馬新民（安徽審計職業(yè)學院思政部，安徽合肥230601）

村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督功能及其完善措施

馬新民
（安徽審計職業(yè)學院思政部，安徽合肥230601）

村務(wù)監(jiān)督委員會是由原來的村級財務(wù)監(jiān)督小組或者村民理財小組發(fā)展起來的，由原先側(cè)重于對村級財務(wù)的監(jiān)督進而上升到對村級公共事務(wù)的全面監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會通常在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、紀委的指導和村黨組織的領(lǐng)導下，行使監(jiān)督工作職能，對村民（代表）會議負責并報告工作。村務(wù)監(jiān)督委員會的建立，有利于豐富村級公共事務(wù)監(jiān)督體系，激發(fā)村民民主監(jiān)督的意識，吸納村莊精英參與民主監(jiān)督。歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實狀況等諸多因素制約著村務(wù)監(jiān)督委員會功能的正常發(fā)揮，因此需要從健全村務(wù)監(jiān)督制度、積極引導村民參與民主監(jiān)督實踐和提高村務(wù)監(jiān)督人員監(jiān)督能力等方面予以完善。

村務(wù)監(jiān)督委員會；監(jiān)督制度；民主監(jiān)督；村莊精英；完善措施

近年來隨著村民自治制度的深入推行和村民民主權(quán)利意識的增強，村民對村務(wù)公開和財產(chǎn)公開的呼聲不斷高漲，對村級公共事務(wù)加強監(jiān)督也提上議事日程，各地也在不斷探索對村務(wù)和財務(wù)監(jiān)督的有效形式。2010年10月28日，全國人大常委會第17次會議表決通過修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，根據(jù)其第三十二條：“村應當建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負責村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議”，這是新修訂的《村民委員會組織法》新增的一項重要制度，也是從中央立法層面對村務(wù)監(jiān)督委員會的法律地位進行正式確認。村務(wù)監(jiān)督委員會通常在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、紀委的指導和村黨組織的領(lǐng)導下，對村民委員會和其他村級公共事務(wù)行使監(jiān)督工作職能，對村民（代表）會議負責并報告工作，其組成人員一般在3～9人之間不等，具體根據(jù)村莊的大小，村民的多寡等因素來設(shè)定，少的為3～5人，中等為5～7人，多的為7～9人。村務(wù)監(jiān)督委員會下設(shè)主任一人，一般由村黨組織成員或者黨員擔任，委員一般為2～8人。村務(wù)監(jiān)督委員會是由原來的村級財務(wù)監(jiān)督小組或者村民理財小組發(fā)展起來的，由原先側(cè)重于對村級財務(wù)的監(jiān)督進而上升到對村級公共事務(wù)的全面監(jiān)督。村民（代表）會議、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會分別代表了“權(quán)利機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)”，標志著村莊形成了組織相對完備、分工相對明確、監(jiān)督相對健全的體制。毫無疑問，上級黨委和政府以及同級村黨組織對村務(wù)監(jiān)督委員會的影響同樣不可忽視。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督功能

據(jù)悉，自從2004年浙江省武義縣后陳村建立全國首個村務(wù)監(jiān)督委員會以來，特別是“新修訂的村民委員會組織法實施4年多來，各地普遍按照法律要求建立了“村務(wù)監(jiān)督委員會”機構(gòu)。目前，在全國許多省份，村監(jiān)委會的建設(shè)正在全面鋪開。在廣東、河北等地，覆蓋面達90%以上，浙江、吉林等地實現(xiàn)了全覆蓋，使得村級組織從傳統(tǒng)的“村兩委”變成了“村三委”，取得了不同程度的實施效果”[1]21-22。村務(wù)監(jiān)督委員會的功能不僅局限在民主理財和村務(wù)監(jiān)督上，而且在民主參與、基層治理、矛盾化解、社會和諧等方面也發(fā)揮了非常重要的作用，本文僅就其監(jiān)督職能做專門探討。

