張 瓊

(貴州省安順市財(cái)政局，貴州 安順561000)

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完善國庫集中收付制度探論
——以安順市為例

張 瓊

(貴州省安順市財(cái)政局，貴州 安順561000)

論文以安順市實(shí)行國庫集中收付制度改革的實(shí)際情況為例，從理論、借鑒、實(shí)踐等方面進(jìn)行研究，探索完善國庫集中收付制度的措施和對(duì)策，力求對(duì)我國國庫集中收付制度改革提供一些積極的有借鑒作用。

完善；國庫集中收付制度；安順市

一、國庫集中收付制度的理論基礎(chǔ)

1、公共財(cái)政理論是建立國庫集中收付制度的理論基礎(chǔ)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要致力于彌補(bǔ)市場的缺陷，解決市場失靈問題，滿足社會(huì)公共需要。財(cái)政作為公共部門，必須能夠提供私人部門不能提供和不能有效提供的產(chǎn)品或服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)政府滿足社會(huì)公共需要的目標(biāo)。要確保財(cái)政既不能越“市場”之位，也不能缺“公共服務(wù)”之位，除了在預(yù)算分配中要以滿足社會(huì)公共需要為核心，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置的優(yōu)化外，在具體的預(yù)算執(zhí)行中要用公共經(jīng)濟(jì)管理的辦法管理公共財(cái)政，確保財(cái)政資金使用中的公開、透明，保證財(cái)政資金的高效使用。

實(shí)行國庫集中收付，各種政府性收入直接繳入國庫；各部門和各單位根據(jù)自身履行職能的需要，在預(yù)算確定的范圍內(nèi)，決定購買商品和支付勞務(wù)費(fèi)用，但付款過程均由國庫單一賬戶支付。國庫管理部門可以直接對(duì)各部門和單位的收支活動(dòng)實(shí)行全程監(jiān)督，通過控制財(cái)政資金按規(guī)范流入和流出各個(gè)公共機(jī)構(gòu)的過程來控制預(yù)算執(zhí)行過程。這樣做，有利于規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算收支過程的透明度，確保財(cái)政資金按“滿足社會(huì)公共需要”這一目標(biāo)使用，資金運(yùn)行過程安全、高效。

2、委托——代理理論與信息不對(duì)稱理論是國庫集中收付制度產(chǎn)生和發(fā)展的前提

財(cái)政部門接受政府委托，負(fù)責(zé)管理財(cái)政資金的收支活動(dòng)，根據(jù)委托——代理理論，所有財(cái)政資金的收支賬戶都應(yīng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。實(shí)行國庫集中收付制度后，在資金支付方面，財(cái)政部門為各預(yù)算單位設(shè)立授權(quán)支付零余額賬戶，賬戶管理權(quán)歸屬財(cái)政部門，代理銀行根據(jù)協(xié)議每日對(duì)賬戶實(shí)行清算，保證財(cái)政資金支付按照規(guī)范化程序操作。在非稅收入收繳方面，財(cái)政部門為各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位設(shè)立財(cái)政匯繳專戶，該賬戶由代理銀行根據(jù)財(cái)政部門要求每日清零，資金上交國庫。

3、國庫集中收付制度的建立是博弈理論運(yùn)用的體現(xiàn)

財(cái)政作為政府的公共服務(wù)部門，在籌集、分配和管理財(cái)政資金的過程中，有效合理的使用所掌握的社會(huì)資源——稅費(fèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀狀況，制定相應(yīng)的財(cái)政政策，有效引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，同時(shí)滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)及產(chǎn)品的需求，財(cái)政政策的制定過程本身就是一個(gè)博弈的過程。博弈結(jié)果形成了新的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制即國庫集中收付制度，通過制度規(guī)定博弈各方的行為規(guī)則，由于該規(guī)則是博弈各方的最優(yōu)選擇，偏離規(guī)則會(huì)使自己的利益受到損失，因此，即使在沒有外在強(qiáng)制力約束的條件下，博弈各方都會(huì)自覺遵守這一規(guī)則。

