鄧 蕊

(昆明理工大學(xué) 津橋?qū)W院,云南 昆明 650106)

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我國(guó)建構(gòu)食品安全事故補(bǔ)償基金的若干問題探析

鄧 蕊

(昆明理工大學(xué) 津橋?qū)W院,云南 昆明 650106)

食品安全事故補(bǔ)償基金是一種公益性基金，當(dāng)食品安全事故中的受害人，無法通過其他途徑獲得賠償時(shí)，基金將對(duì)其提供及時(shí)、有效的救濟(jì)。文章首先介紹了食品安全事故補(bǔ)償基金的特征和價(jià)值功能。其次，對(duì)補(bǔ)償基金的兩種模式進(jìn)行比較分析。最后，對(duì)我國(guó)補(bǔ)償基金的資金來源、管理機(jī)構(gòu)以及法律運(yùn)行問題進(jìn)行了深入的研究。

食品安全事故；補(bǔ)償基金；適用范圍

食品安全事故補(bǔ)償基金，是指以政府和社會(huì)的食品安全團(tuán)體為主導(dǎo)，以公益性為目的，針對(duì)食品安全侵權(quán)給受害人造成的損害，通過政府征收稅費(fèi)、食品生產(chǎn)企業(yè)提供資金、政府財(cái)政撥款及社會(huì)籌集等多種資金來源方式，由專門的食品安全事故補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)管理，對(duì)受害人因缺陷食品侵權(quán)而遭受的損害給予及時(shí)、有效、足額支付與補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)救濟(jì)制度[1]。盡管目前我國(guó)并未建立食品安全事故補(bǔ)償基金制度，然而，伴隨著中國(guó)食品安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，學(xué)界對(duì)于建立這一社會(huì)救濟(jì)制度的呼聲也越來越高。

一、食品安全事故補(bǔ)償基金的特征

(一)補(bǔ)償性

根據(jù)《中華詞典》的解釋，賠償指侵害人對(duì)受害人賠償侵權(quán)行為造成的損害，包括物質(zhì)上的損害和精神上的損害，它是承擔(dān)民事責(zé)任的重要方式之一，而補(bǔ)償?shù)幕疽馑际菑浹a(bǔ)缺陷，抵銷損失。在法律含義上，賠償和補(bǔ)償有著本質(zhì)的區(qū)別。賠償一般以主觀過錯(cuò)為歸責(zé)依據(jù)(特殊侵權(quán)中的賠償責(zé)任例外)，體現(xiàn)了法律對(duì)違法行為的責(zé)難與否定性評(píng)價(jià)，具有一定的懲罰性。然而，補(bǔ)償適用的是無過錯(cuò)責(zé)任原則，補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)不以主觀過錯(cuò)為前提條件，即使沒有過錯(cuò)也可能承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，其目的不是對(duì)某種行為進(jìn)行懲罰和譴責(zé)，而是對(duì)受害人給予必要的救濟(jì)，對(duì)不幸的損害進(jìn)行合理的分擔(dān)，以體現(xiàn)公平、正義的法律追求。食品安全事故補(bǔ)償基金屬于公益性的基金，補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)向受害人支付補(bǔ)償金，不以支付者存在過錯(cuò)為前提，而是以受害人處于特殊困難之中需要得到救濟(jì)為前提。

(二)補(bǔ)充性

補(bǔ)償基金的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，當(dāng)食品安全事故已經(jīng)發(fā)生，受害人需要緊急救治而醫(yī)療費(fèi)用卻無法籌集時(shí)，用補(bǔ)償基金先行墊付。第二，當(dāng)負(fù)有賠償責(zé)任的主體無力承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)(如公司因資不抵債而瀕臨破產(chǎn)、自然人缺乏償債能力等)，由補(bǔ)償基金對(duì)受害人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)明確的是，補(bǔ)償基金不是對(duì)前文討論的損害賠償責(zé)任的取代，而是損害賠償責(zé)任無法實(shí)現(xiàn)或者無法完全實(shí)現(xiàn)時(shí)的一種有益的、必要的補(bǔ)充。當(dāng)發(fā)生缺陷食品損害消費(fèi)者合法權(quán)益的事件時(shí)，受害人首先按照《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律的規(guī)定追究違法經(jīng)營(yíng)者的賠償責(zé)任。只有當(dāng)違法經(jīng)營(yíng)者客觀上無力承擔(dān)賠償責(zé)任，而受害人已經(jīng)用盡了責(zé)任保險(xiǎn)制度以及其他社會(huì)救助方式之后仍然沒有得到有效賠償時(shí)，才能動(dòng)用補(bǔ)償基金對(duì)損害進(jìn)行填補(bǔ)。