（一）有利于豐富村級公共事務(wù)監(jiān)督體系

原先村民委員會下設(shè)村級財務(wù)監(jiān)督小組或者稱為民主理財小組，主要履行的是公共財務(wù)管理與監(jiān)督的職能，但其權(quán)力受制于村民委員會，人員的安排也與村民委員會有著較大的重合，這就導致自己監(jiān)督自己的后果，造成監(jiān)督力度弱、效能低，對于村級公共權(quán)力很難起到一個實質(zhì)的制約作用。誠如有的媒體所反映的原來監(jiān)督形式呈現(xiàn)滯后性，同體性，有限性等等，而村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督改變了這種狀況，它實現(xiàn)了全程的監(jiān)督。結(jié)合了事前、事中、事后三種監(jiān)督方式，更全面，更及時，更有效[2]。村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立，在村民自治的體系中構(gòu)建了一種新的具備分權(quán)制衡特色的結(jié)構(gòu)。即在村級形成了村民代表會議、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會三個同時存在，相互制約的機構(gòu)，并且分別代表了權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)，監(jiān)督機構(gòu)。村務(wù)監(jiān)督委員會獨立于村民委員會，并且通過選舉機制與村民（代表）會議建立了委托代理關(guān)系，這就使其不同于原先的理財小組，也使它的監(jiān)督職能能夠得到更加充分的發(fā)揮。從權(quán)力運用的層面來講，村務(wù)監(jiān)督委員會的成立，使得村級權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了突破性的變革。原來的執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)雜糅的現(xiàn)象有了明顯改觀，不再監(jiān)管合一，而是嚴格的施行兩者的分離，實現(xiàn)了從逆向監(jiān)督向平行監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，這種監(jiān)督體制的創(chuàng)新將有利于消除村務(wù)監(jiān)督委員會成員的思想壓力，讓他們能夠擺脫村民委員會不必要的牽制和干擾，較好地解決無法監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督不力等的問題，其最明顯的功能就在于在制度上更加完善，約束了村干部的權(quán)力，較好地防止了村干部貪污腐敗，以權(quán)謀私等的不良現(xiàn)象的發(fā)生，進而推進農(nóng)村基層黨風廉政建設(shè)。

（二）有利于激發(fā)村民民主監(jiān)督的意識

隨著國家對農(nóng)村經(jīng)濟的提攜，工業(yè)對于農(nóng)業(yè)的反哺以及各項惠農(nóng)政策的出臺，特別是農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)村的整體發(fā)展態(tài)勢已與以往大不相同，而后來出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷、惠農(nóng)資金發(fā)放、村級資產(chǎn)資源處置等衍生出來的村集體資產(chǎn)的管理以及其他村級公共事務(wù)，迫切需要一個規(guī)范化的機構(gòu)保障有序跟蹤管理，實現(xiàn)村集體的收益，維護村民的切身利益。村務(wù)監(jiān)督委員會的創(chuàng)設(shè)，或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立，讓村民原本存在的合理訴求渠道更加暢通，也為村民更好地參與民主監(jiān)督提供了一個可行的渠道。這樣一個渠道的存在反過來激發(fā)村民民主參與的意識，讓他們向關(guān)心私人物品那樣更加關(guān)注村級公共集體事務(wù)。民主的氛圍就在這樣的互動中渲染，民主的腳步也將在村民的有效參與中向前邁進。民主的螺陀能否在旋轉(zhuǎn)中抓住那個相對穩(wěn)定的旋律，除了政策的宣傳指引，除了學者的關(guān)注吶喊，基層的實踐仿佛更有說服力，基層的呼聲或者回聲也愈加得擲地有聲。村務(wù)監(jiān)督委員會的創(chuàng)設(shè)并能成功推廣，就將民主監(jiān)督的精神帶到了村民身邊，在村民參與監(jiān)督時會那樣真切地發(fā)現(xiàn)，原來民主政治可以離我們很近，原來政治不是領(lǐng)導們的專屬話題。

