劉茜雯

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行政決策的不可行性研究*
——以三門峽水利樞紐工程的決策過程為例

劉茜雯

（廣西師范大學(xué)，廣西 桂林，541004）

［摘要］三門峽水利樞紐工程從修建到運(yùn)行，經(jīng)歷了幾十年的決策過程，期間由于某些決策的失誤不僅造成了資源的浪費(fèi)，也給黃河沿岸帶來了不利的影響。造成行政決策失誤的原因是多方面的，行政決策可行性論證的片面化和媚權(quán)化與行政決策不可行性論證的缺失是造成行政決策失誤的最主要原因。因此，加強(qiáng)行政決策的不可行性研究是減少行政決策失誤的重要手段。

［關(guān)鍵詞］行政決策；不可行性；三門峽；決策論證

修建于黃河干流之上的三門峽水利樞紐工程，是中國水利史上第一座大型水利建設(shè)工程。這個(gè)巨大的工程，從20世紀(jì)50年代的決策、設(shè)計(jì)與建設(shè)，到運(yùn)行、管理及全面發(fā)揮綜合效益，經(jīng)歷了前所未有的曲折，期間不斷重復(fù)著“問題出現(xiàn)——爭論——修改——新問題出現(xiàn)——重新論爭——修改”的過程，一度成為全國乃至全世界關(guān)注的焦點(diǎn)，時(shí)至今日，圍繞它的爭論也未中斷過。三門峽工程建設(shè)和運(yùn)行過程折射出行政決策失誤造成的浪費(fèi)是中國最大的浪費(fèi)，加強(qiáng)行政決策的不可行性研究為我國公共政策愈趨科學(xué)化和民主化提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1　三門峽水利樞紐工程的決策過程

回顧三門峽水利樞紐工程的決策過程，從形式上看基本是完備的：由國家領(lǐng)導(dǎo)人牽頭，水利部集合眾多國內(nèi)外水利界專家?guī)追钊雽?shí)地考察，為工程的決策多次召開專門會(huì)議，聽取多方意見，反復(fù)論證，最后經(jīng)國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)。從“三上三下”的論證到?jīng)Q策的最終形成，歷經(jīng)五年時(shí)間。然而，決策時(shí)間上的充裕及形式上的完備并不足以說明一項(xiàng)工程的科學(xué)性和合理性。從當(dāng)時(shí)清華大學(xué)水力學(xué)教授黃萬里等人對建設(shè)三門峽大壩決策的“不可行性研究”被無情忽視，及后來又被現(xiàn)實(shí)一一驗(yàn)證的事實(shí)來看，三門峽水利樞紐工程在決策過程中確實(shí)存在著盲目迷信、片面分析、主觀決策、偏聽建議等問題，工程實(shí)施運(yùn)行階段朝令夕改時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。

三門峽水利樞紐工程于1960年9月首次投入使用，至1962年3月僅一年半的時(shí)間，庫中淤積泥沙高達(dá)15.3億噸，遠(yuǎn)超預(yù)計(jì)，致使潼關(guān)高程抬高4.4米，渭河大淤成災(zāi)，兩岸農(nóng)田80萬畝受淹沒，土地鹽堿化，嚴(yán)重威脅西安市。1972年開始，黃河每年平均斷流100多天。2003年8月，渭河發(fā)罕見洪災(zāi)……國家耗資無數(shù)、庫區(qū)百萬畝良田被淹沒以及60萬移民流離失所的代價(jià)，并沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初“中華第一壩”可將黃河下游洪水威脅全部解除以及“黃河水變清”的美好構(gòu)想，更引發(fā)三門峽水利樞紐工程的存廢之爭。這與決策三門峽水利樞紐工程上馬時(shí)，過分注重設(shè)計(jì)效果與可行性論證，輕視工程建設(shè)的不可行性論證有關(guān)，政府的決策行為直接關(guān)系國計(jì)民生，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化與民主化，亟待加強(qiáng)行政決策的不可行性研究。

2　行政決策的可行性與不可行性論證

按照20世紀(jì)西蒙提出的決策最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)：“決策時(shí)提出所有的可能方案；準(zhǔn)確地預(yù)見所有方案的結(jié)果”，科學(xué)的決策必須在進(jìn)行決策可行性研究的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)不可行性研究，以確定最優(yōu)決策方案。