(三)安全性

補(bǔ)償基金的建立是為了給缺陷食品的受害人提供最后一重的保障，使其不會(huì)因?yàn)樨?zé)任主體的經(jīng)濟(jì)狀況惡化而耽誤治療，甚至陷入生活的困境。在一些建立了食品安全事故補(bǔ)償基金制度的國(guó)家，補(bǔ)償基金被受害人視為“救命的稻草”，這一點(diǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是老年人的“養(yǎng)老錢”，道路交通事故社會(huì)救助基金是交通事故受害人的“救命錢”十分相似。因此，補(bǔ)償基金與作為投資手段的、以營(yíng)利為目的的股票基金、債券基金等存在本質(zhì)區(qū)別，在管理補(bǔ)償基金時(shí)，尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)基金的安全性和穩(wěn)定性。一般情況下，補(bǔ)償基金不能用于風(fēng)險(xiǎn)較高的投資，例如購買股票、公司債券、風(fēng)險(xiǎn)較高的基金或者用于民間借貸等，為了抵銷通貨膨脹所帶來的貨幣貶值的風(fēng)險(xiǎn)，可以通過購買國(guó)債、風(fēng)險(xiǎn)較低的基金或者銀行定期存款的方式來實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償基金的保值和增值。

(四)獨(dú)立性

根據(jù)國(guó)際通行的做法，事故補(bǔ)償基金一般有政府撥款、企業(yè)繳款、社會(huì)捐助等多種資金來源，為了確保補(bǔ)償基金發(fā)揮應(yīng)有的功能，基金應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于其他財(cái)產(chǎn)，即補(bǔ)償基金不得與資金來源方的其他財(cái)產(chǎn)發(fā)生混同。首先，補(bǔ)償基金與政府的其他財(cái)政資金相分離，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門賬戶負(fù)責(zé)補(bǔ)償基金的收繳和劃撥，任何部門不得擠占或者挪用補(bǔ)償基金。其次，企業(yè)繳入補(bǔ)償基金的款項(xiàng)與企業(yè)的其他財(cái)產(chǎn)相分離，企業(yè)不得支配這部分款項(xiàng)，更不得用來抵銷或者清償企業(yè)的債務(wù)。即使企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)清算程序時(shí)，其繳入補(bǔ)償基金的款項(xiàng)也不得作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)用以支付破產(chǎn)費(fèi)用或者清償各項(xiàng)債務(wù)。第三，補(bǔ)償基金與社會(huì)捐助者的其他個(gè)人財(cái)產(chǎn)相分離，社會(huì)捐助者不得控制、支配已經(jīng)捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)。而且，根據(jù)《合同法》第一百八十六條*《合同法》第一百八十六條第二款規(guī)定：“具有救災(zāi)、扶貧等社會(huì)公益、道德義務(wù)性質(zhì)的贈(zèng)與合同或者經(jīng)過公證的贈(zèng)與合同，不適用前款規(guī)定?！焙偷谝话侔耸藯l*《合同法》第一百八十八條規(guī)定：“具有救災(zāi)、扶貧等社會(huì)公益、道德義務(wù)性質(zhì)的贈(zèng)與合同或者經(jīng)過公證的贈(zèng)與合同，贈(zèng)與人不交付贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn)的，受贈(zèng)人可以要求交付?！钡囊?guī)定，具有社會(huì)公益、道德義務(wù)性質(zhì)的贈(zèng)與合同，贈(zèng)與人不得撤銷贈(zèng)與。

二、食品安全事故補(bǔ)償基金的價(jià)值功能

(一)為受害人提供及時(shí)的救濟(jì)

