王世進(jìn)，彭小敏

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污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律管理研究

王世進(jìn)，彭小敏*

“毒地”事件的爆發(fā)使污染場(chǎng)地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理愈加迫切。我國(guó)2004年以來(lái)出臺(tái)了一系列污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的政策性文件，對(duì)我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理起到了重要作用。但我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理起步較晚，污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律管理方面也存在諸多不足。美國(guó)、英國(guó)、加拿大、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在加強(qiáng)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律管理方面有許多值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)應(yīng)吸收發(fā)達(dá)國(guó)家污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從加強(qiáng)立法、嚴(yán)格責(zé)任、引入第三方機(jī)制、完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、建立恢復(fù)治理保證金和驗(yàn)收評(píng)估制度，以及建立多元化資金保障機(jī)制和污染地塊名錄、開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單，完善污染場(chǎng)地信息公開(kāi)和社會(huì)公眾參與制度等方面，完善我國(guó)場(chǎng)地污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律管理。

污染場(chǎng)地；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；法律政策；風(fēng)險(xiǎn)管理；法律對(duì)策

常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)?！岸镜亍笔录?〕常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校自搬新址被中央電視臺(tái)曝光后，493名學(xué)生檢出皮炎、血液指標(biāo)異常等，個(gè)別查出淋巴癌、白血病等。經(jīng)檢測(cè)，該校區(qū)地下水、空氣均檢出污染物。學(xué)校附近正在開(kāi)挖的地塊上曾是三家化工廠，專(zhuān)家稱(chēng)校區(qū)受到的污染與化工廠地塊上污染物吻合。參見(jiàn)：曾凡林：《常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校周邊涉污染事件打誰(shuí)的臉》，http://mt.sohu.com/20160418/n444635609.shtml，2016年5月31日登錄。環(huán)保部、江蘇省政府聯(lián)合成立的環(huán)保調(diào)查組，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委和江蘇省衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合成立的醫(yī)療衛(wèi)生專(zhuān)家組，就“常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校環(huán)境事件”展開(kāi)全面調(diào)查。教育部也派出督導(dǎo)組赴常州開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)。據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生專(zhuān)家組介紹，根據(jù)常州市衛(wèi)生計(jì)生委和學(xué)生家長(zhǎng)提供的909人體檢資料分析，甲狀腺結(jié)節(jié)247人，成因不明；淺表淋巴結(jié)腫大35人。參見(jiàn)李恒：《污染健康損害涉及三個(gè)問(wèn)題》，載《健康報(bào)》2016年4月28日第6版。引發(fā)了政府和社會(huì)各界對(duì)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的高度重視和關(guān)注。我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理起步較晚，每一次“毒地”事件的發(fā)生都成為我國(guó)重視污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理和推進(jìn)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理法治化進(jìn)程的催化劑〔2〕如，2004年4月28日，北京宋家莊地鐵站施工過(guò)程中發(fā)生一起工人中毒事件。宋家莊地鐵站所在地點(diǎn)原是北京一家農(nóng)藥廠廠址，始建于上世紀(jì)70年代。盡管已搬離多年，但仍有部分有毒有害氣體遺留在地下。當(dāng)挖掘作業(yè)到達(dá)地下5米處時(shí)，3名工人急性中毒，后被送往醫(yī)院治療，該施工場(chǎng)地隨之被關(guān)閉。北京市環(huán)保局隨后開(kāi)展了場(chǎng)地監(jiān)測(cè)并采取了相關(guān)措施。之后污染土壤被挖出運(yùn)走進(jìn)行焚燒處理。該事件標(biāo)志著中國(guó)重視工業(yè)污染場(chǎng)地修復(fù)與再開(kāi)發(fā)的開(kāi)始。2004年6月1日，原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》(環(huán)辦[2004]47號(hào))。。2016年5月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(“土十條”)，對(duì)污染場(chǎng)地的治理作出了部署和安排。用法律手段增強(qiáng)我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，清除場(chǎng)地污染，恢復(fù)場(chǎng)地的利用價(jià)值，體現(xiàn)了土地節(jié)約與集約利用的原則，同時(shí)對(duì)保障人民群眾的生命健康安全具有重大意義。

