熊嘉逸（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院,廣東廣州510507）

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從我國大學(xué)章程建設(shè)探索政校關(guān)系改革
——基于章程的外部關(guān)系要素研究

熊嘉逸
（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院,廣東廣州510507）

摘要：中國當(dāng)前的現(xiàn)代大學(xué)制度不夠完善，政府在大學(xué)治理中有過度介入的傾向。改革政府和高校之間的關(guān)系已經(jīng)成為高等教育持續(xù)健康發(fā)展的需要。章程作為大學(xué)的“治理憲法”，對建立現(xiàn)代大學(xué)制度和厘清政校關(guān)系具有重要的價值。通過縱向研究和橫向?qū)Ρ?，從法學(xué)和教育學(xué)的角度研究章程的外部關(guān)系要素，以期對政府與大學(xué)關(guān)系的改革提供啟示和參考。

關(guān)鍵詞：章程；外部關(guān)系要素；政校關(guān)系

一、前言

隨著高等教育從精英走向大眾化，高等教育機(jī)構(gòu)向多樣化方向發(fā)展，政府對高等教育重視的增強(qiáng)，大學(xué)的經(jīng)費(fèi)中來自政府的撥款不斷增加。同時，政府對大學(xué)的管控也在日益增強(qiáng)。不僅是在我國，在許多國家，對于占絕大多數(shù)的主要依靠國家撥款生存的公立學(xué)校來說，學(xué)校只剩下執(zhí)行權(quán)和實(shí)施權(quán)。傳統(tǒng)意義上大學(xué)的自治與維護(hù)這一自治權(quán)的法人地位幾乎難以實(shí)現(xiàn)。

在此背景下，維護(hù)大學(xué)自主和法人地位的要求和呼聲日益高漲。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的大學(xué)校長和教授們都多次在國際會議和報(bào)告中就大學(xué)自主與大學(xué)法人地位問題進(jìn)行討論和呼吁。聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）在1995年發(fā)表的《關(guān)于高等教育變革與發(fā)展的政策性文件》中也強(qiáng)調(diào)：“在承認(rèn)學(xué)校自主權(quán)的同時，必須把高等學(xué)校或其他高等教育機(jī)構(gòu)變成可以自由探索的地方?！?/p>

近年來，我國政府也認(rèn)識到大學(xué)作為獨(dú)立法人的意義，章程作為大學(xué)獨(dú)立法人地位的基石作用進(jìn)一步被理解和深化，其建設(shè)工作在依法治校的大背景下被提到前所未有的高度。

二、章程的外部關(guān)系要素研究及其法律淵源

大學(xué)章程的制定不僅涉及到校內(nèi)治理，還與國家、社會等外部關(guān)系密切關(guān)聯(lián)。無論是在國內(nèi)還是國外，還是在我國大學(xué)發(fā)展的歷史中，章程的存在奠定了大學(xué)作為獨(dú)立法人的基礎(chǔ)，是大學(xué)取得自主辦學(xué)權(quán)重要的法律依據(jù)，同時章程的有效實(shí)施必須充分結(jié)合國家利益，接受國家的宏觀調(diào)控。

（一）章程的外部關(guān)系要素研究

章程是大學(xué)依法自主辦學(xué)的產(chǎn)物。其出現(xiàn)使大學(xué)獲得獨(dú)立于任何舉辦人的獨(dú)立法人地位，享有學(xué)術(shù)自由和獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，并享有獨(dú)立于股東和發(fā)起人的永久存續(xù)權(quán)。大學(xué)像自然人一樣擁有權(quán)利能力，對其行為承擔(dān)法律責(zé)任。

西方發(fā)達(dá)國家的普遍做法是，通過確立高等學(xué)校辦學(xué)的自主地位，使高校真正擁有辦學(xué)自主權(quán)。美國的聯(lián)邦法典第三十一章教育總則法、英國1975年頒布的《高等教育總法》、法國的教育法典等均對大學(xué)自治做出了明確規(guī)定。

在美國，無論是公立大學(xué)或者是私立大學(xué)，政府與大學(xué)創(chuàng)辦者之間都存在“契約”。私立大學(xué)成立的時候必須獲得政府的特許狀，公立大學(xué)成立必須得到州憲法或者州法令的授權(quán)。這些特許狀和州法令的條款通常被認(rèn)為是章程，它就大學(xué)一些最根本的問題作出規(guī)定，從而對政府和大學(xué)的行為進(jìn)行規(guī)范和約束。