缺陷食品給消費(fèi)者的人身權(quán)益造成的損害往往具有潛伏性、長(zhǎng)期性、隱蔽性等特點(diǎn)，當(dāng)損害后果為人們所感知時(shí)，其程度往往十分嚴(yán)重。前文關(guān)于實(shí)現(xiàn)受害人賠償請(qǐng)求權(quán)的種種討論主要是從理論的角度展開的，而現(xiàn)實(shí)的情況是，一切賠償請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)都應(yīng)當(dāng)以責(zé)任主體具備賠償能力為前提條件。一旦食品安全事故爆發(fā)，將會(huì)對(duì)相關(guān)責(zé)任主體產(chǎn)生極為不利的負(fù)面影響，甚至是滅頂之災(zāi)。以石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司為例，“三鹿”品牌曾經(jīng)被世界品牌實(shí)驗(yàn)室評(píng)為中國(guó)500個(gè)最具價(jià)值品牌之一，2006年位居國(guó)際知名雜志《福布斯》評(píng)選的“中國(guó)頂尖企業(yè)百強(qiáng)”乳品行業(yè)第一位，2007年被商務(wù)部評(píng)為最具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力品牌。經(jīng)中國(guó)品牌資產(chǎn)評(píng)價(jià)中心評(píng)定，三鹿品牌價(jià)值達(dá)149.07億元。三聚氰胺事件爆發(fā)后，三鹿集團(tuán)的商業(yè)信譽(yù)受到嚴(yán)重?fù)p害，部分產(chǎn)品禁止銷售，已經(jīng)銷售的產(chǎn)品陸續(xù)召回，公司于2008年9月12日全面停產(chǎn)，截至2008年10月31日財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估，三鹿集團(tuán)資產(chǎn)總額為15.61億元，總負(fù)債17.62億元，凈資產(chǎn)負(fù)2.01億元。此時(shí)，三鹿公司已經(jīng)資不抵債，達(dá)到破產(chǎn)的條件。2009年11月18日，首例結(jié)石患兒向三鹿集團(tuán)索賠的訴訟終于開庭審理，但是，此前一周三鹿集團(tuán)的破產(chǎn)案件已經(jīng)終結(jié)。破產(chǎn)終結(jié)裁定書顯示，三鹿集團(tuán)優(yōu)先償還員工工資、社會(huì)保險(xiǎn)、抵押債權(quán)等之后，對(duì)普通債權(quán)的清償率為零，而對(duì)“結(jié)石寶寶”的賠償就在普通債權(quán)之列。三鹿集團(tuán)如摩天大樓轟然倒塌，其遺留的賠償問題卻十分棘手，在政府的多方協(xié)調(diào)下，此事才基本了結(jié)*鑒于三鹿事件危害的嚴(yán)重性，最終由中國(guó)乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，聯(lián)合22家乳制品企業(yè)，共籌集11.1億元資金，其中9.1億元用于支付患兒治療費(fèi)用和一次性賠償金，剩余的2億元用于成立醫(yī)療賠償基金。。此時(shí)，如果建立了補(bǔ)償基金制度，該制度發(fā)揮其特有的優(yōu)勢(shì)如基金來源廣泛、管理規(guī)范、用途明確等，將有效避免賠償資金不能及時(shí)到位而產(chǎn)生的延誤賠付等情形，不但大大提高事故發(fā)生后的賠償效率，為受害人提供及時(shí)的救助，也避免了因?yàn)橘r付不及時(shí)而產(chǎn)生的二次傷害。

(二)事故損害賠償?shù)纳鐣?huì)化

生活在現(xiàn)代社會(huì)的人們，每天都面臨著各種各樣、無法回避的風(fēng)險(xiǎn)，缺陷食品給消費(fèi)者造成的損害便是其中之一。依據(jù)傳統(tǒng)的侵權(quán)法理論，自己責(zé)任是承擔(dān)責(zé)任的基本原則，即侵權(quán)人為自己的侵權(quán)行為向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。然而，這樣的責(zé)任承擔(dān)方式過于簡(jiǎn)單，把人們共同面臨的、社會(huì)發(fā)展過程中不可避免的風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)化為由特定的侵權(quán)人和受害人承擔(dān)，而且嚴(yán)重忽視了受害人賠償請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題，這樣的制度安排不但不能救助受害人于危難之中，反而有雪上加霜的嫌疑。根據(jù)社會(huì)連帶的理論，個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與群體、群體與群體之間處于相互滲透、相互依存的狀態(tài)。沒有連帶，人類生活的共同體就無法形成和維持，連帶的黏結(jié)度低時(shí)，人類社會(huì)的穩(wěn)定性就差。[2]法律作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的權(quán)威、明確的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)通過制度安排盡量減少群體之間的沖突與摩擦，并增加相互之間的依存性、依賴性，建立食品安全事故補(bǔ)償基金的法哲學(xué)理論便在于此。從補(bǔ)償基金廣泛的資金來源可以看出，補(bǔ)償基金的賠償主要依靠的是社會(huì)力量，通過社會(huì)大眾共同分擔(dān)的方式將缺陷食品所產(chǎn)生的損害消化于無形。誠如臺(tái)灣著名學(xué)者王澤鑒先生所言，損害分散的思想已逐漸成為侵權(quán)責(zé)任法的思考方式，此種分散損害的方式具有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是使被害人的救濟(jì)獲得較佳的保障；二是加害人不致因大量損害賠償而陷于困境或破產(chǎn)[3]。不可否認(rèn)，我們生活在一個(gè)福禍與共的社會(huì)，損害賠償集體化已經(jīng)成為必然的發(fā)展趨勢(shì)。