一、污染場(chǎng)地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指由人類(lèi)活動(dòng)或由人為活動(dòng)和自然共同作用而引起的，通過(guò)環(huán)境介質(zhì)傳播并且能夠?qū)Νh(huán)境產(chǎn)生破壞、損害甚至是毀滅性作用等不利后果的事件的發(fā)生概率。*廖霞林、李晶：《防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律對(duì)策》，載《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期。在污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，用它來(lái)估算突發(fā)性事故對(duì)生態(tài)環(huán)境或身體健康的危害程度?！拔廴緢?chǎng)地”(Contaminated site)可分為“潛在污染場(chǎng)地”和“污染場(chǎng)地”?！皾撛谖廴緢?chǎng)地”(potential contaminated site)是指“因從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、處理、貯存有害有毒物質(zhì)，堆放或處理處置潛在危險(xiǎn)廢物，以及從事礦山開(kāi)采等活動(dòng)造成污染，且對(duì)人體健康或生態(tài)環(huán)境構(gòu)成潛在風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)地”；“污染場(chǎng)地”則是指“對(duì)潛在污染場(chǎng)地進(jìn)行調(diào)查或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，確認(rèn)污染危害超過(guò)人體健康或生態(tài)環(huán)境可接受風(fēng)險(xiǎn)水平的場(chǎng)地”，又稱(chēng)“污染地塊”。*中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《污染場(chǎng)地術(shù)語(yǔ)》(HJ682-2014)“2.2場(chǎng)地污染與環(huán)境過(guò)程術(shù)語(yǔ)”。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，在各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和城市布局規(guī)劃調(diào)整中，企業(yè)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位搬遷后遺留下許多污染場(chǎng)地。這些原企業(yè)使用的場(chǎng)地(包括土壤、地下水、地表水、環(huán)境空氣、殘余廢棄污染物等)，因堆積、遷移、滲漏等方式承載了有害物質(zhì)，對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生危害或存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。污染場(chǎng)地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)取決于危險(xiǎn)物質(zhì)的毒性程度，也與暴露程度有關(guān)，包括健康風(fēng)險(xiǎn)(health risk)(分為致癌風(fēng)險(xiǎn)carcinogenic risk和非致癌風(fēng)險(xiǎn)non-carcinogenic risk)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)(ecologicai risk)。污染場(chǎng)地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要包括：一是危害人居環(huán)境安全。居住在受污染場(chǎng)地影響的居民通過(guò)呼吸有毒空氣進(jìn)入呼吸道，接觸有害物質(zhì)傷害皮膚、傷害人體健康等；二是威脅生態(tài)環(huán)境安全，影響植物、動(dòng)物和微生物的生長(zhǎng)和繁衍，危及土壤生態(tài)過(guò)程和生態(tài)服務(wù)功能。土壤中的污染物質(zhì)很容易轉(zhuǎn)移到水體中，從而污染水質(zhì)，影響整個(gè)生態(tài)環(huán)境。

二、我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法規(guī)政策現(xiàn)狀

(一)我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理主要法規(guī)政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法，土壤污染防治法也還在制定之中，有關(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于其他相關(guān)立法之中*如，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第32條規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。”第39條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度?！钡?5條規(guī)定：“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要污染物的名稱(chēng)、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督?！薄豆腆w廢棄物污染防治法》第35條規(guī)定：“產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位需要終止的，應(yīng)當(dāng)事先對(duì)工業(yè)固體廢物的貯存、處置的設(shè)施、場(chǎng)所采取污染防治措施?！?，缺乏污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的系統(tǒng)性規(guī)定，而且現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定缺乏可操作性，特別是關(guān)于主體責(zé)任的規(guī)定很不明確。

在國(guó)家政策層面，國(guó)務(wù)院、國(guó)家環(huán)保部及相關(guān)部門(mén)頒布了一系列有關(guān)污染場(chǎng)地管理的政策。2011年10月17日，針對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)，為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2011]35號(hào))，明確要求“被污染場(chǎng)地再次進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的，應(yīng)進(jìn)行環(huán)境評(píng)估和無(wú)害化治理”*國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2011]35號(hào))，中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2878991.htm，2016年5月20日訪問(wèn)。。同年12月15日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》。根據(jù)規(guī)劃，我國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)污染場(chǎng)地修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目，所有的污染場(chǎng)地在經(jīng)過(guò)評(píng)估和無(wú)害化修復(fù)之后方可投入流通領(lǐng)域，規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)“受污染的土地禁止住宅開(kāi)發(fā)”。2016年5月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(又稱(chēng)“土十條”)，針對(duì)我國(guó)土壤環(huán)境總體狀況堪憂(yōu)，部分地區(qū)污染較為嚴(yán)重的現(xiàn)狀，提出了“三步走”的總體目標(biāo)，并提出了到2020年污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上，到2030年污染地塊安全利用率達(dá)到95%以上的具體目標(biāo)。*見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》(國(guó)發(fā)[2016]31號(hào))。參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/31/content_5078377.htm，2016年6月2日訪問(wèn)。

國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)以及相關(guān)環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)還頒布了一系列政策性文件，主要有：原國(guó)家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》(環(huán)辦[2004]47號(hào))，環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)[2008]48號(hào))和《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中污染防治工作的通知》(環(huán)發(fā)[2014]66號(hào))，環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的通知》(環(huán)發(fā)[2012]140號(hào))。

