○郭瑋

提高基層黨員干部的法治思維和依法辦事能力

○郭瑋

全面依法治國必先全面從嚴(yán)治黨，而從嚴(yán)治黨既要關(guān)注重點人群，即關(guān)鍵少數(shù)的導(dǎo)向作用，又要聚焦身處基層、工作一線的廣大基層干部?；鶎诱匚惶厥?、責(zé)任重大、使命光榮，基層治理法治化水平的高低，關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，基層黨員干部能否按照改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的要求提高法治思維和法治方式，進(jìn)而發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的引領(lǐng)示范作用則顯得尤為重要。

一、當(dāng)前基層黨員干部法治思維和依法辦事能力存在的突出問題

改革開放以來，特別是黨的十五大以來，社會主義法治建設(shè)取得了重大成就，但是一些基層黨員干部的法治意識還比較淡薄，影響了黨和政府的形象，干擾了國家制度體系運行，沖擊了人民群眾對法治的信心。

（一）在法治實踐中尚未完全形成法治信仰

一是法律與權(quán)力的沖突。這是法治建設(shè)的核心問題。憲法、法律是人民最高意志的體現(xiàn)，權(quán)力的行使必須符合憲法、法律的規(guī)定，接受憲法、法律的監(jiān)督?，F(xiàn)實生活的復(fù)雜性往往造成法律與權(quán)力的矛盾與沖突，一些黨員干部權(quán)力本位意識和特權(quán)思想根深蒂固，敬畏規(guī)則而不敬畏法律，敬畏潛規(guī)則而不敬畏明規(guī)則，敬重領(lǐng)導(dǎo)而不敬重法律，“黑頭的（法律）不如紅頭的（文件），紅頭的不如筆頭的（領(lǐng)導(dǎo)批示），筆頭的不如口頭的（講話）”，沒有把握好權(quán)力邊界，沒有時刻把施政行為限定在憲法、法律的框架內(nèi)。

二是程序與效率的沖突。法治思維是程序性思維，一些黨員干部重實效輕程序，有的不認(rèn)可程序正義的價值，有的認(rèn)為講程序就是思想僵化和官僚主義。調(diào)研顯示，52.7％的基層黨員干部認(rèn)為，法治思維的重點不是重規(guī)則，44.9％認(rèn)為不是重程序。在具體工作中，程序成為過場，很多重要方案、規(guī)劃出臺前的聽證會、論證會的參會者多為外行，導(dǎo)致方案、規(guī)劃缺乏科學(xué)性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性。

三是工學(xué)矛盾的沖突。黨員干部參加法治教育培訓(xùn)的成效受到主、客觀條件的限制，工學(xué)矛盾突出是導(dǎo)致法治教育弱化的主要原因。法治教育培訓(xùn)相對較少，而一些基層黨員干部參加培訓(xùn)頻率不高，學(xué)習(xí)的主動性不高、意愿也不強。從現(xiàn)實情況看，由于大量的業(yè)務(wù)工作比較繁忙，脫產(chǎn)集中培訓(xùn)會給正常工作帶來一定影響。也有的對法治教育培訓(xùn)沒有對業(yè)務(wù)培訓(xùn)重視，學(xué)習(xí)的主動性和自愿性還有待提高。有的不知道重點學(xué)什么，面對眾多法律文件無所適從。

（二）基層黨員干部法治能力與全面依法治國、依法治市的要求尚有差距

一是決策不科學(xué)。由于決策機制不健全，決策主體權(quán)責(zé)不清，有的決策信息不公開，有的公開不及時、不透明，對群眾的要求漠不關(guān)心，閉門造車，導(dǎo)致拍腦袋決策、憑經(jīng)驗決策的現(xiàn)象時有發(fā)生。當(dāng)上級決策與法律規(guī)范存在沖突時，基層黨員干部如何作為就面臨著選擇困境。

二是守法能力不足。面對上訪、纏訪、鬧訪事件，一些黨員干部往往采取非制度化的個別補償和利益補償手段，而不是用正式法律程序和方法解決。全面從嚴(yán)治黨堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，但近年來，一些黨員干部頂風(fēng)作案現(xiàn)象依然存在，有的黨員干部采取選擇性執(zhí)法，導(dǎo)致社會矛盾激化，損害了政府公信力。有的明顯違法中央“八項規(guī)定”精神后，依然采取多種借口進(jìn)行爭辯，不知悔悟。