在英國，大學(xué)自古就有高度自治和學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)。在法理上，大學(xué)和學(xué)院屬于“私人部門機(jī)構(gòu)”（private sector institutions），擁有很大的自主權(quán)，體現(xiàn)在其有權(quán)設(shè)置治理結(jié)構(gòu)、職員任免權(quán)、獨(dú)立的薪酬制度和財(cái)務(wù)管理等。政府不能插手大學(xué)內(nèi)部的資源分配和課程設(shè)置等事務(wù)。英國政府只有在三種情況下才能修改特許狀：一是在原特許狀中明確保留了修改特許狀的權(quán)力，二是遇到該法人團(tuán)體已經(jīng)處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，三是經(jīng)法人同意修改。由此可見，特許狀限制了政府任意改變大學(xué)的權(quán)利義務(wù)范圍和性質(zhì)的能力。

在法國，相關(guān)的高等教育法案賦予了大學(xué)的教學(xué)與學(xué)術(shù)、行政與財(cái)政自治的權(quán)力，同時又要求大學(xué)依據(jù)法律由校務(wù)委員會的多數(shù)決定自身章程和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在日本，國立大學(xué)被視為是政府組織的一部分，隨著法人化改革，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)也隨之?dāng)U大，并通過制定章程以實(shí)現(xiàn)其管理。［1］

有些觀點(diǎn)在鼓吹大學(xué)自治時會忽略政府的作用。在此需要特別指出，即便是在西方發(fā)達(dá)國家大學(xué)的成長歷史中，大學(xué)的自治權(quán)并不是生來具有的，政府、教會、市場等力量的影響和作用一直都存在著。章程（特許狀）是外部關(guān)系對大學(xué)實(shí)施影響并通過利益平衡實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)物，大學(xué)的自治不是絕對自治，而是相對自治，其無法超越所在國家的意志而獨(dú)立發(fā)展。大學(xué)章程既是大學(xué)自治的基石，也是政府參與大學(xué)治理的一種有效機(jī)制；大學(xué)章程既體現(xiàn)高校意志，也應(yīng)該是政府意志的體現(xiàn)。

（二）我國大學(xué)章程的法律淵源

在新中國成立以前，我國效法西方大學(xué)慣例在成立大學(xué)時制定章程，如清末成立京師大學(xué)堂①京師大學(xué)堂1912年更名為北京大學(xué)，是當(dāng)時中國唯一的國立大學(xué)，1919年制定了《北京大學(xué)內(nèi)部組織實(shí)行規(guī)程》。時的《京師大學(xué)堂章程》，1920年東南大學(xué)②東南大學(xué)是當(dāng)時中國第二所國立大學(xué)。成立呈請教育部核準(zhǔn)《東南大學(xué)組織大綱》，1926年清華學(xué)堂制定了《清華學(xué)校組織大綱》。這些都是屬于章程，規(guī)定了大學(xué)的辦學(xué)宗旨、管理體制、組織機(jī)構(gòu)和議事規(guī)程等。［2］

新中國成立后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，高度集中和統(tǒng)一的高等教育管理體制成立，大學(xué)的各項(xiàng)組織、工作由政府統(tǒng)一計(jì)劃管理，大學(xué)不具備獨(dú)立的法律地位和自主辦學(xué)權(quán)，大學(xué)普遍沒有制定章程。1995年《中華人民共和國教育法》頒布，首次在法律文件中提及學(xué)校章程問題。根據(jù)教育法第26條和第28條規(guī)定，大學(xué)為獨(dú)立法人主體，享有一定的自主權(quán)，其設(shè)立必須具備“章程”等四項(xiàng)基本條件。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》對高等學(xué)校的章程內(nèi)容作出了進(jìn)一步的規(guī)范，其中在第27條和第28條明確要求高等學(xué)校申請?jiān)O(shè)立時必須向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程等材料，并對章程應(yīng)包括的內(nèi)容列舉了十個法定事項(xiàng)。1999年國務(wù)院和教育部頒布了《高等學(xué)校章程制訂暫行辦法》（下稱辦法）。2012年的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》指出，依法理順政府和學(xué)校的關(guān)系，探索建立具有中國特色的學(xué)校制度，擬到2015年高等學(xué)校完成“一校一章程”的目標(biāo)。此后頒布了《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計(jì)劃（2013-2015年）》。