此外，我國(guó)還制定了一系列關(guān)于污染場(chǎng)地的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。繼1995年我國(guó)第一個(gè)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618-1995)頒布實(shí)施后，1999年6月原國(guó)家環(huán)保總局頒布了《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基準(zhǔn)》(HJ/T25-1999)，對(duì)基準(zhǔn)的引用標(biāo)準(zhǔn)、分類(lèi)、基準(zhǔn)值的計(jì)算以及土壤的采樣、制樣和測(cè)試方法做出了規(guī)定。2014年2月19日，環(huán)境保護(hù)部公布了《污染場(chǎng)地術(shù)語(yǔ)》(HJ628-2014)、《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》(HJ25.1-2014)、《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》(HJ25.2-2014)、《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》(HJ25.3-2014)、《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》(HJ25.4-2014)等五個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)廢止了《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基準(zhǔn)》(HJ/T25-1999)?！段廴緢?chǎng)地術(shù)語(yǔ)》對(duì)場(chǎng)地基本概念、場(chǎng)地污染與環(huán)境過(guò)程、場(chǎng)地調(diào)查與環(huán)境監(jiān)測(cè)、場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、場(chǎng)地修復(fù)和管理等五個(gè)方面的術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了規(guī)定，規(guī)范了污染場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、修復(fù)和管理中的術(shù)語(yǔ)。其他四個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則分別對(duì)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查、場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和土壤修復(fù)技術(shù)方案編制的原則、內(nèi)容、程序、方法和技術(shù)要求做出了規(guī)定。

總體上看，我國(guó)在污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理方面，雖然還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)家立法，但是我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)的污染防治立法已有一些原則性規(guī)定，這些原則性規(guī)定為我國(guó)開(kāi)展場(chǎng)地污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法打下了基礎(chǔ)。2004年以來(lái)，我國(guó)政府高度重視并致力于污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作，出臺(tái)了一系列政策性文件，這些政策性文件規(guī)定的一系列政策措施對(duì)我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理起到了重要作用：

1.明確了政府在污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中的責(zé)任。首先是堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”原則，強(qiáng)化各級(jí)政府的監(jiān)管責(zé)任。要求各級(jí)環(huán)保部門(mén)認(rèn)真履行綜合管理和監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)，做好土壤污染防治工作，強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)和城鄉(xiāng)規(guī)劃等主管部門(mén)在污染場(chǎng)地的排查、污染場(chǎng)地土地用途的規(guī)劃和流轉(zhuǎn)管制、污染場(chǎng)地的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和修復(fù)治理管理中的監(jiān)督和管理責(zé)任。規(guī)定對(duì)于嚴(yán)重影響人體健康、涉及飲用水安全的地塊應(yīng)該列入優(yōu)先治理清單。各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他主管部門(mén)嚴(yán)格控制污染場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)建設(shè)的審批工作，加強(qiáng)對(duì)污染場(chǎng)地的調(diào)查評(píng)估及治理修復(fù)監(jiān)管，公開(kāi)污染場(chǎng)地信息等。其次，明確地方人民政府對(duì)歷史遺留污染場(chǎng)地的修復(fù)責(zé)任，明確規(guī)定造成污染的單位已經(jīng)終止的、責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由所在地縣級(jí)人民政府依法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。

2.強(qiáng)調(diào)落實(shí)企業(yè)修復(fù)治理污染場(chǎng)地的主體責(zé)任。按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則確定造成場(chǎng)地污染的單位或個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的污染場(chǎng)地調(diào)查評(píng)估、治理與修復(fù)的主體責(zé)任。責(zé)任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個(gè)人承擔(dān)治理與修復(fù)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由受讓人或雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)治理與修復(fù)責(zé)任。變更前有關(guān)當(dāng)事人另有約定的，從其約定，但不得免除當(dāng)事人的污染防治責(zé)任。企業(yè)應(yīng)及時(shí)處理處置原有場(chǎng)地殘留和關(guān)停搬遷過(guò)程中產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)、一般工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物等。

3.建立污染場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。對(duì)產(chǎn)生危險(xiǎn)物質(zhì)的工業(yè)場(chǎng)所，在結(jié)束原有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，改變?cè)恋厥褂眯再|(zhì)時(shí)，都必須按規(guī)定對(duì)原址土地進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，確定土壤功能修復(fù)實(shí)施方案。場(chǎng)地使用權(quán)人應(yīng)對(duì)原廠址進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于已經(jīng)開(kāi)發(fā)或正在開(kāi)發(fā)的工業(yè)區(qū)域，應(yīng)對(duì)場(chǎng)地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、監(jiān)測(cè)，對(duì)污染源制定修復(fù)計(jì)劃與修復(fù)實(shí)施方案，結(jié)合城市規(guī)劃，確定場(chǎng)地使用功能。

4.對(duì)污染場(chǎng)地實(shí)行用途管制。政府在審批用地時(shí)應(yīng)充分考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及用地類(lèi)型。污染場(chǎng)地經(jīng)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重危害人體健康的，未經(jīng)治理修復(fù)或者雖經(jīng)治理修復(fù)仍不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，不得用于住宅、醫(yī)院、學(xué)校等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。破產(chǎn)、搬遷的工業(yè)企業(yè)在轉(zhuǎn)讓土地前原有土地被收回，采用劃撥方式重新用地，在項(xiàng)目批準(zhǔn)前應(yīng)完成現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。沒(méi)有按照規(guī)定開(kāi)展調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及沒(méi)有明確修復(fù)治理責(zé)任主體的土地禁止流轉(zhuǎn)；在污染場(chǎng)地未完成治理和修復(fù)前，禁止開(kāi)工建設(shè)與治理修復(fù)無(wú)關(guān)的任何項(xiàng)目。