二、傳統(tǒng)國庫管理制度的弊端

1、重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高

由于預(yù)算單位重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，單位自行管理銀行賬戶，并擁有資金實(shí)際支配的決定權(quán)，導(dǎo)致支出行為隨意性較大，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金的使用缺乏全過程有效的監(jiān)督，只能依賴各支出部門的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀(jì)違法行為，發(fā)現(xiàn)問題往往是“事過境遷”。另外，由于財(cái)政資金大量分散于各單位、各部門在商業(yè)銀行開設(shè)的銀行賬戶，財(cái)政部門和中央銀行無法全面了解整個(gè)財(cái)政資金的收入和支出狀況，難以對(duì)財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢做出及時(shí)、準(zhǔn)確判斷，從而造成資金管理混亂，效率低下。

2、財(cái)政資金使用效率低

在分散收支制度下，從收入環(huán)節(jié)看，征收機(jī)關(guān)設(shè)立過渡賬戶，人為增加結(jié)算環(huán)節(jié)。另一方面，財(cái)政部門為加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，常常通過發(fā)行國債、借貸等方式籌措資金，籌資成本絕對(duì)大于銀行存款利息，加大了政府的運(yùn)行成本，財(cái)政資金使用效率低下。

三、安順市實(shí)施國庫集中收付制度存在的問題

安順市在全市市、縣區(qū)兩級(jí)全面推行國庫集中收付制度改革。按照建立國庫單一賬戶體系、規(guī)范支出撥付程序的要求，對(duì)工資支出、購買支出、轉(zhuǎn)移支出等實(shí)行財(cái)政直接支付，即由財(cái)政部門開具支付令，通過財(cái)政零余額賬戶直接將資金支付到收款人。整個(gè)支付過程從預(yù)算指標(biāo)開始，到支付清算結(jié)束，每個(gè)環(huán)節(jié)之間互相銜接，實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)控制用款計(jì)劃、用款計(jì)劃控制支付額度、支付額度控制每一筆支付。目前，全市納入國庫集中支付的單位共976個(gè)，占預(yù)算單位總數(shù)的89.2%。2015年，全市辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)158072筆，其中，直接支付88529筆，授權(quán)支付70173筆。通過國庫集中支付辦理支出170.35億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的74.3%。當(dāng)然，安順市實(shí)施國庫集中制度這種做法同樣存在相應(yīng)的缺陷和問題。

1、對(duì)國庫集中收付制度改革的認(rèn)識(shí)不足，使改革遇到了重重阻力

一是在分散支付條件下，各部門和各單位使用資金時(shí)，不受預(yù)算硬約束，自主性強(qiáng)，資金還可以存入商業(yè)銀行生息。改革后，這些“好處”將不復(fù)存在。三是在分散支付條件下，地方政府可以將某些部門和單位的資金集中存入指定的商業(yè)銀行，作為爭取項(xiàng)目貸款的條件。改革后，預(yù)算資金必需保存在中央銀行，地方政府將失去這個(gè)手段。

2、預(yù)算編制不詳細(xì)，達(dá)不到國庫集中支付的要求

我國目前預(yù)算編制時(shí)間一般從上年11月份開始到來年3月份左右完成，歷時(shí)不足半年，時(shí)間太短勢必會(huì)造成編制過粗、不科學(xué)和不夠準(zhǔn)確，從而造成預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整多、預(yù)算監(jiān)督無法嚴(yán)格的種種問題。另一方面由于當(dāng)年的預(yù)算草案要在當(dāng)年的人大會(huì)議上通過才執(zhí)行，一般是3月份或更晚些時(shí)候才通過，而之前的財(cái)政收支按上年預(yù)算控制數(shù)執(zhí)行，勢必造成執(zhí)行中調(diào)整頻繁、提高財(cái)政信息不完整等問題。

預(yù)算編制細(xì)化方面，部門預(yù)算沒有完全編制到單位，沒有細(xì)化到最低層預(yù)算科目，對(duì)支出類型、經(jīng)費(fèi)類型也沒有明確劃分，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。

