種多樣，情況瞬息萬(wàn)變，在新形勢(shì)下表現(xiàn)出很多新特點(diǎn)，因此，在地方立法中還需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。一方面對(duì)政府要采取應(yīng)急物資的保障，對(duì)應(yīng)急管理體制機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化，明確政府、企業(yè)、志愿服務(wù)組織各自承擔(dān)的責(zé)任，并從經(jīng)費(fèi)和考核兩個(gè)方面完善保障機(jī)制，使法規(guī)能夠被有效地執(zhí)行；另一方面要確保志愿服務(wù)在應(yīng)急救援中的物資供給，對(duì)政府應(yīng)急處置行為要加以規(guī)范，合理把握非常措施的運(yùn)用范圍和實(shí)施力度。加強(qiáng)志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援裝備建設(shè)，通過(guò)采取實(shí)物裝備與能力裝備相結(jié)合的方式，充實(shí)和完善志愿服務(wù)應(yīng)急管理裝備保障體系，加大政府與企業(yè)的投入，將應(yīng)急管理日常經(jīng)費(fèi)納入到政府財(cái)政預(yù)算，保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，要對(duì)考核機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，把應(yīng)急管理工作納入到年度績(jī)效考核的范圍，完善政府工作評(píng)價(jià)機(jī)制，提升應(yīng)急管理工作水平。大力推進(jìn)志愿服務(wù)應(yīng)急救援信息化建設(shè)，配備先進(jìn)的救援裝備，推進(jìn)應(yīng)急管理新技術(shù)、新裝備的研發(fā)和應(yīng)用。引進(jìn)和消化國(guó)際先進(jìn)的救援裝備，不斷提高應(yīng)急救援裝備的技術(shù)水平。