5.加大信息公開(kāi)力度，引導(dǎo)公眾參與。規(guī)定任何公眾均可向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)申請(qǐng)查閱某一地塊的土壤、地下水狀況信息；原搬遷企業(yè)和現(xiàn)場(chǎng)地使用權(quán)人都應(yīng)將場(chǎng)地的土壤、地下水調(diào)查、評(píng)估狀況報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)在網(wǎng)站上公布。國(guó)務(wù)院“土十條”明確規(guī)定，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，引導(dǎo)公眾參與，推動(dòng)公益訴訟。

6.建立污染場(chǎng)地資金管理體制。建立場(chǎng)地污染防治投入機(jī)制，地方政府逐年增加對(duì)污染場(chǎng)地修復(fù)的資金投入，通過(guò)稅收優(yōu)惠與綠色信貸，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與場(chǎng)地污染防治。從政府收取的排污費(fèi)等專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保資金安排一定比例用于場(chǎng)地污染防治，并適當(dāng)向重污染地區(qū)傾斜。中央財(cái)政對(duì)地方政府用于土壤修復(fù)資金進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助，重點(diǎn)用于污染場(chǎng)地調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)估與實(shí)施修復(fù)等?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》進(jìn)一步規(guī)定要加大財(cái)政對(duì)土壤污染防治工作的支持力度，還要求充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，積極發(fā)展綠色金融。

可見(jiàn)，近十多年來(lái)，我國(guó)在污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律管理方面取得了巨大的進(jìn)步。但同時(shí)我們也注意到，由于我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作起步較晚，全國(guó)土壤污染狀況底數(shù)尚待進(jìn)一步摸清，*2014年，國(guó)土資源部與環(huán)境保護(hù)部共同發(fā)布的第二次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示，在調(diào)查的81塊工業(yè)廢棄地的775個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占34.9%；在調(diào)查的690家重污染企業(yè)用地及周邊的5846個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占36.3%；在調(diào)查的146家工業(yè)園區(qū)的2523個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占29.4%。這個(gè)調(diào)查結(jié)果被業(yè)內(nèi)專(zhuān)家普遍認(rèn)為尺度大、精度不夠。參見(jiàn)孫秀艷：《場(chǎng)地污染當(dāng)嚴(yán)厲追責(zé)》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2016年5月7日第9版。污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律管理方面也存在許多不足，主要表現(xiàn)在：(1)缺乏國(guó)家立法?！锻寥牢廴痉乐畏ā愤t遲未能出臺(tái)，污染場(chǎng)地管理方面的立法幾乎空白，這與我國(guó)城市建設(shè)、工業(yè)污染地塊治理及生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的要求極不相符，無(wú)法滿(mǎn)足保障人民群眾生命健康和生態(tài)安全的需要。(2)法律責(zé)任制度不完善。從這些政策文件看，包括“土十條”在內(nèi)，雖然對(duì)場(chǎng)地污染的生態(tài)修復(fù)責(zé)任做了些明確，但是對(duì)造成人民群眾生命健康損害的法律責(zé)任幾乎未提及，對(duì)造成的生態(tài)損害如何進(jìn)行賠償也沒(méi)有明確。(3)在強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)的修復(fù)責(zé)任時(shí)，忽視了場(chǎng)地污染修復(fù)和治理的市場(chǎng)機(jī)制的建立，第三方主體進(jìn)入場(chǎng)地污染的修復(fù)和治理沒(méi)有法律依據(jù)。(4)污染場(chǎng)地修復(fù)后的評(píng)估驗(yàn)收和監(jiān)管制度需要進(jìn)一步完善，缺少適用于建設(shè)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系尚未建立。(5)污染場(chǎng)地修復(fù)資金來(lái)源單一，資金保障缺口太大。*2015年我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)的投入為20多億元人民幣，約占GDP的0.03‰；而同時(shí)期美國(guó)的投入大約為180億美元，占GDP的1‰左右，意大利用于棕地(城市污染場(chǎng)地)再開(kāi)發(fā)的投入占到其GDP的2.5‰。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)土壤污染形勢(shì)更為嚴(yán)峻，投入相對(duì)不足。參見(jiàn)孫秀艷：《場(chǎng)地污染當(dāng)嚴(yán)厲追責(zé)》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2016年5月7日第9版。(6)污染場(chǎng)地管理的信息公開(kāi)、公眾參與制度尚需進(jìn)一步完善。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的法律考察