（三）有利于吸納村莊精英參與民主監(jiān)督

村務(wù)監(jiān)督需要熟悉具備一定的專業(yè)知識、技術(shù)和能力，而普通村民由于受到參與意識、能力、精力等因素限制，并非都能勝任，因此村級公共事務(wù)不僅需要廣大村民的廣泛參與，也需要吸納更多的村莊精英參與。在村級公共事務(wù)治理中，既需要充分競爭性的民主，也需要有效合作性的民主。在村務(wù)監(jiān)督委員制度下，競爭性的民主指的是在選舉其候選人時農(nóng)村精英人物之間的競爭，這種競爭的存在有利于吸納更為優(yōu)秀的人加入到農(nóng)村公共事務(wù)治理的團隊，成為農(nóng)村治理精英。合作性的民主指的是被選舉出來的精英與村民群眾之間的合作以及精英之間的合作，村民選舉出足以代表其自身利益的精英人士，代表自己行使民主監(jiān)督和基層治理的權(quán)力，這是合作之一；精英人士接受委托，行使民主監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督職能范圍之內(nèi)的村級公共事務(wù)，并且及時反饋給委托人，這是合作之二；精英人士密切聯(lián)系群眾，聽取群眾意見與建議，將需求或者意見、建議傳達到兩委，實現(xiàn)兩者之間的溝通與對話，這是合作之三。如此，村級的權(quán)力、職務(wù)與責任得到了良好的接洽，民主監(jiān)督的效果更加突顯，整個治理體系更加民主化、程序化、高效化、精細化。

二、當前村務(wù)監(jiān)督委員會的功能缺陷

（一）村務(wù)監(jiān)督制度和方式不健全

當前村務(wù)監(jiān)督委員會制度建立時間還不長，制度還不成熟，部分村莊甚至流于形式，或者說由于種種原因?qū)е碌男畔⒉粚ΨQ，民眾不知道有這樣一個機構(gòu)，尤其是近來，隨著各地村莊合并，行政村的管轄范圍更為廣闊，村級公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力受到限制，導致很多合并村農(nóng)民對新的村務(wù)監(jiān)督委員會制度缺乏正確、全面的認知。有的村務(wù)監(jiān)督委員機構(gòu)雖然也成立了，也開始運作，然而要真的細察起來，問題還是很容易暴露。譬如它的職能擴大了，但是究竟有多大，哪些是要管的，哪些是不屬于監(jiān)督范圍的，這都還沒有明確的職能分工、監(jiān)督職責和權(quán)力監(jiān)督清單。正因為如此，村務(wù)監(jiān)督委員會在全國的建設(shè)依舊是略顯薄弱的，對于職能的明確還不清晰，至少還沒有形成一個統(tǒng)一的具有普適意義的規(guī)章制度和實施細則，而這也導致了在具體村莊監(jiān)督操作過程中暴露出隨意性、缺乏規(guī)范性等問題[3]47。此外，中國的村莊是一個典型的熟人社會或半熟人社會，在農(nóng)村民主進程加快的背景下，依然難以擺脫傳統(tǒng)因素的影響，宗族關(guān)系鏈、人際圈等勢必會影響村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的實際效果。

（二）村民民主監(jiān)督意識比較薄弱

從整體上而言，我國民主監(jiān)督的意識已有了較快的提升，在農(nóng)村群眾的民主管理和民主監(jiān)督意識盡管也有所改進，但是仍然相對較弱，監(jiān)督意識不夠清晰與明確，急需依賴黨委和政府的政策引領(lǐng)，也需要帶頭人的示范幫助。再者，村務(wù)監(jiān)督委員會成員的專業(yè)性尚待提高，他們大部分都對監(jiān)督程序知之較少，監(jiān)督能力有限，尤其是對于村務(wù)監(jiān)督委員會這樣一個新鮮事物，更需要指導和培訓，而現(xiàn)實狀況恰恰是缺乏相應的培訓，即使有所培訓，培訓的力度和效果仍是不夠的。村務(wù)監(jiān)督委員會畢竟是一個新鮮的機構(gòu)，具體的操作還需要長期的摸索，過程的規(guī)范性還有待加強。另外，對村民監(jiān)督委員會成員的務(wù)工補貼和物質(zhì)報酬有限，這在一定上也限制了村民參選的熱情，抑制了村民參與監(jiān)督的積極性。

（三）村莊精英參與監(jiān)督的局限較為明顯

當前隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村外出務(wù)工人員逐漸增多、農(nóng)村空巢化家庭和空心村進一步呈現(xiàn)、基層政權(quán)和村級組織財力比較窘迫、村干部的福利待遇難以在短時間內(nèi)得到較快的提高，農(nóng)村對青壯年社會精英的吸引力有限，因此村務(wù)監(jiān)督委員會能夠吸納更高層次的社會精英也非常有限，這些精英多為農(nóng)村老黨員、老干部、老模范、老教師、老軍人、老族長等人員，他們最多只能算是留守下來的相對精英。由于可選人員和愿干人員有限，人員素質(zhì)和能力有限，這在一定程度上從內(nèi)部消弱了村務(wù)監(jiān)督的效果?，F(xiàn)階段雖然精英政治有其存在的必然性，但其局限性也不得不提。在村務(wù)監(jiān)督甚至把范圍擴大到整個村民自治領(lǐng)域，基本上都是村莊精英把持村莊政治，村務(wù)基本上由他們來支配，民眾多為配合的被主導型角色，不能排除這部分精英彼此包庇，操作權(quán)柄，損害村民的整體利益，這也不利于民主的擴大化。