2.1行政決策的可行性研究

可行性，顧名思義，是客觀事物可以實(shí)行的性質(zhì)，泛指對程序、計(jì)劃或設(shè)計(jì)在所要求的時(shí)間或條件范圍內(nèi)完成情況的預(yù)計(jì)與確定?？尚行匝芯烤褪菍陀^事物未來發(fā)展的預(yù)料、估計(jì)、分析、判斷和推測。［1］是項(xiàng)目前期工作必不可少的部分，對項(xiàng)目的成功具有重要意義。20世紀(jì)30年代，美國首次將可行性研究運(yùn)用于田納西河流域的綜合開發(fā)。改革開放后，中國也將可行性研究引入項(xiàng)目的投資與開發(fā)，1983年，國家計(jì)委頒布《建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法》,對建設(shè)項(xiàng)目決策的可行性研究相關(guān)編制程序、內(nèi)容等作出規(guī)定。之后國家相關(guān)部門規(guī)范了本系統(tǒng)的可行性研究工作，化學(xué)工業(yè)部制訂《化工建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告內(nèi)容和深度的規(guī)定》［2］，為項(xiàng)目的決策和審批提供可靠的依據(jù)。

2.2行政決策的不可行性研究

行政決策的不可行性研究，作為政府決策可行性研究相對的一方，是指在正確理論的指導(dǎo)下，通過各種手段推演和論證政府決策中存在的不可行因素，證明和發(fā)現(xiàn)政府決策的問題與缺陷，力圖預(yù)測和化解政策實(shí)施可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，使決策進(jìn)一步完善、可行或者是使不可行的決策不再行，盡可能降低和消除政府決策失誤。不可行性研究是在自覺認(rèn)識客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的預(yù)測技術(shù)體系對大量信息資料進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而揭示客觀過程的本質(zhì)聯(lián)系和必然趨勢的科學(xué)預(yù)測。決策的不可行性研究源于西方，在我國1995年就有學(xué)者對決策的不可行性論證進(jìn)行研究，但由于傳統(tǒng)認(rèn)識的障礙、決策體制的不完善等問題，決策的不可行性研究的推廣與普及一直相對落后。

2.3行政決策的不可行性研究與可行性研究的辯證關(guān)系

行政決策的不可行性研究與可行性研究是既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。對立指的是，兩者相差一個(gè)“不”字，“不”用在動(dòng)詞、形容詞前表示否定，因此不可行性研究與可行性研究是相對的。統(tǒng)一指的是，兩者都是依據(jù)對客觀過程及其運(yùn)動(dòng)規(guī)律的認(rèn)識去預(yù)測未來。二者相輔相成，缺一不可。

可行性研究是對項(xiàng)目可能出現(xiàn)的有利與不利情況、成功與失敗的原因等進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析和預(yù)測，從而避免行政決策的局限性與片面性，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，項(xiàng)目的“不可行性”本是可行性研究中的一部分，然而在中國，政府決策大都注重研究決策的“可行性”，而忽視決策的“不可行性”；片面收集決策實(shí)施的有利因素，放大可行部分，刻意忽略不可行部分，對決策進(jìn)行選擇性論證；“可行性研究”變成了論證領(lǐng)導(dǎo)決策可行，最終蛻化成了“可批性研究”，其后果是決策失誤不斷。因此，本文認(rèn)為可行性研究的重點(diǎn)應(yīng)該是“不可行性研究”，關(guān)鍵是提高“不可行性研究”實(shí)際論證的獨(dú)立性，加強(qiáng)不可行性研究更加利于決策者全面評價(jià)項(xiàng)目。

3　“三門峽”工程決策中的致偏因素亟待“不可行性研究”明確預(yù)警

三門峽水利樞紐工程的失誤，很大程度上反映出決策思維誤區(qū)上辯證唯物主義理論的失位，“大躍進(jìn)”的社會(huì)環(huán)境使以主觀意愿為導(dǎo)向促成的三門峽水利樞紐工程草率通過全國人大決議，可行性論證的片面化和媚權(quán)化與行政決策不可行性論證的缺失是造成三門峽大壩行政決策失誤的最主要原因。