我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)工作起步較晚，目前尚處于探索和發(fā)展階段，尚未形成系統(tǒng)的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理體系。美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家在污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律管理方面所取得的成就，為完善我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律管理提供了重要經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

(一)美國(guó)

1980年，美國(guó)為了修復(fù)全國(guó)范圍內(nèi)的“棕色地塊”，制定了《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》，該法以溯及既往的方式對(duì)包括土地、廠房、設(shè)施等污染者、所有者及使用者規(guī)定了嚴(yán)格的無(wú)限連帶責(zé)任。政府依據(jù)該法建立了“超級(jí)基金”，為實(shí)施CERCLA提供資金支持。根據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，造成污染的責(zé)任方應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)和治理污染地塊的費(fèi)用，無(wú)法找到責(zé)任主體或責(zé)任主體不確定的，由“超級(jí)基金”承擔(dān)，并可進(jìn)行追償。之后，聯(lián)邦于1986、1997年分別通過(guò)了《超級(jí)基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》和《納稅人減稅法》，前者就政府所有的土地或設(shè)施的環(huán)境污染治理適用CERCLA的問(wèn)題作了說(shuō)明，后者規(guī)定了私人資本投資于棕色地塊的恢復(fù)和治理的稅收優(yōu)惠，并對(duì)污染責(zé)任人和非責(zé)任人的界限作了進(jìn)一步明確。此外，聯(lián)邦制定的《清潔水法》、《安全飲用水法》、《有毒物質(zhì)控制法》、《聯(lián)邦農(nóng)藥法》等法律都對(duì)棕色地塊的修復(fù)治理進(jìn)行了規(guī)定。*王世進(jìn)、許珍：《美英兩國(guó)土壤污染防治立法及其對(duì)我國(guó)的借鑒》，載《農(nóng)業(yè)考古》2007年第6期。

污染場(chǎng)地信息管理方面，美國(guó)建立了信息管理系統(tǒng)名錄，被發(fā)現(xiàn)的污染場(chǎng)地列入綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任信息系統(tǒng)，并根據(jù)污染程度進(jìn)行排序，將污染重的列入《國(guó)家優(yōu)先控制場(chǎng)地名錄》。1986年，美國(guó)制定了《緊急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》，規(guī)定公眾可以在超級(jí)基金網(wǎng)站上查詢(xún)所在地區(qū)的場(chǎng)地污染情況、修復(fù)行動(dòng)措施、修復(fù)結(jié)果、再利用方式和“5年回顧報(bào)告”*“5年回顧政策”是美國(guó)環(huán)保局(Environmental Protection Agency，EPA)根據(jù)多年積累的污染場(chǎng)地修復(fù)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)多種修復(fù)技術(shù)的修復(fù)效果驗(yàn)證及可能存在的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估頒布的政策。依據(jù)美國(guó)《超級(jí)基金法》，污染場(chǎng)地實(shí)施修復(fù)行動(dòng)后，污染物留存在原場(chǎng)地的含量水平，使得原場(chǎng)地不能無(wú)限制使用，仍存在人體健康暴露風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)該場(chǎng)地執(zhí)行5年回顧政策。美國(guó)5年回顧是通過(guò)評(píng)價(jià)修復(fù)效果，確定開(kāi)展的修復(fù)行動(dòng)是否起到長(zhǎng)期保護(hù)人類(lèi)健康和生態(tài)環(huán)境的目的。5年為回顧時(shí)間間隔上限，可依據(jù)場(chǎng)地修復(fù)的實(shí)際狀況，縮短回顧的間隔，但不能延長(zhǎng)。當(dāng)確認(rèn)場(chǎng)地上存在的危險(xiǎn)廢物、污染物和致污物已被清除至不限制土壤利用方式水平以下時(shí)，5年回顧可停止。但是，有些污染場(chǎng)地經(jīng)修復(fù)后已經(jīng)從國(guó)家優(yōu)先控制場(chǎng)地名單(National Priorities List，NPL)中刪除，如污染場(chǎng)地采取污染阻隔或隔斷的技術(shù)，依據(jù)超級(jí)基金121(c)部分仍需一直進(jìn)行5 年回顧，直至采取進(jìn)一步修復(fù)行動(dòng)，使場(chǎng)地上的危險(xiǎn)廢物、污染物及致污物濃度降至場(chǎng)地不受任何利用方式限制的水平。參見(jiàn)：牛靜，李鵬等：《美國(guó)超級(jí)基金5年回顧政策對(duì)我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理的啟示》，載《中國(guó)環(huán)境管理》2015年第2期。，也可上傳自己所在區(qū)域可能存在污染的信息，要求EPA或當(dāng)?shù)卣M(jìn)行調(diào)查，促使污染場(chǎng)地修復(fù)信息公開(kāi)。*牛靜、李鵬、黃海等：《美國(guó)超級(jí)基金5年回顧政策對(duì)我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理的啟示》，載《中國(guó)環(huán)境管理》2015年第2期。此外，美國(guó)還制定了靈活的修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及土壤修復(fù)提供指南，形成了分層次的管理框架，并且建立了修復(fù)后土壤監(jiān)測(cè)與長(zhǎng)期管控機(jī)制。