三、村務(wù)監(jiān)督委員會的功能完善措施

（一）進一步建立健全村務(wù)監(jiān)督制度

2013年初的“中央一號文件”繼續(xù)提出要“充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會作用，逐步建立責權(quán)明晰、銜接配套、運轉(zhuǎn)有效的村級民主監(jiān)督機制”[4]。十八屆三中全會進一步指出要：“建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”[5]20。2016年初的“中央一號文件”進一步提出要“建立健全務(wù)實管用的村務(wù)監(jiān)督委員會或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)”[6]。民主監(jiān)督作為村務(wù)監(jiān)督委員會的最重要功能，其監(jiān)督機制是否完善，直接關(guān)系到基層民主建設(shè)是否到位，關(guān)系到基層民主是否健康發(fā)展的問題。因此，我們必須明確民主監(jiān)督的目標，將村務(wù)監(jiān)督委員會這樣一個具有創(chuàng)設(shè)性的機制著重研究，認真完善，打通基層民主監(jiān)督的通道，讓權(quán)力在陽光下運行，讓村民群眾享受民主的果實。首先是對村務(wù)管理組織制度的完善，明確規(guī)定村民代表會議、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會的性質(zhì)、產(chǎn)生及其職能。尤其強調(diào)村務(wù)監(jiān)督委員會作為財務(wù)監(jiān)督組織的性質(zhì)、產(chǎn)生與職能。其次，出臺規(guī)范性的文件，明確村務(wù)監(jiān)督人員的權(quán)力、義務(wù)、職能、責任。最后，出臺輔助性制度規(guī)范，譬如浙江省武義縣后陳村建立了救濟制度，“當村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督功能無法正常運作時，有權(quán)向街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門申請救濟。救濟的功能在于當村莊內(nèi)部運作受到阻礙時，可以借助外部的力量保障制度的功效。如此，各項村級管理制度連接成一個制度體系，通過功能互補，有利于保證整個制度的良好運作，有效地實現(xiàn)制度對權(quán)力的規(guī)制功能。”[7]66

（二）積極引導村民參與民主監(jiān)督實踐

民主的成長需要付出一定的時間和成本，村民民主監(jiān)督的意識和能力不是一朝一夕形成的，需要在社會實踐中逐漸學習監(jiān)督的知識和技能，需要黨委和政府的積極引導，需要村“三委”的積極支持。村民積極參與民主監(jiān)督的實踐，表現(xiàn)為四個積極：積極參與競爭選舉與被選舉，積極地關(guān)注村務(wù)監(jiān)督委員會實施的過程，積極地反映村里緊急的需求，提出善意的意見或者建議；積極地反饋村務(wù)監(jiān)督委員會成員的工作表現(xiàn)，促進民主監(jiān)督的完善。為了解決或者緩解村務(wù)監(jiān)督專業(yè)化與村民參與民主化之間的矛盾，真正發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會的功能，還需要進一步疏通村莊精英與普通村民溝通的渠道，用民主的流通性來彌補一定時間內(nèi)必然存在的村莊精英支配的局限性。