三是用法能力不強。有的黨員干部亂作為，目無法紀(jì)、濫用權(quán)力，打招呼、批條子、遞材料，以各種明示暗示方式插手干預(yù)司法個案，辦關(guān)系案、人情案、金錢案，人民群眾反映強烈。當(dāng)一些基層黨員干部對法律的尊重程度不夠，或存在有法不依、違法不究的行為時，就會使法律規(guī)范在全社會中的合法性和有效性減弱，使社會其他成員也會對法律規(guī)范不尊重、對執(zhí)法機構(gòu)不信任，形成一系列形形色色的社會問題。

（三）從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨還存在不適應(yīng)問題

一是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性有待提高。黨內(nèi)法規(guī)制度理念的創(chuàng)新性不強，與當(dāng)前黨建法治化面臨的新形勢、新任務(wù)、新要求存在不適應(yīng)現(xiàn)象。有的法規(guī)內(nèi)容存在脫離實際的情況，未能及時、適時修改、完善、創(chuàng)新；有的法規(guī)內(nèi)容的原則性、籠統(tǒng)性、宏觀性特征較明顯，彈性空間比較大，質(zhì)的規(guī)定性較多，量的規(guī)定性較少，同時，相關(guān)配套法規(guī)、實施細(xì)則還不夠完善，導(dǎo)致制度規(guī)定缺乏科學(xué)、具體、明確的要求，不利于黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行。

二是頂層設(shè)計與總體規(guī)劃有待提高。主要表現(xiàn)為根本制度、具體制度、領(lǐng)導(dǎo)體制、運行機制的科學(xué)化、系統(tǒng)化、集成化水平較低。黨的建設(shè)隨著形勢和任務(wù)的變化不斷發(fā)展、完善、創(chuàng)新，而黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)并沒有形成一個完整的制度體系。黨內(nèi)法規(guī)制度體系統(tǒng)籌規(guī)劃不足，重視實體性規(guī)范，忽視程序性規(guī)范，碎片化現(xiàn)象比較突出。

三是制度規(guī)定與黨內(nèi)法規(guī)銜接的協(xié)調(diào)性有待提高。一些黨員干部把黨的規(guī)章制度僅看作學(xué)習(xí)材料，認(rèn)為同自己的精神生活、日常行動并無關(guān)系；一些黨員干部視《黨章》和《條例》為“不過是寫在紙上的東西”；一些黨務(wù)干部對制度規(guī)定不熟悉，據(jù)調(diào)查，分別有70.8％和43.1％的黨務(wù)干部認(rèn)為自身黨建實務(wù)知識和黨內(nèi)法規(guī)制度需要補習(xí)。因此，必須以法治思維和法治方式建制度、明法度、嚴(yán)約束，將黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)貫穿于基層黨建全過程，不斷提高管黨治黨建設(shè)黨的水平。

二、國外主要政黨加強黨員干部法治能力建設(shè)的有益經(jīng)驗

（一）注重發(fā)揮國家法律、黨內(nèi)法規(guī)和道德規(guī)范對黨員紀(jì)律約束的整體合力

提高基層黨員干部的法治思維和依法辦事能力，是推進(jìn)基層黨建法治化的基礎(chǔ)和前提。由于各個國家的國情、黨情、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等各有不同，相關(guān)舉措的側(cè)重點也有所不同。有的強調(diào)突出法律，有的側(cè)重突出黨紀(jì)，有的注重發(fā)揮社會道德規(guī)范的教化作用，通過善惡、準(zhǔn)則、義務(wù)、良心等形式規(guī)范和約束組織和黨員?？傮w而言，大多數(shù)國家的主要政黨更加注重發(fā)揮三者合力，尋求效力最大化。如法國社會黨在黨章中設(shè)置了大量黨紀(jì)維護(hù)條款，還專門設(shè)有道德憲章，增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力；《新加坡人民行動黨章程》對黨員義務(wù)和權(quán)利、黨的紀(jì)律和處分等都有嚴(yán)格、具體、明確的規(guī)定。各國主要政黨都將反腐作為依法治國、依規(guī)治黨、從嚴(yán)管干部的重中之重，如越南共產(chǎn)黨《預(yù)防和反對腐敗法》《申訴控告法》，為懲治腐敗、從嚴(yán)管黨治黨及提高黨員法治能力提供了重要法律依據(jù)。