在各方推動下，中國的大學(xué)正在將完善章程建設(shè)作為依法治校的重要舉措。隨著社會依法治理的成熟度不斷提高，如果沒有章程，就無法建立有效的機(jī)制理清政府和高校的關(guān)系，也無法實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部的有效治理。從法律淵源來看，中國高校章程建設(shè)是有法可依的。但是根據(jù)1999年的辦法規(guī)定，我國章程的核準(zhǔn)主體是教育主管部門，教育主管部門不是立法機(jī)關(guān)，這也就意味著我國大學(xué)章程的法律權(quán)威是有限的，其法律效力得不到有效保障，即章程訂立出來后的實(shí)施和監(jiān)督無法得到立法部門的保障。［3］

三、政校關(guān)系

（一）政校關(guān)系概述

政府與大學(xué)的法律關(guān)系是大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，決定著大學(xué)法人制度是否能有效落實(shí)。任何一所大學(xué)，無論是國內(nèi)還是國外，不管其自主權(quán)有多大，都需要接受政府管理，這是政府作為社會的行政管理機(jī)關(guān)對大學(xué)行使行政管理權(quán)的體現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)大學(xué)的自主權(quán)與政府對大學(xué)實(shí)施管理并不是對立的。其著眼點(diǎn)在于政府的管理權(quán)的合法性，特別是在行政自由裁量空間中，不得侵犯公民和法人的基本憲法權(quán)利。實(shí)現(xiàn)大學(xué)法人地位，實(shí)施大學(xué)法人制度，政府對高等學(xué)校法人的管理必須經(jīng)法律授權(quán)，基于正當(dāng)理由和正當(dāng)程序進(jìn)行。［4］

在大學(xué)治理中，有學(xué)者提出了“過度政府”和“有限政府”的概念，過度政府是指政府在職能、權(quán)力和行為方式上對大學(xué)的過度介入，有限政府是指政府在大學(xué)治理中厘清邊界，在自身職能、權(quán)利和行為方式上受到相關(guān)法律的約束，以及社會的嚴(yán)格限制和有效制約。中國大學(xué)治理中“過度政府”的情況具有悠久的歷史。［5］

（二）政府與大學(xué)的權(quán)利義務(wù)

大學(xué)與政府的關(guān)系主要的問題是權(quán)力如何分配及如何行使的問題，具體體現(xiàn)在政府與大學(xué)各自應(yīng)具有的權(quán)利和義務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，就公立高校而言，政府作為舉辦者享有制定高校章程、任命學(xué)校決策機(jī)構(gòu)成員、核準(zhǔn)或任命高校校長的權(quán)力。主要責(zé)任是提供必要和穩(wěn)定的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。作為管理者，政府享有規(guī)劃、審批新建高校、制定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。政府作為高校管理者，主要責(zé)任是依法治教和提供教育服務(wù)。

關(guān)于高校的權(quán)力，高等教育學(xué)家阿什比（E. Ashby）認(rèn)為，構(gòu)成大學(xué)權(quán)利的核心要素主要有以下幾點(diǎn)：對學(xué)生的選擇權(quán)，決定學(xué)生是否能夠繼續(xù)留在學(xué)校的自由，決定課程內(nèi)容和課程標(biāo)準(zhǔn)的自由，在不同領(lǐng)域分配資金的自由。

我國有的學(xué)者將高校法人的權(quán)利劃分為公權(quán)利和私權(quán)利兩種。公權(quán)利是指高等教育法規(guī)定的辦學(xué)自主權(quán)，私權(quán)利是指民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)。［6］大學(xué)章程在制定的時候就需要厘清這些權(quán)力。世界著名大學(xué)（如牛津大學(xué)、耶魯大學(xué)等）在其章程中明晰了學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、政府權(quán)力等界限，使各個主體在參與大學(xué)治理或管理的時候各司其職，有章可循。此外，還有些大學(xué)（如麻省理工大學(xué)、劍橋大學(xué)等）不僅在章程中明確了各個權(quán)利主體的權(quán)責(zé)，還賦予了校長或?qū)W院負(fù)責(zé)人一定范圍的自由裁量權(quán)。［7］