(二)英國(guó)

英國(guó)是歐洲最早進(jìn)行污染場(chǎng)地管理的國(guó)家之一，早在1972年就制定了世界上第一部控制危險(xiǎn)廢物的法律——《有毒廢物處置法》，并于同年頒布了《有毒污水處理法》；1974年制定的《污染控制法》(該法于1990年修改)作為英國(guó)的環(huán)境保護(hù)基本法，規(guī)定了廢棄物污染、水污染、空氣污染、噪聲污染等等污染控制的一般內(nèi)容。2000年公布實(shí)施的《Environmental Protection Act 1990:PartⅡA法案》是英國(guó)土壤污染防治最重要的法規(guī)，明確了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理念和受污染場(chǎng)址的定義，該法賦予了地方政府執(zhí)行權(quán)，并規(guī)定了事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、整治行為與事后監(jiān)測(cè)三大整治步驟。

英國(guó)法律規(guī)定，任何造成場(chǎng)地污染的個(gè)人或者集體都要依據(jù)“污染者付費(fèi)”原則承擔(dān)責(zé)任，無(wú)法找到污染者的(水污染除外)，由場(chǎng)地目前的所有者或經(jīng)營(yíng)者代替承擔(dān)責(zé)任*張亦弛、劉俐等：《風(fēng)險(xiǎn)交流在污染場(chǎng)地管理中的應(yīng)用》，載《環(huán)境污染與防治》2011年第8期。。英國(guó)建立了包括人體健康和生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容的完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，由政府、專(zhuān)家學(xué)者、污染場(chǎng)地附近的居民及開(kāi)發(fā)商共同組成評(píng)估委員會(huì)，以民主的方式?jīng)Q定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)地用途和修復(fù)方案。盡管各地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，但場(chǎng)地修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)要貫徹“適應(yīng)于應(yīng)用”的原則，既要考慮場(chǎng)地未來(lái)的用途，又要考慮開(kāi)發(fā)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，還要考慮現(xiàn)有的和潛在的污染。*張紅振、於方等：《發(fā)達(dá)國(guó)家污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)評(píng)估實(shí)踐及其對(duì)中國(guó)的啟示》，載《環(huán)境污染與防治》2012第2期。

(三)加拿大

加拿大的污染場(chǎng)地修復(fù)法規(guī)體系主要包括《國(guó)家污染場(chǎng)地修復(fù)計(jì)劃》、《推薦土壤質(zhì)量導(dǎo)則》、《污染場(chǎng)地土壤質(zhì)量修復(fù)目標(biāo)值導(dǎo)則》等。根據(jù)加拿大的法律規(guī)定，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)組織污染場(chǎng)地修復(fù)行動(dòng)；對(duì)污染責(zé)任主體則依據(jù)“污染者付費(fèi)”、污染者責(zé)任可追溯和非污染者可能被追究責(zé)任等原則進(jìn)行追究；對(duì)聯(lián)邦所有的污染場(chǎng)地實(shí)行十步管理流程，即辨認(rèn)識(shí)別可疑場(chǎng)地、場(chǎng)地歷史調(diào)查、初步采樣測(cè)試、場(chǎng)地分類(lèi)、詳細(xì)采樣測(cè)試、場(chǎng)地再分類(lèi)、制定修復(fù)管理措施、實(shí)施修復(fù)管理措施、確認(rèn)采樣與最終報(bào)告、長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)。*單艷紅、林玉鎖等：《加拿大污染場(chǎng)地的管理方法及其對(duì)我國(guó)的借鑒》，載《生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)》2009年第3期。聯(lián)邦于2002年建立了污染場(chǎng)地名錄數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了信息化和網(wǎng)絡(luò)化管理。為了便于污染場(chǎng)地的修復(fù)，加拿大部長(zhǎng)委員會(huì)出臺(tái)了污染場(chǎng)地國(guó)家分類(lèi)系統(tǒng)，按場(chǎng)地污染程度分層次管理。*華小梅、徐建等：《場(chǎng)地污染識(shí)別與診斷方法探討》，載《環(huán)境污染與防治》2012年第11期。2008年，部長(zhǎng)委員會(huì)對(duì)分類(lèi)系統(tǒng)進(jìn)行了更新和修訂，將污染場(chǎng)地分為高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)污染程度確定污染場(chǎng)地的修復(fù)順序。*余勤飛、侯紅等：《工業(yè)企業(yè)搬遷及其對(duì)污染場(chǎng)地管理的啟示——以北京和重慶為例》，載《城市發(fā)展研究》2010年第11期。

(四)德國(guó)