（二）注重建立和完善監(jiān)督制約體制機制維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)權(quán)威

各國的主要政黨普遍將強化監(jiān)督制約作為保證黨規(guī)黨紀(jì)高效規(guī)范運行的重要手段，落實從嚴(yán)從實管理措施。一是依靠相對健全完善的制度體系維護(hù)黨紀(jì)權(quán)威。很多政黨設(shè)立具有高度獨立性的權(quán)威機構(gòu)，對組織和黨員的行為、活動、情況進(jìn)行管理。如法國社會黨中央?yún)f(xié)調(diào)委員會及其各級黨部中的協(xié)調(diào)委員會是該黨內(nèi)部的“司法機關(guān)”，對紀(jì)律處分案件具有最終裁定權(quán)。古巴共產(chǎn)黨建立了中央、省、市三級申訴委員會，負(fù)責(zé)黨員與黨員干部處分申訴工作，形成對監(jiān)督機構(gòu)的反監(jiān)督。二是充分發(fā)揮公眾、媒體和反對黨等黨外監(jiān)督作用。西方一些大黨老黨將媒體監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的必要補充，英國的工黨、保守黨、社民黨等推行黨務(wù)公開和擴大媒體知情權(quán)，鼓勵社會各界對本黨的黨員和黨員干部違紀(jì)違法行為進(jìn)行曝光。

（三）善于通過教育培訓(xùn)和交流研討增強黨員的法治思維

很多政黨在完善自身法規(guī)體系和運行機制建設(shè)的同時，通過教育培訓(xùn)、交流研討等活動，引導(dǎo)廣大黨員對黨的路線方針政策的認(rèn)同。如巴西勞工黨督促黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會《勞工黨道德和紀(jì)律條例》，確保條例產(chǎn)生實效。印度共產(chǎn)黨針對黨員隊伍中共產(chǎn)主義價值觀呈現(xiàn)弱化、享樂主義、拜金主義有所抬頭的傾向，在全黨開展重溫馬列主義基本原理的學(xué)習(xí)活動，號召黨員自覺抵制與黨的指導(dǎo)思想相悖的錯誤思想。還有一些政黨注重向青年黨員開展黨的路線方針政策的教育培訓(xùn)，從苗頭上強化青年黨員的執(zhí)政為民意識、責(zé)任擔(dān)當(dāng)觀念和法治思維，強調(diào)黨員管理要抓細(xì)抓小抓實，以法治能力建設(shè)為抓手加強黨員的綜合素質(zhì)能力建設(shè)。

三、提高基層黨員干部法治思維和依法辦事能力的路徑

基層黨員干部作為推進(jìn)法治建設(shè)的關(guān)鍵，正確的法治意識、深厚的法律知識和良好的法治思維、法治方式是其履職的基礎(chǔ)。因此，要把帶頭尊法學(xué)法守法用法作為樹立法治意識、提高法治思維的關(guān)鍵，以強化制度建設(shè)規(guī)范權(quán)力運行，造就一支宏大的具有法治素養(yǎng)和法治意志的治國理政干部隊伍，這是新形勢下對干部執(zhí)政能力的新要求。

（一）培育法治思維觀念，增強法治培訓(xùn)的針對性實效性

一是創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式。除了專題講座，普法教育還要以問題為導(dǎo)向，增加研討式教學(xué)、現(xiàn)場式教學(xué)，如研討交流、黨員論壇、現(xiàn)場教學(xué)、情景模擬、案例教學(xué)、網(wǎng)絡(luò)教育，開展行政法與行政訴訟法知識競賽、憲法日千人宣誓、參觀監(jiān)獄、警示教育基地等活動，有利于調(diào)動基層黨員干部的參與熱情。