3.1決策過程共性和個(gè)性的沖突

1953—1957年，蘇聯(lián)對新中國建設(shè)援助156個(gè)項(xiàng)目，三門峽水利樞紐工程就是其一。當(dāng)時(shí)，蘇聯(lián)派出水利界精英團(tuán)隊(duì)指導(dǎo)三門峽水利樞紐工程的設(shè)計(jì)和施工，對于當(dāng)時(shí)中國水利技術(shù)的落后水平和水利人才屈指可數(shù)的智力庫現(xiàn)狀，蘇聯(lián)專家的權(quán)威性是不容置疑的。但是蘇聯(lián)境內(nèi)沒有如黃河一般高度含沙量的河流，因此即使蘇聯(lián)專家在缺乏治理高度含沙量河流的情況下，提出“有壩萬事足，無泥一河清”的設(shè)計(jì)思想時(shí)，仍得到了絕大多數(shù)國內(nèi)專家的過于樂觀的擁護(hù)。但歷史實(shí)踐證明，蘇聯(lián)的建壩模式在黃河治理上并不適用，這表明在正確認(rèn)識工程技術(shù)及中國特殊國情的情況下，要考慮共性和個(gè)性的辯證關(guān)系，如果忽略水利工程自身的特點(diǎn)，將普通的工程技術(shù)生拉硬套只會(huì)適得其反。在1955年召開的黃河治理規(guī)劃第一次討論會(huì)上，清華大學(xué)的黃萬里教授就不同意蘇聯(lián)專家的規(guī)劃，并以黃河泥沙量特殊性的論據(jù)提出建壩的不可行性論證?？上М?dāng)年決策時(shí)對黃萬里教授的意見未予以采納，結(jié)果令人惋惜，同時(shí)也進(jìn)一步證明不可行性研究在決策中的重要性，用共性指導(dǎo)個(gè)性，以個(gè)性豐富普遍性才是決策時(shí)應(yīng)有的態(tài)度。

3.2決策過程中同一性和斗爭性的沖突

《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報(bào)告》提交全國人民代表大會(huì)通過，被賦予了最高的法律權(quán)威，然而這并不能完全說明興建三門峽水利樞紐工程的決策過程是科學(xué)的，這樣的決策過程使不科學(xué)的決策合法化和權(quán)威化，使全國人大替不做科學(xué)決策者承擔(dān)責(zé)任。這主要體現(xiàn)為在三門峽水利樞紐工程的決策過程中，有些環(huán)節(jié)體現(xiàn)出同一性和斗爭性的關(guān)系沖突。第一，1955 年7月，鄧子恢副總理代表中央政府向人民代表大會(huì)提交《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報(bào)告》時(shí)，激情洋溢地提出三門峽水庫建成六年后“圣人出，黃河清”的千古夢想就會(huì)實(shí)現(xiàn)，人大代表們?yōu)檫@種美好的前景振奮，一致贊成這個(gè)規(guī)劃。這種用富有感情色彩的語言去說服代表的方式，是將感情代替理性，將空想代替科學(xué)的，徹底將同一性擴(kuò)大化，忽視斗爭性因素的。［3］第二，參會(huì)的人大代表中，多數(shù)人并非水利界內(nèi)人士，并不真正了解三門峽水利樞紐工程興建的利弊；人大代表在表決前得到的相關(guān)信息并不完全，當(dāng)時(shí)中國的通信技術(shù)現(xiàn)狀，缺乏直接有效的獲取相關(guān)信息的渠道，因而人大代表們的表決主要的信息來源于《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報(bào)告》，而報(bào)告是完全按照主張通過決策者的想法寫的，反對者沒有陳述反對意見的機(jī)會(huì)，因此人大代表們在會(huì)上接受的是“一言堂”，較為片面。第三，中國的體制沒有反對黨，決策過程中也沒有固定吸納持不同意見代表的規(guī)定，這就意味著決策在某種程度上會(huì)少很多反對的聲音。決策又往往缺乏不可行性研究，在進(jìn)行可行性論證時(shí)，也主要是論證決策是可行的，或者做選擇性論證，只論證、放大決策可行的部分，刻意忽略不可行部分，這樣是放大同一性，忽略了對立性。

3.3決策過程中權(quán)力與科學(xué)的沖突

《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報(bào)告》是經(jīng)過國家計(jì)劃委員會(huì)審查，得到國務(wù)院、中共中央和毛主席的認(rèn)可，并經(jīng)過第一屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議全體通過的政府決議，具有法律權(quán)威性。作為政府治理黃河的指導(dǎo)性文件，不僅對三門峽水利樞紐工程的設(shè)計(jì)和實(shí)施過程發(fā)揮決定性影響，還在三門峽水利樞紐工程相關(guān)技術(shù)問題存在爭論的時(shí)候，左右著工程技術(shù)人員的判斷。在建造三門峽水庫時(shí)，工程技術(shù)人員之間存在高壩派、低壩派與反壩派三種爭論，由于《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報(bào)告》的指導(dǎo)性作用，高壩派取得了絕對的話語權(quán)；也是1957年討論會(huì)上專家學(xué)者在建造三門峽工程的問題上出現(xiàn)一邊倒，贊同高壩派的意見的重要原因之一，也因此粗暴地隱蔽了反對的意見，回避不可行因素。這種解決工程技術(shù)問題上爭論的方式，是由決策過程中權(quán)力與科學(xué)的沖突造成的，是媚權(quán)化的表現(xiàn)，不利于工程決策的科學(xué)化和民主化。