(三)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧

從個(gè)體的角度而言，缺陷食品給消費(fèi)者帶來的損害是不可估量的，財(cái)產(chǎn)利益的減損尚可用金錢衡量，而人身利益的減損卻很難挽回，受害人以及家屬所遭受的精神痛苦更是無法補(bǔ)償。從群體的角度而言，缺陷食品常常引發(fā)食品安全事故，受害人人數(shù)眾多，損害后果十分嚴(yán)重。然而，此時(shí)的受害人還將面臨一系列的難題。首先，訴訟難。2012年8月修訂的《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定*《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定：“起訴必須符合下列條件：(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；(二)有明確的被告；(三)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由；(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！?，證明受害人與缺陷食品經(jīng)營(yíng)者之間存在基礎(chǔ)法律關(guān)系是人民法院受理案件的條件之一，可是，絕大多數(shù)消費(fèi)者由于缺乏法律意識(shí)，購買食品時(shí)并沒有向經(jīng)營(yíng)者索要發(fā)票，也沒有妥善保管購物小票，這樣的案件由于缺乏基礎(chǔ)法律關(guān)系，人民法院將不予受理。其次，勝訴難。食品安全事故中，受害人承擔(dān)著沉重的舉證負(fù)擔(dān)，其中，違法行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系最難證明。再加上消費(fèi)者在知識(shí)結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段、信息占有等方面與經(jīng)營(yíng)者相比處于明顯的劣勢(shì)地位，其賠償訴訟很難得到法院的支持。最后，執(zhí)行難。即使消費(fèi)者歷經(jīng)千辛萬苦打贏了官司，很可能得到一個(gè)無法兌現(xiàn)的承諾。因?yàn)椋?jīng)營(yíng)者由于資不抵債已經(jīng)達(dá)到破產(chǎn)條件時(shí)，根據(jù)我國(guó)《破產(chǎn)法》第一百一十三條的規(guī)定*《破產(chǎn)法》第一百一十三條的規(guī)定：“破產(chǎn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)在優(yōu)先清償破產(chǎn)費(fèi)用和公益?zhèn)鶆?wù)后，按照以下順序清償：(一)破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金；(二)破產(chǎn)人欠繳的除前項(xiàng)規(guī)定以外的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和破產(chǎn)人所欠稅款；(三)普通破產(chǎn)債權(quán)。”，破產(chǎn)清償順序是以破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清償破產(chǎn)債權(quán)的法定順序，其法律意義在于：前一順序的債權(quán)全部得到清償后還有剩余財(cái)產(chǎn)的，才能進(jìn)行后一順序債權(quán)的清償。如果破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清償前一順序的全部債權(quán)尚不足夠時(shí)，后一順序的債權(quán)將無法得到清償。食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)受害人的損害賠償責(zé)任屬于普通債權(quán)，處于最后的清償順序，破產(chǎn)人往往無力承擔(dān)，此時(shí)，所有的損害后果將由受害人自己承擔(dān)，這樣的結(jié)果不但忽視了公眾的生命健康權(quán)利，而且違反了公平、正義的法律價(jià)值，容易引發(fā)弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)和國(guó)家的不滿，這對(duì)于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧與國(guó)家的長(zhǎng)治久安是十分不利的。如果中國(guó)建立了補(bǔ)償基金制度，將為受害人在走投無路時(shí)提供必須的救濟(jì)和幫助，不但大大提高了社會(huì)的文明程度，而且有效緩和了社會(huì)矛盾，有助于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