二是豐富培訓(xùn)內(nèi)容。法治思維的培養(yǎng)源于對法理的深入理解，學(xué)法必須懂法理，對私法、公法、法理、法條的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，則構(gòu)成了法律學(xué)習(xí)體系?！鞍褢椃ǚ闪腥朦h委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課”。黨校在干部教育培訓(xùn)課程設(shè)置中應(yīng)該增加法治教育單元，有助于改善法律知識碎片化、零散化現(xiàn)象，防止黨員干部在依法辦事中對法律斷章取義甚至誤解、曲解法律本義。

三是突出分層分類?；鶎狱h員干部往往任務(wù)重、壓力大、事務(wù)繁瑣，不僅要建立一個長期、具有整體性的法治培訓(xùn)規(guī)劃，包括對新任職、新調(diào)任的干部在內(nèi)，基層黨員干部自身也要重視學(xué)習(xí)方法的改進(jìn)與學(xué)習(xí)時間的保證。注重分層分類培訓(xùn)，結(jié)合綜合管理崗、專業(yè)技術(shù)崗、行政執(zhí)法崗的實際特點分別進(jìn)行課程設(shè)置。

（二）營造濃厚法治氛圍，推進(jìn)法治文化建設(shè)根深蒂固

一是健全依法決策機制。首先，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序公正、過程公開、責(zé)任明確”，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式讓群眾廣泛參與，聽取意見。其次，要完善決策制度。建立健全調(diào)查研究制度、重大決策合法性審查機制、專家審查制度、決策公開制度、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制等，正確處理決策過程中不同利益主體的不同訴求，并通過適當(dāng)方式保證群眾的有效參與。

二是加強公信力建設(shè)。基層黨員干部應(yīng)“堅持正確義利觀，做到義利兼顧，要講信義、重情義、揚正義、樹道義”，弘揚社會主義核心價值觀和中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德。一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，才能提高依法辦事能力，不超越行政權(quán)力的邊界，為黨的事業(yè)和群眾服務(wù)。增加法律人才在基層干部隊伍中的比例。法治思維的培育是一個潛移默化的過程，隨著法學(xué)教育的發(fā)展，高等院校法學(xué)專業(yè)的畢業(yè)生越來越多，其中一部分受過比較完備的法律專業(yè)訓(xùn)練，且具有2年及以上基層工作經(jīng)歷的，將其納入基層干部隊伍，有助于改善基層干部隊伍法治思維和依法辦事能力的整體狀況。

（三）強化制約監(jiān)督，規(guī)范約束基層黨員干部權(quán)力運行

一是在考核中設(shè)立依法行政指標(biāo)。建立依法行政考核指標(biāo)體系相關(guān)法律制度，由國家出臺行政考核相關(guān)法律，訂立行政考核指標(biāo)藍(lán)本，參考藍(lán)本根據(jù)實際訂立具體行政考核指標(biāo)。樹立依法行政考核在政府績效考核中的權(quán)威，將法治建設(shè)成效評估納入政績考核評價的大系統(tǒng)，適當(dāng)增加權(quán)重系數(shù)。設(shè)定科學(xué)的依法行政考核指標(biāo)體系，嚴(yán)格按照建設(shè)法治政府的整體目標(biāo)和要求進(jìn)行設(shè)定，緊密圍繞考評對象的法定職權(quán)和執(zhí)法任務(wù)，前者為共性指標(biāo)，后者為個性指標(biāo)。明確依法行政考核指標(biāo)體系的對象和范圍，完善依法行政考核指標(biāo)體系的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，并倡導(dǎo)公眾參與，注重依法行政考核指標(biāo)體系的結(jié)果運用，明確規(guī)定依法行政考核結(jié)果與獎勵懲處、干部任免掛鉤，形成全新考核機制。

二是把法治標(biāo)準(zhǔn)納入干部任免體系。衡量基層黨員干部任免的法治標(biāo)準(zhǔn)包含兩方面內(nèi)容：自身法治素養(yǎng)和尊法學(xué)法守法用法狀況、依法行政狀況。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察識別干部的重要條件，使其落地落實，把遵紀(jì)守法作為衡量干部德才的具體標(biāo)準(zhǔn)，把依法行政狀況作為衡量政績的具體指標(biāo)，提拔重用法治思維和法治方式工作能力強的干部，對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