3.4決策過程中專斷性與民主性的沖突

1957年6月，周恩來總理和水利部召開“三門峽水利樞紐工程討論會(huì)”，給蘇聯(lián)專家的方案提意見。據(jù)相關(guān)資料記載，與會(huì)的70余名專家學(xué)者中，大部分人不發(fā)表意見，其余的人異口同聲表示支持方案的實(shí)施，只有黃萬里一人反對修壩，溫善章則提出修改低壩水庫和滯洪排沙的方案。但由于當(dāng)時(shí)的決策者過分偏聽蘇聯(lián)專家的意見，爭辯七日后，這些建壩不可行的聲音沒有引起足夠的重視和采納。堅(jiān)決反對修建三門峽水庫的黃萬里自感人微言輕，在反對無望的情況下提出“一定要修，請別將河底的施工排水洞堵死，以便他年覺悟到需要沖刷泥沙時(shí)，也好重新在這里開洞?！贝擞^點(diǎn)經(jīng)全體同意通過，也得到國務(wù)院批準(zhǔn)，但施工時(shí)，還是堅(jiān)持按蘇聯(lián)專家的原設(shè)計(jì)將6個(gè)排水洞全部堵死。而70年代，這些排水洞又以每個(gè)1000萬元的代價(jià)打開。這些為國家造成巨大的資源浪費(fèi)，給庫區(qū)人們帶來難以估量的損失都是由決策的專斷性與民主性的沖突造成的。

3.5決策過程中存在“走過場”與“對話”的沖突

詞源學(xué)中“辯證法”在古希臘時(shí)期意思與“對話”基本一致，起初指論辯的藝術(shù)，后來在柏拉圖那里，辯證法是認(rèn)識事物真實(shí)存在的手段。［4］科學(xué)的決策過程應(yīng)該是符合辯證法邏輯的，是“對話”的，然而決策的可行性論證很多時(shí)候是在“走過場”，是形式主義，與辯證法“對話”相悖。深入分析，“走過場”等形式主義源于1949年以后“政教合一”與“頌圣文化”在中國的新發(fā)展，只生產(chǎn)“聽話、出活”之“士”，尤其是1957年“反右”之后，中國社會(huì)上說真話的人已是少數(shù)。三門峽水利樞紐工程的決策過程恰在此時(shí)，又承“大躍進(jìn)”之風(fēng)，為確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，決策的可行性研究在一定程度上也只是論證領(lǐng)導(dǎo)作出的決策是英明的、正確的。1958年，周恩來總理在召開三門峽工程現(xiàn)場會(huì)時(shí)，王華云在會(huì)上發(fā)表觀點(diǎn)贊同“大壩正常高水位為360m”，聽不進(jìn)不同意見。他當(dāng)時(shí)“心里很著急，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的設(shè)計(jì)已經(jīng)趕不上施工需要，如果再改變設(shè)計(jì)，工地勢必要停工，損失將很大”［5］。這樣的心態(tài)不是偶然的，水利電力部黨組一班在1965年1月呈報(bào)中央的《水利電力部黨組關(guān)于黃河治理和三門峽問題的報(bào)告》中寫道：“1955 年，我國人民代表大會(huì)通過了這個(gè)規(guī)劃。在這以后雖然有人提出不同意見，也組織了全國專家展開鳴放討論，但是我們急于想把三門峽定案，聽不進(jìn)不同意見，鳴放討論只是走過場。對蘇聯(lián)提出的三門峽設(shè)計(jì)雖然作了一些修改，還是基本上通過了。”［6］在如此思想的支配下，多次傾聽不同意見的機(jī)會(huì)都被當(dāng)作“走過場”，導(dǎo)致三門峽水利樞紐工程設(shè)計(jì)中存在的錯(cuò)誤思想始終沒有得到糾正，也正是這種為快出政績而尋找佐證的可行性研究，使原本達(dá)不到要求、可行性有待考證的項(xiàng)目通過了評審。

4　加強(qiáng)不可行性研究，促進(jìn)決策科學(xué)化

為了決策的科學(xué)和為了科學(xué)的決策相互塑造，是“共生”的，加強(qiáng)不可行性研究，促進(jìn)決策科學(xué)化就需要從這兩方面著手。

