○佘立柱

以地方立法引領(lǐng)和推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展
——以湖北十堰市為例

○佘立柱

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是完善立法體制、全面推進(jìn)依法治國的重要舉措，是提升地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的重要保障。地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，具有引領(lǐng)、推動和規(guī)范、保障作用。開展地方立法需要立足本地經(jīng)濟(jì)、社會、文化、地緣現(xiàn)實，抓住關(guān)鍵，順勢而為，通過提供有力的制度供給和發(fā)展保障，引領(lǐng)和推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一、順勢而為，把立法資源轉(zhuǎn)化為改革發(fā)展優(yōu)勢

國家立法活動的重要功能是通過創(chuàng)制規(guī)則調(diào)整社會關(guān)系和社會事務(wù)。在改革攻堅的關(guān)鍵時期，更加需要通過地方立法凝聚改革共識、推動制度創(chuàng)新、引領(lǐng)改革發(fā)展，圍繞黨委中心工作和社會發(fā)展大局，把立法優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為改革發(fā)展優(yōu)勢。

一是堅持與黨委決策同向。地方立法必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立向黨委請示報告制度，重要法規(guī)草案和重大立法事項及時向黨委請示報告，保證立法工作的正確方向。必須認(rèn)真貫徹中央和省委、市委決策部署，緊緊圍繞改革發(fā)展任務(wù)統(tǒng)籌謀劃立法工作，確保地方立法始終與黨委的重大決策部署同向同力，從法規(guī)上保證黨委政府發(fā)展方略和重大決策部署的貫徹落實。

二是堅持與改革舉措同頻。發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用，關(guān)鍵在于實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，堅持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革發(fā)展。為加快推進(jìn)“建成支點、走在前列”和“五個湖北”建設(shè)，湖北省人大常委會制定出臺了《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》、《湖北省優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境條例》、《湖北省水污染防治條例》等法律法規(guī)。學(xué)習(xí)省人大常委會的經(jīng)驗做法，十堰市應(yīng)該結(jié)合實際，突出重點領(lǐng)域立法，確保立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要。在服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)方面，應(yīng)著眼南水北調(diào)核心水源區(qū)和國家重點生態(tài)功能區(qū)這個大背景，結(jié)合“外修生態(tài)，內(nèi)修人文”發(fā)展戰(zhàn)略，突出山體、水質(zhì)、森林和空氣保護(hù)等開展立法。在加強(qiáng)和改進(jìn)城市管理上，應(yīng)結(jié)合貫徹落實全國城市工作會議精神和廣大市民意愿開展立法。在歷史文化傳承方面，應(yīng)突出保護(hù)和挖掘地方文化資源、促進(jìn)文化為民方面開展立法，努力做到改革發(fā)展和立法決策協(xié)調(diào)同步。

三是堅持為經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。人大常委會要科學(xué)運(yùn)用地方立法權(quán)，重點加強(qiáng)促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面同步發(fā)展的法制保障，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，聚焦“十三五”目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題、人民群眾關(guān)注的難點問題，及時完善改革現(xiàn)有制度，抓緊制定相關(guān)的法規(guī)，加強(qiáng)對規(guī)范性文件的備案審查，做到多種方式銜接協(xié)調(diào)，增強(qiáng)法規(guī)的及時性、針對性、有效性。

二、靶向準(zhǔn)確，以地方立法踐行科學(xué)發(fā)展理念

李鴻忠書記強(qiáng)調(diào)：在新的歷史起點上謀劃和推動我省地方立法工作，首先要樹立科學(xué)的立法理念。法律是治國之重器，良法是善治之前提。開展地方立法必須堅持與時俱進(jìn)，緊跟時代步伐，以科學(xué)的立法理念指導(dǎo)地方立法工作。

一是立法規(guī)劃樹立“三種理念”。樹立依法立法的理念，嚴(yán)格遵守立法權(quán)限的規(guī)定，嚴(yán)格按照法定程序開展立法工作，切實遵循不抵觸原則；樹立為民立法的理念，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，通過立法處理好公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，處理好不同社會群體的利益訴求，切實保障人民的合法權(quán)益；樹立求真務(wù)實的理念，注重立法的前瞻性和實踐性，把重點放在關(guān)鍵條款涉及上，做到能具體的盡量具體，能明確的盡量明確，確保立法站得住、行得通、真管用。

二是立法過程堅持“五個貫穿”。把創(chuàng)新理念貫穿始終，將繼承傳統(tǒng)與革故鼎新相結(jié)合、借鑒外地經(jīng)驗與自主立法相結(jié)合，各取所長，揚(yáng)長避短，制定出具有原創(chuàng)性的地方性法規(guī)；把協(xié)調(diào)理念貫穿立法始終，按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、各方配合、公眾參與的“五位一體”要求，理順各個部門的職責(zé)任務(wù)；把綠色理念貫穿始終，十堰特殊的生態(tài)功能要求在制定地方性法規(guī)時充分體現(xiàn)綠色，既要設(shè)定種植森林、花木、公園等植被的面積、數(shù)量、比例等硬性指標(biāo)，也要將江河湖汊等保護(hù)充分納入立法內(nèi)容之中；把開放理念貫穿始終，盡可能多地讓公民了解立法計劃、參與立法調(diào)研、參加立法審議，運(yùn)用各種傳媒和網(wǎng)絡(luò)手段征求意見，使地方性法規(guī)更加體現(xiàn)民主、展示民意、維護(hù)民權(quán)；把共享理念貫穿始終，既要充分發(fā)揮立法專門隊伍的作用，也要借助相關(guān)部門和“智庫”的輔助力量。既要讓人民群眾參與立法，又要讓他們共享立法成果。