三是全面推進(jìn)政務(wù)公開。挖掘人民代表大會制度和人民政協(xié)制度功能。進(jìn)一步完善人民代表的結(jié)構(gòu)和比例，增加有法律知識背景和法律實際工作經(jīng)驗的代表比例，提高依法議政、議案的整理、制作、提交能力與質(zhì)詢能力，強化與選民直接聯(lián)系。宣傳部門要將人民代表大會制度理論與實踐納入宣傳工作的總體規(guī)劃，建立媒體公益宣傳人民代表大會制度機制，發(fā)揮主流媒體的積極作用，用好新興媒體，加強事關(guān)群眾切身利益的立法、監(jiān)督等重要履職活動的宣傳報道。發(fā)揮政協(xié)作用，依照憲法法律通過高質(zhì)量的議政和提案，對憲法、法律、法規(guī)的實施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行、基層黨員干部的重點工作，提出建議和批評，將監(jiān)督之責(zé)落到實處。。

（四）構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為全面從嚴(yán)治黨提供法治保障

一是建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度。對照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，加強對基層黨建制度和指導(dǎo)性文件的清理與修訂，做好對應(yīng)上級條規(guī)制度的配套、細(xì)化工作，將科學(xué)、民主、法治理念固化為具體制度，不斷提升基層黨建制度規(guī)定的科學(xué)化、系統(tǒng)化、集成化水平。按照黨章制定思想、組織、作風(fēng)等建設(shè)方面的系統(tǒng)性制度規(guī)范，增強各項制度和指導(dǎo)性文件的針對性和指導(dǎo)性。研究制定基層專職黨群干部任職條件的參考標(biāo)準(zhǔn)，建立專職黨務(wù)干部特別履職狀況和專業(yè)能力評估制度，研究制定黨務(wù)干部與行政干部交流工作實施辦法和實施細(xì)則。

二是建立健全執(zhí)法保障機制。建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度監(jiān)督審查機制。借鑒政府推行法律顧問制度的經(jīng)驗做法，推行黨務(wù)部門的法律顧問。及時修改完善黨內(nèi)法規(guī)制度。注重穩(wěn)定性與延續(xù)性，增強制度執(zhí)行預(yù)期，及時清理修改各項制度規(guī)定和指導(dǎo)性文件中的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接之處。強化制度督查。以黨章《準(zhǔn)則》《條例》為重點，加強基層黨的制度執(zhí)行情況調(diào)研與實施評估，開展督促檢查，完善責(zé)任追究機制，明確啟動追責(zé)程序，加大黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的強制性要求，基層黨員干部理應(yīng)無條件執(zhí)行。

三是建立健全制度治黨運行機制。制定基層黨建研究工作規(guī)劃，組建聯(lián)合攻關(guān)項目組，對基層黨建重難點問題進(jìn)行全方位調(diào)查研討，開列問題清單，逐一破解難題，逐步完善基層黨建制度運行機制。注重制度的發(fā)布宣傳。通過新聞發(fā)言人、新媒體發(fā)布等方式，做好黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)布。將基層黨建各項制度規(guī)定納入“三會一課”和黨務(wù)干部培訓(xùn)內(nèi)容，尤其是常態(tài)化抓好黨章《準(zhǔn)則》《條例》的學(xué)習(xí)宣傳。構(gòu)建落實制度的長效機制。加強分類指導(dǎo)，指導(dǎo)基層黨組織結(jié)合實際抓好制度的細(xì)化、實化，加強目標(biāo)控制管理，建立責(zé)任制、制定路線圖、明確時間表，發(fā)揮制度管長遠(yuǎn)、管根本的效用。形成評價反饋機制。建立健全基層黨建制度意見征詢、收集整合、情況反饋、工作調(diào)整機制，及時評估制度效果，強化基層黨員干部的考核倒逼和激勵引領(lǐng)，以制度治黨提升基層黨員干部法治思維和依法辦事能力的實效。

（作者單位 上海市松江區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 周吟吟）