三、我國(guó)食品安全事故補(bǔ)償基金制度的模式選擇

關(guān)于食品安全事故補(bǔ)償基金的模式主要有政府基金和信托基金兩種。政府基金是指各級(jí)政府部門根據(jù)法律、行政法規(guī)等規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金*財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》的通知(財(cái)綜[2010]80號(hào))第二條。。政府性基金包括各種基金、資金、附加和專項(xiàng)收費(fèi)，常見的政府基金有車輛購置附加費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、農(nóng)村教育費(fèi)附加等。信托是普通法對(duì)世界法律制度的重要貢獻(xiàn)之一，指財(cái)產(chǎn)所有人基于信任將財(cái)產(chǎn)交給受托人占有、使用、處分，但是約定將收益交給特定的人或用于實(shí)現(xiàn)特定目的的制度[4]。如果以信托基金模式建立補(bǔ)償基金，即要求食品經(jīng)營(yíng)者作為委托人將自己的部分財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給作為受托人的補(bǔ)償基金，由專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)依據(jù)基金設(shè)立的目的對(duì)補(bǔ)償基金進(jìn)行管理，并在受害人無法從食品經(jīng)營(yíng)者處獲得賠償時(shí)對(duì)其提供必要的補(bǔ)償。

一般認(rèn)為，政府基金具有特別政策性、被課征群體特定性、特殊的法律關(guān)聯(lián)性、非對(duì)待給付性和?？顚Ｓ眯缘葻o可替代的優(yōu)勢(shì)。然而，部分學(xué)者反對(duì)以政府性基金的模式建立補(bǔ)償基金，其主要理由為：(1)政府并不是缺陷食品侵權(quán)法律關(guān)系中的當(dāng)事人，但是當(dāng)食品經(jīng)營(yíng)者無力承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，政府常常成為第二順序的責(zé)任主體，這樣的觀點(diǎn)于法無據(jù)，于理不通。(2)政府既要充當(dāng)償付人，同時(shí)還需要針對(duì)基金的征收、管理、支付等履行監(jiān)管職責(zé)，身兼二職可能降低政府工作效率，不利于發(fā)揮補(bǔ)償基金的功能。筆者認(rèn)為，以上的反對(duì)意見并不能成立。首先，政府雖然不是缺陷食品侵權(quán)法律關(guān)系中的當(dāng)事人，但是政府承擔(dān)著維護(hù)公共安全的職責(zé)，而食品安全是公共安全的重要組成部分。在政府的主導(dǎo)下建立補(bǔ)償基金，為受害人提供基本的保障，這是服務(wù)型政府、負(fù)責(zé)任的政府不可推卸的職責(zé)。其次，根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》的通知(財(cái)綜[2010]80號(hào))第四條至第七條的規(guī)定， 政府性基金屬于政府非稅收入，應(yīng)當(dāng)全額納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，各級(jí)財(cái)政及有關(guān)部門按照《暫行辦法》的規(guī)定，分別行使征收、使用、管理和監(jiān)督的權(quán)限。所以，不會(huì)出現(xiàn)同一政府部門因身兼數(shù)職而出現(xiàn)職責(zé)混亂、效率低下的情形。第三，以政府性基金模式建立補(bǔ)償基金，無異于對(duì)全社會(huì)宣示了中國(guó)政府對(duì)食品安全問題的高度重視，既可以對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生一定的威懾作用，又可以喚起社會(huì)大眾的食品安全意識(shí)并形成全社會(huì)共管共治的有利局面。當(dāng)然，最為重要的是，與信托基金相比較，政府基金的建立以國(guó)家的法律法規(guī)和部門規(guī)章為依據(jù)，基金的征收、管理和支出以政府為主導(dǎo)，具有基金設(shè)立快捷、征收效果好、管理方便、支出及時(shí)等特點(diǎn)。因此，筆者認(rèn)為政府基金模式更容易獲得公眾的支持與信服，更有利于發(fā)揮補(bǔ)償基金的功能。

四、我國(guó)食品安全補(bǔ)償基金的資金來源

補(bǔ)償基金的資金來源主要包括以下四個(gè)部分：

(一)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者繳納資金

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者距離食品安全隱患最近，他們最能有效地消除、控制缺陷食品的生產(chǎn)和流通，因此，他們是食品安全的第一責(zé)任人。由食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者繳納一定的資金建立補(bǔ)償基金是合情合理的，這也是企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的具體表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，補(bǔ)償基金的繳納可以比照企業(yè)繳納工傷保險(xiǎn)的做法，即以食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者上一年度的生產(chǎn)總值或者營(yíng)業(yè)額為基礎(chǔ)，依據(jù)企業(yè)最近一年發(fā)生食品安全事故的概率來確定繳納比例，事故概率越小繳納比例越低，反之亦然。為了保證這部分資金按時(shí)、足額上繳，政府應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制征收的辦法，由稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅時(shí)一并征收，待匯總到稅務(wù)總局后，再統(tǒng)一劃撥至補(bǔ)償基金賬戶。這樣做不但有利于督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者規(guī)范經(jīng)營(yíng)，而且為補(bǔ)償基金提供了充足的資金來源。