四、章程對中國政校關(guān)系改革的作用與啟示

（一）章程在中國政校關(guān)系中的歷史作用

在中國的傳統(tǒng)教育中，科舉制度的影響一直存在，主要體現(xiàn)為教育機(jī)構(gòu)的政治附庸地位和古代知識分子的儒學(xué)思想。中國古代的教育機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的，所以也不存在章程之類的文件。高等教育的目的是培養(yǎng)統(tǒng)治人才，教育機(jī)構(gòu)從屬于政府。這個影響至今仍深刻影響我國高等教育的目的、大學(xué)精神的建立以及政校關(guān)系的定位。

新中國成立之前，我國的大學(xué)經(jīng)歷了民國初期和國民黨統(tǒng)治時期的發(fā)展，逐漸成熟，汲取了世界大學(xué)制度的思想，也不乏中國傳統(tǒng)文化的精髓，形成了具有“學(xué)術(shù)自由”和“社會責(zé)任”的大學(xué)辦學(xué)思想。如京師大學(xué)堂、東南大學(xué)、清華學(xué)堂等開展了章程建設(shè)，其主導(dǎo)思想是“中學(xué)為體、西學(xué)為用”、“師夷長技以制夷”，這是與當(dāng)時鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)及政府慘敗為背景的。辦學(xué)的目的是培養(yǎng)具有西方先進(jìn)技能的人才，以抵抗外敵強(qiáng)大自我。章程的建設(shè)為當(dāng)時中國的大學(xué)的自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由精神奠定了基礎(chǔ)，推動著大學(xué)的成長和發(fā)展。

新中國成立至1985年之前，政府對社會各行業(yè)實(shí)施計(jì)劃管理，大學(xué)由政府直接舉辦，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)完全來自政府撥款，包括大學(xué)管理者的任命、課程設(shè)置、招生就業(yè)等均實(shí)施計(jì)劃統(tǒng)一安排，大學(xué)完全成為政府的附屬機(jī)構(gòu)。在文革動亂期間，大學(xué)的基本價值觀幾乎被完全破壞。在此期間大學(xué)章程的設(shè)置沒有任何意義，普遍不存在大學(xué)建設(shè)章程的需求和認(rèn)知。1985年后，中國開始了高等教育體制改革，學(xué)界對大學(xué)自治權(quán)的呼聲高漲，在依法治國的背景下，依法治校的理念必然滲透改革過程，章程作為大學(xué)發(fā)展、建設(shè)與管理的“憲法”，其功能和作用被寄予了極大的期望。［8］

（二）章程外部關(guān)系要素研究對我國政校關(guān)系改革的啟示與建議

我國現(xiàn)行制度存在兩大制度障礙，一是教育行政管理機(jī)制障礙，即政校關(guān)系，也是章程外部關(guān)系要素的體現(xiàn)。二是學(xué)校內(nèi)部組織體制的障礙，這是章程內(nèi)部關(guān)系要素的范疇。

根據(jù)對章程外部關(guān)系要素的研究，首先，我們必須認(rèn)識到，大學(xué)法人地位是政校關(guān)系改革的前提，而章程的制定是大學(xué)法人制度的基礎(chǔ)，是學(xué)校成為獨(dú)立辦學(xué)主體的標(biāo)志。章程作為大學(xué)法人的憲章，其核心是就大學(xué)的基本問題和重要事項(xiàng)作出明確規(guī)定。它是大學(xué)法人設(shè)立的基本條件，為大學(xué)法人依法自主辦學(xué)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，須明確規(guī)定大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制。［9］

其次，不能盲目地將國外的大學(xué)精神在我國大學(xué)直接嫁接。每個國家的大學(xué)與政府之間的關(guān)系都必然受到該國意識形態(tài)、文化特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響的，通過歷史成因分析可知，我國政府與大學(xué)的關(guān)系不同于西方發(fā)達(dá)國家。西方發(fā)達(dá)國家的大學(xué)成立之始就不是為培養(yǎng)統(tǒng)治階層的，而我國傳統(tǒng)教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生就是為政治服務(wù)的。盡管通過改革，大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)不斷提高，但本質(zhì)上目前我國的大學(xué)仍作為政府的附屬機(jī)構(gòu)存在。我國政府與大學(xué)之間的特殊關(guān)系決定我國大學(xué)章程的性質(zhì)和制定不可能完全照搬國外經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前政府與高校的關(guān)系還是以政府力量占據(jù)主導(dǎo)性，如果完全忽視此事實(shí)，章程的設(shè)計(jì)和實(shí)施的目標(biāo)勢必難以達(dá)成。因此章程的制定必須同時兼顧政府和大學(xué)的需求。