四、提升志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的專(zhuān)業(yè)化

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的特殊境況下，作為具有專(zhuān)業(yè)技能的志愿服務(wù)要參與救災(zāi)工作，必須具備救災(zāi)、醫(yī)療、心理救助等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力。所謂專(zhuān)業(yè)志愿服務(wù)(Pro Bono)是指具有專(zhuān)業(yè)水平的人利用已有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能、專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)實(shí)踐，在應(yīng)急管理中提供專(zhuān)業(yè)救助、專(zhuān)業(yè)服務(wù)的行為。應(yīng)急管理中志愿服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性不足，不僅是志愿者自身能力的問(wèn)題，更反映了公益組織培訓(xùn)機(jī)制的不成熟?！爸驹刚叩牧鲃?dòng)是正常情況，好的系統(tǒng)(崗位職責(zé)+相關(guān)培訓(xùn))幫助我們做好交接工作讓新人在短時(shí)間內(nèi)快速上崗?！盵4]應(yīng)急管理中志愿者的專(zhuān)業(yè)能力大小，關(guān)系到志愿者能否把事情“做好”。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中常常會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，就是公益組織因?yàn)楣ぷ魅藛T太少而需要大量的志愿者，但是由于志愿者缺乏專(zhuān)業(yè)技能，使救援工作出現(xiàn)了瑕疵。在5·12汶川地震、玉樹(shù)地震及蘆山地震發(fā)生后，曾有大量的志愿者涌入災(zāi)區(qū)，參加應(yīng)急救援服務(wù)，但其中有相當(dāng)多的志愿者是出于一腔熱情和激情沖動(dòng)而前來(lái)參加救援服務(wù)的，難免出現(xiàn)“好心辦了壞事”的情況。由于未接受?chē)?yán)格的訓(xùn)練，對(duì)坍塌建筑物內(nèi)是否存在幸存者缺乏辨別經(jīng)驗(yàn)，非專(zhuān)業(yè)志愿者的參與反而導(dǎo)致一些受災(zāi)人員失去最佳搶救時(shí)間[5]。另外，志愿者進(jìn)入災(zāi)區(qū)并沒(méi)有受到嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件限制，專(zhuān)業(yè)水平參差不齊，使得志愿服務(wù)的滿意度大打折扣。如心理干預(yù)類(lèi)的志愿服務(wù)涌入災(zāi)區(qū)，有些專(zhuān)業(yè)難以評(píng)估，技術(shù)水平各異，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與認(rèn)證，在災(zāi)區(qū)難免有炒作過(guò)熱現(xiàn)象，心理援助一度成為災(zāi)區(qū)防范工作的內(nèi)容之一。事實(shí)表明，不可或缺的專(zhuān)業(yè)能力是應(yīng)急救援的重要元素。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，世界大多數(shù)國(guó)家應(yīng)急救援應(yīng)對(duì)是由專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍完成的，如軍隊(duì)、消防隊(duì)或武裝警察部隊(duì)，民防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、專(zhuān)業(yè)志愿服務(wù)隊(duì)伍也是重要力量。在現(xiàn)代條件下，隨著救援工作技術(shù)含量的逐漸增大，防災(zāi)救災(zāi)的要求普遍提高，對(duì)志愿服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化要求也相應(yīng)提高，在此基礎(chǔ)上，各國(guó)在救援隊(duì)伍的組建和管理方面采取了很多措施，以保證應(yīng)急救援工作的及時(shí)有效。德國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的一大特色，就是培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的志愿服務(wù)隊(duì)伍，在這個(gè)僅有8000萬(wàn)人口的國(guó)度，建立了超過(guò)200萬(wàn)人的救援隊(duì)伍，占人口比重約為2.4%。為減少救援過(guò)程中的隊(duì)伍磨合，德國(guó)采取了標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)方法。德國(guó)能夠建立起龐大的志愿服務(wù)隊(duì)伍，與其有良好的志愿服務(wù)傳統(tǒng)有關(guān)，也與其長(zhǎng)期以來(lái)鼓勵(lì)志愿服務(wù)的政策有關(guān)。如2011年廢除義務(wù)兵役制之前，德國(guó)法律規(guī)定公民可以選擇參加一定時(shí)長(zhǎng)的與救援或救護(hù)有關(guān)的志愿服務(wù)來(lái)代替服兵役。該國(guó)法律還明確規(guī)定，公民參加志愿服務(wù)救援活動(dòng)的義務(wù)高于其上班工作的義務(wù)，雇主應(yīng)允許和鼓勵(lì)雇員參加志愿服務(wù)救援活動(dòng)。日本、美國(guó)等國(guó)都極為重視應(yīng)急理論和專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，通過(guò)國(guó)家門(mén)戶(hù)網(wǎng)站提供相關(guān)的信息服務(wù)，建立統(tǒng)一、高效的通訊和預(yù)警系統(tǒng)，在應(yīng)急人才培養(yǎng)方面都形成了比較成熟的體系。我國(guó)香港地區(qū)的志愿服務(wù)在應(yīng)急救援中也有很高的專(zhuān)業(yè)化水平，救助服務(wù)措施相當(dāng)完善，注重服務(wù)的細(xì)節(jié)質(zhì)量，其對(duì)應(yīng)急志愿服務(wù)必須經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)化的培訓(xùn)。如要求民安隊(duì)隊(duì)員每年的培訓(xùn)時(shí)間不少于60小時(shí)，醫(yī)療志愿服務(wù)隊(duì)員每年必須接受100小時(shí)的基本培訓(xùn)，經(jīng)考試合格后，還必須到指定的醫(yī)院病房實(shí)習(xí)，汲取更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建立，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，高度重視人才儲(chǔ)備和素質(zhì)提升，確保做到招之能來(lái)，來(lái)之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。要充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾包括志愿服務(wù)者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，組建穩(wěn)定的應(yīng)急救援志愿服務(wù)隊(duì)伍，加強(qiáng)志愿服務(wù)的培訓(xùn)力度，不斷提升志愿服務(wù)工作的專(zhuān)業(yè)化、品牌化、規(guī)范化水平，提高應(yīng)急救援能力。

[1]洪毅．中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)告(2015)[M]．北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2015．

[2]民政部救災(zāi)司．減災(zāi)救災(zāi)30年[J]．中國(guó)減災(zāi)，2008，(12)．

[3]華建敏.在貫徹實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法會(huì)議上的講話[EB/OL].中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，www.gov.cn,2007-11-21．

[4]5·12民間救助服務(wù)中心《救助站志愿者管理方案》(2008年5月)[EB/OL].http://www.ngocn.org/?13887/viewspace-28428.

[5]地震救援志愿者不可缺——雅安地震系列策劃之二[EB/OL].http://news.baidu.com/z/yaancehua02/zhuanti.html．

責(zé)任編輯劉云華

2016-07-31

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理研究”(15AGL020)。

張勤(1964-)，男，甘肅定西人，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授，研究所長(zhǎng)；林菁菁(1991-),女，安徽銅陵人，南京工業(yè)大學(xué)公共管理與社會(huì)治理研究所研究人員、行政管理碩士研究生。

D630.8

A

2096-1243(2016)04-0003-08