（三）努力提高村務(wù)監(jiān)督人員監(jiān)督能力

面對村務(wù)監(jiān)督委員會這樣的新事物，在農(nóng)村多半的干部或者群眾所具備的知識與能力，與機構(gòu)的職能所需的能力匹配度還是不夠的。村務(wù)監(jiān)督人員需要知道監(jiān)督的權(quán)力、義務(wù)、職能、責任，更需要知道通過一定的程序來實現(xiàn)這些權(quán)力、義務(wù)、職能、責任等。如果只有書面的材料，看的只是精煉的規(guī)則，那是遠遠不夠的。每一個新事物都有一個熟悉、接納到掌握的過程，在農(nóng)村更應把這個過程放慢放緩，讓干部或者群眾盡可能多地去吸收其中的真意，領(lǐng)會村務(wù)監(jiān)督是怎么一回事。這需要走三步：首先，“嚴進”，即把好進入村務(wù)監(jiān)督委員會的關(guān)?？茖W選舉，結(jié)合推薦、競選的方式選擇思想素質(zhì)好，公道正派，有一定議事能力，有一定威信的人。還有在后期要注意監(jiān)督人員并非越多越好，要注重精干高效，防止成員過多，增加集體負擔。其次，“培訓”，即對進場的人員進行較為周全的培訓。培訓的形式也有講究，如知識培訓，將民主監(jiān)督方面的理論知識加以灌輸教育；操作培訓，將可能遇到的監(jiān)督場景，做示范講演；實踐培訓，可以帶新成立的村務(wù)監(jiān)督委員會成員到較為典型的村莊學習經(jīng)驗，廣做交流，共同進步。最后，“反饋”，即監(jiān)督人員本身是代表村民群眾集中行使民主監(jiān)督權(quán)，其本質(zhì)仍是為民服務(wù)，受民監(jiān)督。因此他們的工作表現(xiàn)應當受村民群眾的監(jiān)督，要定期接受群眾的反饋，作為評判監(jiān)督人員監(jiān)督效能的因素之一。

總之，既要注意到村務(wù)監(jiān)督委員會在民主監(jiān)督方面的積極作用，又要看到它在實際運行中存在的諸多不足，從而不斷健全完善村務(wù)監(jiān)督機制。隨著中國基層群眾自治制度的進一步健全，相信能夠?qū)⒋鍎?wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督功能將得到更好地發(fā)揮。

[1]謝云挺，白明山.四問村務(wù)監(jiān)督委員會[J].瞭望新聞周刊，2015（6）.

[2]卓小疇.建立村監(jiān)委有利于對村級事務(wù)實行事前事中事后全程監(jiān)督[N].清遠日報，2014-09-23.

[3]肖愛生.當前我國農(nóng)村民主監(jiān)督中存在的問題與對策[J].北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學院學報，2009（6）．

[4]中共中央，國務(wù)院.關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見[R].http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/ 31/content_2324293.htm，2013-01-31.

[5]本書編寫組.黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問[M].北京：學習出版社、黨建讀物出版社，2013.

[6]中共中央、國務(wù)院.關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見http://news.xinhuanet.com/ fortune/2016-01/27/c_1117916568_6.htm，2016-01-27.

[7]盧福營，江玲雅．村級民主監(jiān)督制度創(chuàng)新的動力與成效-基于后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會制度的調(diào)查和分析[J]．浙江社會科學，2010（2）．

Supervision Functions of Village Affairs Supervision Committee and Its Perfecting Measures

MA Xin-min
（Department of Teaching and Research of Political Theory Course,Anhui Audit College,Hefei Anhui 230601,China）

Village affairs supervision committee develops from the original village-level financial supervision team or villagers financial managing group.Village affairs supervision committee exercises the supervision functions,and it is responsible for village (representative) meetings and report its work usually under the guidance of township party committee,town government,town discipline inspection commission and the leadership of village party organizations.The establishment of the village committee is helpful to enrich the village public affairs supervision system,arouse the consciousness of the villagers' democratic supervision and let the village elite participate in democratic supervision.Though the historical tradition,realistic condition and many other factors restrict the function of village committee,we should improve the village supervision system,actively guide the villagers to participate in the democratic supervision practice and promote the supervision ability of village affairs personnel in order to perfect the supervision function of village affairs supervision committee.

Village affairs supervision committee; supervision system; democratic supervision; village elite ;perfecting measures

C93

A

1674-8891（2015）06-0053-04

2015-11-15

安徽省高校省級人文社會科學研究重點項目“村民理事會與安徽農(nóng)村基層治理民主協(xié)商機制研究”（SK2015A243），安徽省高校省級質(zhì)量工程省級精品資源共享課程“毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論”（2015gxk140）、安徽省高校省級質(zhì)量工程教研重點項目“高校法學教師服務(wù)社會路徑分析”（2015jyxm639）的階段性成果。

馬新民（1974—），男，安徽桐城人，安徽審計職業(yè)學院思政部副教授，二級心理咨詢師，從事政治學和思想政治教育等研究。

謝雪蓮