德國(guó)也是污染場(chǎng)地管理體系比較完善的國(guó)家，其污染場(chǎng)地管理制度體現(xiàn)在1999年頒布實(shí)施的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》和《聯(lián)邦土壤保護(hù)和污染場(chǎng)地條例》之中，《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》的主要目的是保護(hù)土壤功能、預(yù)防土壤污染和清理被遺棄的受污染場(chǎng)地；《聯(lián)邦土壤保護(hù)和污染場(chǎng)地條例》則是對(duì)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》的補(bǔ)充或細(xì)化，規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、采樣策略、實(shí)驗(yàn)室分析方法、評(píng)價(jià)和修復(fù)方面的具體要求。為了可以重新利用污染場(chǎng)地，保障公眾身體健康，德國(guó)制定了各種為修復(fù)污染場(chǎng)地的技術(shù)指令，包括《廢物技術(shù)指令》、《城市垃圾技術(shù)指令》、《廢物處置條例》、《填埋條例》、《地下廢物儲(chǔ)存條例》，這些指令對(duì)廢棄物處置場(chǎng)的運(yùn)行和關(guān)閉規(guī)定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。*任隆江、李丹等：《德國(guó)如何構(gòu)建污染場(chǎng)地管理和修復(fù)體系》，載《環(huán)境保護(hù)》2012年第17期。

(五)發(fā)達(dá)國(guó)家污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律管理的借鑒

美國(guó)、英國(guó)、加拿大、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)踐和積累，在應(yīng)對(duì)污染場(chǎng)地的法律法規(guī)、管理制度、技術(shù)儲(chǔ)備和資金來(lái)源渠道等方面已形成了較完備的制度體系，在污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理方面，形成了事前嚴(yán)格預(yù)防、事中加強(qiáng)修復(fù)和治理、事后嚴(yán)格監(jiān)督的管理制度體系。各國(guó)在污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法、明確嚴(yán)格的法律責(zé)任、建立多元化的資金渠道和科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，以及加強(qiáng)信息公開(kāi)和公眾參與等方面，都值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。

第一，開(kāi)展污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理綜合立法。美國(guó)從危險(xiǎn)廢物管理著手開(kāi)展對(duì)“棕色地塊”的整治和管理立法，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)水污染、農(nóng)藥和化學(xué)品等危險(xiǎn)品污染等的控制和管理立法。英國(guó)、加拿大、德國(guó)在制定場(chǎng)地污染防治的法律時(shí)均注意從多種要素的保護(hù)進(jìn)行綜合立法。這種綜合立法的體例，對(duì)場(chǎng)地污染的綜合整治和管理起到了非常重要的作用。

第二，在立法上規(guī)定了十分嚴(yán)格的法律責(zé)任。美國(guó)根據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，對(duì)包括土地、廠房、設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)的污染者、所有者和使用者規(guī)定了嚴(yán)格的無(wú)限連帶責(zé)任，并規(guī)定可以溯及既往。英國(guó)、加拿大、德國(guó)也都對(duì)污染者、使用者、所有者規(guī)定了嚴(yán)格治理和恢復(fù)責(zé)任和較重的懲處力度。

第三，建立了多元化的修復(fù)資金保障機(jī)制。美國(guó)的超級(jí)基金為重污染場(chǎng)地的修復(fù)提供了強(qiáng)大的資金保障外，還建立了多元化的資金來(lái)源渠道。在加拿大，國(guó)家污染場(chǎng)地由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)修復(fù)，修復(fù)資金由政府財(cái)政籌集；而英國(guó)充分發(fā)揮市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力量，確定由私營(yíng)商負(fù)責(zé)籌集資金進(jìn)行修復(fù)。

第四，建立了科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。美國(guó)、英國(guó)、加拿大等各國(guó)都根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算方法和地方污染差異確定了相應(yīng)的土壤指導(dǎo)值或篩選值。美國(guó)根據(jù)《超級(jí)基金場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估導(dǎo)則》和《土壤篩選導(dǎo)則》推導(dǎo)土壤指導(dǎo)值，沒(méi)有考慮生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，英國(guó)、加拿大、德國(guó)利用CLEA模型通過(guò)人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制定土壤指導(dǎo)值，明確要求必須在對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行調(diào)查、識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和修復(fù)、評(píng)估后才可以重新投入使用。*陳夢(mèng)舫、駱永明等：《中、英、美污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估導(dǎo)則異同與啟示》，載《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理與技術(shù)》2011年第3期。

第五，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、德國(guó)都建立了污染場(chǎng)地優(yōu)先名錄，強(qiáng)大的技術(shù)支持還實(shí)現(xiàn)了污染場(chǎng)地管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化，保障了居民對(duì)居住地土壤狀況的知情權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與污染場(chǎng)地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。

四、完善我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的法律對(duì)策

完善我國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)針對(duì)我國(guó)在污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律管理方面存在的問(wèn)題，借鑒英、美、加、德等發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行。