(二)財(cái)政撥款

1.專門撥款。《預(yù)算法》第三十二條*《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支?！睂?duì)難以預(yù)見的特殊開支有明確規(guī)定，筆者認(rèn)為，食品安全事故屬于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，具有突發(fā)性、難以預(yù)見性以及災(zāi)難性等特點(diǎn)。因此，通過專門撥款的方式建立食品安全事故補(bǔ)償基金應(yīng)當(dāng)視為“其他難以預(yù)見的特殊開支”，每年由各級(jí)政府按照一定的比例從預(yù)算資金中劃入。

2.罰沒所得。根據(jù)《食品安全法》《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)食品經(jīng)營(yíng)者的違法行為以及損害后果的嚴(yán)重程度，對(duì)其處以貨值金額五倍以上二十倍以下的罰款，同時(shí)沒收違法所得。行政處罰其實(shí)是行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，依法對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為所實(shí)施的法律制裁。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，罰沒所得屬于預(yù)算收入，應(yīng)當(dāng)全額上繳國(guó)庫。不過，食品安全事故中的罰沒所得起因于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為，將其當(dāng)作財(cái)政撥款的一部分劃入補(bǔ)償基金之中，是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

3.行政許可費(fèi)用。行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)方的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，賦予或確認(rèn)行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或法律權(quán)利的一種具體行政行為。《食品安全法》第三十五條*《食品安全法》第三十五條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可?！睂?duì)食品行業(yè)的行政許可作出了明確規(guī)定，國(guó)家通過許可證制度對(duì)與食品相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置準(zhǔn)入條件，目的是把不合格的經(jīng)營(yíng)者拒之門外，這樣做既有利于嚴(yán)格把關(guān)食品質(zhì)量，也有利于對(duì)該行業(yè)進(jìn)行規(guī)范管理?；趪?guó)不與民爭(zhēng)利的理念，行政許可費(fèi)應(yīng)當(dāng)全額劃入補(bǔ)償基金。

(三)社會(huì)廣泛籌集

除了以上兩種集資方式外，補(bǔ)償基金還可以向社會(huì)廣泛募集。例如，通過發(fā)行彩票的方式募集基金，或者動(dòng)員群眾捐贈(zèng)實(shí)物，然后將實(shí)物拍賣后的對(duì)價(jià)歸入補(bǔ)償基金賬戶，還可以由國(guó)家發(fā)行專門債券積累資金，用以充實(shí)補(bǔ)償基金[6]。

五、我國(guó)食品安全補(bǔ)償基金的管理機(jī)構(gòu)及法律運(yùn)行

(一)我國(guó)食品安全補(bǔ)償基金的管理機(jī)構(gòu)