4.1塑造不可行性研究的科學(xué)性

科學(xué)是政府決策最誠實(shí)的代理人，當(dāng)參與決策者（各利益主體）將科學(xué)看做推進(jìn)決策的策略工具時(shí)，在具有價(jià)值共識和低程度不確定性的情況下，科學(xué)最有可能在決策者發(fā)揮有效作用。首先，建設(shè)新型智庫，輔助不可行性研究。從超脫的第三方角度獨(dú)立看待問題，不受利益集團(tuán)的影響。其次，進(jìn)行不可行性研究，減少科學(xué)上的不確定性?？茖W(xué)上的不確定性使得決策者在決策制定過程中的角色復(fù)雜化，增進(jìn)科學(xué)，尤其是增進(jìn)參與決策者的關(guān)于決策項(xiàng)目方面的專業(yè)知識最為重要。在決策論證過程中，增加不可行性研究環(huán)節(jié)，能解決信息不對稱的問題，找尋潛在的問題與風(fēng)險(xiǎn)，使決策信息趨于平衡，使參與決策者作出科學(xué)的表決。

4.2塑造科學(xué)的不可行性研究

水利工程的決策科學(xué)化需要專業(yè)的制度化和程序化保障，要將“不可行性研究”機(jī)制引入中國決策體制中，扎扎實(shí)實(shí)做好調(diào)查論證，切忌走過場、搞形式，并搭建表達(dá)關(guān)于決策不同意見的平臺(tái)，正確把握可行性研究與不可行性研究兩者的辯證關(guān)系。第一，保證不可行性研究的獨(dú)立性。在“審批經(jīng)濟(jì)”投資體制下，可以在政府部門內(nèi)部設(shè)置決策咨詢評估機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)不直接管理項(xiàng)目，在經(jīng)濟(jì)上較為超脫，或在社會(huì)上尋找“代理人”，委托專業(yè)性強(qiáng)、相對穩(wěn)定的社會(huì)咨詢評估機(jī)構(gòu)承擔(dān)項(xiàng)目的評估論證工作，以保證獨(dú)立性，減少?zèng)Q策失誤造成的國家投資的浪費(fèi)。第二，增加不可行性研究的社會(huì)參與度。不可行性研究的決策主體應(yīng)當(dāng)包含受水利工程影響的各成分，包括總設(shè)計(jì)師、專家學(xué)者團(tuán)隊(duì)（智庫）、各級施工單位、當(dāng)?shù)卣?、群眾代表和利益相關(guān)者，尤其是吸收持反對意見的代表，兼顧各方面利益。第三，決策不能簡單地少數(shù)服從多數(shù)。三門峽工程的實(shí)踐證明，凡涉及科學(xué)決策，必須以科學(xué)事實(shí)為依據(jù)，面對復(fù)雜的問題，“異見”或許能提供更廣闊的視角與預(yù)見，促進(jìn)決策的科學(xué)化。

參考文獻(xiàn)：

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On the Non-feasibility of Administrative Decision-making — A Case Study of Sanmenxia Water Control Project

Liu Qian-wen
（Guangxi Normal University, Guilin, Guangxi 541004）

Abstract:From the construction period to the operation, Sanmenxia Water Control Project has gone through decades of years on decision-making. And owing to some mistakes in decision making, it not only results to the waste of resources, but also brings some disadvantages on both sides of Yellow River. The reasons that lead in the wrong administrative decision-making are various, and among all the reasons, the one-sided and flaw on power of the feasibility demonstration are the most serious on administrative decision-making. So, strengthening the study of non-feasibility demonstration is the important approach to avoid the fault in administrative decision-making.

Keywords:administrative decision-making; non-feasibility; Sanmenxia; policy demonstration

中圖分類號：C934

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-3083（2016）02-0053-05

收稿日期：2015-12-17

基金項(xiàng)目：本課題為2011年度廣西“十二五”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究課題《構(gòu)筑廣西社會(huì)穩(wěn)定的堡壘——廣西安全城市構(gòu)建研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號11BSH009），廣西人文社會(huì)科學(xué)中心2012年度課題《社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)背景下的廣西農(nóng)村安全社區(qū)構(gòu)建研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號YB2012006），廣西師范學(xué)院馬克思主義與民族地區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心開放課題《和諧社會(huì)語境下的廣西農(nóng)村安全社區(qū)構(gòu)建研究》（立項(xiàng)號：2014MSB002），廣西人文社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究中心“‘人文強(qiáng)桂’社會(huì)服務(wù)行動(dòng)工程”2014年度第三期項(xiàng)目：城市空間正義實(shí)現(xiàn)的路徑研究——基于桂林市的考察（立項(xiàng)號：FW2014024）階段性成果。

作者簡介：劉茜雯（1990-），女，廣西桂林人，碩士研究生。研究方向：民族地區(qū)公共政策研究。