3、銀行賬戶清理不徹底，預(yù)算單位和代理銀行在資金支付清算中存在違規(guī)或不規(guī)范操作問題

由于預(yù)算單位的基本賬戶未被全部取消，在商業(yè)銀行原有基本賬戶的余額中，還有歷年撥款結(jié)余和其他資金，造成部分預(yù)算單位發(fā)生同戶名劃轉(zhuǎn)現(xiàn)象；部分預(yù)算單位自行開立的各類專用存款戶，甚至有的單位有瞞報(bào)賬戶開立情況等，影響國庫單一賬戶的規(guī)范運(yùn)作。

4、財(cái)政管理信息系統(tǒng)、銀行支付系統(tǒng)不完善

一是國庫集中收付改革的核心軟件操作過程仍較復(fù)雜，支付手續(xù)略顯繁瑣，缺乏靈活性，難以滿足不同地區(qū)的業(yè)務(wù)需要。二是國庫集中支付信息系統(tǒng)與部門預(yù)算、指標(biāo)管理、政府采購、工資統(tǒng)發(fā)、總預(yù)算會(huì)計(jì)賬務(wù)處理等系統(tǒng)各自自成體系，互不兼容，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)接，造成總會(huì)計(jì)信息呈分割狀態(tài)，不能及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，國庫管理部門與支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)賬困難。三是銀行系統(tǒng)配套服務(wù)滯后，財(cái)、稅、庫、行之間尚未實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)網(wǎng)，銀行系統(tǒng)之間票據(jù)傳遞和托收業(yè)務(wù)流水生成不及時(shí)，影響了國庫資金及時(shí)有效地收付。

四、完善國庫集中收付制度的措施和對(duì)策

1、完善預(yù)算管理體制

(1)建立科學(xué)的預(yù)算編制制度。將現(xiàn)行的歷年制變?yōu)榭缒曛?，或改變各?jí)人大開會(huì)日期, 做到年度前編制，年初確定批復(fù)，使得預(yù)算執(zhí)行前預(yù)算草案就得以通過，全年的預(yù)算都有法律依據(jù)。

(2)實(shí)行部門預(yù)算，細(xì)化預(yù)算編制。首先要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目，從功能上、性質(zhì)上進(jìn)行預(yù)算科目規(guī)范分類，建立多級(jí)預(yù)算科目體系，每項(xiàng)支出都要有相應(yīng)的對(duì)應(yīng)科目，把預(yù)算具體到部門、單位和項(xiàng)目。其次要實(shí)行部門預(yù)算，強(qiáng)化國庫支出的剛性約束。部門預(yù)算將一個(gè)部門所有的收入和支出都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中得到反映，預(yù)算編制采取“自下而上”的方法，打破基數(shù)的概念，實(shí)行“零基預(yù)算”和“綜合預(yù)算”，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，保證預(yù)算分配的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

2、逐步完善財(cái)政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)

要按照“金財(cái)工程”的要求，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一系統(tǒng)平臺(tái)，統(tǒng)一組織實(shí)施，以財(cái)政部指定的國庫集中支付軟件為依托，搭建以網(wǎng)絡(luò)為技術(shù)保障的信息系統(tǒng)，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅務(wù)、銀行、預(yù)算單位之間信息資源共享，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政內(nèi)部審核流程網(wǎng)上進(jìn)行、代理銀行對(duì)有關(guān)信息實(shí)時(shí)處理、預(yù)算單位用款計(jì)劃和財(cái)政支付網(wǎng)上申請(qǐng)、審核及信息實(shí)時(shí)查詢等，使各類財(cái)政收支在國庫單一賬戶體系中實(shí)現(xiàn)高效、安全運(yùn)行。逐步建立健全我國現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)，盡快建立所有商業(yè)銀行與人民銀行聯(lián)網(wǎng)的實(shí)時(shí)資金匯劃清算系統(tǒng)，延長商業(yè)銀行清算時(shí)間，改變目前我國全國性電子化銀行清算系統(tǒng)尚不完善的狀況，縮短財(cái)政資金撥付的到賬時(shí)間，提高國庫單一賬戶清算業(yè)務(wù)的效率。