關(guān)于補(bǔ)償基金的管理機(jī)構(gòu)，主要有兩種模式可供選擇：第一種模式，在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)中增設(shè)補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)。如在社會(huì)保障機(jī)構(gòu)中設(shè)置補(bǔ)償基金管理部門，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)是人力資源與社會(huì)保障行政機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位，補(bǔ)償基金管理部門將按照事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行。另外，還可以在食品安全管理委員會(huì)中設(shè)置補(bǔ)償基金的管理部門。食品安全管理委員會(huì)是2010年成立的直屬國(guó)務(wù)院的行政機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任等。地方的食品安全管理委員會(huì)辦公室一般設(shè)在當(dāng)?shù)厥称匪幤繁O(jiān)督管理局中，按照行政機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行。這樣的模式貫徹了當(dāng)前政府大力提倡的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率的精神，同時(shí)，也可以將有限的資源投入到解決食品安全問題上來。第二種模式，成立專門的補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)。即按照現(xiàn)有的中央直屬單位的管理層級(jí)和運(yùn)作模式設(shè)立全國(guó)食品安全事故補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)，并在地方設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，由該管理機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)基金的管理和使用[7]。筆者認(rèn)為，這樣的管理模式相比第一種模式更加可行，原因如下：首先，單獨(dú)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)可以保障補(bǔ)償基金的獨(dú)立性和專款專用。補(bǔ)償基金是專項(xiàng)基金，有著特定的用途，因此，補(bǔ)償基金不能和其他基金如社會(huì)保險(xiǎn)基金或者財(cái)政資金發(fā)生混同，更不能用于對(duì)食品安全事故中的受害人提供補(bǔ)償之外的其他目的。如果將補(bǔ)償基金的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置于已有的機(jī)構(gòu)之中，很可能發(fā)生財(cái)產(chǎn)的混同和用途的混同，這對(duì)于最大限度發(fā)揮補(bǔ)償基金的功能是十分不利的。其次，建立專門的機(jī)構(gòu)可以保證管理機(jī)構(gòu)的各個(gè)部門在統(tǒng)一的職能之下，具體開展基金的籌集、管理以及補(bǔ)償申請(qǐng)的受理與賠償款的支付等工作，避免了不同機(jī)構(gòu)之間由于組織目標(biāo)、工作方式等方面的差異而產(chǎn)生的效率低下等問題，彰顯了維護(hù)食品安全和保障受害人合法權(quán)益的基本宗旨。

(二)補(bǔ)償基金的法律運(yùn)行

1.補(bǔ)償基金的適用范圍

補(bǔ)償基金的公益性質(zhì)體現(xiàn)于不區(qū)分過錯(cuò)(故意除外)而對(duì)受害人提供補(bǔ)償，因此，補(bǔ)償基金的保障范圍應(yīng)當(dāng)是食品安全事故中的所有受害人，只要其無法通過其他途徑獲得賠償，補(bǔ)償基金將對(duì)其提供補(bǔ)償。受害人無法獲得賠償?shù)脑蛑饕校?1)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者沒有為自己生產(chǎn)銷售的食品購買責(zé)任保險(xiǎn)，受害人也沒有為自己購買意外傷害保險(xiǎn)，因此，當(dāng)損害發(fā)生時(shí)，受害人無法從保險(xiǎn)公司獲得理賠。(2)食品經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)重虧損、資不抵債，已經(jīng)達(dá)到破產(chǎn)條件，損害賠償之債作為普通債權(quán)無法獲得清償。(3)受害人無法證明其與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間存在侵權(quán)法律關(guān)系，如受害人購買食品時(shí)并未索要購物憑證，同時(shí)，將食品包裝丟棄。(4)受害人雖然遭受了損害卻無法確定侵權(quán)行為人是誰，如由于時(shí)間的原因受害人記不清購買、食用的是哪種食品。補(bǔ)償基金為由于各種原因沒有獲得賠償?shù)氖芎θ颂峁┭a(bǔ)償，其保障范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《食品安全法》《侵權(quán)責(zé)任法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的保障范圍。

2.補(bǔ)償基金的責(zé)任范圍

補(bǔ)償基金的支付遵循無過錯(cuò)責(zé)任原則，對(duì)無法通過其他途徑獲得賠償?shù)氖芎θ颂峁┭a(bǔ)償。確定補(bǔ)償基金的責(zé)任范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)：(1)補(bǔ)償以受害人的實(shí)際損害為基本依據(jù)。食品安全事故中受害人所遭受的實(shí)際損害一般包括財(cái)產(chǎn)損害、人身損害和精神損害三個(gè)方面。財(cái)產(chǎn)損害主要是購買缺陷食品所支付的價(jià)款，人身損害是缺陷食品給受害人造成的健康利益減損和生命利益減損，精神損害是由于事故發(fā)生而給受害人及其近親屬帶來的肉體上的疼痛以及精神上的痛苦和折磨，這是食品安全事故中實(shí)際發(fā)生的損害，應(yīng)當(dāng)列入責(zé)任范圍之內(nèi)。(2)補(bǔ)償無法實(shí)現(xiàn)對(duì)全部損害的填補(bǔ)。補(bǔ)償金的確定應(yīng)當(dāng)遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，按照該標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來的補(bǔ)償金一般應(yīng)當(dāng)小于實(shí)際損失額。主要原因是，補(bǔ)償基金具有公益性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)為所有不能獲得賠償?shù)氖芎θ颂峁┳詈蟮木葷?jì)，其保障范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于食品安全法律法規(guī)的保障范圍。而且，對(duì)某個(gè)具體的受害人的補(bǔ)償程度還會(huì)受到其他因素的影響，如補(bǔ)償基金整體的籌集情況和支出情況等，因此，補(bǔ)償基金只能按照實(shí)際損害的一定比例對(duì)受害人進(jìn)行補(bǔ)償。另外，補(bǔ)償金是受害人用盡其他救濟(jì)方法仍然不能獲得賠償時(shí)才能申請(qǐng)的，如果補(bǔ)償金的數(shù)額等于甚至大于實(shí)際損害額，受害人極有可能主動(dòng)放棄或者怠于行使其他賠償請(qǐng)求權(quán)，而向補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。這樣的做法不但輕縱了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法經(jīng)營(yíng)者，而且搶占了其他真正應(yīng)當(dāng)獲得救助的受害人的資源，既違背了設(shè)立補(bǔ)償基金的根本宗旨，也不符合公平、正義的法律價(jià)值。