第三，從政府對大學(xué)的管理途徑進(jìn)行分析。目前我國大學(xué)的改革大都在政府主導(dǎo)下開展。政府通過名目繁多的項(xiàng)目扶植計(jì)劃或評估來開展引導(dǎo)。例如“211”“985”工程等自上而下設(shè)計(jì)分配規(guī)則，學(xué)科評估與資源分配掛鉤，人才支持計(jì)劃等。這些方式起到了一定的促進(jìn)作用，但也更加強(qiáng)化了大學(xué)依從于政府的現(xiàn)狀。在各類工程建設(shè)和評估中，競爭不夠公正，導(dǎo)致強(qiáng)校不斷分配到豐富資源，出現(xiàn)“贏者通吃”的情況。同時行政權(quán)力在高校中進(jìn)一步強(qiáng)化，不利于高等教育的良性發(fā)展。

綜上所述，建議政府主要通過以下幾種途徑來參與大學(xué)的治理，將控制職能轉(zhuǎn)變成為監(jiān)督職能，逐漸減少大學(xué)對政府資金來源的依賴。一是通過立法，完善學(xué)校法律制度，明確政府和高校的職權(quán)和責(zé)任分擔(dān)，擴(kuò)大社會對教育事業(yè)的參與和監(jiān)督，確定高校的運(yùn)行規(guī)則和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，明確高校的法律責(zé)任和爭議的解決方式；二是通過制定高等教育的發(fā)展戰(zhàn)略、教育發(fā)展規(guī)劃以及協(xié)調(diào)高等教育的總體規(guī)模和布局實(shí)現(xiàn)對大學(xué)的宏觀管理，實(shí)現(xiàn)高校服務(wù)于我國國防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平的總目標(biāo)；三是推動高校的章程建設(shè)，增強(qiáng)章程的法律效力，確立大學(xué)的獨(dú)立法人地位，通過對高校董事會成員作出規(guī)定或者直接參加董事會來影響高校的事務(wù)。

章程建設(shè)的目的之一是讓政府在實(shí)施這些管理的時候有合法的依據(jù)。中國大學(xué)的章程建設(shè)仍處于初級建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)通過以上途徑不斷推動該過程，并在此期間分階段退出政府的強(qiáng)制力量，讓依法治校和自治精神真正融入大學(xué)之中，成為

其內(nèi)在發(fā)展動力。

五、小結(jié)

通過對大學(xué)章程外部關(guān)系要素和政校關(guān)系的研究可知，章程建設(shè)對于政校關(guān)系改革的推動作用是非常重要的。大學(xué)章程的建設(shè)旨在推動大學(xué)自主辦學(xué)，作為處理好高校與政府、社會及內(nèi)部關(guān)系的根本規(guī)范性文件。在政校關(guān)系上，實(shí)現(xiàn)政事分開，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實(shí)體。

參考文獻(xiàn)

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［高職教育理論與實(shí)踐］

Reform of the Relation between Chinese University and Government through Constituting University Statute
—Based on the Study of the Elements of the Statute’s External Relations

XIONG Jia-yi
（Guangdong AIB Polytechnic College，Guangzhou 510507，China）

Abstract:The relation between government and university is a matter of great concern in the construction of the modern university system in China. The role of the government in the university management should be considered from the perspective of historical reason and legal environment. The university statute is of great value in clarifing the relation between the government and university. From analyzing the elements of the statute’s external relations vertically and laterally, some suggestion are provided for the reform of the relationship between government and university.

Key words:article of association in university; factors of external relations; relationship between hovernment and university

中圖分類號：G647

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-931X（2016）01—0013-04

收稿日期：2015-06-26

基金項(xiàng)目：廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院重點(diǎn)項(xiàng)目（xyzd1406）

作者簡介：熊嘉逸（1982—），女，廣州梅州人，香港城市大學(xué)法學(xué)碩士研究生，講師，學(xué)院辦公室主任，研究方向：法學(xué)教學(xué)和依法治校研究。