三是立法實踐做到“四個立足”。立足解決當(dāng)前發(fā)展的實際問題，做到以需立法；立足增強(qiáng)立法的有效性，做到以用立法；立足廣大群眾反映強(qiáng)烈和共同期盼的問題，做到為民立法；立足有序推進(jìn)今后一段時期發(fā)展和立法規(guī)劃，做到統(tǒng)籌兼顧。

三、把握關(guān)鍵，用特色和質(zhì)量彰顯引領(lǐng)作用

一是在凸顯特色上下功夫。體現(xiàn)本地特色是地方立法的靈魂和生命。開展立法應(yīng)充分結(jié)合地方實際，把有限的立法資源用在創(chuàng)制性立法、自主性立法上，把立法選項與本地實際、資源稟賦、特色產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方向等結(jié)合起來，著眼現(xiàn)在、規(guī)劃未來，讓立法工作在具備預(yù)見性、超前性的同時兼具本地特色，制定出真正具有鮮明個性和地方特色、體現(xiàn)時代精神的地方性法規(guī)。要堅決避免“模仿式”立法，絕不能盲目照抄、照搬國家和外地立法。

二是在提升質(zhì)量上下功夫。立法質(zhì)量直接關(guān)系到法律法規(guī)的實施效果。首先，增強(qiáng)地方立法的針對性，使地方性法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容能夠科學(xué)合理地協(xié)調(diào)利益關(guān)系，真正解決現(xiàn)實中的問題。在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就規(guī)定幾條，能夠準(zhǔn)確地“在矛盾的焦點上切一刀”。其次，增強(qiáng)地方立法的及時性，特別是在立法時效上，要針對實踐對立法提出的迫切需要反應(yīng)靈敏，及時啟動立法程序。再次，增強(qiáng)法規(guī)的可執(zhí)行性，要研究清楚法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計法規(guī)規(guī)范，能具體就具體，能明確就明確，能在地方性法規(guī)中規(guī)定清楚的，就不要另搞配套政府規(guī)章。此外，綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，做到各項制度互相協(xié)調(diào)銜接，增強(qiáng)地方立法的系統(tǒng)性。

三是在務(wù)實管用上下功夫。法律法規(guī)制定得好不好，能不能解決實際問題是關(guān)鍵。要立足實際，不貪大求全，力求有效管用，解決實際問題。要明確立法思路，遵循“成熟一個、確定一個”的立法原則，更加重視與民生相關(guān)的社會領(lǐng)域相關(guān)立法；要完善立法程序，由單一部門起草為主向聯(lián)合起草、開門立法轉(zhuǎn)變，做到科學(xué)立法、民主立法；要注重法治實踐，立足解決經(jīng)濟(jì)社會和民生發(fā)展的實際問題，確保法律法規(guī)的穩(wěn)定性、有效性。

四、完善機(jī)制，為強(qiáng)化立法引領(lǐng)功能提供保障

黨的十八屆三中全會提出“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”。這是直面當(dāng)前我國立法實踐中“行政主導(dǎo)”、“部門本位主義”問題而作出的針對性要求。十堰市地方立法權(quán)被授予以來，相繼建立了《十堰市人民代表大會法治委員會工作規(guī)則》、《十堰市人大常委會立法咨詢專家工作規(guī)范》等工作機(jī)制，立法工作有序進(jìn)行。著眼今后地方立法工作，還需要建立健全五項工作機(jī)制。

一是建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)在立項、起草、論證、審議等各環(huán)節(jié)的溝通與協(xié)調(diào)，形成工作合力，提高工作效率。

二是建立健全主導(dǎo)機(jī)制。重點建立法規(guī)立項調(diào)研制度、論證制度和溝通機(jī)制。在法規(guī)起草工作中，人大要切實發(fā)揮主導(dǎo)作用，抓好對法規(guī)立項的主導(dǎo)，將立法規(guī)劃項目逐年分解落實到年度立法工作計劃，明確當(dāng)年審議和初次審議的法規(guī)草案名稱、審議時間安排；抓好對立法內(nèi)容的主導(dǎo)，對立法中的重難點問題特別是社會關(guān)注的熱點問題，加大提前介入力度，避免法規(guī)草案在提請審議之后出現(xiàn)顛覆性修改；抓好對立法進(jìn)度的主導(dǎo)，督促按時完成起草任務(wù)。

三是建立健全審議機(jī)制。首先，要完善立法審次機(jī)制，根據(jù)法規(guī)草案的成熟程度和復(fù)雜程度，科學(xué)合理地確定審議次數(shù)，在保證立法質(zhì)量的前提下提高審議的效率。其次，要建立審議引導(dǎo)機(jī)制，解決好常委會會議“審什么”、“怎么審”的問題，提高審議的質(zhì)量。其三，探索法規(guī)草案條文單獨(dú)表決機(jī)制，對經(jīng)過修改后仍有重大分歧的個別條款，先實行單獨(dú)表決，然后才進(jìn)行整體表決，真實反映審議者的意見。

四是建立健全協(xié)商機(jī)制。完善人大代表參與立法制度，發(fā)揮好代表的主體作用。健全公布法規(guī)草案征求意見機(jī)制和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，做好立法宣傳和輿論引導(dǎo)，讓公眾了解并參與地方立法。健全立法聽證制度，最大限度地凝聚社會共識。

五是建立健全評估機(jī)制?？陀^情況發(fā)生重大變化的法規(guī)、實施過程中發(fā)現(xiàn)反映問題較多的法規(guī)和落實改革舉措需要修改的法規(guī)，原則上都要進(jìn)行立法后評估，并在選準(zhǔn)評估項目、創(chuàng)新評估方式、注重評估成果運(yùn)用上進(jìn)行完善。

（作者系湖北省十堰市人大常委會副主任）

（責(zé)任編輯 周吟吟）