3.補(bǔ)償基金的監(jiān)管

補(bǔ)償基金是為了特定的目的而建立的資金集合，其資金來源廣泛、數(shù)額巨大，而且涉及重大利益，對(duì)基金的管理和支出進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督是十分必要的。(1)強(qiáng)制審計(jì)監(jiān)督。前文已經(jīng)提到，補(bǔ)償基金的來源中有一部分屬于預(yù)算收入，因此，根據(jù)《審計(jì)法實(shí)施條例》第三條*《審計(jì)法實(shí)施條例》第三條規(guī)定：“接受審計(jì)監(jiān)督的財(cái)政收支，是指依照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，納入預(yù)算管理的收入和支出，以及預(yù)算外資金的收入和支出?！钡囊?guī)定，補(bǔ)償基金應(yīng)當(dāng)成為審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)資料及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性，補(bǔ)償基金管理部門應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督并配合監(jiān)督檢查工作的開展。(2)強(qiáng)制披露信息。陽光是最好的消毒劑，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行是最有效的權(quán)力監(jiān)督方式。補(bǔ)償基金應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)披露以下重要信息，如取得補(bǔ)償資格的條件、補(bǔ)償金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償基金的籌集情況、投資情況和支出情況、受害人的獲償情況等，當(dāng)補(bǔ)償基金的財(cái)務(wù)發(fā)生重大變化時(shí)，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露有關(guān)信息。為了方便公眾行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立基金管理的明細(xì)表以及主要事項(xiàng)記載表，在官方網(wǎng)站公布，同時(shí)備置于辦公地點(diǎn)，以便公眾隨時(shí)查閱。(3)司法救濟(jì)。司法救濟(jì)是指運(yùn)用國(guó)家權(quán)力解決各種社會(huì)矛盾，它具有權(quán)威性、強(qiáng)制性，是現(xiàn)代社會(huì)中維權(quán)的重要方式，也是最終的救濟(jì)方式。如果基金管理機(jī)構(gòu)不予受理受害人提出的補(bǔ)償申請(qǐng)，或者受害人對(duì)補(bǔ)償金額、發(fā)放時(shí)間等存有異議時(shí)，均可以尋求司法救濟(jì)。除此之外，社會(huì)公眾如果發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償基金的工作人員有玩忽職守、徇私舞弊等違法行為時(shí)，有權(quán)向有關(guān)部門檢舉揭發(fā)。

結(jié)語

綜上所述，食品安全事故補(bǔ)償基金能夠?yàn)槭称钒踩鹿手械氖芎θ颂峁┘皶r(shí)、必要的救濟(jì)，最大程度地分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定器的作用。鑒于我國(guó)嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，建立食品安全事故補(bǔ)償基金刻不容緩。

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責(zé)任編輯 孫 智 英文審校 孟俊一

Research on the Construction of the Food Accident Compensation Fund in China

DENG Rui

(Oxbridge College, Kunming University of Science and Technology, Kunming 650106, China)

Food accident compensation fund is a public welfare fund, which will provide timely and effective relief for the victims when they can not obtain compensation by other means. At first, this paper introduces the characteristics and the value functions of the food accident compensation fund. Secondly, it analyzes the two modes of compensation fund comparatively. At last, it makes a further research on the funding sources, management institutions and legal operation problems of the food accident compensation fund.

food accident; compensation fund; scope of application

2016-09-02

鄧蕊(1978-)女，漢族，云南昆明人，昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院副教授。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

D922.2

A

1001-733X(2016)06-0154-07