3、妥善處理各種利益關(guān)系，推動(dòng)國庫集中收付制度改革

首先，要處理好財(cái)政內(nèi)部國庫部門與國庫收付中心的關(guān)系。財(cái)政內(nèi)部國庫部門與國庫收付中心同處于預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，如果兩者關(guān)系處理不好，將會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行工作的正常開展。兩個(gè)機(jī)構(gòu)要根據(jù)職責(zé)分工履行好自己的職能：財(cái)政內(nèi)部國庫部門的職責(zé)就是制定政策，管住大的方面；國庫收付中心作為財(cái)政部門審核、監(jiān)督財(cái)政資金收付工作的延伸，其職能就是配合國庫管理部門建立國庫單一賬戶體系，具體辦理資金收付業(yè)務(wù)。其次，要處理好財(cái)政部門與人民銀行和代理銀行的關(guān)系。國庫集中收付改革后，對(duì)人民銀行而言，許多財(cái)政撥款不再直接從人民銀行國庫向外劃轉(zhuǎn)，人民銀行只負(fù)責(zé)事后與零余額賬戶的清算，人民銀行會(huì)有抵觸情緒；對(duì)商業(yè)銀行而言，財(cái)政部門開設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶不僅沒有資金沉淀，反倒由商業(yè)銀行根據(jù)財(cái)政部門的支付通知先行墊付資金，也會(huì)影響到商業(yè)銀行的積極性。因此，要積極協(xié)調(diào)處理好財(cái)政部門與人民銀行和代理銀行的關(guān)系。為確保人民銀行的審核監(jiān)督權(quán)，可采取將年初預(yù)算送人民銀行備案，人民銀行可通過網(wǎng)絡(luò)審核額度。對(duì)商業(yè)銀行墊付資金應(yīng)計(jì)付利息，代理國庫集中收付業(yè)務(wù)應(yīng)計(jì)付手續(xù)費(fèi)。再次，要處理好財(cái)政部門與預(yù)算單位的關(guān)系。國庫集中支付的目的是在不改變資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)的前提下，取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，提高財(cái)政資金的使用效益和加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督。這就要求財(cái)政部門不僅要提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要牢固樹立為預(yù)算單位服務(wù)的意識(shí)，與預(yù)算單位多溝通、多協(xié)調(diào)，及時(shí)解決存在的問題，不斷改革和完善改革方案和管理辦法，使用款單位和收款人在規(guī)范的基礎(chǔ)上，收款和用款更加方便、快捷，體驗(yàn)到改革帶來的好處。

結(jié)語

實(shí)施國庫集中收付制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性、技術(shù)性強(qiáng)，規(guī)范性、服務(wù)性要求高，有很多具體的問題需要進(jìn)一步探討，逐步完善。安順市在具體實(shí)施過程中，面臨許多特有的問題和矛盾。一方面，要堅(jiān)持按照規(guī)范化要求推進(jìn)改革，另一方面，要注重實(shí)事求是地解決各類問題和矛盾，逐步完善預(yù)算管理體制、完善財(cái)政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)、建立嚴(yán)格的監(jiān)督控制體系、妥善處理各種利益關(guān)系，鞏固國庫集中收付制度在財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位。

[1]中華人民共和國財(cái)政部·中國財(cái)政情況(2014—2015)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2015.

[2]薛崒·國家財(cái)政國庫集中支付與管理制度改革實(shí)用手冊[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003.

[3]財(cái)政部國庫司·國庫集中收付制度與預(yù)算會(huì)計(jì)制度匯編[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013.

(責(zé)任編輯：鄭朝彬)

The Research of Improving National Treasury Centralized Payment System ——Taking Anshun City as an Example

Zhang Qiong

(The Bureau of Finance of Anshun City in Guizhou Province, Anshun561000, Guizhou, China)

Based on the actual situation of Anshun City, the implementation of centralized treasury payment system reform as an example. To explore the measures and countermeasures of completing the treasury centralized payment system.from the theoretical, the study reference and practical aspects. In order to provide some positive reference opinions on the reform of national treasury centralized payment system of China.

improve，the treasury centralized payment system，research

2016-09-05

張瓊(1971.01～)，女，貴州安順人，安順市財(cái)政局總會(huì)計(jì)師，研究生。研究方向：財(cái)政經(jīng)濟(jì)。

F812.2

A

1673-9507(2016)06-0101-03