(一)加快場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法

我國(guó)《土壤污染防治法》尚未制定，應(yīng)在總結(jié)我國(guó)污染場(chǎng)地管理政策的基礎(chǔ)上，制定《污染場(chǎng)地管理?xiàng)l例》，對(duì)污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中的政府監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)主體責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、污染場(chǎng)地的修復(fù)與監(jiān)督、第三方參與機(jī)制以及資金保障、信息公開(kāi)與公眾參與、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，以解我國(guó)當(dāng)前污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理燃眉之急，也可為《土壤污染防治法》的制定和實(shí)施打下良好的基礎(chǔ)。

(二)嚴(yán)格污染場(chǎng)地修復(fù)治理和生態(tài)環(huán)境損害賠償法律責(zé)任

污染場(chǎng)地的修復(fù)和治理關(guān)乎人民群眾的生命健康安全和土壤環(huán)境的生態(tài)安全，對(duì)污染場(chǎng)地的修復(fù)治理責(zé)任應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任。修復(fù)與治理責(zé)任適用“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則，可以考慮借鑒美國(guó)《超級(jí)基金法》和英國(guó)、加拿大的立法，規(guī)定包括土地、廠房、設(shè)施等內(nèi)在不動(dòng)產(chǎn)的污染者、所有者和使用者承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，并允許溯及既往。同時(shí)，明確規(guī)定造成土壤生態(tài)環(huán)境損害和他人生命健康損害，應(yīng)適用嚴(yán)格責(zé)任分別按照《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等的規(guī)定追究污染著的賠償責(zé)任。

(三)在場(chǎng)地污染修復(fù)治理中引入第三方治理機(jī)制

環(huán)境污染第三方治理是排污者以合同形式委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。在污染場(chǎng)地的修復(fù)與治理中，以市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，引入第三方治理機(jī)制，可以吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入，并有利于落實(shí)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”原則。*見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2014]69號(hào))，中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/14/content_9392.htm，2016年5月20日登入。

(四)完善污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

不確定性是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的顯著特點(diǎn)。污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，首先必須完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行“分類(lèi)管理”。其次是明確企業(yè)的評(píng)估責(zé)任、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估責(zé)任以及政府的審批責(zé)任。企業(yè)在評(píng)估基礎(chǔ)上應(yīng)制定場(chǎng)地污染風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防方案，在政府、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和公眾代表共同進(jìn)行協(xié)商的基礎(chǔ)上完善方案，并建立預(yù)警機(jī)制。

(五)建立污染場(chǎng)地恢復(fù)治理保證金制度和評(píng)估驗(yàn)收制度

環(huán)境恢復(fù)治理保證金是為了保證合理利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境, 在停辦、關(guān)閉企業(yè)后做好生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理等工作應(yīng)繳納的備用治理費(fèi)或履約保證金。*邊俊杰、賴(lài)丹：《“稀土企業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度”釋義——基于當(dāng)前幾種制度的辨析》，載《有色金屬與工程》2012年第5期。這一制度在礦山環(huán)境保護(hù)中已得到普遍應(yīng)用。可以考慮對(duì)企業(yè)征收污染場(chǎng)地恢復(fù)治理保證金，促進(jìn)企業(yè)嚴(yán)格履行污染場(chǎng)地修復(fù)和治理責(zé)任。同時(shí)，規(guī)定嚴(yán)格的污染場(chǎng)地恢復(fù)治理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和保證金返還條件；對(duì)不進(jìn)行恢復(fù)治理的, 由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)進(jìn)行恢復(fù)治理，所需費(fèi)用在保證金中支付。

(六)建立多元化基金保障機(jī)制

場(chǎng)地污染恢復(fù)治理基金來(lái)源主要由財(cái)政撥款、環(huán)境稅、污染場(chǎng)地修復(fù)保證金、行政罰款、基金投資收益、環(huán)境債券發(fā)行收入等，其中財(cái)政撥款、環(huán)境稅、污染場(chǎng)地修復(fù)保證金為主要來(lái)源。對(duì)于缺乏承受能力的污染主體，可以向政府申請(qǐng)低息貸款。對(duì)于歷史遺留下來(lái)的或污染主體不明的污染場(chǎng)地，由財(cái)政基金進(jìn)行賠付。

(七)建立污染地塊名錄及其開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單，完善污染場(chǎng)地信息公開(kāi)和社會(huì)公眾參與制度

結(jié)合對(duì)污染場(chǎng)地的調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，逐步建立污染地塊名錄及其開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單，合理確定土地用途。*見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》(國(guó)發(fā)[2016]31號(hào))。中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/31/content_5078377.htm，2016年6月2日登入。建立完善的污染場(chǎng)地修復(fù)信息制度，通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)、公示張貼等多種方式公開(kāi)污染場(chǎng)地信息，有效地推動(dòng)污染場(chǎng)地修復(fù)與治理。鼓勵(lì)公眾通過(guò)各種途徑參與或監(jiān)督污染場(chǎng)地的修復(fù)治理，對(duì)污染土壤的環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督。

王世進(jìn)，江西理工大學(xué)教授；彭小敏，江西理工大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生。

本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究》(批準(zhǔn)號(hào)：14ZDC029)之階段性成果。